Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-797/18

1

Com o presente recurso, a República Helénica pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de outubro de 2018, Grécia/Comissão (T‑272/16, não publicado, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2018:651), que negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão de Execução (UE) 2016/417 da Comissão, de 17 de março de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2016, L 75, p. 16) (a seguir «decisão controvertida»).

2

O Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 2988/95»), contém um título II, com a epígrafe «Medidas e sanções administrativas», no qual figura o seu artigo 5.o O n.o 1 desse artigo dispõe:

«As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:

[…]

[…]»

3

O Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1782/2003»), continha um título III, com a epígrafe «Regime de pagamento único», em que figurava um capítulo 3, relativo aos «[d]ireitos aos pagamentos». A secção 1 desse capítulo, relativa aos «[d]ireitos aos pagamentos baseados na superfície», incluía o artigo 43.o desse regulamento, relativo à «determinação dos direitos aos pagamentos». Esse artigo previa:

«1. Sem prejuízo do artigo 48.o, cada agricultor beneficia de um direito por hectare, calculado pela divisão do montante de referência pela média trienal do número total de hectares que, no período de referência, tenha dado direito aos pagamentos diretos referidos no anexo VI.

O número total de direitos é igual ao número médio de hectares acima referido.

[…]

2. O número de hectares referido no n.o 1 inclui, além disso:

[…]

3. Para efeitos da alínea b) do n.o 2 do presente artigo entende‑se por “superfície forrageira” a superfície da exploração disponível durante todo o ano civil, nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 2419/2001 da Comissão[, de 11 de dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 (JO 2001, L 327, p. 11)], para a criação de animais, incluindo as superfícies utilizadas em comum e as sujeitas a cultura mista. Não se incluirão nesta superfície:

4

O artigo 44.o do Regulamento n.o 1782/2003, relativo à «[u]tilização dos direitos de pagamento», enunciava, no seu n.o 2:

«Por “hectare elegível”, entende‑se a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com exceção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afetadas a atividades não agrícolas.»

5

O artigo 2.o, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos nos Regulamentos n.o 1782/2003 e (CE) n.o 73/2009 do Conselho, bem como à condicionalidade prevista no Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho (JO 2004, L 141, p. 18), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 380/2009 da Comissão, de 8 de maio de 2009 (JO 2009, L 116, p. 9) (a seguir «Regulamento n.o 796/2004»), tinha a seguinte redação:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]

6

A este respeito, o considerando 1 do Regulamento (CE) n.o 239/2005 da Comissão, de 11 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 42, p. 3), que alterou o Regulamento n.o 796/2004, na sua versão inicial, enunciava:

«Torna‑se necessário clarificar determinadas definições constantes do artigo 2.o do Regulamento [n.o 796/2004]. É, nomeadamente, necessário clarificar a definição de “pastagens permanentes” constante do n.o 2 desse artigo e também introduzir uma definição do termo “erva ou outras forrageiras herbáceas” utilizado. No contexto em causa importa, porém, ter em conta que os Estados‑Membros necessitam de uma certa flexibilidade, para poderem atender às condições agronómicas locais.»

7

O artigo 8.o do Regulamento n.o 796/2004, com a epígrafe «Princípios gerais relativos às parcelas agrícolas», previa, no seu n.o 1:

«Sem prejuízo do n.o 2 do artigo 34.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009 [do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16) (a seguir “Regulamento n.o 73/2009”)], uma parcela agrícola com árvores será considerada uma superfície elegível para efeitos dos regimes de ajudas “superfícies” se as atividades agrícolas ou, se for o caso, a produção prevista, puderem ser realizadas em condições comparáveis às das parcelas não arborizadas da mesma região.»

8

O título III do Regulamento n.o 796/2004, relativo aos «[c]ontrolos», incluía o artigo 30.o, com a epígrafe «Determinação das superfícies». O n.o 2 desse artigo dispunha:

«Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado‑Membro ou da região em causa. Nos outros casos, será tida em conta a superfície efetivamente utilizada.

Nas regiões em que determinados elementos, nomeadamente sebes, valas e muros, façam tradicionalmente parte das boas práticas agrícolas de cultivo ou exploração, os Estados‑Membros podem decidir que a superfície correspondente seja considerada parte integrante da superfície integralmente utilizada, desde que não seja excedida uma largura total a determinar pelos Estados‑Membros. Esta largura deve corresponder à largura tradicional na região em causa e não pode exceder 2 metros.

[…]»

9

Sob o título IV, com a epígrafe «Apuramento das contas e fiscalização pela Comissão», do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), figurava o seu artigo 31.o, intitulado, por sua vez, «Apuramento da conformidade». Os n.os 2 e 4 desse artigo tinham a seguinte redação:

«2. A Comissão avalia os montantes a excluir, tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a Comunidade.

3. Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto às medidas a adotar.

Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação das respetivas posições num prazo de quatro meses; os resultados desse procedimento constarão de um relatório a apresentar à Comissão, que o analisará antes de se pronunciar sobre uma eventual recusa de financiamento.

4. A recusa de financiamento não pode incidir em:

10

O artigo 73.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004 da Comissão, de 29 de abril de 2004, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO 2004, L 153, p. 30; retificação no JO 2004, L 231, p. 24), enunciava:

«Os Estados‑Membros determinam o regime de sanções aplicáveis às infrações ao disposto no presente regulamento e tomam todas as medidas necessárias para assegurar a sua execução. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»

11

Os considerandos 61 e 64 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1698/2005»), enunciavam:

[…]

12

Esse regulamento continha um título V, com a epígrafe «Contribuição do Feader», no qual figurava o seu artigo 71.o, relativo à «[e]legibilidade das despesas». Os n.os 2 e 3 deste artigo previam:

«2. As despesas são elegíveis para contribuição do [Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader)] apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente.

3. As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural.

[…]»

13

O Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho (JO 2006, L 368, p. 15), incluía um capítulo III, intitulado «Medidas de desenvolvimento rural», no qual figurava uma secção 2, relativa às «[d]isposições comuns a várias medidas». O artigo 43.o desse regulamento fazia parte dessa secção e dispunha:

«No que respeita às medidas relativas ao investimento, os Estados‑Membros velarão por que o apoio incida em objetivos claramente definidos que reflitam as necessidades estruturais e territoriais, assim como as desvantagens estruturais, que tenham sido identificadas.»

14

Sob a epígrafe «Verificabilidade e controlabilidade de medidas e regras em matéria de elegibilidade», a secção 1 do capítulo IV, por sua vez, com a epígrafe «Disposições relativas à elegibilidade e disposições administrativas», desse regulamento continha o artigo 48.o, nos termos do qual:

«1. Para efeitos do n.o 1 do artigo 74.o do Regulamento [n.o 1698/2005], os Estados‑Membros velarão por que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionem aplicar sejam verificáveis e controláveis. Para tal, os Estados‑Membros estabelecerão disposições em matéria de controlo que garantam razoavelmente que os critérios de elegibilidade e outros compromissos são respeitados.

2. A fim de garantir e confirmar a adequação e a exatidão dos cálculos dos pagamentos nos termos dos artigos 31.o, 38.o, 39.o, 40.o e 43.o a 47.o do Regulamento [n.o 1698/2005], os Estados‑Membros velarão por que sejam realizados controlos adequados por organismos ou serviços funcionalmente independentes dos organismos ou serviços responsáveis por esses cálculos. A realização desses controlos deve ser explicitamente prevista nos programas de desenvolvimento rural.»

15

O capítulo 1, relativo à «[a]plicação geral», do título III, com a epígrafe «Regime de pagamento único», do Regulamento n.o 73/2009 incluía o artigo 34.o, relativo à «[a]tivação de direitos ao pagamento por hectare elegível». Nos termos do n.o 1 desse artigo:

«O apoio ao abrigo do regime de pagamento único é concedido aos agricultores após ativação de um direito ao pagamento por hectare elegível. Os direitos ao pagamento ativados dão lugar ao pagamento dos montantes neles fixados.»

16

O artigo 36.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Alteração de direitos ao pagamento», figurava igualmente nesse capítulo e dispunha:

«Os direitos ao pagamento por hectare não podem ser alterados, salvo disposição em contrário do presente regulamento.

A Comissão estabelece, nos termos do n.o 2 do artigo 141.o, regras para a alteração, a partir de 2010, dos direitos ao pagamento, nomeadamente no que diz respeito a frações de direitos.»

17

O artigo 137.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Confirmação dos direitos ao pagamento», figurava no título VII deste último, relativo às «[d]isposições de execução, transitórias e finais». O seu n.o 1 tinha a seguinte redação:

«Os direitos ao pagamento atribuídos a agricultores antes de 1 de janeiro de 2009 são considerados legais e regulares a partir de 1 de janeiro de 2010.»

18

Nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento n.o 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1120/2009»):

«Para efeitos do título III do Regulamento [n.o 73/2009] e do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]»

19

O Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65) (a seguir «Regulamento n.o 1122/2009»), continha um artigo 34.o, relativo à «[d]terminação das superfícies». Esse artigo, que figurava no título III, «Controlos», desse regulamento, dispunha, nos seus n.os 2 e 4:

«2. Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado‑Membro ou da região em causa. Nos outros casos, é tida em conta a superfície efetivamente utilizada.

Nas regiões em que determinados elementos, nomeadamente sebes, valas e muros, façam tradicionalmente parte das boas práticas agrícolas de cultivo ou exploração, os Estados‑Membros podem decidir que a superfície correspondente seja considerada parte integrante da superfície integralmente utilizada, desde que não seja excedida uma largura total a determinar pelos Estados‑Membros. Esta largura deve corresponder à largura tradicional na região em causa e não pode exceder 2 metros.

Contudo, pode ser permitida uma largura superior a 2 metros se, antes da entrada em vigor do presente regulamento, os Estados‑Membros a tiverem comunicado à Comissão em conformidade com o artigo 30.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 796/2004.

[…]

4. Sem prejuízo do artigo 34.o, n.o 2, do [Regulamento n.o 73/2009], uma parcela agrícola com árvores é considerada uma superfície elegível para efeitos dos regimes de ajuda “superfícies” se as atividades agrícolas ou, se for o caso, a produção prevista puderem ser realizadas em condições comparáveis às das parcelas não arborizadas da mesma região.»

20

O artigo 52.o, relativo ao «[a]puramento da conformidade», do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificação no JO 2016, L 130, p. 13), figura na secção II, intitulada «Apuramento», do capítulo IV, por sua vez, com a epígrafe «Apuramento das contas». Esse artigo, nos seus n.os 2 e 3, dispõe:

«2. A Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade constatada. A Comissão toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.

3. Previamente à adoção de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, na sequência das quais as duas partes tentam chegar a acordo sobre as medidas a adotar. Nesse momento do procedimento, deve ser dada aos Estados‑Membros a oportunidade de demonstrarem que o alcance real do incumprimento é menor do que a avaliação da Comissão.

Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação, num prazo de quatro meses, das respetivas posições. Os resultados desse procedimento devem constar de um relatório a apresentar à Comissão. A Comissão deve ter em conta as recomendações desse relatório antes de decidir sobre uma eventual recusa de financiamento e deve indicar as razões caso opte por não seguir essas recomendações.»

21

O artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento n.o 73/2009 (JO 2013, L 347, p. 608), na sua versão inicial (a seguir «Regulamento n.o 1307/2013»), continha a seguinte definição:

«“Prados permanentes e pastagens permanentes” (globalmente denominados “prados permanentes”): as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), não incluídas no sistema de rotação das culturas da exploração há pelo menos cinco anos; pode incluir outras espécies adequadas para pastagem, como arbustos e/ou árvores, suscetíveis de servir de pasto, desde que a erva e outras forrageiras herbáceas se mantenham predominantes; os prados permanentes podem incluir, caso os Estados‑Membros assim decidam, terras suscetíveis de servir de pasto que façam parte das práticas locais estabelecidas e em que a erva e outras forrageiras herbáceas não sejam tradicionalmente predominantes.»

22

Essa disposição, conforme alterada pelo Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 350, p. 15), tem a seguinte redação:

«“Prados permanentes e pastagens permanentes” (globalmente denominados “prados permanentes”): as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas naturais (espontâneas) ou cultivadas (semeadas) que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos e, caso os Estados‑Membros assim o decidam, não tenham sido lavradas durante pelo menos cinco anos; podem incluir outras espécies, tais como arbustos e/ou árvores, suscetíveis de servir de pasto, e, caso os Estados‑Membros assim o decidam, outras espécies, como arbustos e/ou árvores que produzam alimentos para animais, desde que a erva e outras forrageiras herbáceas se mantenham predominantes. Os Estados‑Membros podem igualmente decidir considerar como prados permanentes.

23

Sob a epígrafe «Retirada parcial ou total do apoio e sanções administrativas», o artigo 63.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69) (a seguir «Regulamento n.o 809/2014), prevê:

«1. Os pagamentos devem ser calculados com base nos montantes considerados elegíveis no decurso dos controlos administrativos referidos no artigo 48.o

A autoridade competente examina o pedido de pagamento do beneficiário e estabelece os montantes elegíveis para apoio. O Estado‑Membro estabelece:

Se o montante estabelecido nos termos da alínea a), segundo parágrafo, exceder em mais de 10 % o montante estabelecido nos termos da alínea b) do mesmo parágrafo, deve ser aplicada uma sanção administrativa ao montante estabelecido nos termos da alínea b). A sanção pecuniária deve corresponder à diferença entre os dois montantes, mas não pode ir além da retirada total do apoio.

Não devem ser aplicadas sanções se o beneficiário demonstrar, de forma que a autoridade competente considere satisfatória, que a inclusão do montante não elegível lhe não é imputável, ou se a autoridade competente concluir que ao beneficiário em causa não é imputável qualquer infração.

2. A sanção administrativa referida no n.o 1 aplica‑se, mutatis mutandis, às despesas não elegíveis detetadas durante as verificações no local a que se refere o artigo 49.o Neste caso, as despesas a examinar são as despesas cumuladas efetuadas para a operação em causa. Esta disposição não prejudica os resultados de anteriores controlos no local das operações em causa.»

24

O artigo 34.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59) (a seguir «Regulamento n.o 908/2014»), dispõe, nos seus n.os 2 e 3:

«2. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada em conformidade com as normas da União, comunicará as suas verificações ao Estado‑Membro em causa, indicando as medidas corretivas necessárias para garantir o cumprimento futuro dessas normas e o nível provisório de correção financeira que, nessa fase do procedimento, entenda corresponder às suas verificações. A comunicação deve ainda indicar a data da reunião bilateral a realizar no prazo de quatro meses a contar do termo do prazo de que o Estado‑Membro dispõe para responder. A comunicação fará referência ao presente artigo.

O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação. Na sua resposta, o Estado‑Membro deve:

Em casos justificados, a Comissão pode, a pedido fundamentado do Estado‑Membro, autorizar uma prorrogação do prazo de dois meses por um período máximo de dois meses. O pedido deve ser enviado à Comissão antes do termo desse prazo.

Se o Estado‑Membro entender não ser necessário realizar uma reunião bilateral, deve informar desse facto a Comissão, na sua resposta à comunicação supramencionada.

3. Na reunião bilateral, ambas as partes devem esforçar‑se por alcançarem um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração e do prejuízo financeiro causado ao orçamento da União.

[…]»

25

As diretrizes da Comissão para a aplicação das correções financeiras tinham sido definidas no Documento n.o VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «Documento n.o VI/5330/97»). Quando as informações fornecidas pelo inquérito não permitiam avaliar as perdas sofridas pela Comunidade, a partir de uma extrapolação dessas perdas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, era possível recorrer à aplicação de uma correção forfetária. A percentagem da correção aplicada dependia da importância das irregularidades verificadas na realização dos controlos. Esse documento precisava:

«Quando um ou vários controlos‑chave não sejam efetuados ou sejam efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou para a prevenção da irregularidade, justifica‑se uma correção de 10 %, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de amplas perdas para o Fundo [Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA)].

[…]

Contudo, quando a aplicação de um sistema de controlo por um Estado‑Membro estiver completamente ausente ou for gravemente deficiente, houver provas de amplas irregularidades e se verificar negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas, justifica‑se uma correção de 25 % dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará perdas excecionalmente elevadas para o [FEOGA].

[…]

São aplicadas [taxas forfetárias] ao remanescente das despesas após dedução dos montantes rejeitados relativos a processos individuais ou em aplicação do Regulamento n.o 296/96 […]»

26

O Tribunal Geral expôs os antecedentes do litígio nos n.os 1 a 22 do acórdão recorrido, que se podem resumir da seguinte forma.

27

Em setembro de 2012, a Comissão procedeu a um inquérito relativo às despesas efetuadas pela República Helénica a título das medidas de desenvolvimento rural Feader (2007‑2013) para os exercícios financeiros de 2010 a 2013. Em novembro de 2013, essa instituição procedeu seguidamente a um inquérito relativo às despesas efetuadas pela República Helénica a título das ajudas à superfície para os anos de pedido de 2012 e 2013.

28

No que respeita às ajudas à superfície, na sequência de um ofício de 15 de janeiro de 2014, a Comissão comunicou as suas observações à República Helénica. A República Helénica respondeu em 17 de março de 2014, e, posteriormente, a Comissão voltou a transmitir as suas observações à República Helénica em 28 de maio de 2014.

29

Em 23 de junho de 2014, realizou‑se uma reunião bilateral, no seguimento da qual a República Helénica enviou um ofício em 18 de setembro de 2014.

30

Seguidamente, a Comissão propôs que se imputasse à República Helénica um montante total, fixo e pontual, de 167399260,04 euros, pelo facto de, segundo essa instituição, a aplicação do sistema de concessão de ajudas diretas à superfície na Grécia não estar em conformidade com as regras da União Europeia para os anos de pedido de 2012 e 2013.

31

Foi iniciado um processo de conciliação e o órgão de conciliação deu o seu parecer em 13 de julho de 2015.

32

Em 23 de novembro de 2015, a Comissão adotou a sua posição final, mantendo a sua posição inicial e propondo excluir do financiamento o montante final bruto da correção aplicada à República Helénica no domínio das ajudas diretas, que ascendia a 167399260,04 euros.

33

No que respeita às medidas de desenvolvimento rural, na sequência de um ofício de 9 de janeiro de 2013, a Comissão apresentou as suas observações à República Helénica. A República Helénica respondeu em 6 de março de 2013.

34

Em 5 de setembro de 2013, realizou‑se uma reunião bilateral, na sequência da qual a República Helénica transmitiu as suas observações em 27 de dezembro de 2013.

35

Em 27 de maio de 2014, a Comissão notificou a República Helénica da sua intenção de excluir do financiamento da União um montante de 4106349,91 euros. Com efeito, esta instituição considerava que tinham sido detetadas, na Grécia, deficiências na aplicação do regime das medidas abrangidas pelo programa de desenvolvimento rural do Feader (2007‑2013) durante os exercícios financeiros de 2010 a 2013.

36

Na sequência do pedido de conciliação formulado pela República Helénica em 1 de julho de 2014, o órgão de conciliação deu o seu parecer num relatório final de 28 de janeiro de 2015.

37

Em 29 de setembro de 2015, a Comissão formulou a sua posição final, limitando a correção proposta a 3880460,50 euros, ou seja, 3107504,18 euros a título da medida 125, que fazia parte do programa de desenvolvimento rural do Feader referido no n.o 35 do presente acórdão (a seguir «Medida 125»), aos quais acresciam 772956,32 euros a título da medida 121 desse mesmo programa (a seguir «Medida 121»).

38

Em 17 de março de 2016, a Comissão adotou a decisão controvertida, na qual indicou os montantes das despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do Feader excluídos do financiamento da União. Quanto à República Helénica, a Comissão aplicou correções forfetárias e pontuais em relação aos exercícios financeiros de 2010 a 2013, nos domínios que importam para a presente lide, a saber, as ajudas diretas dissociadas e o desenvolvimento rural Feader. No que respeita às ajudas diretas, a Comissão impôs uma correção de um montante global líquido de 167399260,04 euros, incluindo um montante líquido de 166797866,22 euros que dizia especialmente respeito a deficiências na definição das pastagens permanentes elegíveis, a erros manifestos e a deficiências nos controlos no local por teledeteção. Quanto ao desenvolvimento rural, a Comissão impôs uma correção de um montante líquido de 3880460,50 euros.

39

No relatório de síntese junto à decisão controvertida, mencionado nos n.os 16 a 22 do acórdão recorrido (a seguir «Relatório de Síntese»), a Comissão justificou a aplicação das correções forfetárias e pontuais em causa, pelos motivos seguintes.

40

Quanto às ajudas diretas dissociadas, a Comissão apurou que, nos anos de pedido de 2012 e 2013, a República Helénica tinha considerado elegíveis para pagamento pastagens permanentes que não cumpriam os critérios do artigo 34.o do Regulamento n.o 73/2009 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, pois a vegetação nessas superfícies não podia ser considerada «erva ou outras forrageiras herbáceas», na aceção dessas disposições. Esta qualificação errada por parte das autoridades gregas foi igualmente considerada para os controlos cruzados ao abrigo do Regulamento n.o 1122/2009.

41

Relativamente ao ano de pedido de 2012, as autoridades gregas tinham avaliado as consequências do erro num montante de 40113184,84 euros. No entanto, a Comissão considerou que esse montante tinha sido obtido através da aplicação das taxas de elegibilidade definidas em outubro de 2013, que não tinham em conta a finalização do plano de ação revisto em abril de 2014. Considerou igualmente que o montante calculado pelas autoridades gregas não tinha tido em conta as sanções que deviam ser aplicadas em caso de sobredeclaração. No que respeita ao ano de pedido de 2013, essa instituição verificou que o montante calculado pelas autoridades gregas não tinha tido em conta as sanções que deviam ser aplicadas em caso de sobredeclaração relativamente aos montantes que não tinham sido pagos. Além disso, no que respeita a esses dois anos de pedido, a Comissão considerou igualmente que esses montantes tinham sido obtidos sem ter em conta o impacto financeiro das alterações dos fatores pro rata relativos às pastagens permanentes, tal como tinham sido concluídas em 30 de abril de 2014.

42

Por outro lado, a Comissão também considerou haver insuficiências que caracterizavam os controlos no local cujas conclusões eram, em certos casos, fundamentalmente diferentes das da teledeteção, o que tinha conduzido a uma reanálise de 9470 parcelas agrícolas para o ano de pedido de 2013 (mas não para o ano de pedido de 2012). Por último, a Comissão considerou que, em certos casos e através de uma aplicação extensiva da prática correta, as autoridades gregas tinham considerado que existia um «erro manifesto», com vista a corrigir o montante dos pagamentos, sem, no entanto, aplicarem as sanções previstas.

43

Em 4 de dezembro de 2014, as informações fornecidas pelas autoridades gregas à Comissão indicavam que estas propunham uma correção no montante de 52225465,79 euros, para o ano de pedido de 2012, e no montante de 37133161,78 euros, para o ano de pedido de 2013. No entanto, a Comissão considerou que essas correções eram insuficientes, devido à elevada taxa de erros detetados nos controlos, que indicavam irregularidades generalizadas e ainda não suficientemente combatidas.

44

No que respeita ao ano de pedido de 2012, a Comissão aplicou, portanto, uma correção de 25 % para a população de risco. Tendo em conta a melhoria da situação, reduziu a correção para 10 %, para o ano de pedido de 2013, numa base, por sua vez, reduzida do montante de 37163161,78 euros que as autoridades gregas tinham declarado como erro conhecido.

45

Quanto ao desenvolvimento rural, e mais particularmente à Medida 125, principalmente relativa a infraestruturas de rega, a Comissão considerou que a seleção dos projetos elegíveis não correspondia às exigências do artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005. Com efeito, o inquérito tinha revelado que essa seleção incluía uma segunda fase de pré‑seleção problemática, por parte da Direção de Estudos e de Construções Técnicas do Ministério do Desenvolvimento Rural grego (a seguir «DTEC»). Durante essa fase de pré‑seleção, eram assim controladas não só a maturidade dos projetos mas também a sua adequação às prioridades, com base em critérios conhecidos unicamente por essa direção. Foram assim introduzidos critérios de seleção que não eram os fixados pela autoridade de gestão competente (OPEKEPE). Por conseguinte, a Comissão decidiu aplicar uma correção forfetária de 5 %, correspondente ao montante de 3107504,18 euros.

46

No que respeita à Medida 121, essencialmente consagrada à modernização de empresas, o inquérito tinha revelado que, em certos casos de declaração de despesas inelegíveis, os pedidos dos beneficiários tinham sido reduzidos sem que lhes fosse aplicada qualquer sanção. Ora, a impunidade poderia, segundo a Comissão, encorajar os beneficiários a declararem despesas não elegíveis, uma vez que, no pior dos casos, lhes seria simplesmente recusado o pagamento do montante correspondente. Considerou, portanto, que essa prática criava um risco para o fundo em causa e decidiu aplicar, com base numa aplicação por analogia do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, uma correção correspondente a um montante de 772956,32 euros.

47

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de maio de 2016, a República Helénica interpôs recurso de anulação da decisão controvertida, invocando, em substância, oito fundamentos.

48

O primeiro fundamento era relativo à correção forfetária de 25 %, a título do ano de pedido de 2012, à correção forfetária de 10 %, a título do ano de pedido de 2013, e à correção pontual de 37163161,78 euros, aplicadas devido às deficiências detetadas na definição das pastagens permanentes elegíveis. Esse fundamento era relativo a uma interpretação e a uma aplicação erradas do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009.

49

O segundo fundamento era relativo a uma interpretação e a uma aplicação erradas do Documento n.o VI/5330/97 quanto ao preenchimento dos pressupostos de aplicação de uma correção forfetária de 25 % a título do ano de pedido de 2012.

50

O terceiro fundamento era relativo à correção forfetária de 10 % e à correção pontual aplicadas pelas deficiências e pelos erros na definição e no controlo das pastagens permanentes elegíveis para o ano de pedido de 2013 e era relativo ao seu caráter ilegal e abusivo, aos seus fundamentos contraditórios, à interpretação e aplicação erradas do Documento n.o VI/5330/97 quanto ao preenchimento dos pressupostos de aplicação de uma correção forfetária de 10 %, bem como à violação dos princípios da boa administração, da proporcionalidade, do non bis in idem e dos direitos de defesa.

51

O quarto e o quinto fundamento diziam respeito à decisão controvertida, na parte em que previa uma correção forfetária de 5 % por deficiências na aplicação dos critérios de seleção dos projetos da Medida 125. O quarto fundamento era relativo à falta de base legal e de fundamentação da decisão controvertida, bem como a um erro de facto quanto a essa correção forfetária aplicada a título dos exercícios financeiros de 2010 a 2013, enquanto o quinto fundamento era relativo à violação do artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005.

52

O sexto e o sétimo fundamento eram relativos a uma correção pontual aplicada a título dos exercícios financeiros de 2011 a 2013, devido a deficiências detetadas na aplicação da política de sanção no que respeitava à Medida 121. O sexto fundamento era relativo à ilegalidade do método de cálculo da correção que levava a resultados desproporcionados face às deficiências detetadas, enquanto o sétimo fundamento era relativo à falta de base legal e de fundamentação da decisão controvertida e à violação do Documento n.o VI/5330/97.

53

A República Helénica desistiu do oitavo fundamento, na pendência da instância no Tribunal Geral.

54

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.

55

A República Helénica pede que o Tribunal de Justiça se digne:

56

A Comissão pede que seja negado provimento ao presente recurso, por improcedente. Pede igualmente a condenação da República Helénica nas despesas.

57

Em apoio do presente recurso de segunda instância, a República Helénica suscita seis fundamentos. O primeiro fundamento diz respeito à decisão controvertida, na parte que aplica correções forfetárias de 25 % e de 10 % às ajudas à superfície para as pastagens, a título dos anos de pedido de 2012 e 2013, bem como uma correção pontual de 37163161,78 euros, a título do ano de pedido de 2013. Esse fundamento é relativo à interpretação errada do conceito de «pastagens permanentes» pelo Tribunal Geral, na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009. O segundo fundamento é relativo à interpretação e aplicação erradas, pelo Tribunal Geral, do Documento n.o VI/5330/97, quanto ao preenchimento dos pressupostos que justificam uma correção financeira forfetária de 25 % aplicada às ajudas à superfície a título das pastagens para o ano de pedido de 2012. O terceiro fundamento é relativo à interpretação e aplicação erradas, pelo Tribunal Geral, do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, conforme referidos no Documento n.o VI/5330/97, do princípio non bis in idem e do princípio da proporcionalidade, em razão da cumulação da correção financeira forfetária de 10 % aplicada às ajudas à superfície para as pastagens, a título do ano de pedido de 2013, com uma correção pontual. O quarto e o quinto fundamento são relativos à apreciação, pelo Tribunal Geral, da correção financeira forfetária de 5 % aplicada à República Helénica por deficiências na aplicação dos critérios de seleção dos projetos da Medida 125 a título dos exercícios financeiros de 2010 a 2013. Enquanto o quarto fundamento é relativo à interpretação e aplicação erradas do artigo 71.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1698/2005 e à fundamentação insuficiente do acórdão recorrido, o quinto fundamento é relativo à violação do artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento n.o 1290/2005 e à fundamentação insuficiente e contraditória desse acórdão. O sexto fundamento visa a apreciação do Tribunal Geral sobre a correção pontual aplicada à República Helénica a título dos exercícios financeiros de 2011 a 2013 devido a deficiências detetadas na aplicação da política de sanção no que respeita à Medida 121. Esse fundamento é relativo à violação do artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004 e do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014.

58

Com o seu primeiro fundamento, a República Helénica acusa, em substância, o Tribunal Geral de ter interpretado e aplicado de forma errada, nos n.os 35 a 66 do acórdão recorrido, o artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e o artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, que enunciam a definição de «pastagens permanentes».

59

A República Helénica acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 39, 40, 49 e 56 do acórdão recorrido, ter seguido um critério errado relativo ao tipo de vegetação que cobre as áreas consideradas pela Comissão para determinar se essas áreas constituíam efetivamente «pastagens permanentes», na aceção do direito da União. Com efeito, o Tribunal Geral limitou a qualificação de «pastagens permanentes» apenas às superfícies cobertas de erva ou de outras plantas forrageiras herbáceas, com exclusão das superfícies cobertas de vegetação arbustiva ou lenhosa, características das pastagens ditas «de tipo mediterrânico». Ora, segundo a República Helénica, o Tribunal Geral deveria ter adotado outro critério no sentido de constituírem «pastagens permanentes» as áreas abrangidas por práticas locais estabelecidas, tradicionalmente afetadas à pastagem e nas quais a erva e as vegetações forrageiras herbáceas não predominam. Do mesmo modo, a predominância de vegetação de tipo lenhoso nessas áreas não pode servir de indicador de abandono de atividades agrícolas.

60

Segundo a República Helénica, esta interpretação é autorizada pela redação do artigo 2.o do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o do Regulamento n.o 1120/2009, bem como pelo contexto e os objetivos prosseguidos por esses regulamentos. Sublinha, assim, que esta conceção ampla do conceito de «pastagens permanentes» resulta do guia destinado a fornecer aos Estados‑Membros orientações sobre as melhores formas de respeitar as disposições legais em vigor relativas à política agrícola comum (PAC), publicado pelo Centro Comum de Investigação (JRC) da Comissão, em 2 de abril de 2008, bem como do plano de ação, elaborado em outubro de 2012, pelas autoridades helénicas em colaboração com a Comissão, incluindo a avaliação da admissibilidade das pastagens por fotointerpretação de imagens de satélite ao nível da parcela de referência (unidade) e a aplicação de um sistema de cálculo proporcional (pro rata) nos casos em que existem arbustos difusos (a seguir «Plano de Ação de 2012»). Além disso, essa conceção ampla do conceito de «pastagens permanentes» é igualmente confirmada pela redação tanto do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento n.o 1307/2013, na sua versão inicial, como da resultante da alteração dessa disposição pelo artigo 3.o do Regulamento n.o 2017/2393.

61

A Comissão defende a improcedência deste fundamento. Essa instituição entende que o Tribunal Geral interpretou e aplicou corretamente o conceito de «pastagens permanentes», que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009. Resulta desta definição que o critério relativo à natureza da vegetação que cobre a superfície agrícola em causa é determinante. Entende ainda que nem as orientações referidas no n.o 60 do presente acórdão, nem o Plano de Ação de 2012, nem o Regulamento n.o 1307/2013, aplicável desde 1 de janeiro de 2015 e que contém uma definição alargada do conceito de «pastagens permanentes», são relevantes para a interpretação do direito aplicável no momento dos factos do caso em apreço ou para apreciar a correção financeira decidida pela Comissão.

62

Com o seu primeiro fundamento, a República Helénica acusa, em substância, o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito na interpretação do conceito de «pastagens permanentes», na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, ao declarar, no n.o 40 do acórdão recorrido, que só estão abrangidas por esse conceito as superfícies cobertas de erva e de plantas forrageiras herbáceas, com exclusão das superfícies cobertas de plantas lenhosas ou arbustivas, características das pastagens ditas «de tipo mediterrânico». Com efeito, segundo a República Helénica, o critério da natureza da vegetação que cobre a superfície agrícola em causa não é determinante quanto à qualificação das «pastagens permanentes».

63

A este respeito, refira‑se, por um lado, que o artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009 contém uma definição do conceito de «pastagens permanentes», em termos muito análogos aos utilizados no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004. Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o critério determinante para a definição de «pastagens permanentes» não é o tipo de vegetação que cobre a superfície agrícola, mas sim a utilização efetiva da referida superfície numa atividade agrícola típica para efeitos de «pastagens permanentes». Por conseguinte, a presença de plantas lenhosas ou arbustivas não pode, enquanto tal, obstar à qualificação de uma superfície como «pastagens permanentes», enquanto essa presença não prejudicar a utilização efetiva da referida superfície numa atividade agrícola (Acórdãos de 15 de maio de 2019, Grécia/Comissão, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, n.o 54, e de 13 de fevereiro de 2020, Grécia/Comissão, C‑252/18 P, EU:C:2020:95, n.o 50).

64

Por conseguinte, ao declarar, no n.o 40 do acórdão recorrido, que o critério relevante era o tipo de vegetação presente na superfície em causa e, seguidamente, ao efetuar o seu exame à luz desse critério, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação e na aplicação do conceito de «pastagens permanentes» decorrente do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009. Daí resulta ser errada a consideração do Tribunal Geral, que figura no n.o 46 do acórdão recorrido, segundo a qual a República Helénica não demonstrou a inexatidão das apreciações da Comissão.

65

Por conseguinte, o primeiro fundamento da República Helénica deve ser julgado procedente. Consequentemente, há que anular o n.o 1 do dispositivo do acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Helénica relativo às correções forfetárias de 25 % e 10 % aplicadas às ajudas à superfície para as pastagens, a título dos anos de pedido de 2012 e 2013, bem como a correção pontual de 37163161,78 euros, a título do ano de pedido de 2013, aplicadas em razão das deficiências na definição e no controlo das pastagens permanentes elegíveis para os anos de pedido de 2012 e 2013.

66

Com o seu segundo fundamento, a República Helénica alega, em substância, que o Tribunal Geral interpretou e aplicou erradamente, nos n.os 78, 93, 96, 101, 104, 106 e 107 do acórdão recorrido, o Documento n.o VI/5330/97, quanto ao preenchimento dos pressupostos necessários à aplicação de uma taxa de correção de 25 % a título do ano de pedido de 2012. Este fundamento divide‑se em nove partes.

67

Com a primeira parte do seu segundo fundamento, a República Helénica alega que, no n.o 85 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que os pagamentos definitivos para o ano de pedido de 2012 foram efetuados em 30 de junho de 2013, após um reexame dos pedidos com base no Plano de Ação de 2012, tal como executado nessa data. Por conseguinte, esse reexame exclui um risco de perdas particularmente elevadas que justificam uma taxa de correção forfetária de 25 % e contradiz a existência de uma deficiência recorrente, de uma negligência ou de uma reincidência cometida pela República Helénica. Por conseguinte, os n.os 78, 93, 96, 101, 104, 106 e 107 do acórdão recorrido não têm fundamento jurídico.

68

O segundo fundamento, na sua segunda parte, é relativo à desvirtuação, pelo Tribunal Geral, do conteúdo do Relatório de Síntese e a uma alteração do objeto da lide, na medida em que declarou, no n.o 79 do acórdão recorrido, que os limites das parcelas de referência e a sua área máxima admissível para a ajuda devem ser definidos com exatidão. Ora, o objeto da lide não é a delimitação precisa das parcelas, pois diz respeito à admissibilidade dessas parcelas à luz da definição de «pastagens permanentes».

69

A terceira parte do segundo fundamento da República Helénica é relativa a uma contradição de fundamentos, na medida em que, no n.o 88 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que, não obstante uma implementação progressiva do Plano de Ação de 2012, tinha aumentado o risco para o FEAGA e eram verosímeis perdas extremamente elevadas, o que justificava a taxa de 25 %.

70

Com a quarta parte em apoio do seu segundo fundamento, a República Helénica sustenta que o Tribunal Geral violou o Documento n.o VI/5330/97 ao exigir, no n.o 88 do acórdão recorrido, que, para reduzir a taxa de correção financeira, era necessário que o Estado‑Membro em causa tivesse eliminado qualquer risco para o FEAGA.

71

Com a quinta parte deste fundamento, a República Helénica alega que, no n.o 89 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral violou os artigos 34.o e 36.o do Regulamento n.o 73/2009 e os artigos 43.o e 44.o do Regulamento n.o 1782/2003 ao considerar que o erro imputado a esse Estado‑Membro, relativamente à elegibilidade das pastagens, tinha afetado o cálculo dos direitos ao pagamento dos agricultores, e, portanto, o número desses direitos, o que criaria um risco muito elevado para o FEAGA. De resto, tal apreciação está ferida de ilegalidade, uma vez que faz uma aplicação retroativa dos artigos 2.o dos Regulamentos n.os 796/2004 e 73/2009 ao período de referência para o cálculo dos direitos ao pagamento (2000‑2002).

72

Com a sexta parte do seu segundo fundamento, a República Helénica sustenta que o Tribunal Geral desvirtuou o conteúdo do relatório final do órgão de conciliação referido no n.o 36 do presente acórdão, ao declarar, no n.o 92 do acórdão recorrido, que uma parte das áreas às quais a ajuda foi concedida não era elegível. Ora, resulta desse relatório que, na sequência do Plano de Ação de 2012, uma área de 1,6 milhões de hectares de pastagens continuava a ser elegível para a ajuda.

73

Com a sétima parte deste fundamento, a República Helénica sustenta que, no n.o 100 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral violou o artigo 52.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013, ao limitar‑se a declarar que a Comissão não está vinculada pelos relatórios do órgão de conciliação, sem verificar se esta tinha fundamentado a sua decisão de se afastar das conclusões dos referidos relatórios.

74

A oitava parte do segundo fundamento é relativa a uma contradição entre os fundamentos que figuram, respetivamente, nos n.os 85 e 104 do acórdão recorrido, na medida em que entende não estarem preenchidos os pressupostos da existência de uma «circunstância excecional», na aceção do Documento n.o VI/5330/97.

75

Com a nona parte do seu segundo fundamento, a República Helénica alega que, nos n.os 114 a 116 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu um erro na interpretação e na aplicação das orientações que figuram no Documento n.o VI/5330/97, ao não ter em conta a execução retroativa do Plano de Ação de 2012. Entende que esta reabsorveu as deficiências relativas à identificação incorreta das superfícies de pastagens no sistema de identificação das parcelas agrícolas (a seguir «SIPA»), pelo que, admitindo que pudesse ser aplicada uma correção forfetária, não se justificava a taxa de correção de 25 %.

76

A Comissão conclui pela improcedência deste fundamento, uma vez que nenhuma das alegações apresentadas pela República Helénica em apoio do mesmo é suscetível de pôr em causa a apreciação do Tribunal Geral relativa à legalidade da aplicação de uma taxa de correção forfetária de 25 %.

77

Assim, em resposta à primeira parte do segundo fundamento, a Comissão retorque que, no presente recurso, a República Helénica isola o elemento da reapreciação dos pedidos com base no Plano de Ação de 2012 e omite as outras numerosas irregularidades e deficiências graves do sistema de controlo que o Tribunal Geral recordou no n.o 77 do acórdão recorrido e que justificaram, consideradas em conjunto, a existência de um risco de perdas extremamente elevadas para o FEAGA.

78

Em resposta à segunda parte deste fundamento, a Comissão alega que, no n.o 77 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou as numerosas deficiências graves do sistema de controlo que justificam a correção forfetária de 25 %. Entende que a questão da delimitação das parcelas, abordada no n.o 79 do acórdão recorrido, constitui apenas um elemento de fundamentação geral que acresce à fundamentação do Tribunal Geral e que visa sublinhar a importância de um sistema eficaz de controlo.

79

Quanto à terceira parte do referido fundamento, baseada numa contradição de fundamentos, a Comissão responde que, no n.o 85 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral se limitou a declarar que a execução progressiva do Plano de Ação de 2012 incluía medidas que não eram todas destinadas a produzir efeitos imediatos, pelo que a execução progressiva desse plano de ação se revelava insuficiente para fazer desaparecer o risco para o ano de pedido de 2012.

80

Em resposta à quarta parte do mesmo fundamento, a Comissão sustenta que, no n.o 88 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não sujeitou a redução da correção forfetária à demonstração da inexistência de risco, tendo simplesmente constatado que a execução do Plano de Ação de 2012 não tinha tido nenhuma incidência concreta no risco incorrido pelo FEAGA em 2012.

81

A Comissão alega ser inoperante a quinta parte do segundo fundamento, dirigida contra o n.o 89 do acórdão recorrido, na medida em que o fundamento, nesta parte, visa uma fundamentação subsidiária. Afirma que, em todo o caso, a República Helénica não refuta utilmente a conclusão do Tribunal Geral, nesse número do acórdão recorrido, de que o erro de cálculo relativo aos hectares disponíveis está na origem de um risco muito elevado para o FEAGA.

82

Em resposta à sexta parte deste fundamento, que visa o n.o 92 do acórdão recorrido, a Comissão alega que a República Helénica não põe em causa o facto de numerosas áreas às quais a ajuda tinha sido concedida não serem, de maneira geral, elegíveis para a referida ajuda, uma vez que não preenchiam as condições exigidas para serem consideradas pastagens permanentes.

83

No que respeita à sétima parte do referido fundamento, relativa ao n.o 100 do acórdão recorrido, a Comissão sustenta que a República Helénica não invocou no Tribunal Geral um fundamento relativo à falta de fundamentação da decisão controvertida pelo facto de, através desta última, a Comissão se ter afastado das recomendações do órgão de conciliação. Por conseguinte, entende que o Tribunal Geral deu resposta bastante às alegações da República Helénica.

84

Em resposta à oitava parte do mesmo fundamento, dirigida contra o n.o 104 do acórdão recorrido, a Comissão responde que, com esses fundamentos por acréscimo, o Tribunal Geral considerou que, mesmo que fosse necessária a demonstração de uma «circunstância excecional» para justificar a aplicação de uma taxa de correção forfetária de 25 %, tal circunstância estaria demonstrada no caso em apreço.

85

Por último, quanto à nona parte do segundo fundamento, relativa à desconsideração do Plano de Ação de 2012 e que visa os n.os 114 a 116 do acórdão recorrido, a Comissão reitera a sua posição de que esse plano de ação é irrelevante para a questão de saber se a dimensão financeira da irregularidade pode ser determinada com precisão ou se deve ser aplicada uma correção financeira.

86

Resulta do Documento n.o VI/5330/97 que se justifica uma taxa de correção forfetária de 25 % quando estiverem preenchidos os pressupostos cumulativos nele enunciados, a saber, quando a aplicação do sistema de controlo por um Estado‑Membro for completamente inexistente ou gravemente deficiente e houver indícios de irregularidades muito frequentes e negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas, podendo‑se, por isso, razoavelmente considerar que a liberdade de apresentar impunemente pedidos inadmissíveis ocasionará perdas extremamente elevadas para o FEAGA.

87

Ora, nos n.os 78 a 82 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu que a Comissão tinha considerado corretamente que, no caso, podia ser imputada à República Helénica uma aplicação gravemente deficiente do sistema de controlo à luz de uma conjugação de irregularidades recorrentes entre as quais figuravam, como expõe o n.o 77 do acórdão recorrido, as deficiências relativas à definição das pastagens permanentes elegíveis que tinham conduzido a uma má aplicação, por esse Estado‑Membro, dos controlos cruzados e dos controlos no local.

88

Uma vez que, por um lado, a apreciação, pelo Tribunal Geral, das deficiências na definição e no controlo das pastagens permanentes assenta, por definição, na interpretação do conceito de «pastagens permanentes» e, por outro, como se observa no n.o 65 do presente acórdão, o Tribunal Geral adotou uma interpretação errada desse conceito, esse erro afeta necessariamente a sua apreciação, efetuada no n.o 78 do acórdão recorrido, do pressuposto da aplicação gravemente deficiente do sistema de controlo à luz de uma conjugação de irregularidades.

89

Por conseguinte, tendo em conta que as alegações da República Helénica a respeito do controlo das pastagens permanentes elegíveis dizem todas respeito à interpretação errada do conceito de «pastagens permanentes» adotada pelo Tribunal Geral, há que julgar integralmente procedente o segundo fundamento.

90

Com o seu terceiro fundamento, a República Helénica alega, em substância, que, nos n.os 138 a 141 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou e aplicou erradamente o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, o artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, bem como o Documento n.o VI/5330/97, quanto ao método de cálculo da correção forfetária a título do ano de pedido de 2013, pelo que considerou legal, em conformidade com o princípio ne bis in idem e com o princípio da proporcionalidade, o cúmulo de uma correção forfetária de 10 % com uma correção pontual pelas mesmas irregularidades. Ora, segundo a República Helénica, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o cúmulo de uma correção forfetária com uma correção pontual só é possível em caso de múltiplas constatações.

91

A Comissão conclui pela improcedência do primeiro fundamento.

92

Há que lembrar, por um lado, que o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005 e o artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 não proíbem a Comissão de cumular uma correção pontual com uma correção forfetária.

93

Assim, o Tribunal de Justiça já admitiu a possibilidade de cumular correções financeiras forfetárias com outras correções. Se se verificar que o risco corrido pelo FEAGA não pode ser coberto apenas por correções pontuais, outras correções forfetárias devem ser possíveis. Com efeito, seria contrário ao sistema de financiamento do FEAGA que, se houvesse motivos para efetuar uma correção pontual, ficassem a cargo do FEOGA outros danos ou riscos que também não fossem claramente determináveis. Nenhuma razão de princípio se opõe, portanto, ao cúmulo de uma correção pontual com uma correção forfetária (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de outubro de 1999, Itália/Comissão, C‑253/97, EU:C:1999:527, n.os 72 a 74, e de 15 de junho de 2017, Espanha/Comissão, C‑279/16 P, não publicado, EU:C:2017:461, n.o 72).

94

Por outro lado, resulta do Documento n.o VI/5330/97 que, como recordou o Tribunal Geral no n.o 136 do acórdão recorrido, é possível o cúmulo de uma correção pontual com uma correção forfetária, na medida em que esse documento prevê que as taxas forfetárias são aplicáveis ao remanescente das despesas após dedução dos montantes rejeitados relativos aos processos individuais.

95

No caso, refira‑se que, em apoio do seu terceiro fundamento, a República Helénica se limita a acusar o Tribunal Geral de, nos n.os 138 a 141 do acórdão recorrido, ter violado o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, o artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e o Documento n.o VI/5330/97, ao rejeitar a sua argumentação relativa à dupla correção pelas mesmas irregularidades e pelo mesmo ano de pedido de 2013.

96

Ora, no âmbito deste fundamento, a República Helénica não contesta as apreciações do Tribunal Geral que figuram nos n.os 120 a 125 e 131 do acórdão recorrido, nas quais identifica claramente os fundamentos que levaram a Comissão a aplicar a correção forfetária de 10 % e a correção pontual.

97

Assim, resulta do n.o 123 do acórdão recorrido que a taxa de correção forfetária de 10 % aplicada pelo ano de pedido de 2013 se justificava, tendo em conta, por um lado, uma acumulação de erros detetados pela Comissão no respeitante aos elementos relativos à elegibilidade das pastagens e ao sistema de controlo instituído pela República Helénica e, por outro, a melhoria da situação em relação ao ano de pedido de 2012. No n.o 124 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou que o cálculo do risco para o FEAGA, no montante de 37163161,78 euros, realizado pelas autoridades gregas com base em novos dados resultantes da atualização do SIPA, não permitia determinar o montante total do risco a que esse fundo tinha sido exposto devido, nomeadamente, a não terem sido consideradas as sanções que deveriam ter sido aplicadas e ao facto de uma missão de controlo efetuada em novembro de 2014 ter revelado a persistência de erros relativos ao SIPA. O Tribunal Geral deduziu daí, no n.o 125 do acórdão recorrido, que, tendo em conta estas últimas deficiências, a Comissão se tinha visto incapacitada de determinar com exatidão o montante total do risco incorrido pelo referido fundo, pelo que, por um lado, se justificava a aplicação de uma correção forfetária e, por outro, os cálculos efetuados pelas autoridades gregas relativos a superfícies que tinham sido controladas não permitiam determinar o montante total do risco a que o mesmo fundo tinha sido exposto.

98

Daqui resulta que foi através de uma aplicação exata do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e do Documento n.o VI/5330/97 que o Tribunal Geral considerou que, ao retirar o montante calculado pelas autoridades gregas ao montante com base no qual a Comissão calculou a correção forfetária de 10 %, esta instituição se tinha assegurado de não aplicar uma dupla correção aos beneficiários particulares que já tinham sido tomados em consideração no montante calculado pelas autoridades gregas. Com efeito, a correção forfetária de 10 % não abrangia as superfícies que tinham sido objeto de controlos pelas autoridades gregas e com base nas quais estas últimas autoridades tinham calculado o montante de 37163161,78 euros.

99

Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 138 e 141 do acórdão recorrido, que o método de cálculo adotado pela Comissão não conduzia a uma dupla correção pelas mesmas irregularidades e pelo mesmo ano de pedido.

100

Resulta do exposto que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

101

O quarto fundamento invocado pela República Helénica é relativo à interpretação e aplicação erradas do artigo 71.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1698/2005 e a vários incumprimentos do dever de fundamentação do Tribunal Geral.

102

Com a primeira parte do seu quarto fundamento, dirigida contra os n.os 158 a 160 do acórdão recorrido, a República Helénica sustenta que o Tribunal Geral interpretou e aplicou erradamente o artigo 71.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1698/2005 ao ter criticado a República Helénica por, a montante da seleção efetuada pela autoridade de gestão, a DTEC proceder a uma pré‑seleção de projetos com base em critérios específicos desse organismo nacional, não resultando assim de uma simples avaliação formal dos projetos, mas sim de um verdadeiro controlo substantivo, mesmo apesar de, por força desses artigos, só a autoridade de gestão poder avaliar a elegibilidade dos projetos suscetíveis de estar abrangidos pela Medida 125. Segundo a República Helénica, o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 confere aos Estados‑Membros a competência de princípio para fixar as regras de elegibilidade das despesas a fim de garantir uma atribuição mais eficaz dos recursos do Feader e, portanto, não os proíbe de preverem a intervenção de um organismo nacional como a DTEC, que aplica os critérios de elegibilidade dos projetos suscetíveis de estar abrangidos pela Medida 125, nos limites dos objetivos no programa do desenvolvimento rural validado pela Comissão.

103

A segunda parte deste fundamento da República Helénica é relativa a falta de fundamentação, na medida em que, no n.o 158 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a DTEC procedia a uma verdadeira avaliação substantiva dos projetos que lhe eram submetidos, com base em três critérios que lhe eram próprios. Todavia, o Tribunal Geral não precisou quais eram esses critérios.

104

Com a terceira parte do referido fundamento, este Estado‑Membro sustenta que, no n.o 160 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral completou o conteúdo do Relatório de Síntese e, portanto, a fundamentação da decisão controvertida, ao considerar que, na sequência do controlo prévio efetuado pela DTEC, um certo número de projetos não era transmitido à autoridade de gestão.

105

A quarta parte do mesmo fundamento é relativa à violação do dever de fundamentação, na medida em que o Tribunal Geral não respondeu ao argumento da República Helénica relativo ao facto de o controlo prévio efetuado pela DTEC estar institucionalizado há décadas, sem que a Comissão tenha alguma vez formulado observações a esse respeito nem que essa intervenção pudesse gerar qualquer irregularidade.

106

Com a quinta parte do seu quarto fundamento, a República Helénica alega que o Tribunal Geral também não respondeu ao argumento de que todas as operações que se inscreviam no âmbito da Medida 125 diziam respeito a grandes obras públicas de infraestruturas e que, nesse contexto, a DTEC só tinha intervindo no decurso de operações preparatórias que não tinham incidência alguma na própria seleção.

107

A Comissão conclui parcialmente pela inadmissibilidade e parcialmente pela improcedência deste fundamento.

108

Quanto à primeira parte, relativa à violação do artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005, que visa os n.os 158 a 160 do acórdão recorrido, há que observar que resulta da redação do n.o 3 desse artigo, à luz do considerando 61 desse regulamento, que, no âmbito do princípio da subsidiariedade, as regras de elegibilidade das despesas são, em princípio, fixadas a nível nacional (v., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, n.os 37 e 47).

109

Todavia, a fixação dessas regras de elegibilidade das despesas pelos Estados‑Membros não significa que estes possam confiar o poder de seleção dos projetos a uma entidade distinta da autoridade de gestão do programa ou a uma entidade que não é da responsabilidade desta última.

110

Com efeito, o artigo 71.o, n.o 3, do referido regulamento, à luz do seu considerando 64, confere esse poder de decisão apenas à autoridade de gestão ou a uma entidade que exerça sob a sua responsabilidade, a qual exerce esse poder à luz dos critérios de seleção fixados pelo órgão competente.

111

Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 158 a 160 do acórdão recorrido, que o controlo de pré‑seleção dos projetos suscetíveis de ser abrangidos pela Medida 125, efetuado pela DTEC, violava o artigo 71.o do referido regulamento, por constituir um controlo substantivo da elegibilidade dos projetos à luz de critérios que lhe eram próprios e que não eram fixados pelo órgão competente.

112

Daí resulta que esta parte do quarto fundamento da República Helénica deve ser julgada improcedente.

113

Quanto à segunda parte desse fundamento, relativa a falta de fundamentação do acórdão recorrido, por o Tribunal Geral não ter precisado, no n.o 158 desse acórdão, os critérios que a DTEC seguia no âmbito da sua avaliação substantiva dos projetos, basta referir que o fundamento, nesta parte, assenta numa leitura errada do referido acórdão, na medida em que, nesse número, o Tribunal Geral menciona três critérios e coeficientes de ponderação específicos da DTEC e que eram diferentes dos aplicados pela autoridade de gestão.

114

Daí resulta que, na sua segunda parte, o quarto fundamento da República Helénica é improcedente.

115

No que respeita à terceira parte desse fundamento, relativa à violação do dever de fundamentação do Tribunal Geral, na medida em que este completou a fundamentação do Relatório de Síntese ao decidir, no n.o 160 do acórdão recorrido, que a aplicação desses critérios tinha levado à não transmissão de um certo número de projetos à autoridade de gestão, embora seja verdade que essa apreciação não figura expressamente no Relatório de Síntese, constitui, no entanto, apenas uma dedução lógica da aplicação de critérios de pré‑seleção. Por conseguinte, não se pode considerar que o Tribunal Geral não cumpriu o seu dever de fundamentação.

116

Daqui resulta que, na sua terceira parte, o quarto fundamento da República Helénica é improcedente.

117

Quanto à quarta parte do referido fundamento, relativa à falta de resposta do Tribunal Geral ao argumento da República Helénica acerca do facto de o controlo prévio efetuado pela DTEC estar institucionalizado há décadas, basta referir que, no n.o 161 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou essa argumentação irrelevante para o processo em causa.

118

Por conseguinte, contrariamente ao que alega a República Helénica, o Tribunal Geral respondeu a este argumento, rejeitando‑o, e, por conseguinte, não violou o seu dever de fundamentação.

119

Daí resulta que a quarta parte do quarto fundamento da República Helénica é improcedente.

120

No que respeita à quinta parte do mesmo fundamento, relativa à falta de resposta, pelo Tribunal Geral, ao argumento da República Helénica de que as operações abrangidas pela Medida 125 diziam respeito a grandes obras de infraestrutura, há que salientar que esse argumento não foi suscitado em primeira instância.

121

Com efeito, o n.o 69 da petição em primeira instância, a que se refere a República Helénica no âmbito da sua petição do presente recurso, é puramente descritivo e limita‑se a sublinhar o facto de as operações que se inscrevem no âmbito da Medida 125 dizerem respeito a grandes obras públicas de infraestrutura e representarem investimentos públicos importantes para a economia nacional, sem que a República Helénica retire qualquer consequência jurídica dessa declaração geral.

122

Por conseguinte, este argumento deve ser julgado inadmissível devido à sua novidade em segunda instância. Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma vez que, no âmbito do recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a fiscalização do Tribunal de Justiça se limita à apreciação da solução jurídica dada aos fundamentos e argumentos debatidos em primeira instância, uma parte não pode invocar pela primeira vez no Tribunal de Justiça um argumento que não invocou no Tribunal Geral (Acórdão de 28 de novembro de 2019, ABB/Comissão, C‑593/18 P, não publicado, EU:C:2019:1027, n.o 63 e jurisprudência aí referida).

123

Resulta do exposto que o quarto fundamento deve ser julgado parcialmente inadmissível e improcedente no restante.

124

O quinto fundamento é composto por duas partes.

125

Com a primeira parte do seu quinto fundamento, a República Helénica acusa o Tribunal Geral de ter violado o artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento n.o 1290/2005 e de ter adotado uma fundamentação deficiente e contraditória nos n.os 183, 185, 186, 189 e 193 do acórdão recorrido.

126

Mais especificamente, contesta a interpretação do artigo 31.o desse regulamento, feita pelo Tribunal Geral nesses números do acórdão recorrido, de acordo com a qual, nos casos de medidas relativas aos programas de desenvolvimento rural, quando o pagamento do saldo da ajuda é precedido de pagamentos intermédios e provisórios, só o pagamento definitivo desse saldo deve ser tomado em consideração para efeitos da aplicação do prazo de 24 meses previsto nesse artigo para excluir do financiamento todas as despesas dos programas de desenvolvimento rural em causa. Por um lado, esta interpretação é contrariada pela redação do artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do referido regulamento, nos termos do qual esse prazo de 24 meses visa, indistintamente, tanto os pagamentos definitivos do saldo como os pagamentos intermédios ou adiantamentos. A este respeito, a jurisprudência referida pelo Tribunal Geral em apoio da sua interpretação é irrelevante, pois diz respeito a pagamentos provisórios subordinados à constituição de garantias no domínio do FEOGA. Por outro lado, a interpretação proposta pela República Helénica é corroborada pelo objetivo de fixar um limite temporal à competência da Comissão para recusar o financiamento de determinadas despesas.

127

Com a segunda parte do seu quinto fundamento, a República Helénica alega que o Tribunal Geral adotou uma fundamentação deficiente e contraditória no n.o 189 do acórdão recorrido, ao não verificar se o pagamento do saldo para os projetos em causa abrangidos pela Medida 125 tinha sido efetuado durante esse período de 24 meses.

128

A Comissão conclui pela improcedência integral deste fundamento.

129

Quanto à primeira parte do quinto fundamento, resulta da redação do artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento n.o 1290/2005 que uma recusa de financiamento não pode incidir sobre as despesas relativas às medidas previstas nos programas a que se refere o artigo 4.o desse regulamento, que não sejam as referidas no seu artigo 31.o, n.o 4, alínea b), relativamente às quais o pagamento ou o pagamento do saldo pelo organismo pagador tenha sido efetuado mais de 24 meses antes de a Comissão ter notificado por escrito ao Estado‑Membro em causa o resultado das suas verificações.

130

Resulta, assim, expressamente da redação do artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do referido regulamento que o período de 24 meses que precede a notificação escrita dos resultados das verificações da Comissão é contado da data do pagamento ou do pagamento do saldo, ou seja, do pagamento definitivo.

131

Por conseguinte, contrariamente ao que sustenta a República Helénica, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, com base nessa disposição, nos n.os 183, 185 e 186 do acórdão recorrido, que, quando se procede a pagamentos intermédios e provisórios seguidos de um pagamento do saldo, só este último devia ser tido em conta para efeitos da contagem desse prazo de 24 meses.

132

No que respeita à segunda parte do quinto fundamento, relativa a falta de fundamentação, na medida em que o Tribunal Geral não examinou se o pagamento do saldo relativo aos projetos em causa tinha ocorrido durante o referido prazo, há que salientar que, nos n.os 189 a 191 do acórdão recorrido, que em parte não são impugnados pela República Helénica, o Tribunal Geral fundamentou amplamente a sua apreciação quanto a esta condição.

133

Com efeito, no n.o 189 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a correção financeira a título da Medida 125 tinha sido aplicada ao conjunto das despesas efetuadas a título dos anos de 2010 a 2013, uma vez que, à época, nenhum desses projetos estava concluído e nenhum dos pagamentos efetuados a título do exercício financeiro de 2010 constituía um pagamento final.

134

Além disso, nos n.os 190 e 191 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral identificou, na sua apreciação factual de um quadro recapitulativo das despesas relativas aos anos de 2010 e seguintes pagas a título da Medida 125 no âmbito do programa de desenvolvimento rural de 2007‑2013, que, por um lado, para o projeto com a referência 109464, os pagamentos introduzidos em 2010 não tinham perdurado para além de 2012, sem que a República Helénica demonstrasse que esses pagamentos não podiam ser considerados finais, na aceção do artigo 31.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento n.o 1290/2005. Por outro lado, para os outros projetos mencionados nesse quadro, relativamente aos quais foram efetuados pagamentos pelos anos de 2010 a 2013, o Tribunal Geral considerou que a República Helénica não tinha apresentado prova de que esses projetos ainda não estavam concluídos e que não tinha sido efetuado nenhum pagamento final.

135

Daí resulta que a segunda parte deste fundamento deve ser julgada improcedente e, com ela, o quinto fundamento na íntegra.

136

O sexto fundamento invocado pela República Helénica divide‑se em duas partes.

137

Com a primeira parte deste fundamento, que contém três alegações, a República Helénica contesta, em substância, a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual este Estado‑Membro não dispunha de um regime de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, em conformidade com o disposto no artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004.

138

Com uma primeira alegação, a República Helénica acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito, nos n.os 207 a 209 do acórdão recorrido, ao não considerar as medidas de redução do montante da ajuda e de exclusão do benefício da ajuda «sanções», na aceção do artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004, da mesma forma que a medida de exclusão de qualquer apoio do Feader durante um período de dois anos. Segundo a República Helénica, resulta tanto do artigo 5.o, n.o 1, alíneas c) e d), do Regulamento n.o 2988/95 como da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a privação total ou parcial de uma vantagem concedida pelo direito da União, bem como a exclusão ou a retirada do benefício dessa vantagem durante um período posterior ao da irregularidade, constituem sanções administrativas. Por conseguinte, a obrigação de reembolso em caso de irregularidade verificada, quer através de uma redução quer através de uma exclusão do beneficiário da ajuda, constitui, em si mesma, uma sanção. Entende que, ao decidir em sentido contrário, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.

139

Com uma segunda alegação, a República Helénica alega que o n.o 208 do acórdão recorrido está ferido de erro de direito. Com efeito, nesse número, o Tribunal Geral considerou que só uma medida de exclusão de um projeto devido a uma irregularidade relativa a uma condição de elegibilidade deste último pode ser considerada uma sanção. Ora, segundo a República Helénica, o conceito de irregularidade é mais amplo e abrange qualquer incumprimento de uma disposição do Regulamento n.o 817/2004.

140

Com uma terceira alegação, a República Helénica alega que, no n.o 206 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral desvirtuou manifestamente o Relatório de Síntese. Nesse número do acórdão recorrido, o Tribunal Geral refere, com efeito, dois factos apurados pela Comissão, apesar de não figurarem no Relatório de Síntese e de a Comissão ter expressamente retirado um desses factos no procedimento administrativo.

141

Com a segunda parte do seu sexto fundamento, a República Helénica alega, em substância, que a aplicação analógica do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, cuja entrada em vigor é posterior aos factos do litígio, para efeitos do cálculo, pela Comissão, da correção financeira a aplicar, constitui um erro de direito e desprovido de fundamentação. Mais especificamente, para justificar a aplicação de uma correção financeira no montante de 772956,32 euros, inferior à que deveria ter sido aplicada por força das regras aplicáveis ratione temporis, o Tribunal Geral referiu, nos n.os 224 a 229 do acórdão recorrido, uma jurisprudência relativa à aplicação retroativa da pena mais leve e referiu‑se ao Regulamento n.o 2988/95 relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades. Entende, porém, que essas considerações são alheias à determinação da base da correção financeira aplicada nos termos do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013. Segundo a República Helénica, o facto de o Tribunal Geral ter, assim, rejeitado a alegação em que contestava a aplicação analógica do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 com base nas referidas considerações deveria ser equiparado a uma falta de fundamentação do acórdão recorrido quanto a este ponto.

142

A Comissão conclui que a primeira parte deste fundamento deve ser julgada integralmente improcedente. Em resposta à segunda parte deste fundamento, considera, a título principal, que esta deve ser rejeitada por assentar numa argumentação inoperante e, a título subsidiário, que deve ser julgada improcedente.

143

Quanto à primeira alegação em apoio da primeira parte do sexto fundamento, refira‑se que o artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004 exige que os Estados‑Membros instituam um regime de sanções aplicáveis às violações das disposições desse regulamento e que essas sanções sejam efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

144

Daí resulta que, embora não identifique com precisão o regime de sanções que um Estado‑Membro deve instituir, esse artigo exige, no entanto, que este último preveja um conjunto de medidas com caráter suficientemente efetivo, proporcionado e dissuasivo para prevenir qualquer violação das disposições desse regulamento.

145

Ora, ao considerar, nos n.os 207 e 208 do acórdão recorrido, que as ações de verificação da elegibilidade dos pedidos de pagamento e das despesas, a falta de tolerância em caso de ultrapassagem das despesas elegíveis, o reembolso exigido das irregularidades eventualmente verificadas ou ainda a recuperação de montantes indevidamente pagos não se assemelham a sanções, mas sim a uma diligência necessária de fiscalização das condições de elegibilidade dos projetos para a concessão de uma ajuda, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito. Com efeito, essas medidas não têm caráter dissuasivo, limitando‑se a garantir a legalidade do pedido de financiamento e a excluir do apoio do Feader as despesas parcial ou totalmente inelegíveis, ou, por outras palavras, a prevenir qualquer vantagem indevida.

146

No termo da sua análise das medidas que a República Helénica considera constituírem um regime de sanções, na aceção do artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004, o Tribunal Geral, no n.o 209 do acórdão recorrido, identificou unicamente a medida de exclusão de dois anos de qualquer apoio do Feader como semelhante a uma verdadeira sanção.

147

Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 207 a 214 do acórdão recorrido, que o painel das medidas previstas na regulamentação grega não podia constituir um regime de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, na aceção do artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004. Com efeito, embora essa medida de exclusão temporária possa ser considerada uma sanção, tendo em conta o seu caráter punitivo e dissuasivo adequado, é, por si só, insuficiente para se considerar existir um regime sancionatório conforme com o artigo 73.o do Regulamento n.o 817/2004.

148

Por conseguinte, a primeira alegação em apoio da primeira parte do sexto fundamento deve ser julgada improcedente.

149

Quanto à segunda alegação desta parte, basta referir que a argumentação exposta pela República Helénica procede de uma leitura errada do n.o 208 do acórdão recorrido.

150

Com efeito, nesse número do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não exigiu que uma irregularidade incidisse necessariamente sobre uma condição relativa à elegibilidade, tendo‑se limitado a responder à argumentação da República Helénica relativa ao facto de as autoridades competentes desse Estado‑Membro terem adotado medidas de exclusão para sancionar projetos que não preenchiam as condições de elegibilidade.

151

Por conseguinte, a segunda alegação apresentada em apoio desta parte do fundamento deve ser julgada improcedente.

152

No que respeita à terceira alegação, relativa a uma alegada desvirtuação do Relatório de Síntese, é exato que o Tribunal Geral refere, no n.o 206 do acórdão recorrido, dois casos de redução da ajuda que não são mencionados nesse relatório. Todavia, esses casos só são evocados a título exemplificativo nesse número do acórdão recorrido, para ilustrar a execução da «política de sanções» da República Helénica, sem que esta ponha em causa o entendimento da Comissão de que esse Estado procedia apenas a uma redução da ajuda sem aplicar qualquer sanção.

153

Quanto à segunda parte do sexto fundamento, relativa, em substância, à aplicação retroativa e analógica do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 e que visa os n.os 224 a 229 do acórdão recorrido, há que observar que, nos n.os 216 a 221 desse acórdão, o Tribunal Geral declarou, antes de mais, que, em conformidade com o Documento n.o VI/5330/97, a inexistência de sanção no âmbito da Medida 121 devia ser tratada de maneira análoga à insuficiência de um controlo‑chave, o que justificaria a aplicação de uma correção forfetária de pelo menos 5 %.

154

Em seguida, no n.o 222 do acórdão recorrido, de resto não impugnado pela República Helénica, o Tribunal Geral precisou expressamente que essa correção tinha por base legal o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, que substituiu o artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005.

155

Por último, foi só nos n.os 223 a 229 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral aprovou a aplicação analógica do artigo 63.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, na medida em que essa disposição posterior mais favorável à República Helénica levou a Comissão a reduzir o montante da referida correção.

156

Por conseguinte, a argumentação apresentada pela República Helénica resulta de uma leitura errada do acórdão recorrido. Com efeito, contrariamente ao que sustenta este Estado‑Membro, o Tribunal Geral, nos n.os 224 a 229 do acórdão recorrido, não fundou o seu raciocínio numa base jurídica não aplicável no caso em apreço.

157

Além disso, não se pode considerar que, ao mencionar, por um lado, no n.o 225 do acórdão recorrido, o princípio da retroatividade da pena mais favorável e, por outro, no n.o 226 desse acórdão, o Regulamento n.o 2988/95, o Tribunal Geral substituiu o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 por aquele princípio ou por esse regulamento enquanto base jurídica da correção financeira. Pelo contrário, essas referências inscrevem‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, enquanto princípio geral do direito da União, o referido princípio é aplicável às sanções administrativas mais leves (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de julho de 2004, Gerken, C‑295/02, EU:C:2004:400, n.os 56 e 57; de 8 de março de 2007, Campina, C‑45/06, EU:C:2007:154, n.os 32, 33 e 60, e de 11 de março de 2008, Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, n.os 59 e 60).

158

Por conseguinte, contrariamente ao que sustenta a República Helénica, a fundamentação do Tribunal Geral nos n.os 224 a 229 do acórdão recorrido não é nem insuficiente nem errada.

159

Por conseguinte, improcede integralmente o sexto fundamento do presente recurso.

160

Resulta de todas estas considerações que, uma vez que o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados procedentes, há que anular o n.o 1 do dispositivo do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Helénica relativo às correções forfetárias de 25 % e de 10 % aplicadas às ajudas à superfície para as pastagens a título dos anos de pedido de 2012 e 2013, bem como a correção pontual de 37163161,78 euros a título do ano de pedido de 2013, aplicadas pela decisão controvertida por deficiências na definição e no controlo das pastagens permanentes elegíveis, negando‑se provimento ao presente recurso no restante.

161

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do seu Estatuto, o Tribunal de Justiça da União Europeia pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento ou decidir ele próprio definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

162

Neste caso, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, que está em condições de ser julgado.

163

Como resulta do n.o 63 do presente acórdão, para determinar se a superfície em causa deve ser qualificada de «pastagens permanentes», na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, o critério determinante a tomar em consideração não é o tipo de vegetação que cobre essa superfície, mas sim a sua utilização efetiva numa atividade agrícola típica das «pastagens permanentes».

164

Ora, há que observar que, no que respeita às ajudas à superfície para o ano de pedido de 2012, a Comissão justificou, no seu Relatório de Síntese, a aplicação de uma taxa de correção forfetária de 25 % à luz de um conjunto de irregularidades relativas à definição e ao controlo das pastagens permanentes, que, consideradas no seu todo, lhe permitiram concluir que a aplicação do sistema de controlo que devia garantir a exatidão das despesas era gravemente deficiente e tinha provavelmente ocasionado perdas extremamente elevadas para o FEAGA.

165

Na medida em que, por um lado, a correção forfetária de 25 % se baseava num conjunto de irregularidades, uma das quais, no entanto, procede de uma interpretação errada do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, e que, por outro, essa interpretação errada pode ter tido incidência na apreciação da Comissão relativa às outras deficiências por ela detetadas, cabe, neste contexto, a essa instituição proceder a uma nova apreciação de conjunto, para verificar se essa taxa de correção continua a ser justificada.

166

No que respeita às ajudas à superfície para o ano de pedido de 2013, a Comissão justificou, no Relatório de Síntese, por um lado, a aplicação de uma correção pontual no montante de 37163161,78 euros, à luz de um conjunto de irregularidades, entre as quais figuravam deficiências relativas à definição das pastagens permanentes, e, por outro, a aplicação de uma taxa de correção forfetária de 10 %, em razão de um conjunto de irregularidades semelhantes, entre as quais figurava igualmente a definição das pastagens permanentes. Quanto a esta última correção forfetária, a Comissão considerou, todavia, que a taxa de 10 % era adequada tendo em conta as irregularidades verificadas relativamente ao ano de pedido de 2013, bem como os esforços empreendidos pela República Helénica, durante esse ano de pedido, para melhorar a situação.

167

Há que considerar igualmente que, na medida em que, por um lado, as correções relativas ao ano de pedido de 2013 se baseavam num conjunto de irregularidades, uma das quais procede de uma interpretação errada do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 e do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, e que, por outro, essa interpretação errada pôde ter incidência na apreciação da Comissão relativa às outras deficiências por ela detetadas, cabe, neste contexto, a essa instituição proceder a uma nova apreciação de conjunto para verificar se a correção pontual e a taxa de correção forfetária de 10 % continuam a ser justificadas.

168

Daí resulta que há que julgar procedente o primeiro fundamento do recurso interposto no Tribunal Geral pela República Helénica e, por conseguinte, anular a decisão controvertida na parte em que aplica as correções forfetárias de 25 % e de 10 % às ajudas à superfície para as pastagens a título dos anos de pedido de 2012 e 2013, bem como a correção pontual no montante de 37163161,78 euros aplicada a título do ano de pedido de 2013, por deficiências na definição e no controlo das pastagens permanentes elegíveis.

169

Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.

170

Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do referido regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas.

171

Tendo a República Helénica e a Comissão sido vencidas num ou em vários pedidos, suportarão as suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância e ao presente recurso.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) decide: