Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-77/11

1

Com o seu recurso, o Conselho da União Europeia pede a anulação do ato 2011/125/UE, Euratom do presidente do Parlamento Europeu, de 15 de dezembro de 2010, pelo qual este último declara que o processo orçamental iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE está terminado e que, portanto, o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011 se encontra definitivamente adotado (JO 2011, L 68, p. 1, a seguir «ato recorrido»).

2

Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, TUE, «[o] Parlamento Europeu exerce, juntamente com o Conselho, a função legislativa e a função orçamental […]». Simetricamente, o artigo 16.o, n.o 1, TUE prevê que «[o] Conselho exerce, juntamente com o Parlamento Europeu, a função legislativa e a função orçamental […]».

3

O artigo 314.o TFUE define as etapas e os prazos a respeitar ao longo do processo orçamental. Doravante, o Parlamento dispõe dos mesmos poderes que o Conselho relativamente a todos os créditos orçamentais. Além disso, este último não pode impor um orçamento na falta de acordo do Parlamento. Em contrapartida, como resulta do artigo 314.o, n.o 7, TFUE, em certas circunstâncias, isto é, sujeito a condicionalismos de voto significativos, o Parlamento pode ter a última palavra e concluir o processo orçamental sem o acordo do Conselho.

4

As disposições do artigo 314.o TFUE que estão mais particularmente em causa no quadro do presente recurso são o primeiro parágrafo e o n.o 9 deste artigo.

5

Nos termos do artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, «[o] Parlamento […] e o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, elaboram o orçamento anual da União […]».

6

Quanto ao artigo 314.o, n.o 9, TFUE, dispõe que, «[t]erminado o processo previsto no presente artigo, o Presidente do Parlamento […] declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado».

7

Em 15 de dezembro de 2009, o Conselho tinha recordado ao Parlamento a sua prerrogativa com fundamento no Tratado FUE, enquanto coautor do ato legislativo que elabora o orçamento, propondo assinar esse ato conjuntamente com o presidente do Parlamento.

8

Não obstante o pedido do Conselho, o presidente do Parlamento procedeu sozinho, em 17 de dezembro de 2009, à adoção e à assinatura do orçamento anual da União para o exercício de 2010.

9

Em 12 de novembro de 2010, no quadro do processo orçamental relativo ao exercício de 2011, o presidente do Conselho enviou ao presidente do Parlamento uma carta em que expôs que, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o presidente do Conselho e o presidente do Parlamento deviam coassinar o ato que adota o orçamento anual da União na medida em que essas duas instituições são coautoras desse ato. O referido ato deveria ser distinguido do ato do presidente do Parlamento que declara, em conformidade com o artigo 314.o, n.o 9, TFUE, que o orçamento se encontra definitivamente adotado.

10

Em 10 de dezembro de 2010, o Conselho adotou a sua posição relativa ao projeto de orçamento para o exercício de 2011. A esta posição anexou um projeto de decisão do Parlamento e do Conselho que elabora o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011.

11

Por carta de 14 de dezembro de 2010, recebida pelo Conselho em 17 de dezembro de 2010, o presidente do Parlamento confirmou que não podia partilhar da opinião do presidente do Conselho segundo a qual o ato que adota o orçamento da União deveria ser assinado pelos presidentes dessas duas instituições.

12

Em 15 de dezembro de 2010, na sequência da votação do orçamento para o exercício de 2011 pelo Parlamento em sessão plenária, o presidente do Conselho emitiu a declaração segundo a qual «o Parlamento acaba […] de aprovar sem alterações a posição do Conselho sobre o projeto de 2011. Evidentemente, só me resta congratular‑me, em nome do Conselho, pelo nosso acordo comum sobre o orçamento de 2011».

13

No mesmo dia, o presidente do Conselho enviou ao presidente do Parlamento uma carta na qual se congratulava pelo voto positivo do Parlamento relativamente ao projeto de orçamento para o exercício de 2011 e recordava que o Tratado FUE dispõe que o orçamento é adotado pelo Parlamento e pelo Conselho. Em anexo a esta carta, juntou um projeto de decisão do Parlamento e do Conselho adotando o orçamento geral da União para o exercício de 2011, assinado por si próprio e destinado a ser igualmente assinado pelo presidente do Parlamento.

14

Igualmente em 15 de dezembro de 2010, o ato recorrido foi adotado. O artigo único desse ato, assinado apenas pelo presidente do Parlamento, dispõe que «[o] processo iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE está terminado e o orçamento geral da União […] para o exercício de 2011 encontra‑se definitivamente adotado».

15

O Conselho pede ao Tribunal que se digne:

16

O Parlamento pede ao Tribunal que se digne:

17

Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2011, o Reino de Espanha foi admitido a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

18

Como fundamento do seu recurso, o Conselho alega que o Tratado de Lisboa modificou consideravelmente o processo orçamental, fazendo do Parlamento e do Conselho parceiros iguais, nomeadamente através da eliminação da distinção entre despesas obrigatórias e despesas não obrigatórias, e limitando o projeto do orçamento a uma única leitura pelas duas instituições em causa.

19

Na opinião do Conselho, a principal modificação ocorrida diz respeito ao artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE. Esta disposição, lida em conjugação com outras disposições dos Tratados, exige doravante, no final do processo, a adoção conjunta de um ato legislativo assinado pelos presidentes das duas instituições em causa.

20

Por este motivo, a prática em vigor ao abrigo do Tratado que institui a Comunidade Europeia segundo a qual o presidente do Parlamento declara sozinho o termo do processo orçamental já não é válida.

21

O Conselho articula a sua petição em torno de quatro fundamentos. O primeiro diz respeito à falta de um ato legislativo que adote o orçamento anual da União coassinado pelos presidentes das duas instituições em causa, em violação dos artigos 288.° TFUE, 289.° TFUE, 296.° TFUE e 314.° TFUE. O segundo fundamento diz respeito à inobservância do equilíbrio institucional estabelecido pelo artigo 314.o TFUE. O terceiro fundamento diz respeito à violação do princípio da atribuição de poderes e do dever de cooperação leal inscrito no artigo 13.o, n.o 2, TUE. O quarto fundamento, apresentado a título subsidiário, diz respeito à violação de formalidades essenciais.

22

Em primeiro lugar, o Conselho considera que o orçamento anual da União assim como os orçamentos retificativos devem doravante ser adotados por um ato legislativo comum, em aplicação da reforma resultante do Tratado de Lisboa. Assim, o Conselho considera obsoleta a jurisprudência decorrente do acórdão de 3 de julho de 1986, Conselho/Parlamento (34/86, Colet., p. 2155), em particular o n.o 8 desse acórdão, em que o Tribunal de Justiça declarou que é o presidente do Parlamento quem verifica formalmente que o processo orçamental chegou ao seu termo mediante a adoção definitiva do orçamento, e que confere assim força obrigatória ao orçamento, tanto face às instituições como aos Estados‑Membros.

23

Para o Conselho, resulta claramente do artigo 314.o TFUE que, ao elaborarem o orçamento, o Parlamento e o Conselho decidem doravante «em conformidade com um processo legislativo especial». Esse processo deve conduzir, segundo o artigo 289.o, n.o 3, TFUE, à adoção de um ato legislativo. Esse ato deve ter a forma de um regulamento, de uma diretiva ou até de uma decisão, em conformidade com os artigos 288.° TFUE e 289.°, n.o 2, TFUE.

24

Além disso, da igualdade de poderes atribuídos às duas instituições o Conselho deduz que, neste caso, se trata de um processo legislativo especial particular na medida em que envolve dois atores principais.

25

O Conselho recorda que, à semelhança do processo legislativo ordinário que figura no artigo 294.o TFUE, o artigo 314.o TFUE prevê explicitamente para o orçamento anual da União o acordo das duas instituições relativamente a um texto comum elaborado no seio do Comité de Conciliação.

26

Em aplicação do artigo 297.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, os atos adotados de acordo com um processo legislativo especial são, em princípio, assinados pelo presidente da instituição que os adotou. No que respeita ao orçamento anual da União, uma vez que se trata de um ato comum, o ato conclusivo deve necessariamente conter a assinatura dos presidentes das duas instituições em causa.

27

Daqui resulta que o ato do presidente do Parlamento que declara a adoção definitiva do orçamento anual da União não pode constituir um ato legislativo sob a égide do Tratado FUE.

28

Em segundo lugar, o Conselho considera que, ao assinar sozinho o orçamento para o exercício de 2011, o presidente do Parlamento violou o novo equilíbrio institucional criado pelo artigo 314.o TFUE. Por outras palavras, o presidente do Parlamento agiu ultra vires.

29

Em terceiro lugar, o Conselho recorda os esforços por si envidados para encontrar uma solução mutuamente aceitável. Ignorando esses esforços, o presidente do Parlamento violou o seu dever de cooperação leal que deve pautar as relações interinstitucionais, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 2, TUE.

30

Em quarto lugar, o Conselho considera que o ato recorrido deve ser anulado em razão da violação de formalidades essenciais. Com efeito, o Conselho alega que o referido ato teve lugar na falta de um acordo quanto ao tipo de ato que deveria declarar a adoção definitiva do orçamento anual da União.

31

Em qualquer das hipóteses, e enquanto se aguarda que seja posto termo à ilegalidade verificada, o Conselho pede ao Tribunal de Justiça que se digne manter os efeitos do orçamento anual da União relativo ao exercício de 2011 para o ano em curso, em conformidade com o artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE.

32

O Reino de Espanha apoia sem reserva os argumentos do Conselho.

33

O Parlamento reconhece que o Parlamento e o Conselho devem trabalhar em conjunto no processo orçamental com o objetivo de chegarem a acordo. Tinha sido esse o caso do orçamento anual da União relativamente ao exercício de 2011. Todavia, esta cooperação não se traduzia, in fine, como sucede num processo legislativo ordinário, por um ato autónomo sob a forma de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão.

34

O Parlamento recorda que o próprio Conselho reconhece que o acordo sobre o projeto de orçamento entre as duas instituições em causa não é suscetível de produzir, por si só, efeitos jurídicos.

35

Assim, para permitir que o orçamento produza efeitos jurídicos que vinculem tanto as instituições como os Estados‑Membros, é necessária a intervenção do presidente do Parlamento, como decorre do artigo 314.o, n.o 9, TFUE. Esta intervenção constitui um ato suplementar, como recordou o advogado‑geral G. F. Mancini nas suas conclusões no processo que deu origem ao acórdão Conselho/Parlamento, já referido.

36

O ato do seu presidente baseia‑se, segundo o Parlamento, num poder que é próprio ao presidente dessa instituição. Assenta numa apreciação da regularidade do processo orçamental que chega ao seu termo. Trata‑se de um ato autónomo que não é expressão de uma maioria parlamentar. O referido ato é equiparável a uma verificação, pelo presidente do Parlamento, da conformidade do processo orçamental com o Tratado FUE.

37

Atendendo às considerações precedentes, o Parlamento refuta o argumento do Conselho segundo o qual o artigo 314.o TFUE implica um ato legislativo comum no final do processo com o objetivo de outorgar ao orçamento anual da União a sua força obrigatória.

38

Se os autores do Tratado de Lisboa tivessem querido modificar os poderes do presidente do Parlamento no final do processo orçamental, não teriam mantido, no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, uma disposição análoga à do artigo 272.o, n.o 7, CE.

39

Segundo o Parlamento, a especificidade do orçamento deve‑se à sua natureza puramente contabilística, uma vez que apenas contém previsões de receitas e de créditos que, para se tornarem autorizações de despesas, exigem, chegado o momento, a adoção de um ato de base. Tendo em conta esta especificidade, o Parlamento considera que o orçamento anual da União é adotado segundo um processo sui generis que tem em conta a necessidade de formalizar a sua adoção antes do final do ano para evitar o «regime dos duodécimos provisórios».

40

Nesta base, o Tratado FUE não prevê que o ato de adoção do orçamento contenha a assinatura dos presidentes das duas instituições em causa.

41

Recordando a especificidade do processo orçamental comparativamente a um processo legislativo ordinário, o Parlamento refuta a tese de que nenhuma das duas instituições tem a última palavra sobre a outra na medida em que o projeto a adotar deve ser objeto de codecisão.

42

A este respeito, o Parlamento recorda os termos do artigo 314.o, n.o 7, TFUE, que prevê a hipótese em que o presidente do Parlamento é levado a declarar o orçamento anual da União definitivamente adotado quando o Conselho rejeitou o projeto comum aprovado no termo das negociações no seio do Comité de Conciliação.

43

Convicto de que agiu em conformidade com a letra e o espírito do Tratado FUE, o Parlamento considera que não violou o princípio da atribuição de poderes. Ao invés, teria sido esse o caso se tivesse cedido à vontade do Conselho de concluir o processo orçamental através da adoção de um ato legislativo autónomo próprio ao processo legislativo ordinário.

44

Por último, o Parlamento rejeita a afirmação segundo a qual não respeitou o dever de cooperação leal inscrito no artigo 13.o, n.o 2, TUE, tendo em conta que o presidente dessa instituição havia informado o Conselho da sua posição em 14 de dezembro de 2010, véspera da votação no Parlamento do orçamento para o exercício de 2011.

45

De igual modo, convicto de que respeitou, a partir da elaboração do projeto comum, os termos do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, o Parlamento refuta a acusação, que lhe é dirigida pelo Conselho, de uma pretensa violação de formalidades essenciais.

46

Importa começar por recordar que o processo destinado à elaboração do orçamento da União é regulado pelas disposições do artigo 314.o TFUE. O primeiro parágrafo dessa disposição precisa que o orçamento é adotado em conformidade com um processo legislativo especial.

47

A argumentação do Conselho subjacente aos seus três primeiros fundamentos, que equipara o processo orçamental a um processo legislativo ordinário, previsto no artigo 294.o TFUE, deve ser rejeitada liminarmente. Com efeito, as diferentes disposições do artigo 314.o TFUE estabelecem um processo legislativo especial para a adoção do orçamento da União, adaptado à especificidade deste último, que termina com o ato visado no n.o 9 deste artigo. Nos termos desta última disposição, «[t]erminado o processo [destinado à elaboração do orçamento da União], o Presidente do Parlamento Europeu declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado».

48

Em seguida, deve referir‑se que o ato recorrido se baseia no artigo 314.o TFUE, nomeadamente no n.o 9 deste artigo.

49

Ora, decorre dos próprios termos do artigo 314.o, n.o 9, TFUE que o ato baseado nesta disposição põe termo ao processo de elaboração do orçamento da União e apenas é assinado pelo presidente do Parlamento.

50

Daqui resulta que, contrariamente ao que alegam o Conselho e o Reino de Espanha, o processo orçamental previsto no artigo 314.o TFUE não termina com um ato assinado conjuntamente pelos presidentes do Parlamento e do Conselho. É o ato baseado no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, pelo qual o presidente do Parlamento declara, após verificação da regularidade do processo, que o orçamento se encontra definitivamente adotado, que constitui a fase última do processo de adoção do orçamento da União e lhe confere força obrigatória.

51

Assim, o Tribunal de Justiça considerou que o ato baseado no artigo 203.o, n.o 7, do Tratado CEE, cujos termos correspondem aos do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, por um lado, é adotado pelo presidente do Parlamento enquanto órgão dessa instituição e deve, pois, ser‑lhe atribuído e, por outro, confere força obrigatória ao orçamento perante as instituições e os Estados‑Membros (v. acórdão Conselho/Parlamento, já referido, n.o 8).

52

O Conselho e o Reino de Espanha sustentam, porém, que a inserção pelo Tratado de Lisboa da disposição que figura no artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, segundo a qual «[o] Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, elaboram o orçamento anual da União», afeta os efeitos jurídicos que o acórdão Conselho/Parlamento, já referido, reconheceu ao ato do presidente do Parlamento que declara o orçamento definitivamente adotado. Com efeito, nos termos daquela disposição, o orçamento deve ser definitivamente adotado através de um ato do Parlamento e do Conselho, coassinado pelos presidentes dessas instituições. O ato adotado com base no artigo 314.o, n.o 9, TFUE é um mero ato declaratório emanado do presidente do Parlamento.

53

Esta argumentação não pode ser acolhida.

54

A disposição do artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, ao afirmar que o Parlamento e o Conselho elaboram o orçamento da União, recorda que, em conformidade com os artigos 14.°, n.o 1, TUE e 16.°, n.o 1, TUE, as funções orçamentais são exercidas conjuntamente por estas duas instituições.

55

Todavia, o artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE precisa que o orçamento é elaborado «de acordo com as disposições a seguir estabelecidas». Ora, nenhuma disposição do artigo 314.o TFUE prevê a adoção, no termo do processo orçamental, de um ato coassinado pelos presidentes do Parlamento e do Conselho.

56

Assim, é o presidente do Parlamento, na sua qualidade de órgão dessa instituição, quem, através da adoção do ato baseado no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, confere força obrigatória ao orçamento da União no termo de um processo caracterizado pela ação conjunta do Parlamento e do Conselho (v. acórdão Conselho/Parlamento, já referido, n.o 8).

57

Além disso, o Conselho e o Reino de Espanha alegam que o ato recorrido, adotado em conformidade com um processo legislativo especial, é ilegal uma vez que, contrariamente ao que preveem os artigos 288.° TFUE e 289.°, n.o 2, TFUE, não tem a forma de regulamento, de diretiva ou de decisão.

58

Este argumento deve também ser rejeitado.

59

Com efeito, importa recordar que o artigo 314.o TFUE prevê um processo legislativo especial adaptado à natureza do orçamento, que constitui um documento essencialmente contabilístico contendo as previsões para a União de todas as receitas e despesas a efetuar durante certo período. Esse documento, após verificação, pelo presidente do Parlamento, da conformidade do processo com as disposições do Tratado FUE, é junto ao ato através do qual este último declara, com fundamento no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, que o orçamento está definitivamente adotado.

60

Embora resulte de um processo legislativo especial, o ato fundado no artigo 314.o, n.o 9, TFUE não assume, em razão da natureza do orçamento, a forma de um ato legislativo propriamente dito, na aceção dos artigos 288.° TFUE e 289.°, n.o 2, TFUE, mas constitui, em qualquer dos casos, um ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE, na medida em que confere força obrigatória ao orçamento da União.

61

O Conselho alega ainda que o ato recorrido viola as prerrogativas que lhe são conferidas pelo artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE. Esta disposição estabelece que, «[q]uando os Tratados não determinem o tipo de ato a adotar, as instituições escolhê‑lo‑ão caso a caso, no respeito dos processos aplicáveis e do princípio da proporcionalidade». O Conselho alega, a este respeito, que, na falta de indicação no artigo 314.o TFUE relativa ao tipo de ato pelo qual o orçamento da União é adotado, o Parlamento deveria ter‑se concertado com o Conselho relativamente a esta questão. Os parâmetros estabelecidos pelo artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE levam à conclusão de que o ato que adota o orçamento deve ser um ato coassinado pelos presidentes das duas instituições em causa.

62

Este argumento também não pode ser acolhido.

63

Com efeito, o artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE não é aplicável no quadro do processo orçamental previsto no artigo 314.o TFUE, uma vez que este último artigo, nomeadamente o seu n.o 9, prevê expressamente que o referido processo termina com a adoção de um ato do Parlamento, assinado pelo presidente dessa instituição.

64

Além disso, o Conselho sustenta que, ao adotar o ato recorrido, o presidente do Parlamento violou o dever de cooperação leal que deve reger as relações interinstitucionais. Em particular, critica o presidente do Parlamento por não ter participado nas suas diligências que visavam procurar uma solução conforme com os Tratados, mutuamente aceitável e que respeitasse tanto os poderes das instituições como as prerrogativas do presidente do Parlamento. Critica também o presidente do Parlamento por não ter informado o presidente do Conselho do teor da sua carta de 14 de dezembro de 2010, dia da votação do orçamento em sessão plenária, isto é, em 15 de dezembro de 2010, quando este estava presente no momento dessa votação.

65

Esta argumentação também não pode vingar.

66

Com efeito, resulta claramente dos documentos dos autos, nomeadamente da declaração reproduzida no n.o 12 do presente acórdão, que, em 15 de dezembro de 2010, o Parlamento e o Conselho chegaram a acordo sobre o conteúdo do orçamento para o exercício de 2011. A circunstância de essas duas instituições manterem um diferendo quanto à formalização desse acordo não impediu o presidente do Parlamento de, em 15 de dezembro de 2010, declarar que o processo iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE estava terminado e que o orçamento geral da União para o exercício de 2011 se encontrava definitivamente adotado.

67

Na medida em que, nos termos do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, apenas o presidente do Parlamento está habilitado a assinar o ato recorrido, a questão de uma violação do dever de cooperação leal por parte do presidente do Parlamento não se coloca.

68

Resulta das considerações precedentes que os três primeiros fundamentos devem ser rejeitados.

69

Por último, o Conselho e o Reino de Espanha sustentam, a título subsidiário, que o ato recorrido deve ser anulado por violação de formalidades essenciais, porquanto, a partir do momento em que estava ciente do desacordo entre o Parlamento e o Conselho acerca do tipo de ato que rege a adoção do orçamento, o presidente do Parlamento não podia declarar que o processo orçamental para o exercício de 2011 se encontrava definitivamente adotado.

70

Todavia, uma vez que, em 15 de dezembro de 2010, o Parlamento e o Conselho tinham chegado a acordo sobre o conteúdo do orçamento para o exercício de 2011, o presidente do Parlamento podia adotar, nesse mesmo dia, o ato recorrido em plena conformidade com as disposições do artigo 314.o TFUE.

71

Assim, este último fundamento é, do mesmo modo, improcedente.

72

Decorre do exposto que deve ser negado provimento ao recurso.

73

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do mesmo regulamento, o Reino de Espanha, que interveio no processo, suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: