Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-771/18

1

Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que:

2

Nos termos dos considerandos 3, 14 e 16 do Regulamento n.o 714/2009:

[…]

[…]

3

O artigo 11.o desse regulamento dispõe:

«Os custos relacionados com as atividades da [rede europeia dos operadores das redes de transporte (REORT)] de eletricidade referidas nos artigos 4.o a 12.o do presente regulamento e no artigo 11.o do Regulamento (UE) n.o 347/2013 são suportados pelos operadores de redes de transporte e tidos em conta no cálculo das tarifas. As entidades reguladoras só aprovam os referidos custos se estes forem razoáveis e proporcionados.»

4

O artigo 14.o do referido regulamento prevê:

«1. As tarifas de acesso às redes aplicadas pelos operadores das redes devem ser transparentes, ter em conta a necessidade de segurança da rede e refletir os custos realmente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável, e ser aplicadas de forma não discriminatória. As tarifas não devem ser função da distância.

2. Quando adequado, o nível das tarifas aplicadas aos produtores e/ou consumidores deve fornecer sinais de localização a nível comunitário e ter em conta as perdas e os congestionamentos provocados na rede, bem como os custos de investimento em infraestruturas

3. Quando da definição das tarifas de acesso à rede, devem ser tidos em conta os seguintes elementos:

[…]»

5

Os considerandos 7 e 8 do Regulamento n.o 715/2009 enunciam:

6

O artigo 11.o do mesmo regulamento dispõe:

«Os custos relacionados com as atividades da REORT para o gás mencionadas nos artigos 4.o a 12.o e no artigo 11.o do Regulamento (UE) n.o 347/2013 são suportados pelos operadores das redes de transporte e tidos em conta no cálculo das tarifas. As entidades reguladoras só aprovam os referidos custos se estes forem razoáveis e proporcionados.»

7

O artigo 13.o, n.o 1, do referido regulamento prevê:

«As tarifas, ou as metodologias utilizadas para as calcular, aplicadas pelos operadores da rede de transporte e aprovadas pelas entidades reguladoras nos termos do n.o 6 do artigo 41.o da Diretiva 2009/73/CE, bem como as tarifas publicadas nos termos do n.o 1 do artigo 32.o da referida diretiva, devem ser transparentes, ter em conta a necessidade de integridade da rede e da sua melhoria e refletir os custos realmente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável e sejam transparentes, incluindo a rentabilidade adequada dos investimentos, bem como tomar em consideração, se for caso disso, a aferição comparativa das tarifas pelas entidades reguladoras. As tarifas, ou a metodologia utilizada para as calcular, devem ser aplicadas de forma não discriminatória.

[…]»

8

Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2009/72:

«A presente diretiva estabelece regras comuns para a produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade, bem como regras para a proteção dos consumidores, a fim de melhorar e integrar mercados da energia competitivos na Comunidade. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do setor da eletricidade e ao acesso aberto ao mercado, bem como os critérios e procedimentos aplicáveis aos concursos, à concessão de autorizações e à exploração das redes. Define ainda as obrigações de serviço universal e os direitos dos consumidores de eletricidade e clarifica as obrigações em matéria de concorrência.»

9

O artigo 37.o dessa diretiva dispõe:

«1. As entidades reguladoras têm as seguintes obrigações:

[…]

6. As entidades reguladoras são responsáveis por fixar ou aprovar, com a antecedência devida em relação à sua entrada em vigor, pelo menos as metodologias a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de:

[…]

8. Aquando da fixação ou aprovação das tarifas ou metodologias e dos serviços de compensação, as entidades reguladoras devem assegurar que os operadores das redes de transporte e distribuição recebam o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do fornecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

[…]

17. Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos adequados ao nível nacional que confiram a uma parte afetada por uma decisão de uma entidade reguladora nacional o direito de recorrer para um órgão independente das partes envolvidas e de qualquer governo.

[…]»

10

Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 2009/73:

«A presente diretiva estabelece regras comuns para o transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do setor do gás natural e ao acesso ao mercado, bem como os critérios e mecanismos aplicáveis à concessão de autorizações de transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural e à exploração das redes.»

11

O artigo 41.o dessa diretiva dispõe:

«1. As entidades reguladoras têm as seguintes obrigações:

[…]

6. As entidades reguladoras são responsáveis por fixar ou aprovar, com um prazo suficiente, antes da sua entrada em vigor, pelo menos as metodologias a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de:

[…]

8. Aquando da fixação ou aprovação das tarifas ou metodologias e dos serviços de compensação, as entidade[s] reguladora[s] devem assegurar que os operadores das redes de transporte e distribuição recebam o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

[…]

17. Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos adequados ao nível nacional que confiram a uma parte afetada por uma decisão de uma entidade reguladora nacional o direito de recorrer para um órgão independente das partes envolvidas e de qualquer governo.

[…]»

12

O artigo 178.o SZ da Lei LXXXVI de 2007, relativa à eletricidade (a seguir «Lei da Eletricidade»), prevê:

«1. Na sua gestão das faturações, os titulares de uma autorização nos termos da presente lei e os titulares de uma autorização de linha privada não podem repercutir nos seus clientes contratuais os custos relacionados com o imposto sobre as transações financeiras (a seguir “custos de transação”) a que estão sujeitos pela Lei CXVI de 2012, relativa a um imposto sobre as transações financeiras. Por conseguinte, os custos de transação não podem ser integrados, direta ou indiretamente, no preço do produto ou do serviço prestado pelos referidos titulares nem podem ser faturados separadamente, devendo ser suportados pelos referidos titulares.

2. Os titulares de uma autorização nos termos da presente lei não podem repercutir nos seus clientes contratuais o imposto especial sobre o rendimento nem o imposto sobre as redes dos serviços de utilidade pública (a seguir, conjuntamente, “impostos especiais”) a que estão sujeitos pela Lei LXVII de 2008 sobre a Competitividade do Aquecimento Urbano e pela Lei CLXVIII de 2012 relativa ao Imposto sobre as Redes de Serviços de Utilidade Pública (a seguir, em conjunto, “leis dos impostos especiais”). Por conseguinte, os impostos especiais não podem ser integrados, direta ou indiretamente, no preço do produto ou do serviço prestado pelos referidos titulares nem podem ser faturados separadamente. A carga fiscal é suportada pelos sujeitos passivos, na aceção das leis dos impostos especiais.»

13

Segundo o artigo 103.o da Lei XL de 2008, relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural (a seguir «Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural»):

«[…]

4. Os produtores e os titulares de uma autorização nos termos da presente lei não podem repercutir nos seus clientes contratuais o imposto especial sobre o rendimento nem o imposto sobre as redes de serviços de utilidade pública (a seguir, em conjunto, “impostos especiais”) a que estão sujeitos pela Lei LXVII de 2008 sobre a Competitividade do Aquecimento Urbano e pela Lei CLXVIII de 2012 relativa ao Imposto sobre as Redes de Serviços de Utilidade Pública (a seguir, em conjunto, “leis dos impostos especiais”). Por conseguinte, os impostos especiais não podem ser integrados, direta ou indiretamente, no preço do produto ou do serviço fornecido pelos produtores e titulares acima referidos nem podem ser faturados separadamente. A carga fiscal é suportada pelos sujeitos passivos na aceção das leis dos impostos especiais.

4a. Na sua gestão das faturações, os produtores e os titulares de uma autorização nos termos da presente lei não podem repercutir nos seus clientes contratuais os custos relacionados com o imposto sobre as transações financeiras (a seguir “custos de transação”) a que estão sujeitos pela Lei CXVI de 2012 relativa a um imposto sobre as transações financeiras. Por conseguinte, os custos de transação não podem ser integrados, direta ou indiretamente, no preço do produto ou do serviço prestado pelos produtores e titulares acima referidos nem podem ser faturados separadamente, devendo ser suportados pelos referidos produtores e titulares.

[…]»

14

O artigo 7.o da Lei LIX de 2016 que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que Regem o Setor Energético (a seguir «Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético»), dispõe:

«Na parte intitulada “Regras gerais de procedimento da Autoridade ”da Lei da Eletricidade, depois do artigo 168.o, é aditado o seguinte artigo 168.oA

“artigo 168.oA

1) No âmbito das modalidades de fixação das taxas de utilização, da remuneração dos serviços executados por um distribuidor mediante uma tarifação especial e taxas de ligação, só é considerado cliente o titular da autorização da rede em causa.

2) No prazo de 15 dias a contar da notificação de uma decisão da Autoridade que fixa as taxas de utilização, a remuneração de serviços executados por um distribuidor mediante uma tarifação especial e as taxas de ligação, o cliente em causa pode submeter ao juiz competente em matéria administrativa um pedido de fiscalização jurisdicional da referida decisão do ponto de vista da legalidade, interpondo recurso contra a Autoridade.

3) O pedido de fiscalização jurisdicional de uma decisão que fixa taxas de utilização, a remuneração de serviços executados por um distribuidor mediante uma tarifação especial e taxas de ligação é um recurso extraordinário e o julgador decide no prazo de 30 dias contados da apresentação do referido pedido.

[…]”»

15

O artigo 23.o da Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético, dispõe:

«Na Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural, é aditado o seguinte artigo 129.oA antes do título “Cooperação internacional e relações com as instituições da União Europeia”:

“Artigo 129.oA

[…]

4) No prazo de 15 dias a contar da notificação de uma decisão da Autoridade que fixa as taxas de utilização, a remuneração dos serviços executados por um operador de rede mediante uma tarifação especial e as taxas de ligação, o cliente em causa pode submeter ao juiz competente em matéria administrativa um pedido de fiscalização jurisdicional da referida decisão sob o ângulo da sua legalidade, interpondo recurso contra a Autoridade.

5) O pedido de fiscalização jurisdicional de uma decisão que fixa taxas de utilização, a remuneração de serviços executados por um operador de rede mediante uma tarifação especial e taxas de ligação é um recurso extraordinário e o juiz competente decide o mais tardar 30 dias após a apresentação do referido pedido.

[…]”»

16

O artigo 29.o, n.o 2, da Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético, dispõe:

«São aditados ao artigo 12.o da Lei XXII de 2013 que cria a entidade reguladora húngara do setor da energia e dos serviços de utilidade pública os seguintes pontos n) e o):

“[O presidente da Autoridade]

17

A Lei CLXXXIII de 2016, que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que Regulam o Setor Energético (a seguir «Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético) revoga, no seu artigo 6.o, n.o 4, o artigo 168.o da lei relativa à eletricidade e, no seu artigo 12.o, n.o 3, os n.os 2 a 7 do artigo 129.o da Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural.

18

O artigo 4.o da Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético, dispõe:

«Na [Lei da Eletricidade] é aditado o seguinte artigo 178.oU antes do título “Disposições de entrada em vigor”:

“artigo 178.oU

1. São aplicáveis pela primeira vez os regulamentos previstos no artigo 143.o, n.o 5, no artigo 146.o, n.o 4, e no artigo 146.oA, n.o 3, da presente lei, com as alterações introduzidas pela [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético], para fixar as taxas devidas a partir de 1 de janeiro de 2017.

2. As decisões publicadas com base no artigo 143.o, n.o 5, no artigo 146.o, n.o 4, e no artigo 146.oA, n.o 3, da presente lei, conforme alteradas pela [Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético], não entram em vigor.

3. Se uma decisão publicada com base no artigo 143.o, n.o 5, no artigo 146.o, n.o 4, e no artigo 146.oA, n.o 3, da presente lei, conforme alterada pela [Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético], for objeto de um processo de fiscalização jurisdicional no momento da entrada em vigor da [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético], o tribunal onde foi intentada a ação extingue essa ação.

4. Há que aplicar também aos processos administrativos e judiciais em curso as disposições da presente lei, na redação que lhe foi dada pela [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético].”»

19

O artigo 10.o da Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético, dispõe:

«Ao capítulo XVIII da Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural é aditado o seguinte artigo 146.oM:

“Artigo 146.oM

1. Devem ser aplicados pela primeira vez os regulamentos previstos no artigo 104.oB, n.o 4, no artigo 106.o, n.o 3, e no artigo 108.o, n.o 2, da presente lei, com as alterações introduzidas pela [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético], para fixar as tarifas devidas a partir de 1 de janeiro de 2017.

2. As decisões publicadas com base no artigo 104.oB, n.o 4, no artigo 106.o, n.o 3, e no artigo 108.o, n.o 2, da presente lei, conforme alteradas pela [Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético], não entram em vigor.

3. Se uma decisão publicada com base no artigo 104.oB, n.o 4, no artigo 106.o, n.o 3, e no artigo 108.o, n.o 2, da presente lei, com as alterações introduzidas pela [Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético], for objeto de processo de fiscalizaçã4 jurisdicional no momento da entrada em vigor da [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético], o tribunal extingue essa ação.

4. Há que aplicar também aos processos administrativos e judiciais em curso as disposições da presente lei, na redação que lhe foi dada pela [Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que Regulam o Setor Energético].”»

20

O artigo 13.o da Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético, dispõe:

«No artigo 12.o, alíneas n) e o), da Lei XXII de 2013, que cria a entidade húngara reguladora do setor da energia e dos serviços de utilidade pública, a expressão “adota uma decisão” é substituída pela expressão “aprova um regulamento”.»

21

Em 15 de julho de 2013, no âmbito do processo «EU Pilot» n.o 5366/13/ENER, a Comissão submeteu à Hungria várias questões relativas à transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73 e à aplicação dos Regulamentos n.os 714/2009 e 715/2009, nomeadamente a respeito do caráter não discriminatório do acesso de terceiros à rede, da independência, das competências e do funcionamento das entidades reguladoras nacionais, das regras relativas às taxas de acesso às redes e do acesso transfronteiriço às infraestruturas das redes.

22

As autoridades nacionais responderam a essas questões por cartas de 23 de outubro e 11 de dezembro de 2013.

23

Em 27 de fevereiro de 2015, a Comissão, considerando que a resposta dada pela Hungria não dissipava as suas dúvidas quanto à conformidade da legislação húngara com o direito da União e que, em vários aspetos, essa legislação não respeitava as diretivas e regulamentos acima referidos, enviou a esse Estado‑Membro uma notificação para cumprir.

24

A Hungria respondeu a essa notificação para cumprir por ofícios de 8 de maio e 7 de julho de 2015 e completou as informações comunicadas por ofícios de 23 de novembro e 17 de dezembro de 2015 e ainda de 13 e 20 de maio de 2016. À sua resposta complementar de 19 de julho de 2016, esse Estado‑Membro juntou o texto da Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético.

25

A Comissão, considerando que as medidas notificadas pelas autoridades húngaras em resposta à referida notificação para cumprir não tinham resolvido todos os problemas nela assinalados, enviou à Hungria, em 9 de dezembro de 2016, um parecer fundamentado em que referia o incumprimento por parte desse Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 41.o, n.o 6, da Diretiva 2009/73, do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009.

26

A Hungria respondeu a esse parecer fundamentado por ofício de 8 de fevereiro de 2017.

27

Após ter examinado essa resposta, a Comissão considerou que os problemas assinalados estavam resolvidos. No entanto, tendo em conta as alterações entretanto introduzidas à regulamentação em causa pela Lei que altera, para Efeitos de Regulação dos Preços, Certas Leis que regulam o Setor Energético, a Comissão considerou que a Hungria não cumpriu as suas obrigações ao não instituir um mecanismo adequado para assegurar um direito de recurso das decisões da entidade reguladora nacional, na aceção do artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e do artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73. Em 28 de abril de 2017, a Comissão enviou um parecer fundamentado complementar a esse Estado‑Membro.

28

Por ofício de 28 de junho de 2017, a Hungria respondeu a esse parecer fundamentado complementar, baseando‑se na sua resposta ao parecer fundamentado anterior, na qual tinha indicado que, entretanto, tinha procedido a alterações à Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural, tendo em conta os requisitos do terceiro pacote «Energia», que tinham produzido efeitos em 1 de outubro e 22 de dezembro de 2016, e que tinha, assim, posto as competências da entidade reguladora nacional em conformidade com o artigo 41.o, n.o 6, da Diretiva 2009/73.

29

Considerando que a Hungria não cumpriu as obrigações que resultam, por um lado, do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 e, por outro, do artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e do artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73, a Comissão propôs a presente ação.

30

A Comissão alega, em primeiro lugar, que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 aprovam o princípio da orientação das tarifas de acesso às redes em função dos custos suportados pelos seus operadores e não preveem restrições quanto aos custos a tomar em consideração na fixação das taxas de acesso às redes. Segundo a Comissão, essas disposições impõem que essas taxas reflitam todos os custos suportados por esses operadores, uma vez que esses custos são transparentes e correspondem aos de um operador de rede eficiente com uma estrutura comparável, ao passo que o artigo 178.o SZ, n.os 1 e 2, da Lei da Eletricidade e o artigo 103.o, n.os 4 e 4a, da Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural, que impedem os operadores de rede de repercutir sobre os consumidores os montantes do imposto especial sobre as redes de transporte de energia e o imposto sobre as transações financeiras não permitem que a entidade reguladora nacional, na fixação das taxas de acesso à rede, tenha em conta os custos relativos a esses impostos.

31

Em segundo lugar, a Comissão alega que a proibição de a entidade reguladora nacional tomar esses custos em consideração na fixação das taxas de acesso às redes não é justificada por nenhuma razão objetiva. Com efeito, afirma ser irrelevante o fundamento invocado pela Hungria na sua resposta ao pedido de informações da Comissão, a saber, que o objetivo prosseguido pelas disposições controvertidas consiste em fazer baixar os preços do gás e da eletricidade pagos pelo utilizador residente final.

32

A este respeito, a Comissão salienta que é certo que o artigo 3.o, n.o 8, da Diretiva 2009/72 e o artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2009/73 permitem aos Estados‑Membros adotar medidas de proteção dos consumidores, nomeadamente para lutar contra a pobreza energética. Contudo, só o podem fazer se tais medidas não obstarem ao bom funcionamento do mercado, que exige, nomeadamente, o respeito do «princípio da fixação das tarifas de acesso às redes».

33

Em terceiro lugar, no que respeita ao argumento da Hungria de que resulta dos Regulamentos n.os 714/2009 e 715/2009 e das Diretivas 2009/72 e 2009/73 que cabe ao legislador nacional, na adoção das regras relativas à fixação das taxas de acesso às redes, encontrar o equilíbrio adequado entre os interesses contraditórios dos operadores de rede e dos consumidores, a Comissão alega que o «terceiro pacote energia», adotado em 13 de julho de 2009, que inclui nomeadamente as Diretivas 2009/72 e 2009/73 e os Regulamentos n.os 714/2009 e 715/2009, não deixa margem de apreciação aos Estados‑Membros. Com efeito, os interesses dos operadores de rede e dos consumidores foram plenamente tidos em conta, pelo legislador da União, no artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009. Assim, se as taxas de acesso às redes não refletissem todos os custos suportados pelos operadores, não atingiriam um nível razoável.

34

Em quarto lugar, a Comissão considera que, independentemente dos efeitos económicos da medida em causa, está demonstrado que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009. Não é, portanto, necessário que a Comissão demonstre o efeito da legislação impugnada.

35

A Hungria alega, com base no Acórdão de 29 de novembro de 1983, Roussel Laboratoria e o. (181/82, EU:C:1983:352, n.o 25), que a legislação nacional em causa foi adotada no âmbito da autonomia fiscal dos Estados‑Membros em matéria de impostos diretos e é aplicável a todos os operadores de rede de maneira geral e não discriminatória, no respeito da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de não discriminação entre os contribuintes. A Hungria considera que o imposto sobre as transações e o imposto sobre o rendimento dos fornecedores de energia não são relevantes para a fixação das taxas de acesso às redes.

36

A Hungria acusa a Comissão de interpretar erradamente o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009, na medida em que não tem em conta as especificidades do mercado nem o objetivo e alcance da regulamentação dos preços.

37

A esse respeito, a Hungria alega, em primeiro lugar, que a gestão de redes é um domínio especial do mercado da energia, no qual existe um monopólio natural, a saber, a rede de transporte de eletricidade e a rede de transporte de gás natural. Entende, assim, que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 têm por objetivo manter as taxas de acesso a essas redes num nível baixo e equitativo e reduzir o risco de esses operadores, dispondo de um monopólio, abusarem da sua posição dominante, incluindo através de uma tarifação excessiva.

38

Em segundo lugar, a Hungria alega que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 não contêm regras ou metodologias pormenorizadas relativas à determinação dos custos a tomar em consideração na fixação das taxas. Segundo esse Estado‑Membro, decorre da lógica do sistema instituído por esses regulamentos e pelas Diretivas 2009/72 e 2009/73 que incumbe ao legislador nacional apreciar, nos limites fixados pelos referidos regulamentos e diretivas, os interesses de todos os agentes do mercado da energia, incluindo os dos consumidores, bem como o interesse público, nomeadamente a segurança do abastecimento e a proteção do ambiente, e adotar, com base nessa apreciação, regras nacionais pormenorizadas conformes com o direito da União.

39

Afirma que a legislação nacional em causa prossegue o interesse público de manter a um nível razoável o preço da eletricidade e do gás natural no consumidor final, imposto pela conciliação, a cargo dos Estados‑Membros, entre, por um lado, o interesse dos operadores de rede em que as taxas de acesso às redes integrem a totalidade dos custos e das despesas suportadas e, por outro, os interesses dos consumidores e dos outros utilizadores das redes em que essas taxas permaneçam num nível equitativo.

40

Em terceiro lugar, a Hungria alega que as taxas de acesso às redes devem refletir adequadamente os custos dos operadores de rede, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e com o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009. Sublinha que a Comissão não alega que, devido à legislação nacional em causa, as taxas de acesso às redes são fixadas num nível que comprometeria a atividade dos operadores de redes ou a manutenção adequada das redes.

41

Por último, a Hungria observa que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, é à Comissão que cabe demonstrar a existência do incumprimento alegado. A Comissão não adiantou as razões pelas quais os lucros dos operadores de rede, na Hungria, não podem ser considerados apropriados.

42

A fim de determinar se, como sustenta a Comissão, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 impõem que todos os custos, na aceção dessas disposições, incluindo os custos relativos ao imposto especial sobre as redes de transporte de energia e ao imposto sobre as transações financeiras em causa, sejam necessariamente tidos em conta pela entidade reguladora nacional na fixação das taxas de acesso às redes, há que ter em conta não só a redação dessas duas disposições mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte [v., por analogia, Acórdão de 3 de março de 2020, X (Mandado de detenção europeu — Dupla incriminação), C‑717/18, EU:C:2020:142, n.o 21 e jurisprudência aí referida].

43

Em primeiro lugar, no que respeita à redação do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009, há que observar que se limitam a um enunciado geral dos custos a tomar em consideração na fixação das taxas de acesso às redes, sem precisar se «todos» esses custos devem ser tomados em consideração pela entidade reguladora nacional.

44

Em segundo lugar, no que respeita ao contexto em que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 se inscrevem, refira‑se que esses regulamentos apenas identificam algumas categorias de custos que devem ser tomados em conta no cálculo das taxas de acesso às redes. É esse, nomeadamente, o caso dos custos relacionados com as atividades da rede europeia dos operadores da rede de transporte de eletricidade, que devem ser razoáveis e adequados (artigo 11.o do Regulamento n.o 714/2009 e artigo 11.o do Regulamento n.o 715/2009) e dos custos de investimento relativos às infraestruturas (artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 714/2009).

45

Em terceiro lugar, quanto aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se inserem as disposições em causa, resulta do artigo 1.o do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 1.o do Regulamento n.o 715/2009 que esses regulamentos visam aprovar regras não discriminatórias de acesso às redes de transporte da eletricidade e do gás natural e facilitar a emergência de mercados grossistas que sejam transparentes, que funcionem bem e que apresentem um elevado nível de segurança do abastecimento.

46

Ora, esses objetivos podem ser eficazmente alcançados sem que as taxas de acesso às redes tenham que refletir todos os custos efetivamente suportados pelos operadores dessas redes. Essas taxas contribuem para a realização desses objetivos na medida em que devem, por um lado, ser transparentes e aplicadas de forma não discriminatória a todos os utilizadores (considerando 16 e artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e ainda considerando 7 e artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009) e, por outro, assegurar um nível de eficiência adequado, que permita aos operadores realizar os investimentos necessários à viabilidade das redes de transporte de eletricidade e de gás natural (artigo 14.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 714/2009 e considerando 8 e artigo 13.o do Regulamento n.o 715/2009).

47

Resulta do exposto que não colhe a interpretação da Comissão no sentido de que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 impõem que todos os custos, na aceção dessas disposições, incluindo os relativos ao imposto especial sobre as redes de transporte de energia e ao imposto sobre as transações financeiras em causa, sejam necessariamente tidos em conta pela entidade reguladora nacional na fixação das taxas de acesso às redes.

48

Esta conclusão não é desmentida pelo argumento da Comissão de que, se os operadores de rede não puderem repercutir os custos relativos ao imposto especial sobre as redes de transporte de energia e ao imposto sobre as transações financeiras, os seus lucros não atingirão um nível razoável. Com efeito, o nível das taxas de acesso às redes não é determinado unicamente com base nos custos suportados pelos operadores da rede.

49

Assim, em primeiro lugar, resulta de uma leitura conjugada do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 e do artigo 37.o, n.o 6, alínea a), da Diretiva 2009/72, por um lado, e do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 715/2009 e do artigo 41.o, n.o 6, alínea a), da Diretiva 2009/73, por outro, que o nível dessas taxas deve ser determinado igualmente em função dos investimentos necessários à viabilidade das redes de transporte de eletricidade e de gás natural.

50

Em segundo lugar, por força do artigo 37.o, n.o 8, da Diretiva 2009/72 e do artigo 41.o, n.o 8, da Diretiva 2009/73, na fixação das taxas de acesso às redes, as entidades reguladoras nacionais podem prever medidas de incentivo adequadas, tanto a curto como a longo prazo, para incentivar os operadores de rede a melhorarem o seu desempenho, a promoverem a integração do mercado e a segurança do abastecimento e a apoiarem atividades de investigação conexas.

51

Em terceiro lugar, resulta da leitura conjugada do considerando 14 e do artigo 14.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 714/2009 que o nível das taxas de acesso às redes de transporte de eletricidade deve refletir os custos de investimento relativos às infraestruturas e o equilíbrio entre a produção e o consumo da região em causa. Para este efeito, as perdas de rede e os congestionamentos causados, bem como os pagamentos resultantes do mecanismo de compensação entre operadores de rede e os pagamentos efetivamente realizados, calculados com base nos períodos passados, devem igualmente ser tomados em consideração.

52

Por último, resulta da leitura conjugada do artigo 13.o, n.o 1, e dos considerandos 7 e 8 do Regulamento n.o 715/2009 que o nível das taxas de acesso às redes de transporte de gás natural deve incluir um rendimento adequado dos investimentos e incentivos para construir novas infraestruturas e tomar igualmente em consideração, se necessário, as análises comparativas das tarifas realizadas pelas entidades reguladoras.

53

Em face de todas estas considerações, há que julgar improcedente a primeira alegação da Comissão.

54

A Comissão sustenta que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e do artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73, ao não instituir um mecanismo adequado para assegurar um direito efetivo de ação contra as decisões da entidade reguladora nacional, na aceção dessas disposições. Segundo a Comissão, esse direito de ação é um corolário do princípio da proteção jurisdicional efetiva, que constitui um princípio geral do direito da União, consagrado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

55

A Comissão observa, em primeiro lugar, que o direito de ação nos tribunais administrativos contra as decisões da entidade administrativa reguladora nacional, mencionado no artigo 168.o, n.o 10, da Lei nacional da Eletricidade e no artigo 129.o da Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás Natural, não abrange os regulamentos através dos quais essa autoridade fixa as taxas de acesso às redes. Com efeito, esses regulamentos só são impugnáveis no Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungria), através de um processo por inconstitucionalidade, nos termos do artigo 26.o da Lei CLI de 2011, relativa ao Tribunal Constitucional. Não está previsto nenhum outro meio processual para impugnar esses regulamentos. Além disso, segundo o artigo 29.o desta lei, o Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) conhece apenas de processos por inconstitucionalidade «relacionados com uma questão constitucional fundamental».

56

Além disso, a Comissão recorda que as Diretivas 2009/72 e 2009/73 reforçaram o papel das entidades reguladoras nacionais, estabelecendo exigências mais estritas de independência em relação às entidades públicas e privadas e dotando‑as de novas competências que lhes permitem tomar decisões juridicamente vinculativas num certo número de domínios. Afirma que essas diretivas contrabalançaram a independência e a competência acrescidas dessas autoridades por regras relativas à sua responsabilidade, entre as quais o artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e o artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73 desempenham um papel central.

57

Em segundo lugar, a Comissão alega, com base no Acórdão de 22 de maio de 2003, Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2003:297, n.o 37), que o Tribunal de Justiça já declarou, no âmbito de um processo relativo a uma disposição análoga ao artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72, e ao artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73, a saber, o artigo 5.o‑A, n.o 3, da Diretiva 90/387/CEE do Conselho, de 28 de junho de 1990, relativa à realização do mercado interno dos serviços de telecomunicações mediante a oferta de uma rede aberta de telecomunicações (JO 1990, L 192, p. 1), que o direito de recurso para o Tribunal Constitucional, limitado às violações da lei constitucional ou de um tratado internacional, não pode constituir um mecanismo adequado, na aceção da disposição em causa.

58

Por último, a Comissão sublinha que, na sua resposta à notificação para cumprir, a Hungria reconheceu a necessidade de corrigir essa situação e adotou, na sequência disso, em 2016, a Lei que altera, para Efeitos de Harmonização, as Leis que regem o Setor Energético. Por força dessa lei, a entidade reguladora nacional apenas define, por regulamento, os princípios e o quadro para a fixação das taxas, ao passo que as taxas propriamente ditas são fixadas por decisões individuais, o que torna possível uma fiscalização jurisdicional plena e integral dessas decisões. Contudo, por força de uma lei posterior, igualmente adotada em 2016, que altera, para efeitos de regulação dos preços, certas leis que regulam o setor energético, as taxas propriamente ditas passaram a ser fixadas por regulamentos da entidade reguladora nacional e, por essa razão, só podem ser objeto de recurso para o Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional).

59

A Hungria alega que a legislação nacional em vigor, na medida em que prevê a possibilidade de impugnar os regulamentos da autoridade reguladora nacional junto do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional), está em conformidade com o artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e com o artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73. Com efeito, a fixação das taxas de acesso às redes exige a adoção de um regulamento e não de um ato administrativo individual.

60

A Hungria precisa que o exame efetuado pelo Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) se limita apenas às questões de natureza constitucional que lhe sejam submetidas e às questões de que pode conhecer oficiosamente em determinadas condições.

61

Refira‑se, antes de mais, que o artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e o artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73 impõem aos Estados‑Membros que instituam, ao nível nacional, mecanismos adequados que permitam a uma parte lesada por uma decisão da entidade reguladora recorrer a um organismo independente das partes interessadas e do governo. Essa exigência é um corolário do princípio da proteção jurisdicional efetiva, que constitui um princípio geral do direito da União, que resulta das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que está consagrado no artigo 47.o da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Chalkor/Comissão, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, n.o 52).

62

Na falta de regulamentação da União na matéria, cabe ao ordenamento jurídico de cada Estado‑Membro designar os tribunais competentes e fixar as modalidades processuais das ações e recursos destinados a assegurar a salvaguarda dos direitos que as pessoas extraem do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de dezembro de 1976, Rewe‑Zentralfinanz e Rewe‑Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, n.o 5, e de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 39), sem com isso lesar o direito à proteção jurisdicional efetiva [v., neste sentido, Acórdãos de 19 de março de 2015, E.On Földgáz Trade, C‑510/13, EU:C:2015:189, n.o 50, e de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 115].

63

É certo que a legislação húngara instituiu, no artigo 168.o, n.o 10, da Lei da Eletricidade e no artigo 129.o da Lei relativa ao Aprovisionamento de Gás natural, um direito de recurso geral para um órgão jurisdicional administrativo das decisões da entidade reguladora nacional. Contudo, no que respeita à fixação, por regulamento, do montante das taxas de acesso às redes, que deve ser coberta pela garantia prevista no artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e no artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73, há que observar que essa fixação, uma vez que reveste a forma de regulamento, só pode ser objeto de uma denúncia no Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) «relacionada com uma questão constitucional fundamental», em conformidade com o artigo 29.o da Lei CLI de 2011, relativa ao Tribunal Constitucional.

64

Ora, é jurisprudência constante, no que respeita ao direito de acesso a um tribunal, que, para que esse órgão possa decidir sobre uma impugnação relativa a direitos e obrigações decorrentes do direito da União, em conformidade com o artigo 47.o da Carta, é necessário que seja competente para examinar todas as questões de facto e de direito relevantes para a decisão da causa que lhe foi submetida (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2012, Otis e o., C‑199/11, EU:C:2012:684, n.os 48 e 49).

65

Em face do exposto, o recurso para o Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional), previsto na lei húngara, contra os regulamentos da entidade reguladora nacional que fixam as taxas de acesso às redes, na medida em que está limitado à fiscalização do respeito de certos elementos do direito constitucional, não pode ser considerado um mecanismo adequado, na aceção do artigo 37.o, n.o 17, da Diretiva 2009/72 e do artigo 41.o, n.o 17, da Diretiva 2009/73.

66

Por conseguinte, há que julgar procedente a segunda alegação da Comissão na medida em que visa as possibilidades limitadas de impugnar em juízo os regulamentos da entidade reguladora nacional que fixam as taxas de acesso às redes.

67

Atendendo a todas estas considerações, há que

68

Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No caso, tendo as partes sido vencidas em um ou mais pontos, há que decidir que cada uma delas suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) decide: