Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-776/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

26 de junho de 2025 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigo 108.°, n.° 3, TFUE — Regime fiscal — Disposições relativas ao imposto sobre o rendimento das sociedades que permitem às sociedades com domicílio fiscal em Espanha amortizar a mais‑valia resultante da aquisição de participações em sociedades com domicílio fiscal fora desse Estado‑Membro — Decisões da Comissão Europeia que qualificam estas disposições como um regime de auxílios de Estado e ordenam a recuperação dos auxílios, com exceção dos relativos às participações diretas e indiretas adquiridas antes de uma determinada data, fixada pela Comissão para efeitos da proteção da confiança legítima — Decisão posterior da Comissão que ordena a recuperação de todos os auxílios relativos às participações indiretas — Segurança jurídica »

Processos apensos C‑776/23 P a C‑780/23 P

que têm por objeto cinco recursos de decisões do Tribunal Geral interpostos ao abrigo do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que deram entrada em 14 de dezembro de 2023,

Comissão Europeia, representada por P. Němečková, B. Stromsky e C. Urraca Caviedes, na qualidade de agentes,

recorrente,

sendo as outras partes no processo:

Reino de Espanha, representado inicialmente por A. Gavela Llopis e I. Herranz Elizalde, e, em seguida, por A. Gavela Llopis, na qualidade de agentes,

recorrente em primeira instância (C‑776/23 P),

Banco Santander SA, com sede em Santander (Espanha),

Santusa Holding SL, com sede em Boadilla del Monte (Espanha),

representadas por E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo e V. Romero Algarra, abogados,

Abertis Infraestructuras SA, com sede em Barcelona (Espanha), representada por E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, M. Cenzual Aldaz, A. Lamadrid de Pablo e V. Romero Algarra, abogados,

Axa Mediterranean Holding SA, com sede em Palma de Maiorca (Espanha), representada por E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo, I. Otaegi Amundarain e V. Romero Algarra, abogados,

recorrentes em primeira instância (C‑777/23 P),

Sociedad General de Aguas de Barcelona SA, com sede em Barcelona, representada por J. Huelin Martínez de Velasco, abogado,

recorrente em primeira instância (C‑778/23 P),

Telefónica SA, com sede em Madrid (Espanha), representada por J. Domínguez Pérez e J. Ruiz Calzado, abogados,

Iberdrola SA, com sede em Bilbau (Espanha), representada por S. Centeno Huerta, J. Domínguez Pérez e J. Ruiz Calzado, abogados,

recorrentes em primeira instância (C‑779/23 P),

Ferrovial SE, anteriormente Ferrovial SA, com sede em Amsterdão (Países Baixos),

Serveo Servicios SA, anteriormente Ferrovial Servicios SA, com sede em Madrid,

Amey UK Ltd, anteriormente Amey UK plc, com sede em Londres (Reino Unido),

representadas por E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo e V. Romero Algarra, abogados,

Arcelormittal Spain Holding SL, com sede em Madrid, representada por M. Muñoz Pérez e A. Santander Ruiz, abogados,

recorrentes em primeira instância (C‑780/23 P),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: S. Rodin, presidente de secção, C. Lycourgos (relator), presidente da Terceira Secção, exercendo funções de juiz da Oitava Secção, e O. Spineanu‑Matei, juíza,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Através dos presentes recursos, a Comissão Europeia pede a anulação dos Acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de setembro de 2023, Espanha/Comissão (T‑826/14, EU:T:2023:582) (processo C‑776/23 P), de 27 de setembro de 2023, Banco Santander e o./Comissão (T‑12/15, T‑158/15 e T‑258/15, EU:T:2023:583) (processo C‑777/23 P), de 27 de setembro de 2023, Sociedad General de Aguas de Barcelona/Comissão (T‑253/15, EU:T:2023:585) (processo C‑778/23 P), de 27 de setembro de 2023, Telefónica e Iberdrola/Comissão (T‑256/15 e T‑260/15, EU:T:2023:586) (processo C‑779/23 P), bem como de 27 de setembro de 2023, Ferrovial e o./Comissão (T‑252/15 et T‑257/15, EU:T:2023:584) (processo C‑780/23 P) (a seguir «acórdãos recorridos»), pelos quais o Tribunal Geral anulou a Decisão (UE) 2015/314 da Comissão, de 15 de outubro de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) concedido pela Espanha — Regime de amortização fiscal do goodwill financeiro em caso de aquisição de participações em empresas estrangeiras (JO 2015, L 56, p. 38) (a seguir «decisão controvertida»).

Antecedentes do litígio

2 Em 27 de dezembro de 2001, o legislador espanhol aprovou a Ley 24/2001, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (Lei 24/2001, relativa à Adoção de Medidas Fiscais, Administrativas e de Caráter Social) (BOE n.° 313, de 31 de dezembro de 2001, p. 50493). Esta lei veio introduzir, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2002, um novo artigo 12.°, n.° 5, na Ley del Impuesto sobre Sociedades (Lei relativa ao Imposto sobre o Rendimento das Sociedades). Esta disposição fazia parte de uma reforma que conduziu, através da adoção do Real Decreto Legislativo 4/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (Decreto Legislativo Real n.° 4/2004, relativo à Aprovação das Alterações Efetuadas à Lei relativa ao Imposto sobre o Rendimento das Sociedades), de 5 de março de 2004 (BOE n.° 61, de 11 de março de 2004, p. 10951), a uma reformulação da Lei relativa ao Imposto sobre o Rendimento das Sociedades (a seguir «TRLIS»).

3 O artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, lido em conjugação com o seu artigo 21.°, previa que qualquer sociedade com domicílio fiscal em Espanha que tivesse adquirido, e posteriormente detido de forma ininterrupta durante pelo menos um ano, uma participação direta ou indireta de pelo menos 5 % numa sociedade que, primeiro, tivesse domicílio fiscal noutro país; segundo, estivesse aí sujeita a um imposto análogo ao imposto sobre o rendimento das sociedades aplicado em Espanha e, terceiro, gerasse rendimentos dos quais pelo menos 85 % provinham da realização de atividades fora de Espanha, podia deduzir aos seus rendimentos tributáveis em Espanha, sob a forma de amortização, o goodwill financeiro resultante dessa participação.

4 Por meio de perguntas escritas colocadas no decurso dos anos de 2005 e 2006, com as referências E‑4431/05, E‑4772/05, E‑5800/06 e P‑5509/06, deputados do Parlamento Europeu questionaram a Comissão sobre a compatibilidade do regime instituído pelo artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS com as regras em matéria de auxílios de Estado.

5 Nas suas respostas de 19 de janeiro e 17 de fevereiro de 2006, dadas, respetivamente, às questões E‑4431/05 e E‑4772/05, a Comissão informou que este regime fiscal não lhe parecia estar abrangido pelo âmbito de aplicação dessas regras.

6 No entanto, por Ofício de 26 de março de 2007, a Comissão convidou o Reino de Espanha a fornecer‑lhe informações a fim de avaliar o alcance e os efeitos do referido regime fiscal. Pretendia, em especial, saber que tipos de operações estavam abrangidas por este.

7 Por Ofício de 4 de junho de 2007, as autoridades espanholas responderam à Comissão que, segundo a interpretação administrativa do regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, este regime se aplicava apenas ao goodwill financeiro resultante de aquisições de participações diretas (a seguir «Ofício de 4 de junho de 2007»).

8 Por Ofício de 10 de outubro de 2007, cujo resumo foi publicado em 21 de dezembro de 2007 (JO 2007, C 311, p. 21), a Comissão notificou o Reino de Espanha da sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, CE, relativamente ao regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS.

9 No que diz respeito às participações ditas «intracomunitárias», a saber, aquelas através das quais sociedades com domicílio fiscal em Espanha detinham uma parte do capital de sociedades com domicílio fiscal noutro Estado‑Membro, este procedimento formal de investigação foi encerrado pela Decisão 2011/5/CE da Comissão, de 28 de outubro de 2009, relativa à amortização para efeitos fiscais da diferença relativamente ao valor do património (financial goodwill), em caso de aquisição de participações em empresas estrangeiras C‑45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) aplicada pela Espanha (JO 2011, L 7, p. 48).

10 Esta decisão tem a seguinte redação:

«Artigo 1.°

1. O regime de auxílios aplicado pela Espanha ao abrigo do artigo 12.°, n.° 5, d[a] [TRLIS], ilegalmente adotado pelo Reino de Espanha em violação do artigo 88.°, n.° 3, [CE], é incompatível com o mercado comum no que respeita aos auxílios concedidos aos beneficiários em relação às aquisições intracomunitárias.

2. Contudo, as reduções de impostos de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições intracomunitárias, por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, que estejam relacionadas com direitos detidos, direta ou indiretamente, em empresas estrangeiras que cumprissem as condições pertinentes do regime de auxílios em 21 de dezembro de 2007, com exceção da condição de deterem as participações há pelo menos um ano ininterruptamente, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios.

3. As reduções de impostos de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições intracomunitárias, por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, que estejam relacionadas com uma obrigação irrevogável, assumida antes de 21 de dezembro de 2007, de manutenção dos referidos direitos, sempre que o contrato preveja uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e sempre que a operação tenha sido notificada antes de 21 de dezembro de 2007, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios no que respeita à parte dos direitos detidos na data de levantamento da condição suspensiva.

[...]

Artigo 4.°

1. A Espanha deve recuperar o auxílio incompatível, que corresponde à redução de impostos prevista no regime referido no artigo 1.°, n.° 1, junto dos beneficiários cujos direitos em empresas estrangeiras, adquiridos no quadro de aquisições intracomunitárias, não cumpram as condições descritas no artigo 1.°, n.° 2.

[...]

4. A Espanha cancelará qualquer redução de impostos pendente prevista pelo regime referido no artigo 1.°, n.° 1, com efeitos a partir da data de aprovação da presente decisão, com exceção da redução associada aos direitos em empresas estrangeiras que cumpram as condições descritas no artigo 1.°, n.° 2.

[...]»

11 O artigo 1.°, n.os 2 e 3, da referida decisão assenta, nomeadamente, nos seguintes considerandos:

«(167) [...] [A] Comissão conclui que os beneficiários da medida impugnada tinham confiança legítima de que o auxílio não seria recuperado e, assim, não exige a recuperação do benefício fiscal concedido a esses beneficiários no quadro de quaisquer participações detidas por uma empresa adquirente espanhola, direta ou indiretamente, numa empresa estrangeira antes da data de publicação no Jornal Oficial da União Europeia, da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, [CE] e que possam ter beneficiado da medida em questão. [...]

[...]

(170) [...] [N]os casos em que a empresa adquirente espanhola não tenha mantido os direitos, direta ou indiretamente, até uma data posterior a 21 de dezembro de 2007, qualquer auxílio incompatível será recuperado junto do beneficiário, salvo, em primeiro lugar, se antes de 21 de dezembro de 2007 uma empresa adquirente espanhola tiver assumido uma obrigação irrevogável de manutenção dos referidos direitos; em segundo lugar, se o contrato previr uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e, em terceiro lugar, se a operação tiver sido notificada antes de 21 de dezembro de 2007. [...]

[...]

(175) [...] [D]ada a existência de confiança legítima até à data de publicação da decisão de início do procedimento, a Comissão dispensa excecionalmente do processo de recuperação quaisquer benefícios fiscais resultantes da aplicação do regime de auxílios em relação aos auxílios associados a participações detidas por uma empresa adquirente espanhola, direta ou indiretamente, numa empresa estrangeira antes da data de publicação no Jornal Oficial da União Europeia, da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, salvo, em primeiro lugar, se antes de 21 de dezembro de 2007 uma empresa adquirente espanhola tiver assumido uma obrigação irrevogável de manutenção dos referidos direitos; em segundo lugar, se o contrato previr uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e, em terceiro lugar, se a operação tiver sido notificada antes de 21 de dezembro de 2007.»

12 Quanto às participações de sociedades com domicílio fiscal em Espanha no capital de sociedades com domicílio fiscal fora da União Europeia, o procedimento formal de investigação foi encerrado pela Decisão 2011/282/UE da Comissão, de 12 de janeiro de 2011, relativa à amortização para efeitos fiscais da diferença relativamente ao valor do património (financial goodwill), em caso de aquisição de participações em empresas estrangeiras C‑45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) aplicada pela Espanha (JO 2011, L 135, p. 1), que foi objeto de correções em 3 de março e 26 de novembro de 2011 (a seguir «Decisão 2011/282»).

13 Esta decisão tem a seguinte redação:

«Artigo 1.°

1. O regime de auxílios aplicado pela Espanha ao abrigo do artigo 12.°, n.° 5, d[a] [TRLIS], ilegalmente adotado pelo Reino de Espanha em violação do artigo108.°, n.° 3, [TFUE], é incompatível com o mercado comum no que respeita aos auxílios concedidos aos beneficiários em relação às aquisições no exterior da União.

2. Contudo, as deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, que estejam relacionadas com direitos detidos, direta ou indiretamente, em empresas estrangeiras que cumpriam as condições pertinentes do regime de auxílios em 21 de dezembro de 2007, com exceção da condição de deterem as participações há pelo menos um ano ininterruptamente, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios.

3. As deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, que estejam relacionadas com uma obrigação irrevogável, assumida antes de 21 de dezembro de 2007, de manutenção dos referidos direitos, sempre que o contrato preveja uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e sempre que a operação tenha sido notificada antes de 21 de dezembro de 2007, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios no que respeita à parte dos direitos detidos na data de levantamento da condição suspensiva.

4. De igual forma, as deduções fiscais usufruídas pelos beneficiários por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS aquando da realização de aquisições fora da União à data da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, em relação às participações maioritárias detidas direta ou indiretamente em empresas estrangeiras estabelecidas na China, na Índia e noutros países em que tenha sido demonstrada ou seja possível demonstrar a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas, poderão continuar a ser aplicadas durante todo o período de amortização previsto pelo regime de auxílio.

5. As deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, que estejam relacionadas com uma obrigação irrevogável, assumida antes da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, de manutenção dos referidos direitos em empresas estrangeiras estabelecidas na China, na Índia ou noutros países em que tenha sido demonstrada ou seja possível demonstrar a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas, sempre que o contrato preveja uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e sempre que a operação tenha sido notificada antes da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização previsto pelo regime de auxílios, a partir da data de levantamento da condição suspensiva.

[...]

Artigo 4.°

1. A Espanha recupera o auxílio incompatível, que corresponde à redução de impostos prevista no regime referido no artigo 1.°, n.° 1, junto dos beneficiários cujos direitos em empresas estrangeiras, adquiridos no quadro de aquisições fora da União, não cumpram as condições descritas no artigo 1.°, n.os 2 a 5.

[...]

4. A Espanha suprimirá qualquer redução de impostos pendente prevista pelo regime referido no artigo 1.°, n.° 1, com efeitos a partir da data de aprovação da presente decisão, com exceção da redução associada aos direitos em empresas estrangeiras que cumpram as condições descritas no artigo 1.°, n.° 2.

[...]»

14 O artigo 1.°, n.os 2 e 5, da referida decisão assenta, nomeadamente, no considerando 210 desta, que enuncia:

«Não obstante, dada a existência de confiança legítima até à data de publicação da decisão de início do procedimento, a Comissão dispensa excecionalmente do processo de recuperação e aceita que a aplicação possa prosseguir durante todo o período de amortização previsto no regime de auxílio no que respeita a quaisquer benefícios fiscais resultantes da aplicação do regime de auxílios em relação aos auxílios associados a participações detidas por uma empresa adquirente espanhola, direta ou indiretamente, numa empresa estrangeira antes da data de publicação no Jornal Oficial da União Europeia, da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2 [TFUE], salvo, em primeiro lugar, se antes de 21 de dezembro de 2007 uma empresa adquirente espanhola tiver assumido uma obrigação irrevogável de manutenção dos referidos direitos; em segundo lugar, se o contrato previr uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e, em terceiro lugar, se a operação tiver sido notificada antes de 21 de dezembro de 2007. Por outro lado, a Comissão deve renunciar à recuperação e aceita que a aplicação possa prosseguir durante todo o período de amortização previsto no regime de auxílio igualmente no que se refere a quaisquer vantagens fiscais resultantes da aplicação do regime de auxílio às operações de aquisição da maioria do capital social realizadas antes da publicação da presente decisão no que respeita a países terceiros, em que a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras seja devidamente fundamentada em conformidade com os princípios enunciados na presente decisão.»

15 Por correio eletrónico de 12 de abril de 2012, as autoridades espanholas informaram a Comissão de que, em 21 de março de 2012, a Dirección General de Tributos (Direção‑Geral dos Impostos, Espanha) (a seguir «DGT») tinha emitido um parecer administrativo vinculativo, que era também aplicável às operações realizadas antes dessa data.

16 Segundo este parecer, o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, lido em conjugação com o artigo 21.° da TRLIS, deve ser entendido no sentido de que se aplica tanto às participações diretas como às participações indiretas. A este respeito, há que considerar que as atividades efetuadas no estrangeiro referidas no artigo 21.° da TRLIS podem, sendo caso disso, ser exercidas por uma entidade operacional de uma filial de segundo nível ou de nível inferior de uma sociedade holding. Uma vez que o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS visa fomentar a internacionalização e o investimento no estrangeiro das empresas espanholas, seria contrário ao espírito desta disposição excluir do seu âmbito de aplicação os investimentos realizados em holdings estabelecidas no estrangeiro. O artigo 21.° da TRLIS refere‑se, aliás, explicitamente às participações indiretas e as Decisões 2011/5 e 2011/282 também fazem referência a essas participações.

17 Entre 4 de julho de 2012 e 1 de julho de 2013, a Comissão dirigiu ao Reino de Espanha diversas questões e pedidos de informação sobre esta interpretação administrativa.

18 Por Ofício de 17 de julho de 2013, cujo resumo foi publicado em 7 de setembro de 2013 (JO 2013, C 258, p. 8), a Comissão notificou o Reino de Espanha da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, tendo em conta os efeitos que decorreriam da referida interpretação administrativa, introduzida em 21 de março de 2012 e que altera a que tinha sido comunicada à Comissão por Ofício de 4 de junho de 2007.

19 Nesta decisão, conforme resumida no Jornal Oficial da União Europeia, a Comissão considerou o seguinte:

«Em 28 de outubro de 2009 e em 12 de janeiro de 2011, a Comissão adotou duas decisões negativas e ordenou a recuperação dos auxílios concedidos aos beneficiários ao abrigo do artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS [...]. Não obstante, a Comissão decidiu limitar o âmbito de aplicação da obrigação de recuperação do auxílio, devido à existência de confiança legítima.

[...] [E]m março de 2012, em resposta a um pedido de um parecer em matéria fiscal, o ministério das Finanças espanhol adotou uma interpretação administrativa vinculativa do artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, com efeitos retroativos, permitindo que as deduções fiscais do valor do património fossem aplicadas a diferentes níveis de participações. Até essa data, tal como explicado pela Espanha durante o procedimento administrativo que conduziu à adoção [das Decisões 2011/5 e 2011/282], tinha sido prática corrente a medida poder ser aplicada apenas ao valor do património resultante de aquisições diretas.

[...]

Embora [as Decisões 2011/5 e 2011/282] mencionem tanto as aquisições diretas como as indiretas, tal deve‑se apenas ao facto de tais decisões se referirem ao texto das disposições legislativas pertinentes. No entanto, a Comissão observa que o âmbito de aplicação de uma decisão em matéria de auxílios estatais deve ser determinado não só por referência ao teor efetivo da referida decisão, mas também tendo em conta o regime de auxílio, tal como descrito pelo Estado‑Membro em causa no decurso do procedimento administrativo. [...]

Na presente fase, a Comissão é da opinião de que, ao alargar o âmbito de aplicação da medida e, por conseguinte, o número de operações e, eventualmente, também o número de potenciais beneficiários do regime, a Espanha introduziu alterações substanciais ao regime, que foi declarado pela Comissão um auxílio estatal ilegal e incompatível.

[...]

Assim, nesta fase, a Comissão considera que a nova interpretação administrativa constitui um novo auxílio.

A Comissão considera ainda que, nesta fase, a confiança legítima reconhecida [pelas Decisões 2011/5 e 2011/282] não pode ser alargada (retroativamente) a situações (aquisições indiretas) que não foram abrangidas pelo âmbito de aplicação da medida no momento da adoção [destas] decisões.»

20 Na sequência desse procedimento formal de investigação, a Comissão adotou a decisão controvertida, com a seguinte redação:

«Artigo 1.°

A nova interpretação administrativa adotada pelo Reino de Espanha, que alarga o âmbito de aplicação do artigo 12.°, n.° 5, d[a] [TRLIS], a fim de abranger as aquisições indiretas de participações em empresas não residentes através de uma aquisição direta de participações em holdings não residentes, e que tem sido ilegalmente executada pelo Reino de Espanha em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], é incompatível com o mercado interno.

[...]

Artigo 4.°

1. O Reino de Espanha deve pôr termo ao regime de auxílio referido no artigo 1.°, no que diz respeito ao auxílio concedido aos beneficiários que efetuem aquisições indiretas de participações de empresas não residentes através da aquisição direta de participações de holdings, na medida em que tal regime é incompatível com o mercado comum.

2. O Reino de Espanha deve proceder à recuperação junto dos beneficiários do auxílio incompatível concedido ao abrigo do regime referido no artigo 1.°

3. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação.

[...]

5. O Reino de Espanha deve cancelar todos os pagamentos pendentes de auxílio concedido ao abrigo do regime referido no artigo 1.°, com efeitos a contar da data de adoção da presente decisão.

[...]»

21 No considerando 25 desta decisão, a Comissão explicou que entende por «participação direta» uma participação no capital próprio de uma empresa por outra empresa e por «participação indireta» uma participação no capital próprio de uma empresa de segundo nível ou de nível inferior, em consequência de uma aquisição direta anterior, convertendo‑se assim a empresa adquirente indiretamente em titular de participações em empresas de segundo nível ou de nível inferior.

22 No considerando 26 da referida decisão, a Comissão precisou que, no caso em apreço, as participações indiretas resultam de aquisições diretas de participações no capital próprio de uma holding estrangeira, referindo‑se o conceito de «holding» a uma empresa cujo objetivo principal é a detenção de ações ou de partes noutras empresas, que são operacionais, ao passo que uma holding não exerce nenhuma atividade económica propriamente dita e não pode, portanto, por si só, gerar goodwill, podendo este último, ao invés, ser gerado a níveis inferiores por empresas operacionais.

23 Nos considerandos 33 a 36 da mesma decisão são mencionados documentos dos quais resulta que inicialmente a DGT e o Tribunal Económico‑Administrativo Central (Tribunal Económico e Administrativo Central, Espanha) tinham excluído as participações indiretas do âmbito de aplicação do artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS.

24 Nos considerandos 95 a 101 da decisão controvertida, a Comissão sublinhou que as Decisões 2011/5 e 2011/282 tinham tido por objetivo avaliar a compatibilidade com o mercado interno do regime previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, conforme apresentado pelas autoridades espanholas durante o procedimento que conduziu a essas decisões. No Ofício de 4 de junho de 2007, o Reino de Espanha tinha explicado que só era autorizada a dedução do goodwill financeiro resultante de participações diretas. Tendo em conta, além disso, a prática da DGT e do Tribunal Económico e Administrativo Central, as Decisões 2011/5 e 2011/282 apenas diziam respeito às participações diretas. A nova interpretação administrativa estabelecida desde o mês de março de 2012 não seria, portanto, abrangida por estas decisões.

25 Nos termos do considerando 151 da decisão impugnada:

«[...] [A] distinção entre as aquisições diretas e indiretas não foi considerada relevante para efeitos da avaliação exigida nas [Decisões 2011/5 e 2011/282]. [...]»

26 No considerando 189 da decisão controvertida, a Comissão observou que o Reino de Espanha e os terceiros interessados alegaram que a confiança legítima reconhecida nas Decisões 2011/5 e 2011/282 abrangia as participações indiretas.

27 Pelas razões expostas nos considerandos 190 a 200 da decisão controvertida, a Comissão não concordou com esta argumentação. A este respeito, a Comissão referiu, nomeadamente, o seguinte:

«(190) A Comissão [...] considera que a confiança legítima reconhecida nas [Decisões 2011/5 e 2011/282] não pode ser alargada a situações (aquisições indiretas de participações que resultam da aquisição de participações numa holding) que não estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação da medida no momento da adoção das [Decisões 2011/5 e 2011/282]. Com efeito, a confiança legítima só pode basear‑se em elementos factuais conhecidos no momento da adoção de uma decisão e não em acontecimentos futuros, tais como a introdução de uma nova interpretação administrativa.

[...]

(193) [...] A Comissão é de opinião que as empresas que efetuaram aquisições indiretas não podem invocar uma confiança legítima de que as aquisições indiretas de participações estavam abrangidas pelo artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS, dado que essas empresas tinham conhecimento da prática administrativa da administração fiscal e do [Tribunal Económico e Administrativo Central], a qual esteve em vigor até 2012. [...]

[...]

(197) No que se refere às alegações de Espanha e dos terceiros interessados, segundo as quais as respostas às perguntas parlamentares escritas criaram confiança legítima nos beneficiários do auxílio, a Comissão observa que as perguntas parlamentares escritas não se centravam na diferenciação entre aquisição direta e indireta, mas questionavam, ao invés, se o regime previsto no artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS poderia constituir um auxílio estatal. Por conseguinte, não pode inferir‑se das respostas dadas pela Comissão às perguntas parlamentares escritas que tanto as aquisições diretas como as indiretas estariam abrangidas.

[...]

(199) Além disso, a Comissão considera que, pese embora a comunicação entre as autoridades espanholas e a Comissão — em que foi explicado que, na prática, só podia ser deduzido o goodwill financeiro resultante da aquisição direta de participações em empresas operacionais — não se reflita nos textos das decisões [2011/5 e 2011/282], isso não cria confiança legítima nos beneficiários do auxílio de que as aquisições indiretas também estavam abrangidas pelo artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS. Os beneficiários do auxílio já tinham conhecimento da prática coerente e sistemática que excluía as aquisições indiretas de participações através da aquisição de participações numa holding do âmbito de aplicação do artigo 12.°, n.° 5, d[a] TRLIS [...].»

Processos no Tribunal Geral e acórdãos recorridos

Processo T‑826/14

28 Através de um recurso baseado em quatro fundamentos, o Reino de Espanha pediu a anulação da decisão controvertida ou, a título subsidiário, da ordem de recuperação constante do artigo 4.° da mesma decisão.

29 O primeiro fundamento era relativo à violação do dever de fundamentação.

30 O segundo fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devida a um erro de direito em relação ao requisito de seletividade.

31 O terceiro fundamento era relativo à inexistência de um novo auxílio na aceção, nomeadamente, do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.

32 O quarto fundamento, formulado a título subsidiário, era relativo à violação, nomeadamente, dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.

33 Em observações escritas apresentadas ao Tribunal Geral em 15 de novembro de 2021, o Reino de Espanha, tendo em conta os Acórdãos de 6 de outubro de 2021, Sigma Alimentos Exterior/Comissão (C‑50/19 P, EU:C:2021:792), de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão (C‑51/19 P et C‑64/19 P, EU:C:2021:793), de 6 de outubro de 2021, Banco Santander/Comissão (C‑52/19 P, EU:C:2021:794), de 6 de outubro de 2021, Banco Santander e o./Comissão (C‑53/19 P et C‑65/19 P, EU:C:2021:795), de 6 de outubro de 2021, Axa Mediterranean/Comisão (C‑54/19 P, EU:C:2021:796), bem como de 6 de outubro de 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Comissão (C‑55/19 P, EU:C:2021:797), renunciou ao primeiro e ao segundo fundamentos, reconhecendo que, nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça se tinha pronunciado sobre o caráter seletivo do regime previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS e sobre a legalidade das Decisões 2011/5 e 2011/282.

34 Através do seu acórdão no processo T‑826/14, o Tribunal Geral julgou procedente o terceiro fundamento do recurso e anulou a decisão controvertida.

Processos apensos T‑12/15, T‑158/15 e T‑258/15

35 Através de recursos baseados em quatro fundamentos, o Banco Santander SA, a Santusa Holding SL (a seguir «Santusa»), a Abertis Infraestructuras SA (a seguir «Abertis»), a Abertis Telecom Satélites SA e a Axa Mediterranean Holding SA (a seguir «Axa») pediram a anulação da decisão controvertida.

36 O primeiro fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devida a um erro de direito em relação ao requisito de seletividade.

37 O segundo fundamento era relativo a um erro de direito na identificação dos beneficiários do regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS.

38 O terceiro fundamento era relativo à inexistência de um novo auxílio na aceção, nomeadamente, do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.

39 O quarto fundamento era relativo à violação dos princípios da proteção da confiança legítima, de estoppel (ou dos atos próprios) e da segurança jurídica.

40 Em observações escritas apresentadas ao Tribunal Geral em 15 de novembro de 2021, estas sociedades, tendo em conta os acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão, renunciaram ao primeiro e ao segundo fundamentos dos seus recursos.

41 Com o seu acórdão nos processos apensos T‑12/15, T‑158/15 e T‑258/15, o Tribunal Geral julgou procedentes o terceiro e o quarto fundamentos e anulou a decisão controvertida.

Processo T‑253/15

42 Através de um recurso baseado em sete fundamentos, a Sociedad General de Aguas de Barcelona SA (a seguir «SGAB») pediu a anulação da decisão controvertida ou, a título subsidiário, a limitação da ordem de recuperação dos auxílios baseada no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS.

43 O primeiro fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devida a um erro de direito em relação ao requisito de seletividade.

44 O segundo fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que não tinha havido vantagem concorrencial, tendo em conta que a SGAB restituíra a vantagem fiscal de que tinha beneficiado.

45 O terceiro fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que o regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS constituiria uma medida geral.

46 Os fundamentos quarto a sétimo eram relativos, respetivamente, à inexistência de um novo auxílio, a um desvio de poder, à inaplicabilidade da nova interpretação administrativa à SGAB e a uma violação dos princípios da igualdade de tratamento e da proteção da confiança legítima.

47 Em observações escritas apresentadas ao Tribunal Geral em 17 de novembro de 2021, a SGAB, tendo em conta os acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão, renunciou ao primeiro e ao segundo fundamentos do seu recurso.

48 Com o seu acórdão no processo T‑253/15, o Tribunal Geral julgou procedentes os fundamentos quarto e sétimo e anulou a decisão controvertida.

Processos apensos T‑256/15 e T‑260/15

49 Através de recursos baseados em seis fundamentos, a Telefónica SA e a Iberdrola SA pediram a anulação da decisão controvertida ou, a título subsidiário, a limitação da ordem de recuperação constante do artigo 4.° da mesma decisão.

50 O primeiro fundamento era relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devida a um erro de direito e de apreciação em relação ao requisito de seletividade.

51 O segundo fundamento era relativo a um erro de direito no que diz respeito ao requisito de violação da concorrência e das trocas comerciais entre os Estados‑Membros.

52 O terceiro fundamento era relativo a erros de direito e de apreciação, uma vez que a Comissão tinha considerado que a nova interpretação administrativa era suscetível de constituir um novo auxílio.

53 O quarto fundamento era relativo a erros de direito e de apreciação uma vez que a Comissão tinha considerado que as Decisões 2011/5 e 2011/282 não abrangiam as aquisições indiretas de participações.

54 O quinto fundamento era relativo à violação dos princípios da segurança jurídica, do estoppel e da boa administração.

55 O sexto fundamento era relativo a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.

56 Em observações escritas apresentadas ao Tribunal Geral, respetivamente, em 13 e 15 de novembro de 2021, as recorrentes nos processos T‑256/15 e T‑260/15, à luz dos acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão, renunciaram ao primeiro e ao segundo fundamentos dos seus recursos.

57 No seu acórdão nesses processos, o Tribunal Geral julgou procedentes o terceiro e sexto fundamentos dos recursos e anulou a decisão controvertida.

Processos apensos T‑252/15 e T‑257/15

58 Através de recursos baseados, respetivamente, em cinco e em quatro fundamentos, a Ferrovial SA, a Ferrovial Servicios SA, a Amey UK plc, por um lado, e a Arcelormittal Spain Holding SL (a seguir «Arcelormittal Spain»), por outro, pediram a anulação da decisão controvertida ou, a título subsidiário, da ordem de recuperação constante do artigo 4.°, n.° 2, desta.

59 Todas as recorrentes invocaram quatro fundamentos, relativos, respetivamente, à violação do dever de fundamentação, à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devida a um erro de direito no que diz respeito ao requisito da seletividade, à inexistência de um auxílio novo e à violação dos princípios da proteção da confiança legítima, do estoppel e da segurança jurídica.

60 Por outro lado, a Ferrovial, a Ferrovial Servicios e a Amey UK invocaram um quinto fundamento, relativo à nulidade da ordem de recuperação, uma vez que esta não excluía as operações anteriores a 10 de março de 2005.

61 Em observações escritas apresentadas ao Tribunal Geral, respetivamente, em 13 e 15 de novembro de 2021, as recorrentes nos processos T‑252/15 e T‑257/15, à luz dos acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão, renunciaram aos fundamentos primeiro e segundo dos seus recursos.

62 No seu acórdão nestes processos, o Tribunal Geral julgou procedentes os fundamentos terceiro e quarto e anulou a decisão controvertida.

Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

63 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular os acórdãos recorridos;

– negar provimento aos recursos, e

– condenar as recorrentes em primeira instância a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela Comissão, tanto em primeira instância como no âmbito dos presentes recursos.

64 As outras partes no processo concluem pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento aos presentes recursos; e

– condenar a Comissão a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelas outras partes no processo, tanto em primeira instância como no âmbito dos presentes recursos.

65 Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de dezembro de 2024, os processos foram apensos.

Quanto aos presentes recursos

66 A Comissão apresenta dois fundamentos de recurso no processo C‑776/23 P e três fundamentos — correspondendo os dois primeiros aos fundamentos de recurso nesse processo — em apoio dos seus recursos nos processos C‑777/23 P a C‑780/23 P.

Quanto ao primeiro fundamento nos processos C‑776/23 P a C‑780/23 P, relativo a um erro de direito sobre o alcance das Decisões 2011/5 e 2011/282

Argumentos das partes

67 Segundo a Comissão, o Tribunal Geral errou ao considerar que as Decisões 2011/5 e 2011/282 dizem respeito tanto às aquisições diretas de participações como às indiretas.

68 Esta instituição recorda que tinha sido informada, por Ofício de 4 de junho de 2007, de que o regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS só se aplicava às aquisições diretas de participações. É à luz desta informação que as Decisões 2011/5 e 2011/282 devem ser entendidas.

69 A Comissão cita, nomeadamente, os Acórdãos de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão (C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 44), e de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o. (C‑510/16, EU:C:2018:751, n.° 38), dos quais resulta que o alcance de uma decisão em matéria de auxílios de Estado deve ser determinado não só por referência à sua redação mas também tomando em consideração as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa.

70 Ao não aplicar esta jurisprudência, com o fundamento de que esta estaria circunscrita aos casos em que a Comissão decide que um regime de auxílios notificado é compatível com o mercado interno, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito. A este respeito, a Comissão alega, referindo‑se ao Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão (C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45), que, ao examinar um regime de auxílios, notificado ou não, é obrigada a basear‑se nas informações comunicadas pelo Estado‑Membro em causa, uma vez que estas informações constituem uma parte indissociável desse regime de auxílios.

71 Ao fazer uma distinção entre os auxílios notificados e os auxílios não notificados, o Tribunal Geral ignorou, por outro lado, a jurisprudência segundo a qual o exame efetuado pela Comissão no que respeita aos requisitos da existência de um auxílio de Estado, abrangido pelo artigo 107.°, n.° 1, TFUE não pode, portanto, favorecer os Estados‑Membros que atribuem auxílios em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, em detrimento daqueles que, em conformidade com esta disposição, notificam os auxílios na fase de projeto e se abstêm de os executar enquanto aguardam pela decisão final adotada por esta instituição (Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.° 92 e jurisprudência referida).

72 Além disso, baseando‑se nos ensinamentos retirados do Acórdão de 15 de novembro de 2011, Comissão e Espanha/Governo de Gibraltar e Reino Unido (C‑106/09 P e C‑107/09 P, EU:C:2011:732, n.° 165), a Comissão sustenta que só no caso de decidir afastar‑se do âmbito de aplicação do regime de auxílios tal como delimitado pelo Estado‑Membro em causa é que deve indicá‑lo na sua decisão, após ter dado ao Estado‑Membro a possibilidade de apresentar observações a esse respeito. No caso, na falta de indicação nas Decisões 2011/5 e 2011/282 de que a Comissão se afastava da interpretação do direito nacional fornecida no Ofício de 4 de junho de 2007, essas decisões deviam, segundo esta instituição, ter sido interpretadas pelo Tribunal Geral no sentido de que apenas dizem respeito às aquisições diretas de participações.

73 A Comissão especifica que o facto de as Decisões 2011/5 e 2011/282 conterem referências às aquisições indiretas de participações decorre da redação do artigo 21.° da TRLIS, para o qual remete o artigo 12.°, n.° 5, do mesmo. Essas referências não implicariam, no entanto, que o exame, realizado pela Comissão nessas decisões, abranja as aquisições indiretas de participações. A Comissão observa, de resto, que, à data em que tomou as referidas decisões, não estava em condições de saber que seria adotada uma nova interpretação administrativa, alargando o âmbito de aplicação do regime de auxílios previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS às aquisições indiretas de participações.

74 Ao não ter em conta, na sua interpretação das Decisões 2011/5 e 2011/282, os diferentes componentes, acima mencionados, da jurisprudência em matéria de auxílios de Estado, o Tribunal Geral procedeu a uma interpretação que não tem em conta nem o contexto em que essas decisões foram adotadas nem a finalidade das regras neste domínio. Assim, afastou‑se da jurisprudência segundo a qual para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte.

75 A Comissão refere que o único elemento das Decisões 2011/5 e 2011/282 favorável ao Reino de Espanha e às empresas beneficiárias do regime de auxílios previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS diz respeito às exceções à obrigação de recuperação. Uma vez que a obrigação de recuperação visa eliminar os efeitos da aplicação ilegal desse regime e está, portanto, orientada para o passado, é ainda mais importante ler essas decisões, incluindo as suas disposições que reconhecem tais exceções, tendo em conta a situação inicial descrita pelas autoridades espanholas, caracterizada pela inaplicabilidade do referido regime às participações indiretas.

76 Os recorrentes em primeira instância contestam tanto a admissibilidade como o mérito do primeiro fundamento.

77 Consideram, nomeadamente, que este fundamento dos presentes recursos é inadmissível. Procurando criar a aparência de um erro de direito, a Comissão limita‑se, na realidade, a fazer afirmações factuais, sem no entanto invocar uma desvirtuação dos factos.

78 A este respeito, o Reino de Espanha sublinha que a Comissão baseia essencialmente a sua argumentação na interpretação do direito nacional que resulta do Ofício de 4 de junho de 2007 e posteriormente do parecer vinculativo de 21 de março de 2012. Ora, no direito da União, a interpretação do direito nacional constitui matéria de facto. Por conseguinte, não é possível retirar daí um erro de direito no âmbito de um recurso para o Tribunal de Justiça.

79 Segundo o Banco Santander, a Santusa, a Abertis, a Axa, a Ferrovial, a Serveo Servicios, a Amey UK e a Arcelormittal Spain, o primeiro fundamento dos presentes recursos é também inadmissível uma vez que, nomeadamente, viola o princípio da autoridade do caso julgado.

80 A este respeito, estas sociedades referem que o facto de as Decisões 2011/5 e 2011/282 dizerem respeito ao regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, sem distinguir entre a sua aplicação a participações diretas e a participações indiretas, já foi declarado em diversos acórdãos que são definitivas e adquiriram, portanto, autoridade de caso julgado. Em apoio desta posição, referem‑se ao Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852), aos n.os 29 e 30 do Acórdão de 15 de novembro de 2018, Deutsche Telekom/Comissão (T‑207/10, EU:T:2018:786), bem como ao Acórdão de 6 de outubro de 2021, Banco Santander e o./Comissão (C‑53/19 P e C‑65/19 P, EU:C:2021:795). Com o primeiro fundamento dos seus presentes recursos, a Comissão pretende, em substância, obter um acórdão do Tribunal de Justiça que reconsidere uma declaração feita com fundamento numa decisão com força de caso julgado, o que torna este fundamento inadmissível.

81 A Telefónica, a Iberdrola e a Arcelormittal Spain acrescentam que o primeiro fundamento dos presentes recursos é, além disso, inoperante, uma vez que a Comissão não contestou um componente da apreciação do Tribunal Geral que justifica por si só a anulação da decisão controvertida, a saber, o que declara que essa decisão revogava, em substância, as Decisões 2011/5 e 2011/282, apesar de as condições de revogação previstas no Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), não estarem reunidas. Uma vez que a Comissão não contestou esta conclusão, o seu fundamento é inoperante. Com efeito, os erros que viciam os acórdãos recorridos invocados neste fundamento, mesmo admitindo que existam, não podem conduzir à anulação desses acórdãos, uma vez que a anulação da decisão controvertida efetuada por estes se justifica, de qualquer forma, devido à declaração de revogação das Decisões 2011/5 e 2011/282.

Apreciação do Tribunal de Justiça

– Quanto à admissibilidade e ao caráter operante do fundamento

82 Através do seu primeiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter interpretado erradamente as Decisões 2011/5 e 2011/282, uma vez que se baseou exclusivamente na redação dessas decisões, não tendo assim em conta o contexto em que foram adotadas — de que faz parte a informação fornecida pelo Reino de Espanha, antes da adoção das referidas decisões, sobre o alcance do direito nacional — e a finalidade das regras no domínio dos auxílios de Estado.

83 Assim, este fundamento suscita a questão de saber se o Tribunal Geral violou os princípios que regem a interpretação dos atos da União, o que é uma questão de direito.

84 É certo que os Acórdãos de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, n.os 29 e 30) e de 15 de novembro de 2018, Deutsche Telekom/Comissão (T‑207/10, EU:T:2018:786), ou o Acórdão de 6 de outubro de 2021, Banco Santander e o./Comissão (C‑53/19 P et C‑65/19 P, EU:C:2021:795), aos quais se referem o Banco Santander, a Santusa, a Abertis, a Axa, a Ferrovial, a Serveo Servicios, a Amey UK e a Arcelormittal Spain, têm força de caso julgado. Todavia, o seu conteúdo não corrobora nem refuta a posição destas sociedades segundo a qual as Decisões 2011/5 e 2011/282 dizem respeito tanto às aquisições diretas de participações como às indiretas. Por conseguinte, não se pode afirmar que a Comissão viola o princípio da autoridade do caso julgado ao alegar que essas decisões apenas dizem respeito às aquisições diretas de participações.

85 Uma vez que certos recorrentes em primeira instância alegam ainda que o primeiro fundamento dos presentes recursos é inoperante, tendo em conta que a Comissão não contesta a apreciação do Tribunal Geral, por si só decisiva, segundo a qual a decisão controvertida revoga, em substância, as Decisões 2011/5 e 2011/282, há que considerar que esta alegação assenta numa leitura errada deste fundamento. Ao alegar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação das Decisões 2011/5 e 2011/282, a Comissão sustenta que, se o Tribunal Geral não tivesse cometido esse erro, teria necessariamente declarado que estas decisões dizem respeito apenas às aquisições diretas de participações. Com esta argumentação, a Comissão exprime claramente a sua posição segundo a qual a decisão controvertida, que diz respeito às aquisições indiretas de participações, não revoga as Decisões 2011/5 e 2011/282. Assim, não se pode afirmar que esta instituição se abstém de pôr em causa a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual a decisão controvertida opera, em substância, essa revogação.

86 Por conseguinte, o primeiro fundamento é admissível e não inoperante.

– Quanto ao mérito

87 É facto assente entre as partes que o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS autorizava, sob certas condições, para efeitos da determinação do imposto sobre o rendimento das sociedades em Espanha, a dedução do goodwill financeiro resultante de participações adquiridas por sociedades com domicílio fiscal em Espanha no capital de sociedades com domicílio fiscal noutros países.

88 Através das Decisões 2011/5 e 2011/282, sendo a primeira aplicável às participações adquiridas no capital de sociedades com domicílio fiscal num Estado‑Membro da União diferente do Reino de Espanha e a segunda às participações adquiridas no capital de sociedades com domicílio fiscal fora da União, a Comissão qualificou o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS como um regime de auxílios de Estado ilegalmente aplicado.

89 Nestas decisões, a Comissão ordenou a cessação desse regime e a recuperação das quantias correspondentes às deduções fiscais aplicadas, autorizando expressamente, por razões de proteção da confiança legítima, a continuação do referido regime no que diz respeito às aquisições diretas e indiretas de participações que preenchiam os requisitos pertinentes do regime de auxílios antes de 21 de dezembro de 2007, data da publicação do resumo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação. Além disso, a Comissão autorizou a continuação do mesmo regime no que diz respeito, nomeadamente, às participações maioritárias adquiridas o mais tardar em 21 de maio de 2011, data da publicação da Decisão 2011/282, direta ou indiretamente em empresas estrangeiras estabelecidas na China, na Índia ou noutros países onde tenha sido ou possa ser demonstrada a existência de obstáculos jurídicos explícitos às concentrações transfronteiriças de empresas.

90 Através dos acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça negou provimento aos recursos dos acórdãos do Tribunal Geral que negaram provimento aos recursos de anulação das Decisões 2011/5 e 2011/282.

91 Por conseguinte, sob reserva de revisão dos acórdãos mencionados no n.° 33 do presente acórdão pelo Tribunal de Justiça, a legalidade das Decisões 2011/5 e 2011/282 está definitivamente estabelecida.

92 No que diz respeito à interpretação do alcance dessas decisões, foi com razão que o Tribunal Geral considerou, no n.° 46 do acórdão recorrido no processo C‑776/23 P, no n.° 52 do acórdão recorrido no processo C‑777/23 P, no n.° 62 do acórdão recorrido no processo C‑778/23 P, no n.° 53 do acórdão recorrido no processo C‑779/23 P e no n.° 52 do acórdão recorrido no processo C‑780/23 P, que o princípio da segurança jurídica, que exige que as regras jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, de modo que os interessados possam orientar‑se nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União e agir em conformidade, é aplicável quando a Comissão adota uma decisão em matéria de auxílios de Estado.

93 Isto é válido, em especial, para as decisões negativas através das quais a Comissão ordena a cessação e a recuperação de auxílios. O Estado‑Membro destinatário de uma decisão que o obrigue a recuperar os auxílios deve, por força do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, tomar todas as medidas adequadas para garantir o cumprimento da referida decisão. Por conseguinte, é indispensável, por força do princípio da segurança jurídica, que uma decisão deste tipo indique de forma clara, precisa e previsível quais os auxílios que devem ser recuperados (v., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2011, France Télécom/Comissão, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, n.os 100 a 104).

94 No caso, resulta expressamente do artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 2011/5, e dos seus considerandos 167, 170 e 175, bem como do artigo 1.°, n.os 2 e 4, e do considerando 210 da Decisão 2011/282, que as exceções às obrigações de cessação e de recuperação visadas por essas decisões dizem respeito tanto às aquisições diretas de participações, que abrangem — segundo a explicação da Comissão, referida no n.° 21 do presente acórdão — as participações no capital de uma empresa, como às aquisições indiretas de participações, que abrangem — segundo a mesma explicação — as participações no capital de uma filial de segundo nível ou de nível inferior.

95 Nestas condições, o Tribunal Geral não só podia, como devia, deduzir da própria redação das Decisões 2011/5 e 2011/282 que estas decisões diziam respeito tanto às aquisições diretas como às aquisições indiretas de participações. Interpretar as referidas decisões num sentido contrário à sua redação clara violaria o princípio da segurança jurídica acima recordado e seria, por outro lado, incompatível com a jurisprudência constante segundo a qual, quando o sentido de uma disposição do direito da União resulte inequivocamente da sua própria redação, o juiz da União não pode afastar‑se dela (Acórdãos de 8 de dezembro de 2005, BCE/Alemanha, C‑220/03, EU:C:2005:748, n.° 31, e de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 37).

96 Além disso, contrariamente ao que afirma a Comissão, o Tribunal Geral não pode ser acusado de não ter examinado o contexto em que as Decisões 2011/5 e 2011/282 foram adotadas — em especial a informação fornecida pelas autoridades espanholas no Ofício de 4 de junho de 2007 — ou a finalidade das regras em matéria de auxílios de Estado.

97 Quanto à informação contida no Ofício de 4 de junho de 2007, segundo a qual o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS se referia apenas, de acordo com a interpretação administrativa então aplicada pelas autoridades espanholas, às aquisições diretas de participações, há que observar que o Tribunal Geral integrou este elemento de contexto no seu raciocínio. É o que se verifica, nomeadamente, nos n.os 49 a 53 do acórdão recorrido no processo C‑776/23 P, nos n.os 55 a 59 do acórdão recorrido no processo C‑777/23 P, nos n.os 65 a 69 do acórdão recorrido no processo C‑778/23 P, nos n.os 56 a 60 do acórdão recorrido no processo C‑779/23 P e nos n.os 55 a 59 do acórdão recorrido no processo C‑780/23 P.

98 Como o Tribunal Geral referiu nessas passagens dos acórdãos recorridos, a própria Comissão entendeu, no considerando 151 da decisão controvertida, que a distinção entre as aquisições diretas e as aquisições indiretas de participações não era relevante para efeitos da apreciação contida nas Decisões 2011/5 e 2011/282. Assim, afigura‑se que, através destas decisões, a Comissão apreciou o artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS abstraindo‑se da interpretação administrativa da TRLIS seguida pelas autoridades espanholas e que estas lhe tinham comunicado.

99 Tendo em conta estas circunstâncias, não há que examinar, para efeitos da interpretação das Decisões 2011/5 e 2011/282, o argumento da Comissão segundo o qual é transponível para o caso em apreço — e isto não obstante o facto de este dizer respeito a um regime não notificado — a jurisprudência, recordada no n.° 69 do presente acórdão, segundo a qual o alcance de uma decisão pela qual a Comissão não levanta objeções em relação a um regime de auxílios notificado deve ser determinado não só por referência á própria redação dessa decisão mas também tomando em consideração as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa.

100 No que diz respeito à finalidade das regras em matéria de auxílios de Estado, há que considerar que, entre os objetivos prosseguidos por estas regras, o da previsibilidade das relações jurídicas, que é abrangido pelo princípio da segurança jurídica recordado no n.° 92 do presente acórdão, é especialmente importante quando o litígio diz respeito, como no caso em apreço, à adoção pela Comissão de várias decisões consecutivas relativas a um mesmo sistema fiscal nacional. Uma vez que a Comissão, através da decisão controvertida, qualificou as deduções fiscais do goodwill financeiro resultante das aquisições indiretas de participações como auxílios de Estado e ordenou a sua cessação e a sua recuperação, apesar de, sob reserva de preencher os requisitos descritos no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 2011/5 e no artigo 1.°, n.os 2 e 4, da Decisão 2011/282, essas deduções poderem continuar a aplicar‑se, é efetivamente à luz dos princípios gerais do direito da União, entre os quais o princípio da segurança jurídica, que cabe ao Tribunal Geral pronunciar‑se, sem que lhe seja necessário proceder a um exame exaustivo dos objetivos das regras em matéria de auxílios de Estado.

101 Face a todas as considerações precedentes, há que julgar improcedente o primeiro fundamento dos presentes recursos.

Quanto ao segundo fundamento nos processos C‑776/23 P a C‑780/23 P, relativo a um erro de direito respeitante ao valor de uma prática administrativa vinculativa

Argumentos das partes

102 Segundo a Comissão, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que uma nova interpretação administrativa não pode alargar o âmbito de aplicação de um regime de auxílios.

103 A este respeito, a Comissão recorda a jurisprudência segundo a qual, ao examinar a questão de saber se uma medida constitui um auxílio de Estado, são os seus efeitos que contam (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.° 89, e de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990, n.° 69). Resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as circulares administrativas podem determinar os efeitos de um regime de auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Comissão, C‑885/19 P e C‑898/19 P, EU:C:2022:859, n.° 91).

104 Nos acórdãos recorridos, o Tribunal Geral reconheceu que, até à nova interpretação administrativa, as autoridades espanholas só aplicavam o regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS às aquisições diretas de participações. Por outro lado, reconheceu que esta nova interpretação vinculava essas autoridades e que estas tinham, desde a introdução da referida interpretação, aplicado esse regime às aquisições indiretas de participações. Nestas condições, é evidente, segundo a Comissão, que o Tribunal Geral devia ter concluído que a nova interpretação administrativa tinha alargado o âmbito de aplicação do referido regime.

105 Uma vez que o Tribunal Geral fez a apreciação inversa com o fundamento de que a nova interpretação administrativa não podia alargar o âmbito de aplicação do regime de auxílios, tendo em conta que não vinculava os sujeitos passivos em causa, a Comissão sustenta que o facto de certas empresas poderem ter tido uma interpretação diferente desse regime e, portanto, terem aplicado a dedução fiscal em casos de aquisição indireta de participações antes da adoção da nova interpretação administrativa — o que, em certos casos, pôde escapar ao controlo da administração devido ao sistema de autoliquidação do imposto sobre o rendimento das sociedades — em nada altera o âmbito de aplicação do referido regime.

106 Aliás, o próprio facto de cada empresa poder ter uma interpretação diferente do âmbito de aplicação de um regime de auxílios e de caber, em última análise, aos órgãos jurisdicionais clarificar qual é o seu alcance demonstra até que ponto é indispensável, no procedimento administrativo que conduz à decisão da Comissão sobre esse regime, tomar em consideração as informações fornecidas pelo Estado‑Membro. Esta instituição recorda, a este respeito, que o regime de auxílios previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS entrou em vigor em 1 de janeiro de 2002. É evidente que a Comissão não podia esperar que os órgãos jurisdicionais nacionais se pronunciassem definitivamente sobre o alcance deste regime.

107 As recorrentes em primeira instância alegam que este segundo fundamento dos presentes recursos é inadmissível, uma vez que visa, sem que seja invocada uma desvirtuação, obter uma reapreciação da interpretação do direito nacional efetuada pelo Tribunal Geral, que é uma questão de facto e assenta numa leitura errada dos acórdãos recorridos.

108 O Banco Santander, a Santusa, a Abertis, a Axa e a SGAB consideram que o segundo fundamento dos presentes recursos é, além disso, inoperante, uma vez que o debate no Tribunal Geral não consistiu em determinar se a nova interpretação administrativa tinha alterado o regime de auxílios previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS, mas em determinar se as Decisões 2011/5 e 2011/282 diziam respeito tanto às aquisições diretas como às aquisições indiretas de participações.

109 A Comissão sustenta que a eventual improcedência do primeiro fundamento dos presentes recursos não significaria que o Tribunal de Justiça confirma que as Decisões 2011/5 e 2011/282 abrangem tanto as aquisições diretas como as aquisições indiretas de participações, mas apenas que o Tribunal Geral não cometeu um erro ao não aplicar a jurisprudência resultante do Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão (C‑537/08 P, EU:C:2010:769). Por conseguinte, o segundo fundamento dos presentes recursos não é inoperante.

Apreciação do Tribunal de Justiça

110 Com o segundo fundamento dos presentes recursos, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral, ao declarar que uma nova interpretação administrativa que só vincula a administração não pode alargar o âmbito de aplicação de um regime de auxílios, não teve em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.° 103 do presente acórdão, segundo a qual a qualificação de uma medida de auxílio de Estado não depende da sua forma, mas dos seus efeitos. Contrariamente ao que sustentam as recorrentes em primeira instância, a Comissão não pretende contestar, sem nenhuma alegação de desvirtuação, a interpretação do direito nacional feita pelo Tribunal Geral, mas invoca um erro de direito. O segundo fundamento é, portanto, admissível.

111 No entanto, como resulta da análise do primeiro fundamento dos presentes recursos, à luz dos princípios que regem a interpretação dos atos da União, o Tribunal Geral não só podia, como devia, considerar que as Decisões 2011/5 e 2011/282 diziam respeito tanto às aquisições diretas como às aquisições indiretas de participações.

112 Por conseguinte, o direito da União, do qual faz parte o princípio da segurança jurídica, opunha‑se, como o Tribunal Geral corretamente declarou, a que a Comissão qualificasse as deduções fiscais do goodwill financeiro resultante das aquisições indiretas de participações como um novo regime de auxílios de Estado ilegalmente aplicado.

113 Tendo em conta este resultado do exame do primeiro fundamento dos presentes recursos, afigura‑se errada a premissa em que se baseia o segundo fundamento, segundo a qual a nova interpretação administrativa teve por efeito alargar o regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS a uma categoria de participações — a saber, a das participações indiretas — que não estava abrangida pelas Decisões 2011/5 e 2011/282.

114 Este segundo fundamento não é, portanto, suscetível de pôr em causa o mérito dos acórdãos recorridos, ainda que se verifique que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não reconhecer que uma nova interpretação administrativa pode, em determinadas circunstâncias, alargar o âmbito de aplicação de um regime de auxílios.

115 Daqui decorre que o segundo fundamento dos presentes recursos é inoperante.

Quanto ao terceiro fundamento invocado nos processos C‑777/23 P a C‑780/23 P, relativo a um erro de direito na interpretação e na aplicação do princípio da proteção da confiança legítima

Argumentos das partes

116 A Comissão recorda que, no considerando 190 da decisão controvertida, expôs que a confiança legítima reconhecida nas Decisões 2011/5 e 2011/282 não podia dizer respeito às aquisições indiretas de participações, uma vez que estas não estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS no momento da adoção destas decisões. Com efeito, a este respeito, a confiança legítima só pode basear‑se em elementos factuais conhecidos no momento da adoção de uma decisão e não em acontecimentos futuros e incertos, tais como, no caso, a introdução de uma nova interpretação administrativa.

117 A este respeito, a Comissão observa que, segundo a jurisprudência do Tribunal Geral, em especial o Acórdão de 15 de novembro de 2018, Deutsche Telekom/Comissão (T‑207/10, EU:T:2018:786, n.° 98), a aplicação do princípio da proteção da confiança legítima visa a manutenção de uma situação que surgiu, por definição, antes do ato gerador dessa confiança.

118 O Tribunal Geral ignorou esta jurisprudência e, assim, cometeu um erro de direito na interpretação e na aplicação do princípio da proteção da confiança legítima ao declarar, nos acórdãos recorridos, que os beneficiários do regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS tinham, até 21 de dezembro de 2007, data da decisão de abertura do procedimento formal de investigação, podido legitimamente considerar, com base nas respostas da Comissão às questões parlamentares referidas no n.° 5 do presente acórdão, que este regime não era constitutivo de um auxílio de Estado no que diz respeito tanto às aquisições diretas como às aquisições indiretas de participações, e deduzindo desta constatação que a Comissão tinha cometido um erro de direito ao recusar, na decisão controvertida, reconhecer uma confiança legítima a esses beneficiários relativamente às suas aquisições indiretas de participações.

119 O Banco Santander, a Santusa, a Abertis, a Axa, a SGAB, a Telefónica, a Iberdrola, a Ferrovial, a Serveo Servicios, a Amey UK e a Arcelormittal Spain contestam esta argumentação.

120 Na sua opinião, este terceiro fundamento parte da premissa errada de que as aquisições indiretas de participações não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação das Decisões 2011/5 e 2011/282.

121 Por conseguinte, se o Tribunal de Justiça, no âmbito do seu exame dos dois primeiros fundamentos, concluir que foi com razão que o Tribunal Geral considerou que o âmbito de aplicação dessas decisões engloba as aquisições indiretas de participações, o terceiro fundamento é inoperante.

Apreciação do Tribunal de Justiça

122 Como resulta da análise do primeiro fundamento dos presentes recursos, as Decisões 2011/5 e 2011/282 devem, à luz da sua redação clara, ser entendidas no sentido de que a confiança legítima nelas reconhecida pela Comissão diz respeito tanto às aquisições diretas como às aquisições indiretas de participações.

123 Por conseguinte, ainda que se admita que o Tribunal Geral tenha cometido um erro na interpretação ou na aplicação do princípio da proteção da confiança legítima ao declarar que os beneficiários do regime fiscal previsto no artigo 12.°, n.° 5, da TRLIS podiam, até 21 de dezembro de 2007, ter legitimamente acreditado, com base nas respostas da Comissão às perguntas parlamentares referidas no n.° 5 do presente acórdão, que esse regime não constituía um regime de auxílios de Estado, não é menos verdade que a própria Comissão estabeleceu essa confiança legítima nas Decisões 2011/5 e 2011/282, e fê‑lo explicitamente, tanto para as aquisições diretas como para as aquisições indiretas de participações.

124 Por conseguinte, o alegado erro na interpretação ou na aplicação do princípio da proteção da confiança legítima cometido pelo Tribunal Geral, invocado neste terceiro fundamento, não é suscetível de viciar a anulação da decisão controvertida com base na violação do princípio da segurança jurídica, confirmada na apreciação do primeiro fundamento dos presentes recursos.

125 Sendo, portanto, inoperante, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.

126 Uma vez que nenhum fundamento dos presentes recursos pode ser acolhido, deve ser negado provimento a todos os recursos.

Quanto às despesas

127 Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.

128 O artigo 138.°, n.° 1, desse regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral nos termos do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

129 Tendo o Reino de Espanha, o Banco Santander, a Santusa, a Abertis, a Axa, a SGAB, a Telefónica, a Iberdrola, a Ferrovial, a Serveo Servicios, a Amey UK e a Arcelormittal Spain pedido a condenação da Comissão nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Reino de Espanha, pelo Banco Santander, pela Santusa, pela Abertis, pela Axa, pela SGAB, pela Telefónica, pela Iberdrola, pela Ferrovial, pela Serveo Servicios, pela Amey UK e pela Arcelormittal Spain no âmbito dos presentes recursos.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide:

1) É negado provimento aos recursos nos processos C‑776/23 P a C‑780/23 P.

2) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Reino de Espanha, pelo Banco Santander SA, pela Santusa Holding SL, pela Abertis Infraestructuras SA, pela Axa Mediterranean Holding SA, pela Sociedad General de Aguas de Barcelona SA, pela Telefónica SA, pela Iberdrola SA, pela Ferrovial SE, pela Serveo Servicios SA, pela Amey UK Ltd e pela Arcelormittal Spain Holding SL, relativas aos presentes recursos.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.