Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-790/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 30 de abril de 2025 (1)

Processo C‑790/23 [Qassioun] (i)

X

contra

Maahanmuuttovirasto

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia)]

« Reenvio prejudicial — Política de asilo — Regulamento (UE) n.° 604/2013 — Critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro competente pela análise de um pedido de proteção internacional — Artigo 18.° — Obrigações do Estado‑Membro responsável — Obrigações de retomada a cargo do requerente de proteção internacional cujo “pedido tenha sido indeferido” — Pedido apresentado num Estado‑Membro que está sujeito ao Regulamento n.° 604/2013, mas que não está vinculado pelas Diretivas 2011/95/UE e 2013/32/UE — Nacional de um país terceiro em relação ao qual o Reino da Dinamarca retirou a proteção temporária concedida nos termos do direito nacional — Conceito de “pedido [de proteção internacional] indeferido” »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial proporciona uma vez mais ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre o alcance das consequências associadas à participação diferenciada do Reino da Dinamarca nas regras que compõem o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) (2).

2. Com efeito, este Estado‑Membro goza de um estatuto particular, no que respeita à Parte III, Título V, do Tratado FUE, de que fazem parte, nomeadamente, as políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração, por força do Protocolo (n.° 22) relativo à posição da Dinamarca anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, que o distingue dos outros Estados‑Membros. Se, por força do acordo internacional com a União Europeia (3), este Estado‑Membro se comprometeu a aplicar o Regulamento (UE) n.o 604/2013 (4), o mesmo não está, em contrapartida, vinculado pelas Diretivas 2011/95/UE (5) e 2013/32/UE (6) que lhe estão associadas. As decisões que o referido Estado‑Membro profere no âmbito da análise dos pedidos de proteção internacional que lhe são apresentados em conformidade com as disposições do seu direito interno são, portanto, adotadas à luz de condições materiais e segundo modalidades processuais que lhe são próprias.

3. O pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe uma nacional síria ao Maahanmuuttovirasto (Serviço Nacional de Imigração, Finlândia) (a seguir «Serviço de Imigração finlandês») ao qual esta apresentou um pedido de proteção internacional quando a proteção temporária que lhe tinha sido concedida pelo Reino da Dinamarca tinha acabado de lhe ser retirada. O Serviço de Imigração finlandês indeferiu o seu pedido com o fundamento de que o Reino da Dinamarca era o Estado‑Membro responsável pela análise do mesmo, tendo este último, além disso, aceitado retomar a cargo a requerente com fundamento no artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III. O Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, contesta a base jurídica em que assenta essa retomada a cargo com o fundamento de que esta disposição se aplica ao nacional de um país terceiro «cujo pedido tenha sido indeferido e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro», o que não corresponde à sua situação.

4. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar que um Estado‑Membro ao qual uma pessoa tenha apresentado um novo pedido de proteção internacional pode pedir ao Reino da Dinamarca que a retome a cargo se estiverem preenchidas as condições mencionadas no artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III (7). No caso em apreço, o Tribunal de Justiça é convidado a determinar se essas condições estão efetivamente preenchidas numa situação em que o Reino da Dinamarca não indeferiu o anterior pedido de proteção internacional da recorrente no sentido estrito do termo, mas retirou a proteção temporária que lhe tinha anteriormente concedido ao abrigo do seu direito interno.

5. Pelas razões que passo a desenvolver, considero que o Reino da Dinamarca não pode ser considerado como sendo o Estado‑Membro responsável sobre o qual impende a obrigação de retomada a cargo prevista no artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III. É certo que a aplicação efetiva deste regulamento ao Reino da Dinamarca milita a favor de uma interpretação ampla das condições de aplicação desta disposição. No entanto, como passo a explicar, esta interpretação colide, na minha opinião, com o sentido e o alcance das regras e dos conceitos que o legislador da União harmonizou nas Diretivas 2011/95 e 2013/32, nas quais se baseiam o Regulamento Dublim III e, mais amplamente, o SECA.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Acordo entre a União e a Dinamarca

6. Por meio do Acordo entre a União e a Dinamarca, que foi aprovado em nome da União pela Decisão 2006/188/CE (8), a União e o Reino da Dinamarca acordaram, nomeadamente, em alargar, «em conformidade com o direito internacional», a aplicação do Regulamento (CE) n.° 343/2003 (9) às relações entre eles. Em seguida, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 2, deste acordo, este Estado‑Membro notificou à Comissão Europeia a sua decisão de aplicar a «alterações» deste regulamento que constitui o Regulamento Dublim III.

7. O décimo primeiro parágrafo do preâmbulo do Acordo enuncia que «o Tribunal de Justiça [da União Europeia] deve ser competente para garantir uma aplicação e uma interpretação uniformes deste Acordo, incluindo o disposto nos regulamentos e quaisquer medidas de execução [da União] que façam parte integrante do [referido] Acordo».

8. O artigo 1.° deste acordo, sob a epígrafe «Objetivo», prevê:

«1. O objetivo do presente Acordo consiste em aplicar o disposto no [Regulamento Dublim II] e [suas] medidas de execução às relações entre a [União] e a Dinamarca em conformidade com os n.os 1 e 2 do artigo 2.°

2. O objetivo das partes contratantes consiste em alcançar uma aplicação e interpretação uniformes do disposto [neste] regulament[o] e nas suas medidas de execução em todos os Estados‑Membros.

[...]»

9. O artigo 2.°, n.° 1, do referido acordo dispõe:

«O disposto no [Regulamento Dublim II] [...] é aplicável às relações entre a [União] e a Dinamarca em conformidade com o direito internacional.»

2. Regulamento Dublim III

10. O artigo 2.°, alíneas b) e d), do Regulamento Dublim III dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

b) “Pedido de proteção internacional”: um pedido de proteção internacional, tal como definido no artigo 2.°, alínea h), da Diretiva [2011/95 (10)];

[...]

d) “Análise de um pedido de proteção internacional”: o conjunto das medidas de análise, das decisões ou das sentenças relativas a um pedido de proteção internacional tomadas pelas autoridades competentes ou delas emanadas em conformidade com a Diretiva [2013/32] e com a Diretiva [2011/95], com exceção dos procedimentos de determinação do Estado‑Membro responsável nos termos do presente regulamento.»

11. O artigo 3.° deste regulamento, sob a epígrafe «Acesso ao procedimento de análise de um pedido de proteção internacional», prevê:

«1. Os Estados‑Membros analisam todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros ou por apátridas no território de qualquer Estado‑Membro, inclusive na fronteira ou nas zonas de trânsito. Os pedidos são analisados por um único Estado‑Membro, que será aquele que os critérios enunciados no Capítulo III designarem como responsável.

2. Caso o Estado‑Membro responsável não possa ser designado com base nos critérios enunciados no presente regulamento, é responsável pela análise do pedido de proteção internacional o primeiro Estado‑Membro em que o pedido tenha sido apresentado.

[...]»

12. O artigo 18.° do referido regulamento enuncia as «[o]brigações do Estado‑Membro responsável» do seguinte modo:

«1. O Estado‑Membro responsável por força do presente regulamento é obrigado a:

[...]

d) Retomar a cargo [...] o nacional de um país terceiro ou o apátrida cujo pedido tenha sido indeferido e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro, ou que se encontre no território de outro Estado‑Membro sem possuir um título de residência.

2. [...]

Nos casos abrangidos pelo n.° 1, alínea d), se o pedido tiver sido indeferido apenas na primeira instância, o Estado‑Membro responsável assegura que a pessoa em causa tenha, ou tenha tido, a oportunidade de se valer de recurso efetivo [...]».

B. Direito finlandês

13. Nos termos do artigo 103.°, n.° 2, da ulkomaalaislaki (301/2004) (Lei n.° 301/2004 relativa aos Estrangeiros) de 30 de abril de 2004, o pedido de proteção internacional pode ser indeferido com fundamento em inadmissibilidade se o requerente puder ser transferido para outro Estado‑Membro que, por força do Regulamento Dublim III, seja responsável pela análise deste pedido.

C. Direito dinamarquês

14. O artigo 7.°, n.os 1 a 3, da udlændingeloven (Lei relativa aos Estrangeiros), na sua versão aplicável ao processo principal (11) enuncia:

«1. É concedido, mediante pedido, um título de residência temporária ao estrangeiro que esteja abrangido pela Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados[ (12)].

2. É concedido, mediante pedido, um título de residência temporária ao estrangeiro que, em caso de regresso ao seu país de origem, for ameaçado de pena de morte, de tortura ou de tratamento ou de penas desumanos ou degradantes. Um pedido na aceção do período precedente também é considerado como um pedido de título de residência temporário na aceção do n.° 1.

3. Nos casos referidos no n.° 2, quando o perigo de pena de morte ou de tortura ou de tratamento ou de penas desumanos ou degradantes se basear numa situação particularmente grave no país de origem, caracterizada por violência indiscriminada e ataques contra a população civil, será concedida, mediante pedido, um título de residência temporária. Um pedido na aceção do período precedente também é considerado como um pedido de título de residência na aceção dos n.os 1 e 2.»

15. O artigo 11.°, n.° 2, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros prevê:

«O título de residência concedido por tempo determinado que preveja a possibilidade de residência permanente será renovada mediante pedido, exceto se houver fundamentos para retirar a autorização [...] O Udlændingestyrelse [Serviço de Estrangeiros, Dinamarca (13)] decide oficiosamente sobre a prorrogação de um título de residência concedido com caráter temporário, em conformidade com o § 7 […], se os fundamentos que serviram de base para ser concedida inicialmente se mantiverem. [...]»

III. Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial

16. A recorrente, de nacionalidade síria, apresentou às autoridades dinamarquesas um pedido de proteção internacional em 1 de julho de 2016.

17. Em 29 de agosto de 2016, foi‑lhe emitido um título de residência com base na concessão da proteção temporária prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros. Este título de residência, que produziu efeitos no dia da sua emissão, tinha uma validade inicial de um ano. Posteriormente, este título foi prorrogado por diversas vezes pelo mesmo período por iniciativa do Serviço de Estrangeiros dinamarquês. No entanto, em 17 de novembro de 2020, este serviço decidiu, ainda por sua própria iniciativa, não renovar o referido título, em aplicação do artigo 11.°, n.° 2, desta lei, com o fundamento de que já não se verificavam as razões que justificaram a sua emissão. A Flygtningenævnet (Comissão para os Refugiados, Dinamarca) confirmou esta decisão em 2 de julho de 2021 e ordenou à recorrente que abandonasse a Dinamarca no prazo de um mês.

18. Em 27 de julho de 2021, a recorrente apresentou um pedido de proteção internacional na Finlândia.

19. Em 29 de julho de 2021, o Serviço de Imigração finlandês, que é a autoridade finlandesa competente para analisar esse pedido, apresentou ao Reino da Dinamarca um pedido de retomada a cargo da recorrente em aplicação do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III. Em 5 de agosto de 2021, o Reino da Dinamarca aceitou este pedido.

20. Em 12 de novembro de 2021, o Serviço de Imigração finlandês indeferiu o pedido de proteção internacional da recorrente por ser inadmissível, com o fundamento de que o Reino da Dinamarca era responsável pela análise desse pedido, prevendo assim a sua transferência para esse Estado‑Membro e impondo‑lhe uma proibição de entrada na Finlândia durante um período de dois anos.

21. A recorrente interpôs recurso desta decisão no Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia), que lhe negou provimento. Em seguida, a recorrente pediu autorização para interpor recurso no Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo).

22. Em apoio deste pedido, alega, nomeadamente, que a decisão pela qual o Serviço de Imigração finlandês indeferiu o seu pedido de proteção internacional por ser inadmissível é contrária ao direito da União.

23. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se estão reunidas as condições que desencadeiam a obrigação de retomada a cargo prevista no artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III e, mais concretamente, se o primeiro pedido de proteção internacional apresentado na Dinamarca pela recorrente pode ser considerado um «pedido [de proteção internacional que] tenha sido indeferido» pela autoridade dinamarquesa competente, na aceção desta disposição.

24. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta, em primeiro lugar, que o pedido em causa foi inicialmente objeto de uma série de decisões parcialmente favoráveis, uma vez que o Serviço de Estrangeiros dinamarquês emitiu à recorrente um título de residência temporária que, posteriormente, prorrogou por diversas vezes. Este órgão jurisdicional acrescenta que só posteriormente, e por iniciativa desta autoridade, foi adotada a decisão de não renovar o título de residência temporária. O referido órgão jurisdicional pergunta‑se se, nestas circunstâncias, se pode considerar que existe um indeferimento de um pedido de proteção internacional, na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III.

25. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera, tendo em conta a situação jurídica especial do Reino da Dinamarca, que os procedimentos nacionais aplicados neste Estado‑Membro para a análise dos pedidos de proteção internacional diferem dos aplicados nos outros Estados‑Membros e, por conseguinte, pergunta‑se sobre a definição que deve ser dada ao conceito de «pedido».

26. Nestas circunstâncias, o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento [Dublim III], ser interpretado no sentido de que o indeferimento do pedido, na aceção desta disposição, abrange o caso em que um título de residência temporária concedido anteriormente na Dinamarca à pessoa em causa a pedido desta última e com fundamento na sua vulnerabilidade não foi renovado, se a decisão de não renovação tiver sido tomada não na sequência de um pedido apresentado por essa pessoa, mas oficiosamente pela autoridade?»

27. Foram apresentadas observações escritas pelo Serviço de Imigração finlandês, pelos Governos Finlandês, Dinamarquês, Alemão, Neerlandês e Suíço e pela Comissão. Estas partes e estes interessados (com exceção dos Governos Neerlandês e Suíço), aos quais se somou a recorrente, assistiram à audiência realizada em 29 de janeiro de 2025, durante a qual também responderam às perguntas para resposta oral feitas pelo Tribunal de Justiça.

IV. Análise

28. Com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III deve ser interpretado no sentido de que se aplica a uma situação em que foi retirada ao nacional de um país terceiro ou ao apátrida a proteção temporária que lhe tenha sido concedida pelo Reino da Dinamarca na sequência da apresentação de um pedido de proteção internacional em conformidade com as disposições internas desse Estado‑Membro e em que esse nacional tenha apresentado, posteriormente a essa retirada, um pedido noutro Estado‑Membro.

A. Observações preliminares

29. A título preliminar, importa precisar a natureza da proteção que o Reino da Dinamarca concedeu à recorrente durante um período superior a quatro anos com fundamento no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros. Com efeito, o Governo Finlandês baseia as suas observações na premissa de que a concessão de tal proteção deve ser considerada equivalente à concessão de uma proteção internacional.

30. Ora, esta premissa deve, a meu ver, ser rejeitada, uma vez que a proteção temporária de que beneficia a recorrente não pode ser considerada uma «proteção internacional» na aceção do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2011/95. Verifica‑se que esta não obteve nem o estatuto de refugiado, na aceção do artigo 2.°, alínea e), da referida diretiva, nem o estatuto conferido pela proteção subsidiária, na aceção do artigo 2.°, alínea g), da mesma diretiva.

31. É certo que esta proteção temporária é concedida com base em condições muito semelhantes às que regem a concessão da proteção subsidiária e que estão previstas no artigo 15.° da referida diretiva. Com efeito, a proteção prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros visa os nacionais de países terceiros suscetíveis de serem sujeitos a pena de morte ou a tortura ou a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes, em razão da situação geral existente no país de origem, por exemplo, devido a uma guerra (14).

32. Contudo, distingue‑se da proteção subsidiária em dois aspetos. Por um lado, a proteção temporária prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros é concedida tendo em conta as condições materiais e segundo as modalidades processuais que são próprias do direito dinamarquês. Por outro, os direitos reconhecidos ao beneficiário dessa proteção temporária distinguem‑se, tanto pela sua natureza como pelo seu alcance, dos direitos associados ao estatuto conferido pela proteção subsidiária enunciados no Capítulo VII da Diretiva 2011/95.

33. Examinarei, por conseguinte, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio partindo da premissa de que a proteção temporária prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros constitui um tipo de proteção diferente, fora do âmbito de aplicação das Diretivas 2011/95 e 2013/32, que está prevista e que é concedida apenas com base nas disposições do direito dinamarquês.

B. Quanto ao mérito

34. O artigo 18.° do Regulamento Dublim III define as obrigações gerais e específicas que incumbem ao Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional, ao qual é solicitada a tomada a cargo ou a retomada a cargo de um requerente dessa proteção.

35. As obrigações relativas tanto à tomada a cargo e à retomada a cargo desse requerente como ao tratamento do seu pedido de proteção internacional são determinadas em função da situação do processo de análise desse pedido nesse Estado‑Membro. O artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento Dublim III enumera de forma exaustiva quatro situações. Primeiro, a tomada a cargo de um requerente que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro [alínea a)]. Segundo, a retoma a cargo de um requerente cujo pedido esteja a ser analisado no Estado‑Membro responsável e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro [alínea b)]. Terceiro, a retomada a cargo de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida que tenha retirado o seu pedido durante o processo de análise no Estado‑Membro responsável e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro [alínea c)]. Quarto, a retomada a cargo de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida cujo «pedido [de proteção internacional] tenha sido indeferido e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro» [alínea d)]. É este quarto caso cuja interpretação é pedida. Segundo o Tribunal de Justiça, o artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III visa, nomeadamente, os casos em que um pedido de proteção internacional tenha sido indeferido por uma decisão da autoridade responsável, que ainda não se tornou definitiva (15).

36. A questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio visa determinar em que medida se pode considerar que o Reino da Dinamarca indeferiu o pedido de proteção internacional da recorrente, na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III, ao retirar‑lhe a proteção temporária que lhe tinha concedido ao abrigo do seu direito interno.

37. Não sou insensível aos argumentos desenvolvidos por alguns Estados‑Membros que, tendo em conta a situação jurídica específica do Reino da Dinamarca, propõem que se adote uma interpretação suficientemente ampla dos termos desta disposição para assegurar a participação efetiva deste Estado‑Membro no Regulamento Dublim III, para garantir o efeito útil do artigo 2.° do Acordo entre a União e a Dinamarca. Assim, o Governo Alemão alega que a interpretação estrita das disposições do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III tornaria impossível a sua aplicação ao Reino da Dinamarca, ignorando a possibilidade de este Estado‑Membro participar voluntária e seletivamente no espaço de liberdade, segurança e justiça.

38. Contudo, tais argumentos ultrapassam, na minha opinião, o âmbito de uma interpretação lata dos termos do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III. Mesmo que esta interpretação se limitasse às obrigações de tomada a cargo ou de retomada a cargo que incumbem ao Reino da Dinamarca, não deixa de criar um risco de confusão entre noções e conceitos que foram objeto de harmonização pelas Diretivas 2011/95 e 2013/32 e nos quais se baseia o Regulamento Dublim III.

39. Assim, os Governos Dinamarquês e Suíço alegam, em substância, que o pedido de proteção internacional apresentado em 1 de julho de 2016 pela recorrente foi indeferido «temporariamente» pelo Reino da Dinamarca, quando este concedeu e renovou a proteção temporária prevista no seu direito interno, e foi depois indeferido «definitivamente», na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III, quando confirmou a retirada dessa proteção em 2 de julho de 2021. De acordo com esta interpretação, o pedido de proteção internacional, com base no qual foram adotadas as sucessivas decisões de renovação e, em seguida, de não renovação do título de residência temporária, esteve, portanto, suspenso desde 29 de agosto de 2016 até 2 de julho de 2021, data em que foi definitivamente indeferido. Esta é também a posição do Governo Alemão, que se baseia na definição do conceito de «retirada [do] pedido de proteção internacional» enunciado no artigo 2.°, alínea e), do Regulamento Dublim III. No seu entender, é possível considerar que, na falta da retirada do pedido pela recorrente, esse pedido continuou efetivamente a existir enquanto não foi objeto de uma decisão definitiva, por exemplo porque apenas deu lugar a uma sucessão de decisões de emissão ou de prorrogação de um título de residência temporária. O Governo Dinamarquês acrescenta, de resto, que, neste contexto, a decisão de indeferimento do pedido de proteção internacional e de retirada da proteção temporária teriam o mesmo efeito jurídico.

40. O Serviço de Imigração finlandês discordou desta interpretação, alegando, a título principal, que apenas a decisão de 29 de agosto de 2016, pela qual foi emitido à recorrente um título de residência temporária, pode ser analisada como uma decisão de indeferimento do pedido de proteção internacional, uma vez que esta decisão não concedeu proteção internacional à recorrente. Na sua opinião, a decisão de retirada da proteção temporária carece de alcance jurídico para efeitos de aplicação do artigo 18.° do Regulamento Dublim III.

41. O Governo Neerlandês, por seu lado, alega que o conceito de «pedido indeferido» é uma expressão genérica que abrange os vários casos em que o requerente não é ou já não é elegível para proteção internacional.

42. Na minha opinião, tais interpretações podem criar mais dificuldades do que as que resolvem, devido aos malabarismos jurídicos que envolvem.

43. Primeiro, têm o efeito de alargar o âmbito de aplicação do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III a uma situação que não foi contemplada pelo legislador da União nessa disposição, mas que este regulamentou especificamente no artigo 12.° deste regulamento. O artigo 12.°, n.° 4, do Regulamento Dublim III, que faz parte do capítulo III deste regulamento, enuncia expressamente as condições em que um Estado‑Membro que tenha emitido um título de residência a um requerente de proteção internacional pode ser considerado responsável pela análise do pedido deste último.

44. Segundo, estas interpretações não têm em conta a «aplicação conjugada» das Diretivas 2011/95 e 2013/32 e do Regulamento Dublim III a que o Tribunal de Justiça fez referência no seu Acórdão de 10 de dezembro de 2020, Minister for Justice and Equality (Pedido de proteção internacional na Irlanda) (16). Ao ultrapassarem largamente o sentido e o alcance dos conceitos fundamentais definidos nestas diretivas, correm o risco de introduzir uma condição de geometria variável («o pedido [que] tenha sido indeferido») precisamente quando o legislador da União pretendeu estabelecer um método claro e operacional para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional (17), e que se baseia em critérios objetivos e equitativos tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa, em conformidade com os considerandos 4 e 5 do referido regulamento.

45. É certo que o Acordo entre a União e a Dinamarca prevê, no seu artigo 2.°, que as disposições do Regulamento Dublim III se aplicam a esse Estado‑Membro. Contudo, também resulta do seu artigo 1.°, n.° 2, que o objetivo das partes contratantes consiste em alcançar uma aplicação e interpretação uniformes do disposto nos regulamentos Dublim III e nas suas medidas de execução em todos os Estados‑Membros. Nos termos do décimo primeiro parágrafo do preâmbulo do referido acordo, o Tribunal de Justiça deve ser competente para garantir essa uniformidade.

46. Ora, uma vez que as condições de aplicação do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III se baseiam em regras que foram harmonizadas pelas Diretivas 2011/95 e 2013/32, admitir que, em circunstâncias como as que estão em causa, o Reino da Dinamarca indeferiu um pedido de proteção internacional, quando este se limitou a pôr termo à proteção nacional que tinha concedido ao abrigo do seu direito interno, é, a meu ver, contrário a esse objetivo.

47. Com efeito, o conceito de «pedido de proteção internacional» ou de «pedido» referido no artigo 18.°, n.° 1, alínea d), deste regulamento é definido no artigo 2.°, alínea b), do referido regulamento, que remete para o artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2011/95. Embora o Tribunal de Justiça tenha sublinhado que um pedido de proteção internacional apresentado às autoridades competentes do Reino da Dinamarca em conformidade com as disposições internas deste Estado‑Membro é incontestavelmente um «pedido» apresentado a um Estado‑Membro, declarou, no entanto, que esse pedido não constitui um «[p]edido de proteção internacional» na aceção desta diretiva, ou seja, um pedido em que se «pretend[e] beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária», uma vez que, em conformidade com o Protocolo (n.° 22) relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, a referida diretiva não se aplica ao Reino da Dinamarca, conforme recordado no considerando 51 desta diretiva (18).

48. Deduzo deste facto que, na falta de um «pedido de proteção internacional» na aceção da Diretiva 2011/95 apresentado na Dinamarca, não pode ter havido, neste país, uma decisão de indeferimento desse pedido na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III.

49. Acrescento que não partilho a opinião do Governo Neerlandês de que o regulamento não especifica o que se deve entender pela expressão «pedido indeferido». Com efeito, o artigo 2.°, alínea d), do referido regulamento, define o conceito de «Análise de um pedido de proteção internacional» como designando «o conjunto das medidas de análise, das decisões ou das sentenças relativas a um pedido de proteção internacional tomadas pelas autoridades competentes ou delas emanadas em conformidade com a Diretiva [2013/32] e com a Diretiva [2011/95], com exceção dos procedimentos de determinação do Estado‑Membro responsável nos termos do presente regulamento» (19). Assim, quando uma decisão relativa ao estatuto de refugiado e/ou ao estatuto conferido pela proteção subsidiária indefere um pedido, na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do mesmo regulamento, essa decisão deve ser adotada em conformidade com as regras e modalidades processuais enunciadas pela Diretiva 2013/32, nomeadamente pelo seu artigo 11.°, n.° 2 (20).

50. Neste contexto, não considero que, no processo principal em causa, seja possível admitir que um pedido de proteção internacional permaneceu pendente durante quatro anos consecutivos durante os quais foi indeferido temporariamente e depois definitivamente.

51. Decorre deste facto que a decisão adotada pelas autoridades dinamarquesas de retirar à recorrente a proteção temporária e o título de residência que lhe tinham sido concedidos em 29 de agosto de 2016, em conformidade com as disposições do direito nacional, não pode ser qualificada de «decisão de indeferimento» na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III, uma vez que, por um lado, não decorre dessa decisão que a recorrente não cumpra as condições exigidas para poder beneficiar do estatuto de refugiado na aceção do artigo 2.°, alínea d), da Diretiva 2011/95 ou do estatuto conferido pela proteção subsidiária na aceção do artigo 2.°, alínea f), desta diretiva, e que, por outro, a referida decisão não foi adotada com base nas disposições processuais previstas na Diretiva 2013/32.

52. Nestas circunstâncias, não partilho o argumento do Governo Neerlandês de que o objetivo do Regulamento Dublim III seria prejudicado se o segundo Estado‑Membro (neste caso, a República da Finlândia) se tornasse responsável pela análise desse pedido, apesar de o primeiro Estado‑Membro (a saber, o Reino da Dinamarca) já ter analisado se o requerente é (ou já não é) elegível para proteção internacional. Com efeito, nesse caso, as autoridades finlandesas não seriam chamadas a reanalisar a conclusão a que chegaram as autoridades dinamarquesas, visto que o procedimento de análise seria regido por regras diferentes, definidas pelas Diretivas 2011/95 e 2013/32, conforme interpretadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, às quais o Reino da Dinamarca não está vinculado.

53. Tendo em conta estas considerações, considero que não é possível admitir que o Reino da Dinamarca tenha indeferido o pedido de proteção internacional da recorrente na aceção do artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III.

54. Esta conclusão está em consonância com a do Tribunal de Justiça no Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca), que era relativo à aplicação da Diretiva 2013/32.

55. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que a decisão adotada pelo Reino da Dinamarca relativamente a um pedido de proteção internacional não pode ser qualificada de «decisão definitiva» na aceção do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2013/32 (21), ou seja, a decisão que determina se o estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária pode ser concedido ao nacional de país terceiro ou apátrida, ao abrigo da Diretiva 2011/95, e que já não é passível de recurso interposto no âmbito do capítulo V da Diretiva 2013/32.

56. O Tribunal de Justiça concluiu que a existência de uma decisão anterior que indeferiu um pedido de proteção internacional apresentado a esse Estado‑Membro não permite qualificar de «pedido subsequente», na aceção do artigo 2.°, alínea q), e do artigo 33.°, n.° 2, alínea d), da Diretiva 2013/32, um pedido de proteção internacional, na aceção da Diretiva 2011/95, apresentado pelo interessado a outro Estado‑Membro após a adoção dessa decisão anterior (22). A este respeito, o Tribunal de Justiça acrescentou que nem o acordo entre a União e a Dinamarca nem a eventualidade de a regulamentação dinamarquesa prever, para a concessão da proteção internacional, condições idênticas às previstas pela Diretiva 2011/95, ou semelhantes, podem conduzir a uma conclusão diferente (23).

57. É à luz destes elementos que proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Dublim III deve ser interpretado no sentido de que não se aplica a uma situação em que foi retirada ao nacional de um país terceiro ou ao apátrida uma proteção nacional que lhe tenha sido concedida pelo Reino da Dinamarca na sequência da apresentação de um pedido de proteção internacional em conformidade com as disposições internas desse Estado‑Membro, e em que esse nacional tenha apresentado, posteriormente a essa retirada, um pedido noutro Estado‑Membro.

58. Por conseguinte, caberá às autoridades finlandesas competentes determinar o Estado‑Membro identificado como responsável pela análise do pedido de proteção internacional da recorrente com base nos critérios estabelecidos no capítulo III do Regulamento Dublim III (24). Em especial, as autoridades finlandesas devem, a meu ver, apreciar se a responsabilidade do Reino da Dinamarca pode resultar do artigo 12.°, n.° 4, do referido regulamento, pelo facto de este Estado‑Membro ter emitido, no passado, um título de residência à recorrente, ou se, pelo contrário, existem motivos relacionados com a situação pessoal ou familiar da recorrente que justifiquem que a República da Finlândia se declare responsável pela análise do referido pedido.

V. Conclusão

59. Tendo em conta todas as considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão submetida pelo Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia) do seguinte modo:

O artigo 18.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, deve ser interpretado no sentido de que não se aplica a uma situação em que foi retirada ao nacional de um país terceiro ou ao apátrida uma proteção nacional que lhe tenha sido concedida pelo Reino da Dinamarca na sequência da apresentação de um pedido de proteção internacional em conformidade com as disposições internas desse Estado‑Membro, e em que esse nacional tenha apresentado, posteriormente a essa retirada, um pedido noutro Estado‑Membro.

1 Língua original: francês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 V., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) [C‑497/21, a seguir «Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca)», EU:C:2022:721].

3 Acordo entre a [União] Europeia e o Reino da Dinamarca relativo aos critérios e mecanismos de determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado na Dinamarca ou em qualquer outro Estado‑Membro da União Europeia e ao sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva da Convenção de Dublim (JO 2003, L 66, p. 38), a seguir «Acordo entre a União e a Dinamarca».

4 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31), a seguir «Regulamento Dublim III».

5 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9).

6 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60).

7 V. Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) (n.° 49).

8 Decisão do Conselho, de 21 de fevereiro de 2006, relativa à conclusão do Acordo entre a [União] Europeia e o Reino da Dinamarca, que alarga à Dinamarca o disposto no Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro, e no Regulamento (CE) n.° 2725/2000 do Conselho, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva da Convenção de Dublim (JO 2006, L 66, p. 37).

9 Regulamento do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro (JO 2003, L 50, p. 1), a seguir «Regulamento Dublin II». Este regulamento foi revogado pelo Regulamento Dublim III.

10 O artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2011/95 define o conceito de «pedido de proteção internacional» como «um pedido de proteção apresentado a um Estado‑Membro por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida que deem a entender que pretendem beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária e não solicitem expressamente outra forma de proteção não abrangida pelo âmbito de aplicação da presente diretiva e suscetível de ser objeto de um pedido separado».

11 Lei consolidada pelo lovbekendtgørelse n.° 1079 (Decreto de Codificação n.° 1079), de 10 de agosto de 2023, a seguir «Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros».

12 Assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n.° 2545 (1954)], que entrou em vigor em 22 de abril de 1954 e foi completada pelo Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque em 31 de janeiro de 1967 e que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967.

13 A seguir «Serviço de Estrangeiros dinamarquês».

14 Para uma exposição sobre o alcance da proteção temporária prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Lei Dinamarquesa relativa aos Estrangeiros, v., nomeadamente, Acórdão do Højesteret (Tribunal Supremo, Dinamarca) de 6 de novembro de 2017, n.° 107/2017.

15 V. Acórdão de 5 de julho de 2018, X (C‑213/17, EU:C:2018:538, n.os 31 e 32).

16 C‑616/19, EU:C:2020:1010, n.° 47.

17 Acórdão de 19 de dezembro de 2024, Tudmur (C‑185/24 e C‑189/24, EU:C:2024:1036, n.° 41 e jurisprudência aí referida).

18 V. Acórdão de 19 de dezembro de 2024, Khan Yunis e Baabda (C‑123/23 e C‑202/23, EU:C:2024:1042, n.° 60), que refere o Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) (n.os 35 e 43). Este último acórdão retoma os ensinamentos retirados do Acórdão de 20 de maio de 2021, L.R. (Pedido de asilo indeferido pela Noruega) (C‑8/20, EU:C:2021:404), sendo o Reino da Noruega um Estado terceiro que aplica o Regulamento Dublim III por força do acordo entre a [União] Europeia e a República da Islândia e o Reino da Noruega relativo aos critérios e mecanismos de determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado‑Membro, na Islândia ou na Noruega — Declarações (JO 2001, L 93, p. 40), aprovado em nome da União pela Decisão 2001/258/CE do Conselho, de 15 de março de 2001 (JO 2001, L 93, p. 38).

19 O sublinhado é meu.

20 Este artigo dispõe que «[o]s Estados‑Membros […] asseguram também que, em caso de indeferimento de um pedido para obter o estatuto de refugiado e/ou de proteção subsidiária, a decisão seja fundamentada quanto à matéria de facto e de direito e que sejam indicadas por escrito as possibilidades de recurso contra a decisão de indeferimento. Os Estados‑Membros não são obrigados a indicar por escrito as possibilidades de recurso contra uma decisão negativa, relativamente a uma decisão em que o requerente tenha sido anteriormente informado dessas possibilidades por escrito ou por via eletrónica que lhe seja acessível».

21 V. Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) (n.° 45).

22 V. Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) (n.° 47).

23 V. Acórdão Bundesrepublik Deutschland (Pedido de asilo indeferido pela Dinamarca) (n.° 48).

24 V. artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento Dublim III e Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, C. K. e.o. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, n.° 56).