Admissibilidade Legitimidade Capacidade judiciária Recurso de anulação Recurso de decisão do Tribunal Geral Acordos internacionais Princípio da autodeterminação Princípio do efeito relativo dos Tratados Princípios gerais do direito da União Direito consuetudinário internacional Ação externa Requisito de que o requerente seja, em determinados casos, direta e individualmente afetado pela medida controvertida Territórios não autónomos Artigo 73.° da Carta das Nações Unidas Poder de apreciação do Conselho da União Europeia Consentimento do povo de um território não autónomo titular do direito à autodeterminação enquanto terceiro num acordo internacional Acordo de Parceria no domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos Decisão relativa à celebração deste Acordo e do seu protocolo de execução Alegações de violação do direito internacional devido à aplicabilidade do referido Acordo às águas adjacentes ao Sara Ocidental
Sumário
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 4 de outubro de 2024.
Comissão Europeia e Conselho da União Europeia contra Frente Popular para a Libertação de Saguia‑el‑Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário).
Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ação externa — Acordos internacionais — Acordo de Parceria no domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos — Decisão relativa à celebração deste Acordo e do seu protocolo de execução — Alegações de violação do direito internacional devido à aplicabilidade do referido Acordo às águas adjacentes ao Sara Ocidental — Recurso de anulação — Admissibilidade — Capacidade judiciária — Legitimidade — Requisito de que o requerente seja, em determinados casos, direta e individualmente afetado pela medida controvertida — Princípio do efeito relativo dos Tratados — Princípio da autodeterminação — Territórios não autónomos — Artigo 73.° da Carta das Nações Unidas — Poder de apreciação do Conselho da União Europeia — Direito consuetudinário internacional — Princípios gerais do direito da União — Consentimento do povo de um território não autónomo titular do direito à autodeterminação enquanto terceiro num acordo internacional.
Processos apensos C-778/21 P e C-798/21 P.
Texto da decisão
Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
4 de outubro de 2024 (*)
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ação externa — Acordos internacionais — Acordo de Parceria no domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos — Decisão relativa à celebração deste Acordo e do seu protocolo de execução — Alegações de violação do direito internacional devido à aplicabilidade do referido Acordo às águas adjacentes ao Sara Ocidental — Recurso de anulação — Admissibilidade — Capacidade judiciária — Legitimidade — Requisito de que o requerente seja, em determinados casos, direta e individualmente afetado pela medida controvertida — Princípio do efeito relativo dos Tratados — Princípio da autodeterminação — Territórios não autónomos — Artigo 73.° da Carta das Nações Unidas — Poder de apreciação do Conselho da União Europeia — Direito consuetudinário internacional — Princípios gerais do direito da União — Consentimento do povo de um território não autónomo titular do direito à autodeterminação enquanto terceiro num acordo internacional »
Nos processos apensos C‑778/21 P e C‑798/21 P
que têm por objeto dois recursos de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interpostos em 14 de dezembro de 2021,
Comissão Europeia, representada inicialmente por A. Bouquet, F. Castillo de la Torre e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes, e, em seguida, por A. Bouquet, D. Calleja Crespo e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes,
recorrente no processo C‑778/21 P,
sendo as outras partes no processo:
Frente Popular para a Libertação de Saguia el‑Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário), representada por G. Devers, avocat,
recorrente em primeira instância,
Conselho da União Europeia,
recorrido em primeira instância,
Reino de Espanha, representado por A. Gavela Llopis, na qualidade de agente,
República Francesa, representada inicialmente por J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères e T. Stéhelin, na qualidade de agentes, e, em seguida, por G. Bain, B. Herbaut, T. Stéhelin e B. Travard, na qualidade de agentes,
Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud,
representadas por N. Angelet, G. Forwood e A. Hublet, avocats, e N. Forwood, BL,
intervenientes em primeira instância,
e
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por F. Naert e V. Piessevaux, na qualidade de agentes, e, em seguida, por F. Naert, A. Nowak‑Salles e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,
recorrente no processo C‑798/21 P,
apoiado por:
Reino da Bélgica, representado inicialmente por J.‑C. Halleux, C. Pochet e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes, e, em seguida, por C. Pochet e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes,
Hungria, representada por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,
República Portuguesa, representada por P. Barros da Costa e A. Pimenta, na qualidade de agentes,
República Eslovaca, representada inicialmente por B. Ricziová, na qualidade de agente, e, em seguida, por S. Ondrášiková, na qualidade de agente,
intervenientes no presente recurso,
sendo as outras partes no processo:
Frente Popular para a Libertação de Saguia el‑Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário), representada por G. Devers, avocat,
recorrente em primeira instância,
Reino de Espanha, representado por A. Gavela Llopis, na qualidade de agente,
República Francesa, representada inicialmente por J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères e T. Stéhelin, na qualidade de agentes, e, em seguida, por G. Bain, B. Herbaut, T. Stéhelin e B. Travard, na qualidade de agentes,
Comissão Europeia, representada inicialmente por A. Bouquet, F. Castillo de la Torre e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes, e, em seguida, por A. Bouquet, D. Calleja Crespo e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes,
Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre,
Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud,
representadas por N. Angelet, G. Forwood e A. Hublet, avocats, e N. Forwood, BL,
interveniente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vice‑presidente, A. Arabadjiev, C. Lycourgos, E. Regan, Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, presidentes de secção, S. Rodin, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (relator), M. L. Arastey Sahún e M. Gavalec, juízes,
advogado‑geral: T. Ćapeta,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 24 de outubro de 2023,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 21 de março de 2024,
profere o presente
Acórdão
1 Com os presentes recursos, a Comissão Europeia (processo C‑778/21 P) e o Conselho da União Europeia (processo C‑798/21 P) pedem a anulação parcial do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑344/19 e T‑356/19; a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2021:640), que anulou a Decisão (UE) 2019/441 do Conselho, de 4 de março de 2019, relativa à celebração do Acordo de Parceria no domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos do seu protocolo de execução e da troca de cartas que acompanha o Acordo (JO 2019, L 77, p. 4; a seguir «decisão controvertida»).
2 No processo C‑798/21 P, o Conselho também pede, a título subsidiário, a manutenção dos efeitos da decisão controvertida durante um período de doze meses a contar da data da prolação do acórdão a proferir.
Quadro jurídico
Direito internacional
Carta das Nações Unidas
3 O artigo 1.° da Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco, em 26 de junho de 1945 (a seguir «Carta das Nações Unidas»), enuncia:
«Os objetivos das Nações Unidas são:
[...]
2. Desenvolver relações de amizade entre as nações baseadas no respeito do princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal;
[...]»
4 O capítulo XI da Carta das Nações Unidas, intitulado «Declaração relativa a territórios não autónomos», inclui o artigo 73.°, que prevê:
«Os membros das Nações Unidas que assumiram ou assumam responsabilidades pela administração de territórios cujos povos ainda não se governem completamente a si mesmos reconhecem o princípio do primado dos interesses dos habitantes desses territórios e aceitam, como missão sagrada, a obrigação de promover no mais alto grau, dentro do sistema de paz e segurança internacionais estabelecido na presente Carta [...]
[...]»
Convenção de Viena
5 Nos termos do último parágrafo do preâmbulo da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, celebrada em Viena em 23 de maio de 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, a seguir «Convenção de Viena»), as partes nesta Convenção «afirma[m] que as regras do direito internacional consuetudinário continuarão a reger as questões não reguladas nas disposições da [referida] Convenção».
6 O artigo 3.° da mesma Convenção, sob a epígrafe «Acordos internacionais não compreendidos no âmbito da presente Convenção», enuncia:
«O facto de a presente Convenção não se aplicar aos acordos internacionais concluídos entre Estados e outros sujeitos de direito internacional ou entre estes outros sujeitos de direito internacional, nem aos acordos internacionais em forma não escrita, não prejudica:
[...]
b) A aplicação aos mesmos de quaisquer normas enunciadas na presente Convenção às quais estejam submetidos por força do direito internacional, independentemente desta Convenção;
[...]»
7 O artigo 29.° da Convenção de Viena, sob a epígrafe «Aplicação territorial dos tratados», estabelece:
«Salvo se o contrário resultar do tratado ou tenha sido de outro modo estabelecido, a aplicação de um tratado estende‑se à totalidade do território de cada uma das Partes.»
8 O artigo 34.° desta Convenção, sob a epígrafe «Regra geral respeitante aos terceiros Estados», enuncia:
«Um tratado não cria obrigações nem direitos para um terceiro Estado sem o consentimento deste.»
9 O artigo 35.° da referida Convenção, sob a epígrafe «Tratados que preveem obrigações para terceiros Estados», tem a seguinte redação:
«Uma disposição de um tratado faz nascer uma obrigação para um terceiro Estado se as Partes nesse tratado entenderem criar a obrigação por meio dessa disposição e se o terceiro Estado aceitar expressamente por escrito essa obrigação.»
10 Nos termos do artigo 36.° da mesma Convenção, sob a epígrafe «Tratados que preveem direitos para terceiros Estados»:
«1. Uma disposição de um tratado faz nascer um direito para um terceiro Estado se as Partes nesse tratado entenderem conferir esse direito, por meio dessa disposição, ao terceiro Estado, ou a um grupo de Estados a que ele pertença, ou ainda a todos os Estados, e se esse terceiro Estado o consentir. Presume‑se o consentimento enquanto não houver indicação em contrário, salvo se o tratado dispuser de outro modo.
2. Um Estado que exerça um direito nos termos do n.° 1 deve respeitar, para o exercício desse direito, as condições previstas no tratado ou estabelecidas de acordo com as suas disposições.»
Resolução III da Ata Final da Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
11 A Resolução III da Ata Final da Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 30 de abril de 1982, prevê que «[n]o caso de um território cujo povo não tenha acedido à plena independência ou a outro regime de autonomia reconhecido pelas Nações Unidas, ou de um território sob dominação colonial, as disposições relativas a direitos ou interesses visados na [Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982 (a seguir “Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar”)] são aplicadas em benefício do povo desse território, a fim de promover a sua prosperidade e o seu desenvolvimento».
Acordo de Associação
12 Em 1 de março de 2000, entrou em vigor o Acordo Euro‑Mediterrânico que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro, assinado em Bruxelas a 26 de fevereiro de 1996 (JO 2000, L 70, p. 2, a seguir «Acordo de Associação»).
13 O artigo 1.°, n.° 1, deste acordo estabelece:
«É criada uma associação entre a [Comunidade Europeia e a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço] e os seus Estados‑Membros, por um lado, e Marrocos, por outro.»
14 O artigo 94.° do referido acordo prevê:
«O presente acordo é aplicável, por um lado, aos territórios em que são aplicáveis os Tratados que instituem a Comunidade Europeia e a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, nos seus próprios termos, e, por outro, ao território do Reino de Marrocos.»
Acordo de Pesca de 2006
15 Em 22 de maio de 2006, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.° 764/2006, relativo à celebração do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a Comunidade Europeia e o Reino de Marrocos (JO 2006, L 141, p. 1). O artigo 1.° do referido regulamento dispõe:
«É aprovado, em nome da Comunidade, o Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a Comunidade Europeia e o Reino de Marrocos.»
16 Como resulta do seu preâmbulo e dos seus artigos 1.° e 3.°, o Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a Comunidade Europeia e o Reino de Marrocos (JO 2006, L 141, p. 4; a seguir «Acordo de Pesca de 2006») visava intensificar as relações de cooperação estabelecidas pela Comunidade Europeia e pelo Reino de Marrocos, nomeadamente no âmbito do Acordo de Associação, instituindo, no setor da pesca, uma parceria destinada a promover uma pesca responsável nas zonas de pesca marroquinas e a executar de forma eficaz a política da pesca marroquina.
17 O artigo 11.° do Acordo de Pesca de 2006 estabelece que este é aplicável, no que respeita ao Reino de Marrocos, «no território de Marrocos e nas águas sob jurisdição marroquina».
18 O artigo 2.°, alínea a), deste acordo define o conceito de «zona de pesca marroquina», para efeitos do referido acordo, do protocolo que o acompanha e do seu anexo, como «as águas sob a soberania ou jurisdição do Reino de Marrocos».
Antecedentes do litígio
19 Para efeitos do presente processo, os antecedentes do litígio, conforme figuram, nomeadamente, nos n.os 1 a 72 do acórdão recorrido, podem ser resumidos da seguinte forma.
Contexto internacional
20 O Sara Ocidental é um território situado no noroeste do continente africano, que foi colonizado pelo Reino de Espanha no final do século XIX e, posteriormente, tornou‑se uma província espanhola. Em 1963, a Organização das Nações Unidas incluiu‑o na «lista preliminar de territórios aos quais a Declaração sobre a Concessão de Independência aos Países e Povos Coloniais se aplica [Resolução 1514 (XV) da Assembleia Geral das Nações Unidas]», como território não autónomo administrado pelo Reino de Espanha, na aceção do artigo 73.° da Carta das Nações Unidas. Até à data, continua a constar da lista de territórios não autónomos estabelecida pelo Secretário‑Geral das Nações Unidas com base nas informações comunicadas em aplicação do artigo 73.°, alínea e), dessa Carta.
21 Em 20 de dezembro de 1966, na sua 1500.ª sessão plenária, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Resolução 2229 (XXI) sobre a questão do Ifni e do Sara espanhol, na qual «[r]eafirm[ou] o direito inalienável d[o] pov[o] [...] do Sara espanhol à autodeterminação em conformidade com a Resolução 1514 (XV) da Assembleia Geral [das Nações Unidas]» e convidou o Reino de Espanha, enquanto potência administrante, a «adot[ar] o mais rapidamente possível [...] as modalidades de organização de um referendo sob os auspícios da Organização das Nações Unidas para permitir que a população autóctone do território exerça livremente o seu direito à autodeterminação».
22 Em 24 de outubro de 1970, na sua 1883.ª sessão plenária, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Resolução 2625 (XXV), pela qual aprovou a «Declaração sobre os Princípios de Direito Internacional relativos às Relações Amigáveis e à Cooperação entre os Estados em conformidade com a Carta das Nações Unidas», cujo texto figura anexo à referida resolução. Esta declaração «proclama solenemente», em especial, «o princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos povos».
23 A Frente Popular para a Libertação de Saguia el‑Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário) é uma organização fundada no Sara Ocidental em 10 de maio de 1973. É definida, no artigo 1.° dos seus estatutos, como um «movimento de libertação nacional» cujos membros «combate[m] pela independência total e pela recuperação da soberania do povo sarauí em todo o território da República Árabe Sarauí Democrática».
24 Em 20 de agosto de 1974, o Reino de Espanha enviou ao Secretário‑Geral das Nações Unidas uma carta anunciando a sua decisão de organizar, sob os auspícios das Nações Unidas, um referendo destinado a permitir ao povo do Sara Ocidental exercer o seu direito à autodeterminação.
25 Em 16 de outubro de 1975, o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ), na sua qualidade de órgão judiciário principal da Nações Unidas e na sequência de um pedido apresentado pela Assembleia Geral das Nações Unidas no âmbito da sua atividade relativa à descolonização do Sara Ocidental, emitiu um parecer consultivo sobre o «Sara Ocidental» (TIJ Recueil 1975, p. 12, a seguir «Parecer Consultivo sobre o Sara Ocidental»). No n.° 162 deste parecer, o TIJ considerou o seguinte:
«Os elementos e informações levados ao conhecimento do [TIJ] mostram a existência, no momento da colonização espanhola, de vínculos jurídicos de vassalagem entre o sultão de Marrocos e algumas tribos que viviam no território do Sara Ocidental. Mostram igualmente a existência de direitos, incluindo certos direitos relativos à terra, que constituíam vínculos jurídicos entre a entidade mauritana, na aceção dada pelo [TIJ], e o território do Sara Ocidental. Em contrapartida, o [TIJ] concluiu que os elementos e informações levados ao seu conhecimento não demonstram a existência de nenhum vínculo de soberania territorial entre o território do Sara Ocidental, por um lado, e o Reino de Marrocos ou a entidade mauritana, por outro. O [TIJ] não declarou, portanto, a existência de vínculos jurídicos suscetíveis de alterar a aplicação da Resolução 1514 (XV) [da Assembleia Geral das Nações Unidas] quanto à descolonização do Sara Ocidental e, em particular, à aplicação do princípio da autodeterminação através da expressão livre e autêntica da vontade das populações do território. [...]»
26 No n.° 163 do Parecer Consultivo sobre o Sara Ocidental, o TIJ referiu, em especial:
«[O TIJ entende], [n]o que respeita à pergunta I, […] que o Sara Ocidental (Rio de Oro e Sakiet El Hamra) não era um território de ninguém (terra nullius) no momento da colonização pela Espanha; [...] no que respeita à pergunta II, […] que o território tinha, com o Reino de Marrocos, vínculos jurídicos que possuíam as características indicadas no n.° 162 do presente parecer [e] que o território tinha, com a entidade mauritana, vínculos jurídicos que possuíam as características indicadas no n.° 162 do presente parecer.»
27 Num discurso proferido no dia da publicação do Parecer Consultivo sobre o Sara Ocidental, o Rei de Marrocos declarou que «o mundo inteiro [tinha reconhecido] que o Sara [Ocidental] pertencia» ao Reino de Marrocos e que lhe «incumb[ia] recuperar pacificamente esse território», apelando, para o efeito, à organização de uma marcha.
28 Em 6 de novembro de 1975, na sua 1854.ª sessão, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 380 (1975) sobre o Sara Ocidental, na qual «[d]eplor[ou] a realização da marcha» anunciada e «ped[iu] ao [Reino de] Marrocos a retirada imediata do território do Sara Ocidental de todos os participantes [nessa] marcha».
29 Em 26 de fevereiro de 1976, o Reino de Espanha informou o Secretário‑Geral das Nações Unidas de que, a partir dessa data, punha fim à sua presença no Sara Ocidental e se considerava isento de qualquer responsabilidade de caráter internacional relativa à administração desse território.
30 Entretanto, eclodiu nessa região um conflito armado entre o Reino de Marrocos, a República Islâmica da Mauritânia e a Frente Polisário. Neste contexto, uma parte da população do Sara Ocidental, a maioria sendo membros do povo sarauí, fugiu desse território e refugiou‑se nos campos situados em território argelino, perto da fronteira com o Sara Ocidental.
31 No dia seguinte ao fim da presença do Reino de Espanha no Sara Ocidental, a Frente Polisário declarou a instauração da República Árabe Sarauí Democrática (RASD). Até à data, nem a União Europeia nem nenhum dos seus Estados‑Membros reconhecem a RASD.
32 Em 14 de abril de 1976, o Reino de Marrocos celebrou com a República Islâmica da Mauritânia um tratado de divisão do território do Sara Ocidental e anexou a parte do território que lhe tinha sido atribuída por esse tratado. Em 10 de agosto de 1979, a República Islâmica da Mauritânia celebrou um acordo de paz com a Frente Polisário, por força do qual aquela renunciava a todas as reivindicações territoriais sobre o Sara Ocidental. Posteriormente à celebração deste contrato, o Reino de Marrocos assumiu o controlo do território libertado pelas forças mauritanas.
33 Em 21 de novembro de 1979, na sua 75.ª sessão plenária, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Resolução 34/37 sobre a questão do Sara Ocidental, na qual «[r]eafirm[ou] o direito inalienável do povo do Sara Ocidental à autodeterminação e à independência, em conformidade com a [Carta da Nações Unidas] [...] e com os objetivos da [sua] Resolução 1514 (XV)», «[d]eplor[ou] profundamente o agravamento da situação decorrente da persistente ocupação do Sara Ocidental por Marrocos», «inst[ou] Marrocos a comprometer‑se, também ele, com a dinâmica da paz e a pôr termo à ocupação do território do Sara Ocidental» e «recomend[ou], para esse efeito, que a [Frente Polisário], representante do povo do Sara Ocidental, particip[asse] plenamente na busca de uma solução política justa, duradoura e definitiva da questão do Sara Ocidental, em conformidade com as resoluções e declarações da Organização das Nações Unidas». Esta resolução foi seguida da Resolução 35/19, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas na sua 56.ª sessão plenária, que teve lugar em 11 de novembro de 1980. No n.° 10 desta resolução, a Assembleia Geral das Nações Unidas «[i]nst[ou] [...] Marrocos e a [Frente Polisário], representante do povo do Sara Ocidental, a encetarem negociações diretas para a resolução definitiva da questão do Sara Ocidental».
34 O conflito entre o Reino de Marrocos e a Frente Polisário prosseguiu até as partes aceitarem, em 30 de agosto de 1988, um acordo de princípio sobre as propostas de solução apresentadas, nomeadamente, pelo Secretário‑Geral das Nações Unidas e que previam, em particular, a proclamação de um cessar‑fogo e a organização de um referendo de autodeterminação sob a supervisão das Nações Unidas. No entanto, como não foi encontrada uma solução política, as hostilidades recomeçaram em 2020.
35 Em abril de 1991, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Missão das Nações Unidas para a organização de um Referendo no Sara Ocidental (MINURSO), cujo mandato é renovado anualmente e permanece em vigor até aos dias de hoje, para, nomeadamente, monitorizar o cessar‑fogo e ajudar na organização desse referendo. As resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas reafirmaram regularmente que qualquer solução política deve prever «a autodeterminação do povo do Sara Ocidental de acordo com disposições consentâneas e com os objetivos e princípios enunciados na Carta das Nações Unidas» [v., mais recentemente, Resolução 2703 (2023) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de 30 de outubro de 2023, n.° 4].
36 A Assembleia Geral das Nações Unidas, na sua 82.ª sessão plenária de 6 de dezembro de 1995, aprovou a Resolução 50/33, intitulada «Atividades dos interesses estrangeiros, económicos e outros, que obstam à aplicação da Declaração sobre a concessão de independência aos países e povos coloniais nos territórios que se encontram sob domínio colonial», na qual, nomeadamente, «[r]eafirm[ou] o direito inalienável dos povos dos territórios coloniais ou não autónomos à autodeterminação, à independência e ao usufruto dos recursos naturais dos seus territórios e o direito, tendo em conta o seu próprio interesse, de dispor desses recursos da melhor forma possível», «[a]firm[ou] o valor dos investimentos económicos estrangeiros realizados em colaboração com as populações dos territórios não autónomos e de acordo com os seus desejos a fim de dar um contributo válido para o desenvolvimento socioeconómico dos territórios», «[d]eclar[ou] de novo que a exploração nefasta e a pilhagem dos recursos marinhos e outros recursos naturais dos territórios coloniais ou não autónomos por interesses económicos estrangeiros, em violação das resoluções pertinentes da Organização das Nações Unidas, compromet[iam] a integridade e a prosperidade desses territórios» e «convid[ou] todos os governos e todos os organismos das Nações Unidas a velar para que a soberania permanente das populações dos territórios coloniais ou não autónomos sobre os seus recursos naturais seja plenamente respeitada e salvaguardada».
37 Até à data, esse referendo não se realizou e o Reino de Marrocos controla a maior parte do território do Sara Ocidental, que está separado do resto do território, controlado pela Frente Polisário, por um muro de areia construído e vigiado pelo exército marroquino.
Acordo de Associação, Acordo de Liberalização e os diferentes acordos de pesca celebrados entre a União e o Reino de Marrocos, bem como as respetivas consequências jurídicas
38 No âmbito do Acordo de Associação, foi assinado, em 13 de dezembro de 2010, em Bruxelas, o Acordo sob forma de Troca de Cartas entre a União Europeia e o Reino de Marrocos respeitante às medidas de liberalização recíprocas em matéria de produtos agrícolas, de produtos agrícolas transformados, de peixe e de produtos da pesca, à substituição dos Protocolos n.os 1, 2 e 3 e seus anexos e às alterações do Acordo Euro‑Mediterrânico que cria uma Associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro (JO 2012, L 241, p. 4; a seguir «Acordo de Liberalização»). Este acordo foi aprovado em nome da União pela Decisão 2012/497/UE do Conselho, de 8 de março de 2012 (JO 2012, L 241, p. 2).
39 Em matéria de pesca, a Comunidade Económica Europeia comprometeu‑se, em 1985, a assumir a responsabilidade pelos acordos de pesca existentes celebrados pelo Reino de Espanha e pela República Portuguesa com o Reino de Marrocos, após a adesão destes dois Estados‑Membros à então Comunidade Económica Europeia [v. Decisão 87/442/CEE do Conselho, de 13 de agosto de 1987, respeitante à conclusão do Acordo sob a forma de Troca de Cartas relativo ao regime de pesca entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, aplicável a título preliminar durante o período compreendido entre 1 de agosto e 31 de dezembro de 1987 (JO 1987, L 232, p. 18), e Acordo sob a forma de Troca de Cartas relativo ao regime de pesca entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, aplicável a título preliminar durante o período compreendido entre 1 de agosto e 31 de dezembro de 1987 (JO 1987, L 232, p. 19)].
40 Em 1988, em 1992 e em 2006, a Comunidade Económica Europeia celebrou os seus próprios acordos em matéria de pesca com o Reino de Marrocos, a saber, o Acordo sobre as Relações em Matéria de Pesca Marítima entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos (JO 1988, L 99, p. 49, a seguir «Acordo de 1988»), o Acordo sobre as Relações em Matéria de Pesca Marítima entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos (JO 1992, L 407, p. 3, a seguir «Acordo de 1992») e o Acordo de Pesca de 2006.
41 O âmbito de aplicação destes acordos abrangia o «território de Marrocos e [as] águas sob jurisdição marroquina», sem delimitar especificamente as zonas marítimas abrangidas (v., neste sentido, artigo 1.° do Acordo de 1988; artigo 1.° do Acordo de 1992; e artigo 11.° do Acordo de Pesca de 2006).
42 Um elemento essencial de todos esses acordos foi o pagamento de contrapartidas financeiras ao Reino de Marrocos, em parte como contrapartida da emissão, pelas autoridades deste país, de licenças para os navios de pesca da União (v., neste sentido, artigo 2.°, n.° 2, e artigo 6.° do Acordo de 1988; artigo 2.°, n.° 2, e artigo 7.° do Acordo de 1992, e artigos 6.° e 7.° do Acordo de Pesca de 2006).
43 Protocolos separados, válidos respetivamente por um período de quatro anos e que fazem parte integrante dos mesmos acordos, fixavam, além disso, as possibilidades de pesca concedidas aos navios de pesca da União, a sua duração e as suas condições de utilização [artigos 5.° e 7.° do Acordo de 1988 e Protocolo n.° 1 que fixa as possibilidades de pesca concedidas por Marrocos e a contrapartida concedida pela Comunidade, para o período compreendido entre 1 de março de 1988 e 29 de fevereiro de 1992 (JO 1988, L 99, p. 61); artigos 7.° e 9.° do Acordo de 1992 e do Protocolo que fixa as possibilidades de pesca e os montantes da contrapartida financeira e dos apoios financeiros concedidos pela Comunidade (JO 1992, L 407, p. 15); e artigos 5.° a 7.° do Acordo de 2006 e Protocolo que fixa as possibilidades de pesca e a contrapartida financeira previstas no Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a Comunidade Europeia e o Reino de Marrocos (JO 2006, L 141, p. 9)].
44 De acordo com o considerando 2 da decisão controvertida, o último protocolo que fixa as possibilidades de pesca e as contrapartidas financeiras, a saber, o Protocolo entre a União Europeia e o Reino de Marrocos que fixa as possibilidades de pesca e a contrapartida financeira previstas no Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a União Europeia e o Reino de Marrocos (JO 2013, L 328, p. 2, a seguir «Protocolo de 2013»), que acompanhava o Acordo de Pesca de 2006, caducou em 14 de julho de 2018.
45 Em 19 de novembro de 2012, a Frente Polisário interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação da Decisão 2012/497, alegando, nomeadamente, que o Conselho violou várias das suas obrigações à luz do direito internacional, ao ter aprovado, através da referida decisão, a aplicação do Acordo de Liberalização ao território do Sara Ocidental. Por Acórdão de 10 de dezembro de 2015, Frente Polisário/Conselho (T‑512/12, EU:T:2015:953), o Tribunal Geral anulou a Decisão 2012/497 na parte em que aprovava a aplicação do Acordo de Liberalização ao Sara Ocidental, com o fundamento de que o Conselho não tinha cumprido a sua obrigação de analisar todos os elementos do caso em apreço, antes da adoção desta decisão, uma vez que não verificou se a exploração dos produtos originários desse território exportados para a União não era efetuada em detrimento da população do referido território e não implicava uma violação dos direitos fundamentais das pessoas em causa.
46 Chamado a conhecer de um recurso interposto pelo Conselho, em 19 de fevereiro de 2016, o Tribunal de Justiça, por Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), anulou o Acórdão de 10 de dezembro de 2015, Frente Polisário/Conselho (T‑512/12, EU:T:2015:953), e julgou inadmissível o recurso interposto pela Frente Polisário no Tribunal Geral. A este respeito, o Tribunal de Justiça julgou procedente o segundo fundamento de recurso, relativo ao erro de direito cometido pelo Tribunal Geral na análise da legitimidade da Frente Polisário e, mais especificamente, a alegação de que o Tribunal Geral considerou, erradamente, que o Acordo de Liberalização se aplicava ao Sara Ocidental. O Tribunal de Justiça entendeu que, em conformidade com o princípio da autodeterminação aplicável nas relações entre a União e o Reino de Marrocos, e com o consequente direito à autodeterminação do povo do Sara Ocidental, que é um território não autónomo na aceção do artigo 73.° da Carta das Nações Unidas, o referido território tem um estatuto próprio e distinto relativamente ao de qualquer Estado, incluindo o do Reino de Marrocos. O Tribunal de Justiça concluiu que os termos «território do Reino de Marrocos», constantes do artigo 94.° do Acordo de Associação, não podiam ser interpretados no sentido de que o Sara Ocidental era abrangido pelo âmbito de aplicação territorial deste acordo.
47 Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça também se baseou, no Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), no facto de o povo do Sara Ocidental dever ser considerado um «terceiro», na aceção do princípio do efeito relativo dos Tratados. Com efeito, o consentimento desse terceiro era necessário para que a execução do Acordo de Associação o pudesse afetar em caso de inclusão do território do Sara Ocidental no âmbito de aplicação do referido acordo, sem que seja necessário determinar se essa execução seria suscetível de o prejudicar ou, pelo contrário, de o beneficiar. Ora, o Tribunal de Justiça observou que não decorre do Acórdão de 10 de dezembro de 2015, Frente Polisário/Conselho (T‑512/12, EU:T:2015:953), que o povo do Sara Ocidental tivesse manifestado esse consentimento no que respeita ao Acordo de Associação.
48 No Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), o Tribunal de Justiça salientou, nomeadamente, em primeiro lugar, que o Acordo de Pesca de 2006 faz parte de um conjunto de convenções estabelecido no âmbito do Acordo de Associação. Tendo em conta a existência deste conjunto de convenções, o Tribunal de Justiça considerou que havia que entender o conceito de «território de Marrocos», constante do artigo 11.° do Acordo de Pesca de 2006, da mesma maneira que o conceito de «território do Reino de Marrocos», e concluiu que o território do Sara Ocidental não é abrangido pelo termo «território do Reino de Marrocos», na aceção do artigo 11.° do Acordo de Pesca de 2006.
49 Em segundo lugar, para interpretar a expressão «águas sob a soberania ou jurisdição do Reino de Marrocos», o Tribunal de Justiça constatou que resulta do artigo 2.°, n.° 1, e dos artigos 55.° e 56.° da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar que as águas sobre as quais o Estado costeiro podia exercer a sua soberania ou jurisdição se limitavam exclusivamente às águas adjacentes ao seu território e abrangidas pelo seu mar territorial ou a sua zona económica exclusiva (ZEE). Por conseguinte, e tendo em conta o facto de que o território do Sara Ocidental não fazia parte do território do Reino de Marrocos, o Tribunal de Justiça concluiu daí que as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental não faziam parte da zona de pesca marroquina referida no artigo 2.°, alínea a), do Acordo de Pesca de 2006.
50 Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça esclareceu que seria contrário ao princípio da autodeterminação e ao princípio do efeito relativo dos Tratados incluir, a título de «águas sob a soberania […] do Reino de Marrocos» referidas no artigo 2.°, alínea a), do Acordo de Pesca de 2006, as águas diretamente adjacentes à costa do território do Sara Ocidental no âmbito de aplicação do referido acordo.
51 Em quarto lugar, no que respeita à expressão «águas sob […] jurisdição do Reino de Marrocos» que figura no artigo 2.°, alínea a), do Acordo de Pesca de 2006, o Tribunal de Justiça referiu que o Conselho e a Comissão consideraram, nomeadamente, que o Reino de Marrocos pôde ser considerado uma «potência administrante de facto» ou uma potência ocupante do território do Sara Ocidental e que tal qualificação pôde revelar‑se pertinente para determinar o âmbito de aplicação deste acordo. Ora, o Tribunal de Justiça observou que, sem que seja sequer necessário analisar se uma eventual intenção comum das partes no referido acordo de atribuir um sentido particular a esta expressão, para ter em conta essas circunstâncias, teria sido conforme às regras do direito internacional que vinculam a União, tal intenção comum não podia, de modo nenhum, ser demonstrada no caso em apreço, uma vez que o Reino de Marrocos tinha excluído categoricamente a possibilidade de ser uma potência de ocupação ou uma potência administrante do território do Sara Ocidental.
52 Em quinto lugar, no que respeita ao âmbito de aplicação territorial do Protocolo de 2013, o Tribunal de Justiça considerou que a expressão «zona de pesca marroquina» era utilizada tanto no Acordo de Pesca de 2006 como neste protocolo, cujo âmbito de aplicação territorial define. Considerou que esta expressão deve ser entendida no sentido de remeter para as águas sob a soberania ou a jurisdição do Reino de Marrocos e que, por conseguinte, não incluía as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
53 Em sexto lugar, o Tribunal de Justiça constatou que a comunicação das coordenadas geográficas das linhas de base e da zona de pesca do Reino de Marrocos, visadas pelas disposições do Protocolo de 2013 apenas foi efetuada em 16 de julho de 2014. Atendendo a que este protocolo entrou em vigor em 15 de julho de 2014, o Tribunal de Justiça deduziu que essas coordenadas geográficas não faziam parte do texto do referido protocolo, tal como acordado pelas partes. De qualquer modo, de acordo com o Tribunal de Justiça, mesmo que as referidas coordenadas geográficas tivessem sido comunicadas antes da entrada em vigor do referido protocolo, não poderiam, de modo nenhum, pôr em causa a interpretação da expressão «zona de pesca marroquina» adotada no n.° 79.° Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118) nem alargar o âmbito de aplicação deste protocolo às águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
54 Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que nem o Acordo de Pesca de 2006 nem o Protocolo de 2013 eram aplicáveis às águas adjacentes ao território do Sara Ocidental, a sua análise não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade dos atos relativos à celebração destes acordos à luz do artigo 3.°, n.° 5, TUE.
Acordo controvertido e decisão controvertida
55 Na sequência do Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), o Conselho autorizou, por Decisão de 16 de abril de 2018, a Comissão, em nome da União, a encetar negociações com o Reino de Marrocos, com vista a alterar o Acordo de Pesca de 2006 e, nomeadamente, incluir no âmbito de aplicação deste acordo as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental. Em 24 de julho de 2018, no termo destas negociações, foram rubricados um novo Acordo de Parceria no Domínio da Pesca Sustentável entre a União e o Reino de Marrocos, um novo protocolo de execução deste acordo, incluindo o anexo e os apêndices do referido protocolo, bem como a Troca de Cartas que acompanha o referido acordo.
56 Em 14 de janeiro de 2019, a União e o Reino de Marrocos assinaram, em Bruxelas, o Acordo de Parceria no Domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos (JO 2019, L 77, p. 8; a seguir «Acordo de Pesca»), o seu protocolo de execução (JO 2019, L 77, p. 18; a seguir «Protocolo de Execução»), bem como a Troca de Cartas que acompanha esse acordo (JO 2019, L 77, p. 53; a seguir «Troca de Cartas») (a seguir, designados em conjunto, «acordo controvertido»).
57 Nos termos do artigo 1.°, alínea h), do Acordo de Pesca, para efeitos deste acordo, há que entender por «zona de pesca», «as águas do Atlântico Centro‑Este entre os paralelos 35° 47’ 18” Norte e 20° 46’ 13” Norte, incluindo as águas adjacentes [ao] Sara Ocidental, que cobrem o conjunto das zonas de gestão». Especifica também que «esta definição não afeta as eventuais negociações relativas à delimitação das zonas marítimas dos Estados costeiros ribeirinhos da zona de pesca nem, em geral, os direitos dos Estados terceiros».
58 O artigo 5.°, n.os 1 a 2, do Acordo de Pesca prevê:
«1. Os navios da União só podem exercer atividades de pesca na zona de pesca coberta pelo presente Acordo se possuírem uma autorização de pesca emitida ao abrigo deste. São proibidas as atividades de pesca exercidas na zona de pesca que se não enquadrem no âmbito do presente Acordo.
2. As autoridades do Reino de Marrocos só emitem autorizações de pesca para navios da União ao abrigo do presente Acordo. É proibida a emissão de autorizações de pesca para navios da União que se não enquadrem no âmbito do presente Acordo, em especial sob a forma de autorização de pesca direta.»
59 O artigo 6.°, n.° 1, do Acordo de Pesca estipula:
«A fim de garantir um quadro regulamentar para uma pesca sustentável, os navios da União que operam na zona de pesca devem respeitar as disposições legislativas e regulamentares marroquinas que regulam as atividades de pesca nessa zona, salvo disposição em contrário do presente Acordo [...]»
60 Nos termos do artigo 12.°, n.os 1 a 4, do Acordo de Pesca:
«1. A contrapartida financeira está definida no Protocolo.
2. A contrapartida financeira a que se refere o n.° 1 inclui:
a) Uma compensação financeira concedida pela União pelo acesso dos seus navios à zona de pesca;
b) As taxas pagas pelos armadores dos navios da União;
c) Um apoio setorial concedido pela União para a aplicação de uma política das pescas sustentável e a governação dos oceanos, que é objeto de uma programação anual e plurianual.
3. A contrapartida financeira concedida pela União é paga anualmente, nos termos do Protocolo [Execução].
4. As Partes examinam a repartição geográfica e social equitativa dos benefícios socioeconómicos decorrentes do presente Acordo, nomeadamente em termos de infraestruturas, serviços sociais de base, criação de empresas, formação profissional, e projetos de desenvolvimento e modernização do setor das pescas, a fim de assegurar que as populações afetadas beneficiem de forma proporcional às atividades de pesca.»
61 O artigo 13.°, n.° 1, do Acordo de Pesca prevê:
«É criada uma comissão mista, constituída por representantes das Partes. A comissão mista é responsável pelo acompanhamento da aplicação do presente Acordo e pode adotar alterações ao Protocolo [Execução].»
62 O artigo 14.° do Acordo de Pesca estipula:
«O presente Acordo aplica‑se aos territórios em que são aplicáveis, por um lado, o Tratado da [UE] e o Tratado [FUE] e, por outro, as disposições legislativas e regulamentares referidas no artigo 6.°, n.° 1, do presente Acordo.»
63 Nos termos do artigo 16.° do Acordo de Pesca:
«O Protocolo [de Execução] e a [Troca de Cartas] constituem parte integrante deste […]»
64 O artigo 6.°, n.os 1 e 2, do Protocolo de Execução prevê:
«1. Os montantes da compensação financeira e das taxas referidas no artigo 12.°, n.° 2, do Acordo de Pesca, respetivamente na alínea a) e na alínea b), são afetados de modo a garantir uma repartição geográfica e social equitativa das vantagens socioeconómicas em benefício das populações afetadas, nos termos do artigo 12.°, n.° 4, do Acordo de Pesca.
2. No prazo de três meses a contar da data de aplicação do presente Protocolo, as autoridades do Reino de Marrocos apresentarão o método conducente à repartição geográfica e social referida no n.° 1, bem como a chave de repartição dos montantes atribuídos, que será examinada na comissão mista.»
65 A Troca de Cartas indica, no seu segundo parágrafo:
«No termo das negociações, a [União] e o Reino de Marrocos acordaram no seguinte:
1. No tocante à questão do Sara Ocidental, as Partes reafirmam o seu apoio ao processo das Nações Unidas e aos esforços do seu Secretário‑Geral [das Nações Unidas] para encontrar uma solução política definitiva, conforme aos princípios e objetivos da Carta das Nações Unidas e baseada nas resoluções do Conselho de Segurança [das Nações Unidas].
2. O Acordo de Pesca é celebrado sem prejuízo das posições respetivas das Partes:
– para a [União], no respeitante ao estatuto do território não autónomo do Sara Ocidental, cujas águas adjacentes são abrangidas pela zona de pesca definida no artigo 1.°, alínea h), do Acordo de Pesca, e ao seu direito à autodeterminação, a referência no referido acordo às disposições legislativas e regulamentares marroquinas não afeta a sua posição;
– para o Reino de Marrocos, a região do Sara constitui parte integrante do território nacional sobre a qual exerce plenamente os seus direitos de soberania como no resto do território nacional. Marrocos considera que qualquer solução para este diferendo regional deve ter por base a sua iniciativa de autonomia.»
66 Em 4 de março de 2019, a Comissão adotou a decisão controvertida. O artigo 1.°, primeiro parágrafo, da referida decisão dispõe:
«São aprovados, em nome da União, o Acordo [de Pesca], o […] protocolo de execução e a troca de cartas que acompanha o Acordo de Pesca.»
67 Os considerandos 3 a 5 e 7 a 12 da decisão controvertida enunciam:
«(3) No seu acórdão proferido no processo C‑266/16 em resposta a uma questão prejudicial sobre a validade e a interpretação do [Acordo de Pesca de 2006] e do respetivo protocolo de execução, o Tribunal de Justiça declarou que nem [este] Acordo nem o protocolo de execução eram aplicáveis às águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
(4) A União não está a antecipar o resultado do processo político sobre o estatuto definitivo do Sara Ocidental que tem lugar sob a égide das Nações Unidas e continuou a reafirmar o seu empenho na resolução do diferendo no Sara Ocidental, atualmente inscrito pelas Nações Unidas na lista dos territórios não autónomos, hoje em grande parte administrado pelo Reino de Marrocos. Apoia plenamente os esforços do secretário‑geral das Nações Unidas e do seu enviado pessoal para ajudar as partes a alcançar uma solução política justa, duradoura e mutuamente aceitável, que permita a autodeterminação do povo do Sara Ocidental de acordo com disposições consentâneas e com os objetivos e princípios enunciados na Carta das Nações Unidas, consagrados nas resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas […]
(5) Deverá ser possível que as frotas da União possam prosseguir as suas atividades de pesca exercidas desde a entrada em vigor do [Acordo de Pesca de 2006] e que o âmbito de aplicação deste seja definido por forma a incluir as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental. A continuidade da parceria no domínio da pesca é também essencial para que este território possa continuar a beneficiar do apoio setorial proporcionado pelo [Acordo de Pesca de 2006], no respeito do direito da União e internacional, inclusive dos direitos humanos, e em benefício do povo em causa.
[...]
(7) O Acordo de Pesca tem por objetivo permitir que a União e o Reino de Marrocos colaborem mais estreitamente na promoção de uma política de pesca sustentável e da exploração responsável dos recursos haliêuticos na zona de pesca definida no Acordo de Pesca, bem como apoiar os esforços do Reino de Marrocos para desenvolver o setor da pesca e uma economia azul. Por conseguinte, contribui para a realização dos objetivos prosseguidos pela União no âmbito do artigo 21.° [TUE].
(8) A Comissão avaliou as potenciais repercussões do Acordo de Pesca no desenvolvimento sustentável, incluindo no que respeita aos benefícios para o povo em causa e à exploração dos recursos naturais dos territórios em causa.
(9) Em consonância com a referida avaliação, considera‑se que o Acordo de Pesca deverá ser altamente benéfico para a população em causa, devido às repercussões socioeconómicas positivas para esse povo, nomeadamente em termos de emprego e investimento, e ao seu impacto no desenvolvimento dos setores da pesca e da transformação dos produtos da pesca.
(10) Do mesmo modo, considera‑se que o Acordo de Pesca representa a melhor garantia para a exploração sustentável dos recursos naturais das águas adjacentes ao Sara Ocidental, uma vez que a atividade de pesca se baseia no respeito dos melhores pareceres e recomendações científicos na matéria e está sujeita a medidas de acompanhamento e de controlo adequadas.
(11) Atentando às considerações expostas no [Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118)], a Comissão, em ligação com o Serviço Europeu para a Ação Externa [(SEAE)], tomou todas as medidas razoáveis e possíveis no contexto atual para associar de modo adequado a população em causa, a fim de determinar o seu consentimento. Foram realizadas amplas consultas no Sara Ocidental e no Reino de Marrocos e os intervenientes socioeconómicos e políticos que nelas participaram pronunciaram‑se claramente a favor da celebração do Acordo de Pesca. Todavia, a Frente Polisário e alguns outros intervenientes não aceitaram participar no processo de consulta.
(12) Aqueles que não aceitaram participar no processo rejeitaram a aplicação do Acordo de Pesca e do seu Protocolo de Execução nas águas adjacentes ao Sara Ocidental por considerarem, essencialmente, que esses instrumentos sancionam a posição do Reino de Marrocos sobre o território do Sara Ocidental. Porém, nada no Acordo de Pesca ou no seu Protocolo de Execução implica o reconhecimento da soberania ou dos direitos de soberania do Reino de Marrocos sobre o Sara Ocidental e as águas adjacentes. Por outro lado, a União continuará a empenhar‑se, redobrando esforços, no apoio ao processo de resolução pacífica do diferendo iniciado e prosseguido sob a égide das Nações Unidas.»
68 Em conformidade com o artigo 17.° do Acordo de Pesca, este Acordo, o Protocolo de Execução e a Troca de Cartas entraram em vigor em 18 de julho de 2019 (JO 2019, L 195, p. 1).
69 O Protocolo de Execução, que regula as condições de acesso às zonas de pesca adjacentes ao território do Sara Ocidental, caducou quatro anos após a data de entrada em vigor, a saber, em 17 de julho de 2023.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
70 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 10 e 12 de junho de 2019, a Frente Polisário interpôs dois recursos visando obter, respetivamente, no processo T‑344/19, a anulação da decisão controvertida e, no processo T‑356/19, no caso de o Tribunal Geral ter considerado que o Regulamento (UE) 2019/440 do Conselho, de 29 de novembro de 2018, relativo à repartição das possibilidades de pesca a título do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos e do seu Protocolo de Execução (JO 2019, L 77, p. 1), constitui uma medida intermédia que impede a Frente Polisário de ser considerada diretamente afetada pela decisão controvertida, a anulação do referido regulamento.
71 Através do acórdão recorrido, o Tribunal Geral anulou, nomeadamente, a decisão controvertida e declarou que os efeitos desta decisão se mantinham durante um período que não podia exceder o prazo previsto no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia ou, se um recurso for interposto dentro desse prazo, até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça que decida desse recurso.
72 Em primeiro lugar, o Tribunal Geral analisou os dois fundamentos de inadmissibilidade invocados, a título principal, contra o recurso de anulação da decisão controvertida, pelo Conselho, apoiado pelo Reino de Espanha, pela República Francesa, pela Comissão e pela Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, pela Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre e pela Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud (a seguir, conjuntamente, «CPMM»), relativos, no que respeita ao primeiro fundamento, à falta de capacidade judiciária da Frente Polisário perante os órgãos jurisdicionais da União e, no que respeita ao segundo fundamento, à sua falta de legitimidade contra a decisão controvertida, e que foram julgados improcedentes, respetivamente, nos n.os 132 a 159 e nos n.os 171 a 268 do acórdão recorrido.
73 Em segundo lugar, após ter julgado improcedente o primeiro fundamento de anulação invocado pela Frente Polisário em apoio dos seus pedidos, relativo à incompetência do Conselho para adotar a decisão controvertida, o Tribunal Geral analisou, nos n.os 276 a 364 do acórdão recorrido, o terceiro fundamento de anulação, relativo, em substância, à violação, pelo Conselho, da sua obrigação de respeitar as exigências que o Tribunal de Justiça impõe em virtude do princípio da autodeterminação e do princípio do efeito relativo dos Tratados, conforme esclarecidos nos Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), e de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118). No n.° 364 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que, ao adotar a decisão controvertida, o Conselho não teve suficientemente em conta todos os elementos pertinentes relativos à situação do Sara Ocidental e considerou erradamente que dispunha de uma margem de apreciação para decidir se era necessário conformar‑se com a exigência de que o povo desse território devia expressar o seu consentimento para a aplicação do acordo controvertido a esse território, enquanto terceiro nesse acordo controvertido, em conformidade com a interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça do princípio do efeito relativo dos Tratados em ligação com o princípio da autodeterminação.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
74 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de fevereiro de 2022, os processos C‑778/21 P e C‑798/21 P foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, assim como do acórdão.
75 Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de maio de 2022, foi admitida a intervenção da Hungria, da República Portuguesa e da República Eslovaca em apoio dos pedidos do Conselho no processo C‑798/21 P.
76 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 16 de junho de 2022, foi também admitida a intervenção do Reino da Bélgica em apoio dos pedidos do Conselho no processo C‑798/21 P. No entanto, este Estado‑Membro não participou posteriormente na fase escrita do processo.
77 Através do presente recurso, a Comissão (processo C‑778/21 P) pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular os pontos 1 e 2 do dispositivo do acórdão recorrido;
– negar provimento ao recurso interposto em primeira instância pela Frente Polisário, ou, se o Tribunal de Justiça entender que o processo não está em condições de ser julgado, remeter o processo ao Tribunal Geral, e
– condenar a Frente Polisário na totalidade das despesas nas duas instâncias, incluindo as efetuadas pela recorrente no presente recurso.
78 Através do presente recurso, o Conselho (processo C‑798/21 P) pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular o acórdão recorrido, na parte em que anula a decisão controvertida;
– pronunciar‑se a título definitivo sobre as questões que são objeto do presente recurso e negar provimento ao recurso interposto pela Frente Polisário no processo T‑344/19;
– condenar a Frente Polisário nas despesas do presente recurso e do processo T‑344/19, e
– a título subsidiário, manter os efeitos da decisão controvertida durante um período de doze meses a contar da data da prolação do acórdão a proferir.
79 A Frente Polisário pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– negar provimento aos recursos;
– condenar a Comissão na totalidade das despesas efetuadas pela Frente Polisário no âmbito do presente processo; e
– condenar o Conselho na totalidade das despesas efetuadas pela Frente Polisário no âmbito do presente processo e no processo do Tribunal Geral em primeira instância.
80 A República Francesa pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular o acórdão recorrido na parte em que este anula a decisão controvertida;
– pronunciar‑se a título definitivo sobre as questões objeto dos presentes recursos e negar provimento ao recurso da Frente Polisário ou, se o Tribunal de Justiça considerar que o processo não está em condições de ser julgado, remeter o processo ao Tribunal Geral, e
– a título subsidiário, pelos fundamentos invocados pelo Conselho e pela Comissão, manter os efeitos da decisão controvertida por um período de dezoito meses a contar da data da prolação do acórdão a proferir.
81 As CPMM pedem ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular o acórdão recorrido;
– julgar o recurso da Frente Polisário inadmissível ou, pelo menos, improcedente; e
– condenar a Frente Polisário nas despesas.
82 O Reino de Espanha pede ao Tribunal de Justiça que dê provimento ao recurso da Comissão no processo C‑778/21 P e ao do Conselho no processo C‑798/21 P. O Reino da Bélgica, a Hungria, a República Portuguesa e a República Eslovaca pedem ao Tribunal de Justiça que dê provimento ao recurso do Conselho.
Quanto aos presentes recursos
83 Em apoio dos seus recursos, a Comissão, recorrente no processo C‑778/21 P, e o Conselho, recorrente no processo C‑798/21 P, invocam, respetivamente, cinco e quatro fundamentos. Os três primeiros fundamentos de recurso no processo C‑778/21 P e os dois primeiros fundamentos de recurso no processo C‑798/21 P são relativos a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no que respeita à admissibilidade do recurso que lhe foi submetido pela Frente Polisário, ao passo que o quarto e o quinto fundamentos de recurso no processo C‑778/21 P e o terceiro e o quarto fundamentos de recurso no processo C‑798/21 P são relativos a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação do mérito deste recurso.
Quanto ao primeiro fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e ao primeiro fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos à falta de capacidade judiciária da Frente Polisário
Argumentação das partes
84 Com os seus primeiros fundamentos respetivos, o Conselho e a Comissão acusam o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao reconhecer à Frente Polisário, nos n.os 142 a 158 do acórdão recorrido, capacidade judiciária perante o juiz da União.
85 Estas duas instituições, tal como a República Francesa e as CPMM, alegam, nomeadamente, em substância, que a Frente Polisário não tem personalidade jurídica, nem à luz do direito internacional nem do direito da União. Além disso, opõem‑se a que o princípio da proteção jurisdicional efetiva possa ser invocado para reconhecer à Frente Polisário a capacidade de interpor um recurso no Tribunal Geral para defender o direito à autodeterminação do povo do Sara Ocidental, sob pena de tornar admissível qualquer recurso interposto perante o juiz da União, enquanto juiz «interno», mesmo quando tal recurso tenha por objeto um litígio internacional regido pelo direito internacional e interposto por um sujeito de direito internacional, que não seja suscetível de ser submetido a um tribunal internacional. De acordo com o Conselho, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva não implica um acesso universal ao juiz da União que ignore os requisitos de admissibilidade enunciados no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
86 Por outro lado, de acordo com a Comissão, embora efetivamente a Frente Polisário participe numa «solução política» da questão do estatuto definitivo do território do Sara Ocidental como indicado nos n.os 143 e 144 do acórdão recorrido, a importância da Resolução 34/37 da Assembleia Geral das Nações Unidas, referida pelo Tribunal Geral e mencionada no n.° 33 do presente acórdão, deve ser ponderada. É certo que esta resolução recomenda a participação da Frente Polisário na qualidade de «representante» do povo do Sara Ocidental na solução política do conflito relativo a este território. Não tendo valor vinculativo, é, no entanto, anterior à emergência de uma certa forma de representatividade local da população do Sara Ocidental através de eleições por sufrágio universal direto. A União nunca reconheceu a Frente Polisário senão como uma das «partes» num processo de paz conduzido no âmbito das Nações Unidas e a proporção precisa do povo do Sara Ocidental que se considera atualmente representada por esta continua a ser bastante incerta.
87 O Conselho considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao adotar uma interpretação extensiva do conceito de «pessoa coletiva» na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, que não tem em conta os limites do papel e da representatividade da Frente Polisário no direito internacional, e ao rejeitar, no n.° 155 do acórdão recorrido e no n.° 103 do Acórdão de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑279/19, EU:T:2021:639), os argumentos do Conselho a este respeito. O Tribunal Geral declarou erradamente que a representatividade da Frente Polisário no âmbito do processo de resolução política do litígio no âmbito das Nações Unidas justificava que lhe fosse conferido o estatuto de «pessoa coletiva» para lhe permitir contestar a validade de uma decisão relativa à celebração de um acordo que não tem impacto na resolução desse litígio. O papel da Frente Polisário no quadro internacional limita‑se à sua capacidade de participar, enquanto representante do povo do Sara Ocidental, nas negociações conduzidas sob a égide das Nações Unidas sobre o estatuto definitivo do Sara Ocidental em conformidade com a Resolução 34/37 da Assembleia Geral das Nações Unidas, mencionada no n.° 33 do presente acórdão. O facto de as instituições da União reconhecerem a existência de um litígio que é objeto de negociações no âmbito das Nações Unidas não significa de modo nenhum que a União ou as suas instituições reconheçam a Frente Polisário como seu interlocutor, uma vez que a União não é parte nessas negociações.
88 A Frente Polisário contesta esta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
89 Como o Tribunal Geral recordou, em substância, nos n.os 135 e 136 do acórdão recorrido, embora nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva possa interpor, nas condições previstas no primeiro e segundo parágrafos deste artigo, recursos dos atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como dos atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução, o Tribunal de Justiça já reconheceu, todavia, que certas entidades, independentemente da sua constituição como pessoas coletivas nos termos do direito nacional, têm capacidade judiciária perante os órgãos jurisdicionais da União.
90 Como declarou o Tribunal Geral no n.° 137 do acórdão recorrido, foi esse o caso, nomeadamente, quando, por um lado, a entidade em causa dispunha de representatividade suficiente a respeito de pessoas cujos direitos conferidos pelo direito da União afirmava defender, bem como da autonomia e da responsabilidade necessárias para agir no âmbito de relações jurídicas determinadas por esse direito e que, por outro, essa entidade tinha sido reconhecida pelas instituições como interlocutora durante as negociações relativas a esses direitos (v., neste sentido, Acórdãos de 8 de outubro de 1974, Union syndicale — Service public européen e o./Conselho, 175/73, EU:C:1974:95, n.os 9 a 17, e de 8 de outubro de 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Comissão, 18/74, EU:C:1974:96, n.os 5 a 13).
91 É também o caso, como o Tribunal Geral referiu no n.° 138 do acórdão recorrido, quando as instituições da União trataram essa entidade como um sujeito distinto, com os seus próprios direitos e obrigações. Com efeito, a coerência e a justiça impõem que se reconheça a essa entidade a capacidade judiciária para contestar as medidas restritivas dos seus direitos ou as decisões desfavoráveis tomadas a seu respeito pelas instituições (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de outubro de 1982, Groupement des Agences de voyages/Comissão, 135/81, EU:C:1982:371, n.os 9 a 11; de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.os 107 a 112; e de 15 de junho de 2017, Al‑Faqih e o./Comissão, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, n.° 40).
92 Além disso, o Tribunal Geral recordou, corretamente, no n.° 139 do acórdão recorrido, que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o conceito de «pessoa coletiva», na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, não pode ser objeto de interpretação restritiva [v., neste sentido, Acórdão de 22 de junho de 2021, Venezuela/Conselho (Afetação de um Estado terceiro), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, n.° 44].
93 No caso em apreço, à semelhança do que a advogada‑geral afirmou no n.° 82 das suas conclusões nos processos apensos Comissão/Frente Polisário e Conselho/Frente Polisário (C‑779/21 P e C‑799/21 P, EU:C:2024:260), há que verificar que a Frente Polisário é um movimento autoproclamado de libertação que surgiu com o objetivo de alcançar um tipo específico de modelo futuro de governação para o território do Sara Ocidental, ou seja, o da independência deste território, atualmente em relação ao Reino de Marrocos, e da criação de um Estado sarauí soberano. Este movimento visa assim estabelecer, no âmbito do exercício do direito à autodeterminação do povo do território não autónomo do Sara Ocidental, um Estado independente.
94 Dado que o referido movimento procura precisamente, com base no direito à autodeterminação do povo do Sara Ocidental, estabelecer uma ordem jurídica estatal para esse território, não se pode exigir, para lhe ser reconhecida a capacidade judiciária perante os órgãos jurisdicionais da União, que seja constituído como pessoa coletiva em conformidade com uma ordem jurídica nacional específica.
95 Por outro lado, a Frente Polisário é um dos interlocutores legítimos no âmbito do processo conduzido sob a égide do Conselho de Segurança das Nações Unidas, referido no n.° 35 do presente acórdão, com vista à determinação do futuro do Sara Ocidental, e cujas decisões vinculam todos os Estados‑Membros e as instituições da União, apesar de nunca lhe ter sido atribuído o estatuto de «movimento de libertação nacional» pelas Nações Unidas ou pela União e pelos seus Estados‑Membros.
96 Daqui resulta que a Frente Polisário, que também participa em diversos fóruns internacionais, nomeadamente africanos, e mantém relações jurídicas bilaterais no quadro internacional, dispõe de personalidade jurídica suficiente para poder estar em juízo perante os órgãos jurisdicionais da União.
97 A questão de saber se esta entidade pode legitimamente representar os interesses do povo do Sara Ocidental diz respeito à sua legitimidade no âmbito de um recurso de anulação da decisão controvertida, e não à sua capacidade judiciária perante o juiz da União.
98 Por último, a argumentação relativa à inexistência de reconhecimento da personalidade jurídica da Frente Polisário nos ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros ou ao facto de nenhum órgão jurisdicional de um Estado‑Membro ter reconhecido a sua capacidade judiciária é inoperante. Com efeito, como o Tribunal Geral salientou, no n.° 136 do acórdão recorrido, embora o conceito de «pessoa coletiva» que consta do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE implique, em princípio, a existência da personalidade jurídica, que deve ser verificada à luz do direito nacional ao abrigo do qual a pessoa coletiva em questão foi constituída, não coincide necessariamente com os conceitos próprios dos diferentes ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros. A este respeito, importa também recordar que o Tribunal de Justiça reconheceu que um Estado terceiro, enquanto Estado dotado de personalidade jurídica internacional, deve ser considerado uma «pessoa coletiva» na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE [v., neste sentido, Acórdão de 22 de junho de 2021, Venezuela/Conselho (Afetação de um Estado terceiro), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, n.° 53].
99 Tendo em conta as considerações precedentes, o Tribunal Geral podia, sem cometer um erro de direito, concluir que a Frente Polisário tinha capacidade judiciária perante os órgãos jurisdicionais da União, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
100 Por conseguinte, o primeiro fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e o primeiro fundamento de recurso no processo C‑798/21 P devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao segundo e terceiro fundamentos de recurso no processo C‑778/21 P e ao segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos ao facto de a Frente Polisário não ser direta e individualmente afetada pela decisão controvertida
101 A Comissão, através do segundo e terceiro fundamentos de recurso no processo C‑778/21 P, e o Conselho, através da primeira e segunda partes do segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, alegam que o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.° 259 do acórdão recorrido, que a Frente Polisário era diretamente afetada pela decisão controvertida, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, e, no n.° 268 do acórdão recorrido, que era individualmente afetada por esta decisão, na aceção desta disposição.
Quanto ao segundo fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e à primeira parte do segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos ao facto de a Frente Polisário não ser diretamente afetada pela decisão controvertida
– Argumentação das partes
102 O Conselho e a Comissão defendem que o Tribunal Geral concluiu erradamente, no n.° 259 do acórdão recorrido, que a Frente Polisário era diretamente afetada pela decisão controvertida.
103 A Comissão alega, nomeadamente, que o Tribunal Geral violou o direito da União ao declarar que certos efeitos da decisão controvertida e do acordo controvertido preenchiam os requisitos que permitiam concluir que a Frente Polisário era diretamente afetada pela decisão controvertida, ao passo que o acordo controvertido, que esta decisão tinha por objeto aprovar em nome da União, se limitava a dar acesso às águas adjacentes ao Sara Ocidental em troca de uma contrapartida financeira que inclui uma compensação pelo acesso, pelos pagamentos realizados pelos armadores e um apoio setorial, tendo o cuidado de reconhecer o estatuto distinto desse território e deixando totalmente em aberto o resultado do processo conduzido a nível das Nações Unidas relativo ao referido território não autónomo.
104 O raciocínio do Tribunal Geral, nos n.os 197 a 235 do acórdão recorrido, para rejeitar os argumentos das instituições não visa, na realidade, demonstrar que a Frente Polisário é diretamente afetada pela decisão controvertida, mas antes que o acordo controvertido é aplicável ao território do Sara Ocidental e às águas que lhe são adjacentes e, por conseguinte, é suscetível de afetar o povo do Sara Ocidental. O Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.os 201 a 216 do acórdão recorrido, bem como nos n.os 255 a 258 do mesmo, uma vez que, para que haja uma exploração de recursos ou uma utilização da contrapartida financeira, são necessárias determinadas medidas. Caso contrário, o Sara Ocidental não beneficiaria da exploração destes recursos nem da contrapartida financeira. O simples facto de as medidas de execução do acordo controvertido serem enquadradas por este não implica que a posição jurídica do povo do Sara Ocidental seja diretamente alterada. O n.° 217 do acórdão recorrido também está viciado por um erro de direito, uma vez que o acordo controvertido não diz diretamente respeito aos operadores, sem a adoção de uma série de medidas pelos órgãos competentes.
105 O Conselho acrescenta, nomeadamente, que a conclusão enunciada no n.° 196 do acórdão recorrido, segundo a qual, tendo em conta a natureza de uma decisão relativa à celebração de um acordo internacional e dos seus próprios efeitos jurídicos, a existência de efeitos diretos da decisão controvertida na situação jurídica da Frente Polisário, devido ao conteúdo do acordo controvertido, não pode ser à partida excluída, baseia‑se em fundamentos viciados por erros de direito.
106 O Tribunal Geral declarou erradamente, nos n.os 184 e 192 do acórdão recorrido, que uma decisão relativa à celebração de um acordo internacional é um elemento constitutivo deste acordo e produz efeitos jurídicos em relação às outras partes «na medida em que formaliza a aceitação, pela União, dos compromissos a respeito delas». A decisão controvertida não produz efeitos jurídicos fora do ordenamento jurídico interno da União. Com isto, a União exprime o seu consentimento no ordenamento jurídico interno da União, contrariamente ao que o Tribunal Geral considerou no n.° 192 do acórdão recorrido.
107 É o ato de notificação pela União, expressamente mencionado tanto no artigo 17.° do Acordo de Pesca e no artigo 15.° do protocolo de execução como no artigo 2.° da decisão controvertida, que a Frente Polisário devia ter impugnado no Tribunal Geral — admitindo que todos os requisitos de admissibilidade estejam preenchidos. O Conselho contesta, aliás, que estes requisitos estejam preenchidos no caso em apreço.
108 O Conselho também contesta a conclusão do Tribunal Geral, no n.° 250 do acórdão recorrido, segundo a qual, uma vez que a celebração do acordo controvertido afeta o povo do Sara Ocidental e deve obter o seu consentimento, a decisão controvertida produz efeitos diretos na situação jurídica da Frente Polisário enquanto representante deste povo.
109 A República Francesa considera que o Tribunal Geral cometeu uma primeira série de erros de direito relativos aos efeitos jurídicos de uma decisão do Conselho relativa à celebração de um acordo internacional. Sublinha, à semelhança do Conselho, que, embora a conclusão expressa no n.° 184 do acórdão recorrido, segundo a qual uma decisão relativa à celebração de um acordo internacional materializa o consentimento da União em ficar vinculada por este acordo seja correta no ordenamento jurídico da União, só a notificação da conclusão dos procedimentos internos à parte em causa exprime, todavia, no plano internacional, o consentimento em ficar vinculado por um acordo. Por outro lado, o Tribunal Geral cometeu uma segunda série de erros de direito ao alegar que a situação jurídica da Frente Polisário tinha sido diretamente alterada pelo próprio acordo controvertido.
110 Do mesmo modo, as CPMM corroboram, em primeiro lugar, os argumentos do Conselho no que respeita aos erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral nos n.os 185 a 190 do acórdão recorrido, uma vez que a decisão de celebrar um tratado não implica a sua entrada em vigor. Além disso, o princípio da proteção jurisdicional efetiva não se destina a alargar os direitos de ação de um recorrente não europeu em defesa dos direitos coletivos decorrentes do direito internacional. Em segundo lugar, ao considerar que a Frente Polisário era «diretamente» afetada pela decisão controvertida, o Tribunal Geral confundiu a Frente Polisário com o povo do Sara Ocidental.
111 A Frente Polisário contesta esta argumentação.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
112 Como foi recordado no n.° 89 do presente acórdão, nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas no primeiro e segundo parágrafos deste artigo, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
113 Como o Tribunal Geral recordou no n.° 144 do acórdão recorrido, segundo jurisprudência constante, o requisito segundo o qual a decisão que é objeto do seu recurso deve dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva exige que dois pressupostos estejam cumulativamente preenchidos, a saber, que essa medida, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica dessa pessoa e, por outro, não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários incumbidos da sua execução, uma vez que tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação da União, sem aplicação de outras normas intermédias (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.° 42 e jurisprudência referida, e de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 43 e jurisprudência referida).
114 No caso em apreço, com o seu recurso de anulação no Tribunal Geral, a Frente Polisário visava proteger o direito à autodeterminação do povo do Sara Ocidental, já reconhecido pelo Tribunal de Justiça nos n.os 88, 91 e 105 do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973). Ora, com base nos efeitos da decisão controvertida e, por conseguinte, do acordo controvertido sobre a situação jurídica deste povo, representado para efeitos dos presentes processos pela Frente Polisário, há que analisar se esta última é diretamente afetada por esta decisão, na aceção da jurisprudência recordada no número anterior do presente acórdão.
115 Com efeito, embora a Frente Polisário não tenha sido oficialmente reconhecida como a representante exclusiva do povo do Sara Ocidental, em conformidade com as resoluções das mais altas instâncias das Nações Unidas, entre as quais as do Conselho de Segurança das Nações Unidas referidas no n.° 35 do presente acórdão, é um interlocutor privilegiado no âmbito do processo conduzido sob a égide das Nações Unidas, com vista à determinação do futuro estatuto do Sara Ocidental. A Frente Polisário participa também noutros fóruns internacionais para defender o direito à autodeterminação do referido povo.
116 Estas circunstâncias específicas permitem considerar que a Frente Polisário pode contestar perante o juiz da União a legalidade de um ato da União que produz diretamente efeitos na situação jurídica do povo do Sara Ocidental na sua qualidade de titular do direito à autodeterminação, quando o referido ato diga individualmente respeito a este povo ou, tratando‑se de um ato regulamentar, não necessite de medidas de execução.
117 Nestas circunstâncias, a condição prevista no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, segundo a qual a decisão que é objeto do seu recurso deve dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva, deve ser apreciada, tendo em conta o artigo 73.° da Carta das Nações Unidas e o princípio da proteção jurisdicional efetiva, em relação à situação jurídica do povo do Sara Ocidental, representado para efeitos dos presentes processos pela Frente Polisário.
118 No caso em apreço, a decisão controvertida e, por extensão, o acordo controvertido cumprem, pelo impacto que têm no direito do povo do Sara Ocidental à autodeterminação, os pressupostos recordados no n.° 113 do presente acórdão (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, n.° 106).
119 Com efeito, por um lado, esta decisão tem por objeto a celebração de um acordo internacional cuja aplicação está prevista nas águas adjacentes a um território em relação ao qual o povo do Sara Ocidental possui o direito à autodeterminação. Por conseguinte, a decisão tem necessariamente um impacto nos direitos de que esse povo dispõe em relação a esse território, incluindo o de explorar as suas riquezas naturais decorrentes do artigo 73.° da Carta das Nações Unidas e do princípio de direito consuetudinário internacional de soberania permanente sobre os recursos naturais [v., neste sentido, TIJ, processo das Atividades Armadas no território do Congo (República Democrática do Congo c. Uganda), Acórdão de 19 de dezembro de 2005, Recueil 2005, p. 168, n.° 244].
120 Em especial, embora a União não reconheça, através do acordo controvertido, as pretensões de soberania do Reino de Marrocos sobre o território do Sara Ocidental, este acordo reconhece, no entanto, efeitos jurídicos, no direito da União, dos atos praticados pelas autoridades competentes do Reino de Marrocos nesse território não autónomo em relação à «zona de pesca», na aceção do referido acordo, que, como o Tribunal Geral salientou no n.° 111 do acórdão recorrido, é definida no seu artigo 1.°, alínea h), no sentido de que abrange tanto as águas sob a soberania ou a jurisdição do Reino de Marrocos como as águas adjacentes ao Sara Ocidental. Além disso, a instauração de um regime convencional que estabelece um direito incondicional a uma contrapartida financeira pelo acesso de navios da União à zona de pesca que abrange as águas adjacentes ao Sara Ocidental, cobrado por um agente de direito internacional diferente do povo do território não autónomo em causa, e que não atua em nome e em benefício deste último, diz diretamente respeito a esse povo, uma vez que afeta a sua soberania sobre os recursos naturais do referido território.
121 Com efeito, sendo o Sara Ocidental um território não autónomo, a exploração dos seus recursos naturais está abrangida pelo artigo 73.° da Carta das Nações Unidas e pelo princípio da soberania permanente sobre os recursos naturais. A este respeito, a Resolução III da Ata Final da Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, mencionada no n.° 11 do presente acórdão, prevê que «[n]o caso de um território cujo povo não tenha acedido à plena independência ou a outro regime de autonomia reconhecido pelas Nações Unidas, ou de um território sob dominação colonial, as disposições relativas a direitos ou interesses visados na [Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar] são aplicadas em benefício do povo desse território, a fim de promover a sua prosperidade e o seu desenvolvimento». Neste contexto, a exploração de recursos naturais de um território não autónomo, incluindo a exploração haliêutica das águas adjacentes a esse território, deve beneficiar o seu povo.
122 O facto suscitado pelas CPMM de que o acordo controvertido não seria vinculativo para o Sara Ocidental, caso este se tornasse independente, ou que, em todo o caso, seria inoponível ao Sara Ocidental ou à Frente Polisário não põe em causa a apreciação segundo a qual o povo do Sara Ocidental é diretamente afetado pela decisão controvertida e, por extensão, pelo acordo controvertido, dado que os direitos dos povos dos territórios não autónomos existem ao abrigo da Carta das Nações Unidas, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e do direito internacional consuetudinário, mesmo antes do exercício do seu direito à autodeterminação.
123 Por outro lado, após a entrada em vigor do acordo controvertido, a União tem a obrigação de reconhecer a validade das decisões sobre as autorizações de pesca concedidas pelas autoridades marroquinas no que respeita às águas adjacentes ao Sara Ocidental. A este respeito, de acordo com o artigo 5.° do Acordo de Pesca, os navios da União só podem exercer atividades de pesca na zona de pesca abrangida por este acordo se possuírem uma autorização de pesca emitida ao âmbito deste e as autoridades do Reino de Marrocos só emitirem autorizações de pesca para os navios da União no âmbito do referido acordo.
124 No âmbito do acordo controvertido, o procedimento que permite obter uma autorização de pesca para um navio da União é definido no Protocolo de Execução, cujo anexo prevê que as autoridades da União submetem ao departamento da Pesca Marítima do Ministério da Agricultura, da Pesca Marítima, do Desenvolvimento Rural e das Águas e Florestas de Marrocos, as listas dos navios da União que solicitam o exercício das suas atividades de pesca na zona de pesca que abrange as águas adjacentes do Sara Ocidental.
125 Este regime vincula a União, sem que seja necessário adotar, além da decisão controvertida, um ato que implique um poder de apreciação para as autoridades responsáveis pela execução do referido acordo, sendo esta, nesse sentido, de caráter puramente automático.
126 Neste contexto, há que rejeitar a argumentação do Conselho e da República Francesa, dirigida contra os n.os 184 e 192 do acórdão recorrido, de acordo com a qual o recurso interposto pela Frente Polisário no Tribunal Geral não devia ter sido interposto contra a decisão relativa à celebração do acordo controvertido, mas contra o ato através do qual a União notificou o ao Reino de Marrocos da aprovação deste acordo.
127 Com efeito, a decisão relativa à celebração de um acordo internacional constitui um ato definitivo no ordenamento jurídico interno da União, exprimindo a vontade da União de ficar vinculada por este acordo [v., neste sentido, Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre segurança biológica), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.° 5]. Esta decisão constitui, de acordo com jurisprudência constante, um ato impugnável, não sendo o Tribunal de Justiça competente para anular um acordo internacional (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, n.os 45 a 51). Em contrapartida, a notificação da aprovação desse acordo à outra parte contratante constitui uma medida de execução que, em princípio, deve ser considerada um ato que não é impugnável.
128 Tendo em conta as considerações precedentes, o Tribunal Geral declarou corretamente, no n.° 259 do acórdão recorrido, que a Frente Polisário era diretamente afetada pela decisão controvertida.
129 Por conseguinte, o segundo fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e a primeira parte do segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao terceiro fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e à segunda parte do segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos ao facto de a Frente Polisário não ser individualmente afetada pela decisão controvertida.
– Argumentação das partes
130 O Conselho e a Comissão, bem como a República Francesa e as CPMM, consideram que o Tribunal Geral concluiu erradamente, no n.° 268 do acórdão recorrido, que a Frente Polisário era individualmente afetada pela decisão controvertida.
131 A Comissão salienta, nomeadamente, que, no n.° 265 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral se limita a remeter para as considerações referentes ao requisito relativo à questão de saber se a Frente Polisário era diretamente afetada pela decisão controvertida, as quais, como alegou no âmbito do segundo fundamento de recurso no processo C‑779/21 P, contêm erros de direito. Do mesmo modo, o Conselho alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito que também põem em causa a conclusão de que a Frente Polisário era individualmente afetada pela decisão controvertida.
132 Além disso, tanto o Conselho como a Comissão contestam a rejeição pelo Tribunal Geral, no n.° 266 do acórdão recorrido, da pertinência do Acórdão de 10 de abril de 2003, Comissão/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217), no qual o Tribunal de Justiça considerou que o interesse geral que um país ou território ultramarino (PTU) pode ter, enquanto entidade competente pelas questões de ordem económica e social no seu território, em obter um resultado favorável à prosperidade económica deste último não é, por si só, suficiente para considerar que o ato lhe diz individualmente respeito, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
133 A este respeito, a Comissão salienta que a distinção estabelecida pelo Tribunal Geral entre a situação em causa nesse acórdão e a que está em causa no caso em apreço é artificial e juridicamente errada, uma vez que a medida contestada no referido acórdão apenas dizia respeito aos PTU, alguns dos quais são ou foram territórios não autónomos. Não se pode admitir que o Governo das Antilhas Neerlandesas não tenha legitimidade para impugnar um ato da União que diga economicamente respeito ao seu território, quando a Frente Polisário a tem, exceto se se considerar que movimentos que visam a independência de um território, ou que estão em conflito com um Estado, dispõem de mais garantias do que os governos regionais.
134 O Conselho considera, por sua vez, que os fundamentos invocados pelo Tribunal Geral não respondem ao argumento que tinha deduzido do Acórdão de 10 de abril de 2003, Comissão/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217), recordando que tinha alegado, na sua tréplica no Tribunal Geral, que decorria deste acórdão que, ainda que admitindo que a Frente Polisário fosse uma entidade competente para as questões económicas relativas ao Sara Ocidental, quod non, esta qualidade não basta para que se possa considerar que era individualmente afetada pelo acordo controvertido.
135 A Frente Polisário contesta esta argumentação.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
136 Resulta de jurisprudência constante que os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que esta lhes diz individualmente respeito, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, se o ato cuja anulação é pedida os afetar devido a determinadas qualidades que lhes são específicas ou a uma situação de facto que os caracterize em relação a qualquer outra pessoa individualizando‑os, por isso, de maneira análoga à do destinatário dessa decisão (Acórdão de 18 de outubro de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comissão, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, n.° 34 e jurisprudência referida).
137 Tendo em conta as considerações que figuram nos n.os 114 a 118 do presente acórdão, há que verificar que o povo do Sara Ocidental, representado nos presentes processos pela Frente Polisário, é individualmente afetado pela decisão controvertida, uma vez que uma inclusão expressa do território do Sara Ocidental no âmbito de aplicação do acordo controvertido, que vincula a União por força da decisão controvertida, altera a situação jurídica desse povo em razão da sua qualidade de titular do direito à autodeterminação em relação a este território. Com efeito, esta qualidade caracteriza‑o em relação a outra pessoa ou entidade, incluindo em relação a outro sujeito de direito internacional.
138 A argumentação da Comissão e do Conselho relativa ao Acórdão de 10 de abril de 2003, Comissão/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217), no qual o Tribunal de Justiça considerou que o interesse geral que um PTU pode ter, enquanto entidade competente para as questões de ordem económica e social no seu território, em obter um resultado favorável à prosperidade económica deste último não é, por si só, suficiente para considerar que o ato lhe diz respeito, na aceção do artigo 173.°, quarto parágrafo, do Tratado CE (atual artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE). Com efeito, o Tribunal Geral baseou a apreciação de que a Frente Polisário era individualmente afetada pela decisão controvertida e, por extensão, pelo acordo controvertido, não nos efeitos económicos deste acordo, mas antes no facto de esta organização representar o povo do Sara Ocidental enquanto titular do direito à autodeterminação em relação a este território.
139 Por conseguinte, o terceiro fundamento de recurso no processo C‑778/21 P deve ser julgado improcedente. Do mesmo modo, há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento de recurso no processo C‑798/21 P e, por conseguinte, julgar este fundamento improcedente na sua totalidade.
Quanto ao quarto fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e ao quarto fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos a erros de direito quanto ao alcance da fiscalização jurisdicional e ao consentimento do povo do Sara Ocidental no acordo controvertido
Argumentação das partes
140 Com os respetivos quartos fundamentos, o Conselho e a Comissão acusam o Tribunal Geral de ter cometido uma série de erros de direito relativos a uma interpretação e a uma aplicação erradas do direito internacional, ao alcance da margem de apreciação do Conselho em matéria de relações externas, nomeadamente no que respeita à exigência de consentimento do povo do Sara Ocidental no caso em apreço, à violação da fé devida aos atos, à desvirtuação da argumentação do Conselho e à violação do artigo 36.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, lido em conjugação com o artigo 53.°, primeiro parágrafo, do mesmo.
141 A Comissão alega que, nos n.os 304 a 365 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concedeu, em violação do direito da União, um efeito absoluto e extremo ao princípio do efeito relativo dos Tratados, lido em conjunto com o direito à autodeterminação, interpretando de forma errada o Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), e ignorando a jurisprudência relativa à margem de apreciação de que o Conselho dispõe em matéria de relações externas, em especial no que respeita ao direito consuetudinário internacional.
142 De acordo com a Comissão, estes erros assentam em torno de quatro alegações principais, a saber, primeiro, erros de direito quanto ao alcance da fiscalização jurisdicional, à margem de apreciação das instituições e à necessidade de demonstrar a existência de um erro manifesto para declarar a invalidade da decisão controvertida devido à sua alegada incompatibilidade com regras do direito internacional, segundo, erros de direito relativos à inexistência, no contexto específico do processo, de exigência de consentimento do povo do Sara Ocidental, terceiro, mesmo admitindo que tal consentimento do povo do Sara Ocidental seja necessário para confirmar a validade da decisão controvertida, erros de direito, uma vez que o conceito de «consentimento» adotado pelo Tribunal Geral é demasiado restrito, e, quarto, erros de direito relativos à identificação da Frente Polisário como entidade à qual incumbe expressar esse consentimento, tendo em conta o seu estatuto e a sua representatividade limitados. A Comissão alega, no âmbito destas quatro alegações, que o Tribunal Geral não determinou corretamente o direito consuetudinário internacional, embora estivesse obrigado a fazê‑lo no âmbito do presente processo.
143 A Comissão salienta que qualquer decisão relativa à celebração de um acordo com um país terceiro implica uma apreciação, no respeito dos princípios e dos objetivos da ação externa enunciados no artigo 21.° TUE, dos interesses da União no âmbito das relações com o país terceiro em causa e uma ponderação dos diferentes interesses abrangidos por essas relações. O Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação para ponderar o objetivo de promover a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos com os outros objetivos que estão na base da ação da União na cena internacional e os outros interesses da União. A fiscalização jurisdicional a este respeito deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se, ao adotarem o ato em causa, as instituições da União cometeram erros manifestos de apreciação quanto aos requisitos de aplicação destes princípios.
144 Ora, o Tribunal Geral eliminou por completo a margem de apreciação do Conselho ao atribuir um valor absoluto à exigência de consentimento expresso da Frente Polisário, cuja base em direito internacional público não está demonstrada. Ignorou a amplitude e a diversidade dos objetivos a ter em consideração pelo Conselho no âmbito do artigo 21.° TUE, ao não fazer nenhuma referência a este artigo. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral excedeu o alcance da sua fiscalização jurisdicional.
145 A este respeito, o Tribunal Geral interpretou erradamente as consequências a retirar do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973). Não se pode deduzir do direito à autodeterminação do Sara Ocidental, confirmado nesse acórdão, que o consentimento expresso do povo desse território, que deve ser dado exclusivamente pela Frente Polisário, é necessário para que um acordo internacional, celebrado pela União com um Estado que atua no referido território enquanto potência administrante e que tem competência para o fazer, possa abranger esse território.
146 Relativamente aos conceitos de «povo» e de «consentimento», há que ter em conta, no caso em apreço, o contexto jurídico e factual que envolveu a adoção da decisão controvertida e a celebração do acordo controvertido, do qual decorre que a solução finalmente adotada é conforme com o conjunto das regras de direito internacional aplicáveis, nomeadamente com o artigo 73.° da Carta das Nações Unidas que visa promover a prosperidade dos habitantes dos territórios não autónomos, bem como com o artigo 21.°, n.° 2, alíneas d) e e), TUE. Embora o n.° 310 do acórdão recorrido, que se refere aos n.os 311 e 312 do Acórdão de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑279/19, EU:T:2021:639), confirme que o direito aplicável aos territórios não autónomos permanece atualmente indeterminado em certos aspetos, a Comissão salienta que, a partir desse número do acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu uma série de erros, que estão resumidos nos n.os 141, 142, 144 e 145 do presente acórdão.
147 O Conselho alega que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.° 364 do acórdão recorrido, as consultas realizadas pelas autoridades marroquinas, por um lado, e pela Comissão e pelo SEAE, por outro, permitiram obter o consentimento do povo do Sara Ocidental. Considera que este número, bem como os n.os 307 a 363 do acórdão recorrido, que apoiam a conclusão mencionada no referido n.° 364, contém erros de direito, uma vez que o Tribunal Geral interpretou erradamente o âmbito do conceito de «consentimento» de um povo de um território não autónomo, ou mesmo quanto à necessidade de obter esse consentimento, e que, além disso, violou a fé devida aos articulados do Conselho ou desvirtuou a argumentação apresentada por este. O Tribunal Geral também violou o seu dever de fundamentação.
148 A Frente Polisário conclui pedindo que estes fundamentos sejam julgados improcedentes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
– Observações preliminares
149 Como resulta do n.° 276 do acórdão recorrido, a Frente Polisário alegou, no âmbito do terceiro fundamento do seu recurso interposto no Tribunal Geral, que, ao celebrar, sem o seu consentimento, um acordo internacional com o Reino de Marrocos expressamente aplicável ao território do Sara Ocidental e às águas adjacentes a este, o Conselho violou a obrigação de execução dos acórdãos do Tribunal de Justiça que decorre do artigo 266.° TFUE. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que a inclusão implícita desse território no âmbito de aplicação dos acordos celebrados entre a União e o Reino de Marrocos é juridicamente impossível, ao abrigo do princípio da autodeterminação e do princípio do efeito relativo dos Tratados. Daqui resulta que, a aplicação expressa destes acordos ao referido território está excluída por maioria de razão. A Frente Polisário alegou, em especial, que a celebração do acordo controvertido era contrária à jurisprudência, uma vez que não respeitava o estatuto separado e distinto do Sara Ocidental, bem como a exigência de consentimento do povo desse território.
150 Como o Tribunal Geral referiu no n.° 295 do acórdão recorrido, este fundamento inclui, em substância, três partes, relativas, a primeira, à impossibilidade de a União e de o Reino de Marrocos celebrarem um acordo aplicável ao Sara Ocidental, a segunda, à violação do estatuto separado e distinto desse território, contrariamente ao princípio da autodeterminação, e, a terceira, à violação da exigência de consentimento do povo do referido território, enquanto terceiro ao acordo controvertido, na aceção do princípio do efeito relativo dos Tratados.
151 O Tribunal Geral julgou improcedente a primeira parte do terceiro fundamento, mas julgou procedente a terceira parte do mesmo. Assim, considerou que, sem que fosse necessário analisar a segunda parte do referido fundamento e os outros fundamentos de recurso, há que anular a decisão controvertida.
152 O Tribunal Geral resumiu do seguinte modo, no n.° 364 do acórdão recorrido, o seu raciocínio em resposta à terceira parte do terceiro fundamento de recurso da Frente Polisário:
«[...] ao adotar a decisão [controvertida], o Conselho não teve suficientemente em conta todos os elementos pertinentes relativos à situação do Sara Ocidental e considerou, erradamente, que dispunha de uma margem de apreciação para decidir se era necessário se conformar com a exigência de que o povo desse território devia expressar o seu consentimento na aplicação do acordo controvertido a esse território, enquanto terceiro ao acordo controvertido, em conformidade com a interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça do princípio do efeito relativo dos Tratados em ligação com o princípio da autodeterminação. Em especial, em primeiro lugar, o Conselho considerou erradamente que a situação atual [do referido] território não permitia garantir a existência do consentimento do referido povo e, em particular, por intermédio da [Frente Polisário]. Em segundo lugar, ao considerar que as consultas realizadas pela Comissão e pelo SEAE tinham permitido respeitar o princípio do efeito relativo dos Tratados, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, designadamente, no n.° 106 do Acórdão [de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973)], o Conselho está errado tanto sobre o alcance dessas consultas como sobre o da exigência enunciada nesse número. Em terceiro lugar, o Conselho considerou erradamente que podia substituir essa exigência pelos critérios alegadamente enunciados na carta de 29 de janeiro de 2002 do [consultor jurídico, secretário‑geral adjunto para os assuntos jurídicos da ONU, de 29 de janeiro de 2002 (a seguir «carta de 29 de janeiro de 2002 do consultor jurídico da Organização das Nações Unidas»)].»
153 Importa analisar, em primeiro lugar, as alegações das recorrentes relativas ao consentimento do povo do Sara Ocidental através de consultas dos representantes das populações do Sara Ocidental, bem como ao alcance da fiscalização jurisdicional da decisão controvertida e, por extensão, do acordo controvertido relativamente ao referido consentimento, incluindo a sua argumentação relativa ao alcance da carta de 29 de janeiro de 2002 do consultor jurídico da Organização das Nações Unidas. Em segundo lugar, há que analisar as suas alegações relativas à necessidade desse consentimento e à identificação da Frente Polisário como entidade à qual incumbe expressar esse consentimento.
– Quanto às alegações relativas ao consentimento do povo do Sara Ocidental através das consultas dos representantes das populações do Sara Ocidental e ao alcance da fiscalização jurisdicional da decisão controvertida
154 Há que recordar que, no n.° 106 do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), ao interpretar os termos «território do Reino de Marrocos» que figuram no artigo 94.° do Acordo de Associação, o Tribunal de Justiça salientou que o povo do Sara Ocidental deve ser visto como um «terceiro», na aceção do princípio do efeito relativo dos Tratados, e que, enquanto tal, esse terceiro pode ser afetado pela execução do Acordo de Associação em caso de inclusão do território do Sara Ocidental no âmbito de aplicação do referido acordo, sem que seja necessário determinar se essa execução é suscetível de o prejudicar ou, pelo contrário, de o beneficiar. Com efeito, considerou que, tanto num caso como no outro, a referida execução deve receber o consentimento desse terceiro. Ora, não resulta do acórdão recorrido no processo que deu origem ao Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), que o povo do Sara Ocidental tinha manifestado esse consentimento.
155 No caso em apreço, há que salientar que os considerandos 11 e 12 da decisão controvertida indicam o seguinte:
«(11) Atentando às considerações expostas no [Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118)], a Comissão, em ligação com o [SEAE], tomou todas as medidas razoáveis e possíveis no contexto atual para associar de modo adequado a população em causa, a fim de determinar o seu consentimento. Foram realizadas amplas consultas no Sara Ocidental e no Reino de Marrocos e os intervenientes socioeconómicos e políticos que nelas participaram pronunciaram‑se claramente a favor da celebração do Acordo de Pesca. Todavia, a Frente Polisário e alguns outros intervenientes não aceitaram participar no processo de consulta.
(12) Aqueles que não aceitaram participar no processo rejeitaram a aplicação do Acordo de Pesca e do seu Protocolo de Execução nas águas adjacentes ao Sara Ocidental por considerarem, essencialmente, que esses instrumentos sancionam a posição do Reino de Marrocos sobre o território do Sara Ocidental. Porém, nada no Acordo de Pesca ou no seu Protocolo de Execução implica o reconhecimento da soberania ou dos direitos de soberania do Reino de Marrocos sobre o Sara Ocidental e as águas adjacentes. Por outro lado, a União continuará a empenhar‑se, redobrando esforços, no apoio ao processo de resolução pacífica do diferendo iniciado e prosseguido sob a égide das Nações Unidas.»
156 A este respeito, importa, em primeiro lugar, recordar que, como foi salientado no n.° 30 do presente acórdão, na sequência do desencadeamento do conflito armado que opõe, nomeadamente, o Reino de Marrocos e a Frente Polisário nos anos 1970, uma grande parte da população do Sara Ocidental fugiu desse conflito e encontrou refúgio no território argelino. O representante da Frente Polisário indicou a este respeito, na audiência no Tribunal de Justiça, sem ser contestado, que, até à data, de um total de cerca de 500 000 sarauís, aproximadamente 250 000 vivem em campos de refugiados na Argélia, um quarto na zona do Sara Ocidental sob controlo marroquino e o restante quarto noutras partes do mundo.
157 Daqui resulta que a maior parte da população atual do Sara Ocidental não faz parte do povo titular do direito à autodeterminação, ou seja, o povo do Sara Ocidental. Ora, este povo, em grande parte deslocado, é a único titular do direito à autodeterminação em relação ao território do Sara Ocidental. Com efeito, o direito à autodeterminação pertence ao povo em causa e não à população deste território em geral, da qual, segundo as estimativas fornecidas pela Comissão na audiência no Tribunal de Justiça, apenas 25 % são de origem sarauí.
158 Como foi salientado nos n.os 144 e 145 do Acórdão de hoje, Comissão e Conselho/Frente Polisário (C‑779/21 P e C‑799/21 P), existe, a este respeito, uma diferença entre o conceito de «população» de um território não autónomo e o de «povo» desse território. Com efeito, este último conceito remete para uma unidade política, titular do direito à autodeterminação, ao passo que o conceito de «população» visa os habitantes de um território.
159 No caso em apreço, a Comissão e o SEAE consultaram as «populações em causa», que, como o Tribunal Geral observou no n.° 329 do acórdão recorrido, incluíam, sobretudo, as populações que se encontram atualmente no território do Sara Ocidental, independentemente da sua pertença ao povo desse território. Como o Tribunal Geral declarou, em substância e corretamente, no n.° 354 do acórdão recorrido, essas consultas não podem, portanto, ser equiparadas à obtenção de consentimento do «povo» do território não autónomo do Sara Ocidental.
160 Em segundo lugar, importa recordar que, entre as normas pertinentes suscetíveis de serem invocadas no âmbito das relações entre as partes num acordo entre a União e um país terceiro, figura o princípio de direito internacional geral do efeito relativo dos Tratados, de acordo com o qual os tratados não devem prejudicar nem beneficiar terceiros (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Este princípio de direito internacional geral tem uma expressão especial no artigo 34.° da Convenção de Viena, por força do qual um tratado não cria obrigações nem direitos para um terceiro Estado sem o consentimento deste (Acórdão de 25 de fevereiro de 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, n.° 44).
161 Este princípio, também referido no n.° 106 do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), tem um alcance mais amplo do que o de uma simples regra de interpretação dos acordos internacionais. Com efeito, ainda que, como os recorrentes afirmam corretamente, um acordo que afeta direitos ou obrigações de um terceiro seja, na falta de consentimento deste último, inoponível a esse terceiro no direito internacional convencional, esse terceiro pode, todavia, ser afetado pela execução desse acordo em caso de inclusão no seu âmbito de aplicação de um território relativamente ao qual o referido terceiro é soberano ou titular do direito à autodeterminação. Tal execução é, a este respeito, suscetível de violar alternativamente, no que respeita a um Estado, a sua soberania sobre o seu território e, tratando‑se de um povo, o seu direito à autodeterminação sobre o território a que esse direito diz respeito. Por conseguinte, como o Tribunal de Justiça salientou no referido n.° 106, a execução de um acordo internacional entre a União e o Reino de Marrocos sobre o território do Sara Ocidental exige o consentimento do povo do Sara Ocidental.
162 Daqui resulta que a falta de consentimento deste povo para esse acordo, cuja execução se estende a esse território ou às águas adjacentes a este, é suscetível de afetar a validade do ato da União, como a decisão controvertida, relativo à celebração desse acordo. A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 3.°, n.° 5, e do artigo 21.°, n.° 1, TUE, a ação internacional da União contribui, em especial, para a rigorosa observância e o desenvolvimento do direito internacional, incluindo o respeito dos princípios da Carta das Nações Unidas.
163 Esta conclusão não é posta em causa pela margem de apreciação de que o Conselho dispõe. Com efeito, como o Tribunal Geral salientou no n.° 349 do Acórdão de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑279/19, EU:T:2021:639), que é o acórdão recorrido nos processos apensos C‑779/21 P e C‑799/21 P, para o qual remete o n.° 335 do acórdão recorrido, esta margem de apreciação é enquadrada juridicamente, por um lado, pela obrigação, decorrente do princípio da autodeterminação, de respeitar, no âmbito das relações entre a União e o Reino de Marrocos, o estatuto separado e distinto do Sara Ocidental e, por outro, pela exigência, decorrente do princípio do efeito relativo dos Tratados, segundo a qual o povo desse território devia consentir num acordo entre a União e o Reino de Marrocos a executar no referido território.
164 Assim, o Tribunal Geral concluiu corretamente, no referido n.° 349, que, embora caiba ao Conselho apreciar se a situação atual do mesmo território justificava uma adaptação das modalidades da expressão desse consentimento e se estavam preenchidos os requisitos para considerar que o povo do Sara Ocidental o tinha manifestado, esta instituição não é livre de decidir se o referido consentimento pode ser dispensado, sem violar a exigência de que o povo desse território deve consentir a tal acordo.
165 Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter excedido os limites da fiscalização jurisdicional dos atos da União abrangidos pela ação externa desta à luz do direito consuetudinário internacional, conforme estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça, quanto à apreciação da exigência relativa à necessidade de consentimento do povo do Sara Ocidental.
166 Em terceiro lugar, há que julgar improcedente a argumentação relativa ao alcance da carta do consultor jurídico da Organização das Nações Unidas, de 29 de janeiro de 2002, sobre a exigência de consentimento do povo do Sara Ocidental.
167 Com efeito, o Tribunal Geral considerou corretamente, em substância, no n.° 362 do acórdão recorrido, que essa carta não constitui uma fonte de direito da União invocável perante o juiz da União, uma vez que não se assemelha, enquanto tal, a uma regra do direito internacional convencional que vincula a União nem a uma regra do direito consuetudinário internacional [v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino superior), C‑66/18, EU:C:2020:792, n.° 87 e jurisprudência referida].
168 Por outro lado, há que julgar inoperante a argumentação da Comissão relativa à aproximação, efetuada pelo Tribunal Geral no n.° 330 do acórdão recorrido, entre as consultas em causa efetuadas pela Comissão e pelo SEAE, por um lado, e as amplas consultas das partes interessadas, referidas no artigo 11.°, n.° 3, TUE e no artigo 2.° do Protocolo (n.° 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, por outro. Com efeito, basta constatar a este respeito que, em todo o caso, como o Tribunal Geral indicou, em substância, essas consultas, que devem preceder em especial a apresentação de propostas legislativas pela Comissão, distinguem‑se fundamentalmente, pela sua natureza e pelo seu objeto, da obrigação decorrente do direito consuetudinário internacional, que incumbe a um povo titular do direito à autodeterminação consentir na aplicação, no território a que esse direito diz respeito, de um acordo internacional em relação ao qual tem a qualidade de terceiro.
169 Por conseguinte, no n.° 364 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu corretamente, por um lado, que o Conselho, ao considerar que as consultas realizadas pela Comissão e pelo SEAE lhe permitiram respeitar o princípio do efeito relativo dos Tratados, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça no n.° 106 do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), cometeu um erro tanto sobre o alcance destas consultas como sobre o da exigência enunciada nesse n.° 106 e, por outro, que o Conselho tinha erradamente considerado que se podia basear na carta de 29 de janeiro de 2002 do consultor jurídico da Organização das Nações Unidas para substituir esta exigência pelos critérios alegadamente enunciados nessa carta.
– Quanto às alegações relativas à necessidade de consentimento do povo do Sara Ocidental e à identificação da Frente Polisário como entidade responsável por expressar este consentimento
170 Como foi recordado no n.° 152 do presente acórdão, o Tribunal Geral, no n.° 364 do acórdão recorrido, concluiu que o Conselho, ao adotar a decisão controvertida, não teve suficientemente em conta todos os elementos pertinentes relativos à situação do Sara Ocidental e considerou erradamente que dispunha de uma margem de apreciação para decidir se era necessário se conformar com a exigência de que o povo desse território devia expressar o seu consentimento na aplicação do acordo controvertido a esse território, enquanto terceiro ao acordo controvertido, em conformidade com a interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça do princípio do efeito relativo dos Tratados em ligação com o princípio da autodeterminação. Em especial, considerou que o Conselho e a Comissão tinham considerado erradamente que a situação atual do território não permitia garantir a existência desse consentimento.
171 Mais especificamente, no n.° 317 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afirma que as responsabilidades e as competências que incumbem ao Reino de Marrocos nos termos do acordo controvertido não são assumidos por este, no que diz respeito ao território do Sara Ocidental e as águas adjacentes, para o exercício dos direitos do povo desse território em benefício deste. Com efeito, considerou que o Reino de Marrocos não tenciona reconhecer a esse povo direitos «no que respeita à exploração dos recursos haliêuticos nessas águas e à repartição dos benefícios daí decorrentes» e que, além disso, os direitos que este acordo é eventualmente suscetível de criar para os operadores estabelecidos no referido território dizem respeito a particulares e não a um terceiro que deve dar o seu acordo. Quanto aos benefícios que daí podem resultar para as populações desse território, trata‑se, de acordo com o Tribunal Geral, «de efeitos puramente socioeconómicos, além do mais indiretos, e que não podem ser equiparados a direitos». No n.° 318 do acórdão recorrido, o Tribunal de Geral refere ainda que:
«Em contrapartida, na medida em que confere a uma das partes competência sobre o território de um terceiro, que, portanto, não tem, ele próprio, o direito de exercer nem, sendo caso disso, de delegar o seu exercício, o acordo controvertido impõe ao terceiro em causa, como sublinha a recorrente, uma obrigação, independentemente da circunstância, alegada pelo Conselho, de não estar, nesta fase, em condições de assumir ele próprio ou através do seu representante essas competências. O seu consentimento no acordo controvertido deve, portanto, ser expresso.»
172 Ora, o raciocínio do Tribunal Geral exposto no n.° 318 do acórdão recorrido contém um erro de direito.
173 A este respeito, é certo que, como resulta dos n.os 161 a 164 e 169 do presente acórdão, o Tribunal Geral concluiu acertadamente, em substância, que, com base nos princípios do direito à autodeterminação e do efeito relativo dos Tratados, conforme interpretados pelo Tribunal de Justiça, o consentimento do povo do Sara Ocidental para a execução do acordo controvertido nesse território era um requisito de validade da decisão controvertida e que as consultas efetuadas pela Comissão e pelo SEAE não eram suscetíveis de demonstrar esse consentimento desse povo.
174 Em contrapartida, o Tribunal Geral interpretou erradamente o acordo controvertido ao considerar, em substância, no n.° 318 do acórdão recorrido, que este acordo tinha por efeito impor uma obrigação ao povo do Sara Ocidental, conferindo às autoridades do Reino de Marrocos determinadas competências cujo exercício está previsto no território do Sara Ocidental.
175 Com efeito, embora a execução do acordo controvertido implique que os atos das autoridades marroquinas praticados no território do Sara Ocidental produzam efeitos jurídicos como os descritos nos n.os 119 a 125 do presente acórdão, que alteram a situação jurídica do povo desse território, o facto de este acordo reconhecer a essas autoridades certas competências administrativas exercidas no referido território não permite, contudo, considerar que o referido acordo cria obrigações jurídicas que impendem sobre esse povo, enquanto sujeito de direito internacional.
176 A este respeito, como salientado na Troca de Cartas, o acordo controvertido não implica que a União reconheça a alegada soberania do Reino de Marrocos sobre o Sara Ocidental. Além disso, o povo do Sara Ocidental não é nem o destinatário das autorizações de pesca ou de outros atos administrativos emitidos pelas autoridades marroquinas no âmbito da execução deste acordo, que deve reconhecer, nem das medidas adotadas pelas autoridades da União e dos Estados‑Membros em relação às autoridades marroquinas.
177 Daqui resulta que, no n.° 318 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, com base numa premissa errada, que o povo do Sara Ocidental devia ter dado o seu consentimento expresso ao acordo controvertido.
178 Todavia, importa recordar que, se os fundamentos de uma decisão do Tribunal Geral revelarem uma violação do direito da União, mas o dispositivo da mesma estiver justificado por outros fundamentos de direito, essa violação não é suscetível de provocar a anulação dessa decisão e há que proceder a uma substituição de fundamentos (Acórdão de 17 de janeiro de 2023, Espanha/Comissão, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, n.° 48 e jurisprudência referida).
179 Por conseguinte, há que verificar se o dispositivo do acórdão recorrido, na parte em que este anulou a decisão controvertida, não se afigura procedente por fundamentos jurídicos diferentes dos que enfermam do erro identificado nos n.os 174 a 177 do presente acórdão.
180 A este respeito, há que salientar que o direito consuetudinário internacional não prevê uma forma específica para a expressão de consentimento de um terceiro a um acordo que lhe confere um direito (v., neste sentido, Acórdão do Tribunal Permanente de Justiça Internacional, de 7 de junho de 1932, processo «Zones Franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex», Coletânea TPJI 1927, séries A/B, n.° 46, p. 148). Daqui resulta que este mesmo direito não exclui que esse consentimento seja tácito em determinadas circunstâncias. Assim, na situação particular de um povo de um território não autónomo, pode presumir‑se um consentimento desse povo a um acordo internacional relativamente ao qual tem a qualidade de terceiro e cuja aplicação está prevista no território ao qual se refere o seu direito à autodeterminação, desde que estejam preenchidos dois requisitos.
181 Por um lado, o acordo em causa não deve criar uma obrigação para o referido povo. Por outro, este acordo deve prever que o próprio povo em causa, que pode não estar devidamente representado pela população do território a que se refere o direito à autodeterminação de que esse povo dispõe, receba um benefício específico, concreto, substancial e verificável decorrente da exploração dos recursos naturais desse território, e proporcional à dimensão dessa exploração. Este benefício deve ser acompanhado de garantias de que a exploração se realiza em condições conformes com o princípio do desenvolvimento sustentável, para assegurar que os recursos naturais não renováveis permaneçam disponíveis em abundância e que os recursos naturais renováveis, como as unidades populacionais, se reconstituam permanentemente. Por último, o acordo em causa também deve prever um mecanismo de fiscalização regular que permita verificar se o povo em causa beneficia efetivamente do mesmo.
182 O respeito destes requisitos é necessário para assegurar a compatibilidade deste acordo com o princípio do primado dos interesses dos povos dos territórios não autónomos, decorrente do artigo 73.° da Carta das Nações Unidas e consagrado no direito consuetudinário internacional. Contribui assim para assegurar que a ação internacional da União, como prevista no artigo 21.°, n.° 1, TUE, se baseia nos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional.
183 Na hipótese de os dois requisitos expostos no n.° 181 do presente acórdão estarem preenchidos, deve considerar‑se que o consentimento do povo em causa está estabelecido. O facto de um movimento que se apresenta como o representante legítimo deste povo se opor a este acordo não pode, por si só, ser suficiente para pôr em causa a existência desse consentimento presumido.
184 No entanto, esta presunção de consentimento pode ser ilidida desde que os representantes legítimos do referido povo demonstrem que o regime de benefícios que é conferido a este povo pelo acordo em causa, ou ainda o mecanismo de fiscalização regular a que está sujeito, não preenchem os requisitos expostos no n.° 180 do presente acórdão. Cabe ao juiz da União decidir esta questão, se for caso disso, com o objetivo de apreciar, em especial, se o referido acordo protege adequadamente o direito à autodeterminação do povo em causa ou a soberania permanente sobre os recursos naturais que decorre desse direito e do artigo 73.° da Carta das Nações Unidas. A Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu e qualquer Estado‑Membro também podem recolher, antes mesmo de ser assinado ou concluído um acordo entre a União e o Reino de Marrocos que preveja esse regime de benefícios, o parecer do Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade do acordo projetado com as disposições dos Tratados, nomeadamente o artigo 21.°, n.° 1, TUE.
185 No caso em apreço, há que considerar preenchido o primeiro dos dois requisitos enunciados no n.° 181 do presente acórdão. Com efeito, pelas razões expostas nos n.os 174 e 175 do mesmo acórdão, o acordo controvertido, embora altere a situação jurídica do povo do Sara Ocidental em direito da União à luz do direito à autodeterminação de que dispõe nesse território, não cria obrigações jurídicas que impendam sobre esse povo, enquanto sujeito de direito internacional.
186 No que respeita ao segundo requisito, há que constatar que não existe manifestamente um benefício a favor do povo do Sara Ocidental no acordo controvertido que responda às características mencionadas no n.° 181 do presente acórdão.
187 Em especial, como o Tribunal Geral declarou, com razão, nos n.os 312 a 314 do acórdão recorrido, o acordo controvertido não confere nenhum direito ao povo do Sara Ocidental, enquanto terceiro a este. Com efeito, por um lado, os direitos de pesca concedidos ao abrigo do Acordo de Pesca para as águas adjacentes ao Sara Ocidental são concedidos em benefício da União e dos Estados‑Membros. Por outro lado, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do referido acordo, a gestão das atividades de pesca nestas águas, nomeadamente no âmbito da definição das zonas de gestão aplicáveis a essas águas, é exercida pelas autoridades marroquinas no quadro das suas disposições legais nacionais. Por outro lado, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, e do artigo 8.°, n.° 3, do Protocolo de Execução e do ponto E do capítulo I do anexo deste protocolo, as diferentes componentes da contrapartida financeira são pagas às autoridades marroquinas.
188 A este respeito, como a advogada‑geral salientou nos n.os 145 e 147 das suas conclusões, o âmbito de aplicação do acordo controvertido é estabelecido por referência a uma única «zona de pesca», definida como abrangendo essencialmente a totalidade das águas adjacentes ao Reino de Marrocos e ao território do Sara Ocidental. No entanto, a definição desta «zona de pesca» não estabelece uma distinção entre as águas adjacentes ao território do Reino de Marrocos e as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
189 Por conseguinte, o acordo controvertido não determina qual a parte dos direitos de pesca da União corresponde às águas adjacentes ao Reino de Marrocos e qual a parte desses direitos corresponde às águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
190 Como a advogada‑geral referiu nos n.os 161 e 162 das suas conclusões, é certo que este acordo prevê a exigência de uma «repartição geográfica e social equitativa» dos benefícios socioeconómicos decorrentes da contrapartida financeira paga pela União ao Reino de Marrocos.
191 No entanto, como o Tribunal Geral explica, em substância, no n.° 316 do acórdão recorrido, sem que esta conclusão tenha sido contestada quanto ao mérito, não resulta das disposições do acordo controvertido que o princípio da repartição geográfica e social equitativa da contrapartida financeira seja aplicado de maneira diferente aos territórios do Sara Ocidental e de Marrocos. De qualquer forma, o referido acordo não prevê a concessão de nenhuma contrapartida financeira especificamente em benefício do povo do Sara Ocidental.
192 Daqui resulta que não se pode presumir que o povo do Sara Ocidental deu o seu consentimento à execução do acordo controvertido sobre as águas adjacentes a este território.
193 Há que esclarecer que a possibilidade de um consentimento presumido, em conformidade com os n.os 180 a 183 do presente acórdão, não pode ser posta em causa pelo facto de o artigo 73.° da Carta das Nações Unidas, relativo aos territórios não autónomos, se referir aos «povos» e aos «habitantes» desses territórios e definir como uma «missão sagrada» a obrigação de promover no mais alto grau a sua prosperidade, abrangendo assim, no caso do Sara Ocidental, uma parte da «população» deste território que não está incluída no «povo» do Sara Ocidental. A este respeito, é considerado essencial na Resolução 2703 (2023) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, mencionada no n.° 35 do presente acórdão, que as negociações avançam para que a qualidade de vida dos habitantes do Sara Ocidental melhore em todos os domínios. Ora, no caso de um futuro acordo beneficiar o povo do Sara Ocidental, em conformidade com as exigências expostas no n.° 181 do presente acórdão, a possibilidade de esse acordo também beneficiar os habitantes deste território em geral não seria suscetível de impedir a constatação de um alegado consentimento desse povo.
194 Tendo em conta, além disso, a constatação efetuada no n.° 172 do presente acórdão, segundo a qual as consultas efetuadas pela Comissão e pelo SEAE não eram suscetíveis de demonstrar esse consentimento do referido povo, a conclusão do Tribunal Geral, no n.° 364 do acórdão recorrido, de acordo com a qual, ao adotar a decisão controvertida, por um lado, o Conselho não tinha tido suficientemente em conta todos os elementos pertinentes relativos à situação do Sara Ocidental e, por outro, o Conselho e a Comissão tinham considerado, erradamente, que a situação atual desse território não permitia assegurar a existência de um consentimento do povo do Sara Ocidental no acordo controvertido, deve ser considerada procedente.
195 Por conseguinte, o quarto fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e o quarto fundamento de recurso no processo C‑798/21 P devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao quinto fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e ao terceiro fundamento de recurso no processo C‑798/21 P, relativos a erros de direito quanto à invocabilidade do direito internacional
Argumentação das partes
196 A Comissão, com o seu quinto fundamento, e o Conselho, com o seu terceiro fundamento, acusam o Tribunal Geral de ter cometido erros de direito no que respeita à invocabilidade de normas de direito internacional no âmbito de um recurso que tem por objeto a validade de uma decisão relativa à celebração de um acordo internacional pela União. Estes fundamentos visam o acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral declarou, no n.° 294 do mesmo, que a Frente Polisário podia invocar o princípio da autodeterminação e o princípio do efeito relativo dos Tratados e que o terceiro fundamento perante si invocado não era, por conseguinte, inoperante.
197 Estas instituições recordam, nomeadamente, a jurisprudência segundo a qual os princípios de direito internacional consuetudinário só podem ser invocados por um litigante, para efeitos da análise da validade de um ato da União pelo Tribunal de Justiça, se forem suscetíveis de pôr em causa a competência da União para adotar o ato e se o ato em causa for suscetível de afetar os direitos do litigante derivados do direito da União ou de gerar obrigações para os mesmos à luz desse direito (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o., C‑366/10, EU:C:2011:864, n.° 107).
198 O Conselho também salienta que, embora sejam invocáveis regras do direito internacional, a fiscalização do Tribunal de Justiça limita‑se, de qualquer forma, à existência de erros manifestos de apreciação pelas instituições quanto aos requisitos de aplicação destas regras em conformidade com o Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.° 107). No caso em apreço, os princípios da autodeterminação e do efeito relativo dos Tratados não são suscetíveis de pôr em causa a competência da União, uma vez que o Tribunal de Justiça já indicou implicitamente que o direito internacional não exclui que um tratado possa, por derrogação à regra geral, vincular um Estado a outro território, o que o Tribunal Geral confirmou expressamente ao julgar improcedente o fundamento relativo à incompetência do Conselho para celebrar o acordo controvertido. Em qualquer circunstância, o efeito relativo dos Tratados não diz respeito à validade de um acordo, mas à sua oponibilidade.
199 A República Francesa refere a este respeito que, ainda que o princípio do efeito relativo dos Tratados pudesse ser invocado e fosse violado no caso em apreço, essa violação não implicaria a nulidade da decisão controvertida, uma vez que, nos termos do referido princípio, o consentimento de um terceiro não condiciona a validade do Tratado em causa.
200 A Frente Polisário contesta esta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
201 O Tribunal Geral considerou, no n.° 290 do acórdão recorrido, que remete para os n.os 282 a 291 do Acórdão de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑279/19, EU:T:2021:639), que, para defender os direitos conferidos ao povo do Sara Ocidental pelo princípio da autodeterminação e pelo princípio do efeito relativo dos Tratados, a Frente Polisário devia ter a faculdade de invocar a violação dessas obrigações claras, precisas e incondicionais, que se impõem no âmbito das relações da União com o Reino de Marrocos e deduzidas pelo Tribunal de Justiça, no Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), da interpretação do Acordo de Associação à luz dos princípios da autodeterminação e do efeito relativo dos Tratados, contra a decisão controvertida no processo que deu origem a esse primeiro acórdão, uma vez que essa alegada violação era suscetível de afetar o referido povo, enquanto terceiro a um acordo celebrado entre a União e o Reino de Marrocos.
202 Além disso, o Tribunal Geral recordou que, nesse acórdão, considerou que a jurisprudência relativa à invocabilidade dos princípios do direito internacional consuetudinário enunciada nos n.os 107 a 109 do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864), não se opunha a essa conclusão. Com efeito, de acordo com o Tribunal Geral, as considerações que constam desses números assentavam numa apreciação das circunstâncias específicas do caso, relativas à natureza dos princípios do direito internacional invocados e do ato impugnado, bem como à situação jurídica dos recorrentes no processo principal, que não eram comparáveis às do processo que deu origem ao Acórdão de 29 de setembro de 2021, Frente Polisário/Conselho (T‑279/19, EU:T:2021:639).
203 O Tribunal Geral considerou, nomeadamente, que estas considerações eram aplicáveis à invocabilidade do princípio da autodeterminação e do princípio do efeito relativo dos Tratados contra a decisão controvertida, tendo em conta a aplicabilidade dos referidos princípios no âmbito de um acordo de pesca celebrado entre a União e o Reino de Marrocos, declarada pelo Tribunal de Justiça nos n.os 63 a 72 do Acórdão 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118).
204 Este raciocínio não contém erros de direito.
205 Com efeito, a União é obrigada, em conformidade com jurisprudência constante, a exercer as suas competências no respeito do direito internacional no seu conjunto, que compreende as regras e os princípios do direito internacional geral e consuetudinário, bem como as disposições de convenções internacionais que a vinculem (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, n.° 47 e jurisprudência referida).
206 Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente, no âmbito de um recurso de anulação, para apreciar se um acordo internacional celebrado pela União é compatível com as regras de direito internacional que, em conformidade com os Tratados, vinculam a União. A fiscalização da validade que o Tribunal de Justiça pode ser conduzido a realizar no que respeita ao ato pelo qual a União celebrou tal acordo internacional é suscetível de abranger a legalidade desse ato à luz do próprio conteúdo do acordo internacional em causa (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, n.° 48 a 51 e jurisprudência referida).
207 Assim, o Tribunal Geral pôde, com razão, concluir que o princípio da autodeterminação e o princípio do efeito relativo dos Tratados eram invocáveis no âmbito da fiscalização da validade da decisão controvertida.
208 Por conseguinte, o argumento da Comissão e do Conselho de acordo com o qual se deve deduzir do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864), que estes princípios não são invocáveis no âmbito da fiscalização da validade da decisão controvertida não pode ser julgado procedente.
209 Quanto à alegação do Conselho de acordo com a qual a fiscalização, pelo juiz da União, da conformidade de um ato da União com essas regras do direito internacional se deve limitar aos erros manifestos de apreciação, confunde‑se, em substância, com a alegação apresentada no âmbito dos quartos fundamentos de recursos, relativa à violação pelo Tribunal Geral da margem de apreciação de que o Conselho dispõe em matéria de relações externas. Por conseguinte, esta alegação deve ser rejeitada pelas mesmas razões que as expostas no n.° 162 do presente acórdão.
210 Por conseguinte, o quinto fundamento de recurso no processo C‑778/21 P e o terceiro fundamento de recurso no processo C‑798/21 P devem ser julgados improcedentes.
211 Dado que nenhum dos fundamentos invocados pela Comissão e pelo Conselho em apoio dos recursos nos processos C‑778/21 P e C‑798/21 P foi julgado procedente, há que negar provimento a estes recursos na sua totalidade.
Quanto aos pedidos apresentados a título subsidiário pelo Conselho e pela Comissão
Argumentação das partes
212 A título subsidiário, o Conselho considera necessário, tendo em conta o risco de a anulação da decisão controvertida ter consequências negativas graves para a ação externa da União e de ser posta em causa a segurança jurídica dos compromissos internacionais que assumiu e que vinculam as instituições e os Estados‑Membros, ordenar que, no caso de o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso do acórdão recorrido, os efeitos dessa decisão sejam mantidos durante um período de doze meses.
213 A Comissão considera, por sua vez, que é desejável manter os efeitos da decisão controvertida durante um ano e meio, na hipótese de o Tribunal de Justiça concluir que a anulação desta decisão se justifica por razões diferentes das indicadas no acórdão recorrido e de se poder deduzir das conclusões do Tribunal de Justiça uma possibilidade realista de celebração de um acordo sobre o Sara Ocidental com o Reino de Marrocos, para permitir as negociações necessárias à adoção das decisões do Conselho relativas à assinatura e à celebração deste acordo.
214 A Frente Polisário opõe‑se a estes pedidos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
215 Nos termos do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.
216 A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, atendendo a motivos relacionados com a segurança jurídica, os efeitos desse ato podem ser mantidos, nomeadamente, quando os efeitos imediatos da sua anulação fossem suscetíveis de originar consequências negativas graves para as partes em causa [Acórdão de 1 de março de 2022, Comissão/Conselho (Acordo com a República da Coreia), C‑275/20, EU:C:2022:142, n.° 54 e jurisprudência referida].
217 No caso em apreço, à luz do n.° 369 do acórdão recorrido, que não foi contestado através de um recurso subordinado, os efeitos da decisão controvertida foram mantidos até à prolação do presente acórdão. Ora, como resulta do n.° 69 do presente acórdão, o Protocolo de Execução caducou em 17 de julho de 2023. Sem o protocolo em vigor, o Acordo de Pesca não permite que os navios da União acedam à «zona de pesca», definida no acordo.
218 Por conseguinte, há que concluir que os pedidos subsidiários da Comissão e do Conselho ficaram sem objeto devido ao termo do Protocolo de Execução.
219 Consequentemente, não há que decidir sobre estes pedidos subsidiários.
Quanto às despesas
220 Nos termos do disposto no artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
221 Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
222 No caso em apreço, tendo a Frente Polisário pedido a condenação do Conselho e da Comissão e tendo estes sido vencidos, há que condená‑los a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Frente Polisário no âmbito dos presentes recursos.
223 O artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, também aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, deste regulamento, prevê que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio suportam as suas próprias despesas.
224 No caso em apreço, o Reino da Bélgica, a Hungria, a República Portuguesa e a República Eslovaca, intervenientes no recurso no processo C‑798/21 P, bem como o Reino de Espanha e a República Francesa, intervenientes em primeira instância, suportarão as suas próprias despesas.
225 Por último, o artigo 140.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, também aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, deste regulamento, prevê que o Tribunal de Justiça pode decidir que um interveniente que não seja um Estado‑Membro ou uma instituição suporte as suas próprias despesas.
226 No caso em apreço, há que decidir que as CPMM suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) Não há que conhecer dos pedidos de manutenção dos efeitos da Decisão (UE) 2019/441 do Conselho, de 4 de março de 2019, relativa à celebração do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca Sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos, do seu protocolo de execução e da troca de cartas que acompanha o Acordo.
3) A Comissão Europeia e o Conselho da União Europeia suportarão as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pela Frente Popular para a Libertação de Saguia el‑Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário) no âmbito dos presentes recursos.
4) O Reino da Bélgica, a Hungria, a República Portuguesa e a República Eslovaca, bem como o Reino de Espanha, a República Francesa, a Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée, a Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, a Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre e a Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: francês.