Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-764/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 27 de março de 2025 (1)

Processos apensos C‑764/23 a C‑766/23

Cairo Network Srl (C‑764/23)

Persidera SpA (C‑766/23)

contra

Ministero delle Imprese e del Made in Italy,

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑764/23 e C‑766/23)

sendo interveniente

Radiotelevisione italiana SpA (RAI),

Persidera SpA,

Mediaset SpA,

Elettronica Industriale SpA,

Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl,

Europa Way Srl,

Prima TV SpA,

Associazione di Categoria Aeranti‑Corallo,

Radiotelevisione italiana SpA (RAI),

Elettronica Industriale SpA,

3lettronica Industriale SpA,

Espansione Srl,

Prima TV SpA,

Cairo Network Srl,

Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl,

Europa Way Srl

e

Europa Way Srl (C 765/23)

contra

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

sendo interveniente

Radiotelevisione italiana SpA (RAI),

Persidera SpA,

Cairo Network Srl,

Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl,

Prima TV SpA,

3lettronica Industriale SpA,

Mediaset SpA,

Elettronica Industriale SpA

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Serviços de comunicações eletrónicas — Diretivas 2002/20/CE, 2002/21/CE e 2002/77/CE — Direitos de utilização de radiofrequências de difusão digital terrestre para rádio e televisão — Conversão dos direitos de utilização — Adjudicação de direitos de utilização — Procedimento oneroso — Tomada em consideração de radiofrequências analógicas utilizadas ilegalmente — Independência das autoridades reguladoras nacionais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 47.° — Tutela jurisdicional efetiva — Legislação nacional que limita os efeitos do recurso de anulação »

Introdução

1. Os presentes pedidos de decisão prejudicial têm por objeto o procedimento de reconfiguração dos direitos de utilização das frequências da televisão digital terrestre (a seguir «reconfiguração de frequências»), por intermédio da transição do sistema de transmissão DVB‑T para o sistema (mais avançado) de transmissão DVB‑T2 (2), na sequência da reafetação da faixa de frequências 694‑790 MHz(a seguir «faixa de frequências 700 MHz») em benefício da rede de telecomunicações de quinta geração (a seguir «rede 5G») (3).

2. Estes pedidos têm origem nos litígios que opõem sociedades que exploram redes de televisão digital terrestre à Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridade Reguladora das Comunicações, Itália, a seguir «AGCOM») bem como a outras autoridades públicas (4), a respeito dos procedimentos de conversão dos direitos de utilização das frequências em tecnologia DVB‑T em direitos de utilização da capacidade de transmissão nos multiplex nacionais em tecnologia DVB‑T2 (5) e de adjudicação dos direitos de utilização da capacidade de transmissão adicional desencadeada pela transição operada entre as tecnologias DVB‑T e DVB‑T2 (a seguir «capacidade de transmissão adicional»).

3. Neste contexto, suscita‑se a questão da interpretação de várias disposições do quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas (6), bem como da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e incidem, no essencial, sobre a efetividade dos recursos judiciais dos atos adotados no âmbito da reconfiguração de frequências e sobre as competências da AGCOM a este respeito, bem como sobre a violação dos direitos dos recorrentes no processo principal, inclusivamente à luz do princípio da confiança legítima, no âmbito desta reconfiguração, tendo igualmente em conta a evolução histórica do setor audiovisual italiano.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva Autorização

4. O artigo 3.° da Diretiva Autorização, sob a epígrafe «Autorização geral de redes e serviços de comunicações eletrónicas», tem a seguinte redação, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Os Estados‑Membros garantirão a liberdade de oferecer serviços e redes de comunicações eletrónicas, sob reserva das condições fixadas na presente diretiva. Para o efeito, os Estados‑Membros não impedirão que uma empresa ofereça serviços ou redes de comunicações eletrónicas, exceto pelos motivos constantes do n.° 1 do artigo [52.°, n.° 1, TFUE].

2. A oferta de serviços de comunicações eletrónicas ou a oferta de redes de comunicações eletrónicas pode, sem prejuízo [...] dos direitos de utilização referidos no artigo 5.°, apenas estar sujeita a uma autorização geral. Pode exigir‑se que a empresa em causa apresente uma notificação mas não que obtenha uma decisão expressa ou qualquer outro ato administrativo da autoridade reguladora nacional para poder exercer os direitos decorrentes da autorização. Após a notificação, se exigida, a empresa pode iniciar a sua atividade, sob reserva, se necessário, do disposto nos artigos 5.°, 6.° e 7.° sobre direitos de utilização.

[...]»

5. O artigo 5.° desta diretiva, sob a epígrafe «Direitos de utilização de radiofrequências e números», enuncia, no seu n.° 2:

«Se for necessário conceder direitos individuais de utilização de radiofrequências e números, os Estados‑Membros concedem esses direitos, mediante pedido, a qualquer empresa para o fornecimento de redes ou serviços ao abrigo da autorização geral referida no artigo 3.°, sem prejuízo do disposto nos artigos 6.°, 7.° e na alínea c) do n.° 1 do artigo 11.° da presente diretiva e de quaisquer outras regras que garantam a utilização eficiente desses recursos, em conformidade com a [Diretiva‑Quadro].

Sem prejuízo dos critérios e procedimentos específicos aprovados pelos Estados‑Membros para a concessão de direitos de utilização de radiofrequências aos fornecedores de serviços de conteúdos de radiodifusão sonora ou televisiva tendo em vista a realização de objetivos de interesse geral, em conformidade com o direito [da União], os direitos de utilização de radiofrequências e números são concedidos por procedimentos abertos, objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais e, no caso das radiofrequências, de acordo com o disposto no artigo 9.° da [Diretiva‑Quadro]. Pode aplicar‑se uma exceção ao requisito de procedimentos abertos nos casos em que se demonstre que a concessão de direitos individuais de utilização das radiofrequências aos fornecedores de serviços de conteúdos de radiodifusão sonora ou televisiva é necessária para realizar um objetivo de interesse geral definido pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito [da União].

[...]»

6. O artigo 7.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Procedimento aplicável à limitação do número de direitos de utilização de radiofrequências a conceder», prevê, no seu n.° 3:

«Se a concessão de direitos de utilização de radiofrequências tiver de ser limitada, os Estados‑Membros concedem esses direitos com base em critérios de seleção objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais. Tais critérios de seleção devem atribuir a devida importância à consecução dos objetivos do artigo 8.° da [Diretiva‑Quadro] e às exigências do artigo 9.° dessa diretiva.»

7. O artigo 14.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Alteração dos direitos e obrigações», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem garantir que os direitos, condições e procedimentos relativos às autorizações gerais e direitos de utilização ou aos direitos de instalação de recursos apenas possam ser alterados em casos objetivamente justificados e de um modo proporcionado, tendo em conta, se for caso disso, as condições específicas aplicáveis aos direitos transmissíveis de utilização de radiofrequências. [...]

2. Os Estados‑Membros não podem restringir nem revogar direitos de instalação de recursos ou direitos de utilização de radiofrequências antes de expirado o prazo para o qual foram atribuídos, salvo em casos justificados e, se aplicável, em conformidade com o anexo e as disposições nacionais relevantes em matéria de indemnizações por perda de direitos.»

Diretiva‑Quadro

8. O artigo 3.° da Diretiva‑Quadro, sob a epígrafe «Autoridades reguladoras nacionais» (7), tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros deverão assegurar que cada uma das funções atribuídas às [ARN] pela presente diretiva e pelas diretivas específicas seja desempenhada por um organismo competente.

2. Os Estados‑Membros garantirão a independência das [ARN], providenciando para que sejam juridicamente distintas e funcionalmente independentes de todas as organizações que asseguram a oferta de redes, equipamentos ou serviços de comunicações eletrónicas. Os Estados‑Membros que mantenham a propriedade ou o controlo de empresas que assegurem o fornecimento de redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas garantirão uma separação total e efetiva entre a função de regulação, por um lado, e as atividades ligadas à propriedade ou à direção dessas empresas, por outro.

3. Os Estados‑Membros deverão assegurar que as [ARN] exerçam as suas competências com imparcialidade, transparência e tempestividade. Os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN] disponham de recursos financeiros e humanos adequados para desempenhar as funções que lhes foram atribuídas.

3‑A. Sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5, as [ARN] responsáveis pela regulação ex ante do mercado [...] devem agir com independência e não procurar obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho quotidiano das funções que lhes estão atribuídas por força do direito nacional que transpõe o direito [da União]. Tal não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais. Apenas os organismos de recurso estabelecidos nos termos do artigo 4.° são competentes para suspender ou anular as decisões das [ARN].

[...]» (8)

9. O artigo 4.° desta diretiva, sob a epígrafe «Direito de recurso», enuncia, no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado/a por uma decisão de uma [ARN], tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso que seja independente das partes envolvidas. Esse órgão, que pode ser um tribunal, deve ter os meios de perícia necessários para poder exercer eficazmente as suas funções. Os Estados‑Membros devem assegurar que o mérito da causa seja devidamente apreciado e que exista um mecanismo de recurso eficaz.

Na pendência do recurso, a decisão da autoridade reguladora nacional mantém‑se eficaz, salvo se forem impostas medidas provisórias nos termos do direito nacional.»

10. O artigo 8.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Objetivos de política geral e princípios de regulação», tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros deverão assegurar que, no desempenho das funções de regulação constante da presente diretiva e das diretivas específicas, as [ARN] tomem todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos fixados nos n.os 2, 3 e 4. Tais medidas deverão ser proporcionais a esses objetivos.

[...]

2. As [ARN] devem promover a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos [...]

3. As [ARN] devem contribuir para o desenvolvimento do mercado interno [...]

4. As [ARN] devem defender os interesses dos cidadãos da União Europeia [...]»

11. O artigo 9.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Gestão das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas», prevê, no seu n.° 1:

«Tendo devidamente em conta que as radiofrequências são um bem público com um importante valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros devem assegurar a gestão eficaz das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas no seu território nos termos dos artigos 8.° e 8.°‑A. Devem assegurar que a atribuição do espetro utilizado para serviços de comunicações eletrónicas e a emissão de autorizações gerais ou de direitos individuais de utilização dessas radiofrequências pelas autoridades nacionais competentes se baseiem em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.

Na aplicação do presente artigo, os Estados‑Membros devem respeitar os acordos internacionais, incluindo os Regulamentos das Radiocomunicações da [União Internacional das Telecomunicações (UIT)], e podem ter em conta considerações de interesse público.»

Diretiva Concorrência

12. O artigo 2.° da Diretiva Concorrência, sob a epígrafe «Direitos especiais e exclusivos relativos às redes de comunicações eletrónicas e aos serviços de comunicações eletrónicas», especifica:

«1. Os Estados‑Membros não podem conceder ou manter em vigor direitos especiais ou exclusivos para o estabelecimento e/ou oferta de redes de comunicações eletrónicas nem para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas publicamente disponíveis.

2. Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que qualquer empresa possa fornecer os serviços de comunicações eletrónicas ou estabelecer, alargar ou oferecer redes de comunicações eletrónicas.

3. Os Estados‑Membros garantirão que não serão impostas nem mantidas restrições à prestação de serviços de comunicações eletrónicas em redes estabelecidas pelos prestadores desses serviços em infraestruturas fornecidas por terceiros ou através da utilização partilhada de redes e de outras instalações ou locais, sem prejuízo do disposto nas Diretivas 2002/19/CE (9), [Autorização], [Quadro] e 2002/22/CE (10).

4. Os Estados‑Membros garantirão que uma autorização geral concedida a uma empresa para prestar serviços de comunicações eletrónicas ou para estabelecer e/ou oferecer redes de comunicações eletrónicas, bem como as respetivas condições, serão baseadas em critérios objetivos, não discriminatórios, proporcionais e transparentes.

5. Qualquer decisão, tomada nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 3.° da Diretiva [Autorização] que impeça uma empresa de prestar serviços ou oferecer redes de comunicações eletrónicas deve ser fundamentada. Qualquer parte lesada deve ter a possibilidade de recorrer dessa decisão para um organismo independente das partes envolvidas e, em última instância, para um órgão judicial.»

13. O artigo 4.° desta diretiva, sob a epígrafe «Direitos de utilização das frequências», dispõe:

«Este facto não prejudica os critérios e procedimentos específicos aprovados pelos Estados‑Membros para a concessão de direitos de utilização de radiofrequências aos prestadores de serviços de difusão de conteúdos de rádio e televisão, para alcançar objetivos de interesse geral, em conformidade com o direito [da União].

1) Os Estados‑Membros não podem conceder direitos especiais ou exclusivos para a utilização de radiofrequências para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas.

2) A atribuição de radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas deve basear‑se em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.»

Decisão 2017/899

14. A Decisão (UE) 2017/899 regula a utilização da faixa de frequências de 700 MHz. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, desta decisão:

«Até 30 de junho de 2020, os Estados‑Membros só podem permitir a utilização da [faixa de frequências de 700 MHz] pelos sistemas terrestres capazes de fornecer serviços de comunicações eletrónicas sem fios [...].

Os Estados‑Membros podem, no entanto, adiar a permissão da utilização da faixa de frequências de 700 MHz durante dois anos, com base em uma ou mais das razões devidamente justificadas estabelecidas no anexo da presente decisão. [...] Se necessário, os Estados‑Membros aplicam o processo de autorização ou alteram os direitos relevantes existentes de utilização do espetro de acordo com a [Diretiva Autorização], a fim de permitir essa utilização.»

15. O artigo 5.°, n.° 1, da referida decisão tem a seguinte redação:

«O mais cedo possível e, o mais tardar, até 30 de junho de 2018, os Estados‑Membros aprovam e publicam os seus planos e os seus calendários nacionais (o “calendário nacional”), os quais devem incluir medidas pormenorizadas para cumprir as suas obrigações nos termos dos artigos 1.° e 4.° Os Estados‑Membros devem elaborar os seus calendários nacionais após terem consultado todas as partes interessadas.»

Direito italiano

16. As disposições objeto dos presentes processos foram introduzidas pelo artigo 1.°, n.os 1030 a 1037, da Lei n.° 205/2017 (11).

17. O artigo 1.°, n.° 1031, desta lei enuncia:

«De acordo com os objetivos de coesão social da política audiovisual europeia e nacional, de pluralismo dos meios de comunicação e de diversidade cultural, e com vista a uma gestão do espetro o mais eficiente possível com recurso às tecnologias mais avançadas, todas as frequências afetas a nível nacional e local ao serviço de televisão digital terrestre e atribuídas na faixa III VHF e 470 694 MHz são disponibilizadas de acordo com o calendário referido no n.° 1032. Para os mesmos efeitos referidos no primeiro período, os direitos de utilização das frequências detidas, à data de entrada em vigor da presente lei, pelos operadores de redes nacionais são convertidos em direitos de utilização da capacidade de transmissão nos multiplex nacionais de conceção nova em tecnologia DVB‑T2, segundo os critérios definidos pela [AGCOM], o mais tardar, até 31 de março de 2019, com vista à adjudicação dos direitos de utilização das frequências. [A AGCOM] fixa, em 31 de março de 2019, os critérios de atribuição dos direitos de utilização das frequências previstas de acordo com o n.° 1030 para o serviço de televisão digital terrestre, a nível nacional, aos operadores de redes nacionais [na faixa 470 694 MHz UHF] tendo em conta a necessidade de garantir o controlo dos eventuais custos de transformação e de implementação das redes, a redução do período transitório previsto no n.° 1032, e a minimização dos custos e do impacto sobre os utilizadores finais. O mais tardar, até 30 de junho de 2019, o [Ministero dello sviluppo economico (Ministério do Desenvolvimento Económico, Itália)] disponibiliza os direitos de utilização das frequências referidos no terceiro período aos operadores de redes nacionais com base nos critérios definidos pela [AGCOM] na aceção do mesmo período. [...]»

18. O artigo 1.°, n.° 1031‑bis, da referida lei prevê:

«A atribuição da capacidade de transmissão adicional disponível a nível nacional e das frequências terrestres, além das destinadas à conversão dos direitos de utilização referidos no n.° 1031 e previstas pela [AGCOM] no [plano nacional de atribuição das frequências], a afetar ao serviço de televisão digital terrestre para os operadores de redes nacionais e o concessionário do serviço público de rádio, de televisão e de multimédia, é efetuada mediante procedimento oneroso sem anúncio de concurso, aberto até 30 de novembro de 2019 pelo ministro do Desenvolvimento Económico, em aplicação dos procedimentos definidos para essa mesma data pela [AGCOM] [...], com base nos princípios e critérios seguintes: a) atribuir a capacidade de transmissão e as frequências com base em lotes de dimensão correspondente à metade de um multiplex; b) determinar um valor mínimo das ofertas com base nos valores de mercado apurados pela [AGCOM]; c) tomar em consideração o valor das ofertas financeiras apresentadas; d) garantir a continuidade do serviço, a celeridade da transição tecnológica, bem como a qualidade das infraestruturas tecnológicas disponibilizadas pelos operadores de redes nacionais no setor, incluindo o concessionário do serviço público de rádio, de televisão e de multimédia; e) valorizar a experiência dos operadores de redes nacionais no setor, designadamente quanto à implementação de redes de radiodifusão digital; f) valorizar a capacidade estrutural para garantir a eficácia do espetro, o profissionalismo e as competências adquiridas no setor, a inovação tecnológica e a exploração otimizada, eficaz e pontual da capacidade de transmissão e das frequências suplementares; g) garantir uma melhor valorização do espetro, tendo em conta a difusão atual de conteúdos de boa qualidade com tecnologia de televisão digital terrestre à maior parte possível da população italiana. [...]»

19. O artigo 1.°, n.° 1037, da mesma lei dispõe:

«Os litígios que tenham por objeto a atribuição dos direitos de utilização das frequências, anúncios de concursos e outros procedimentos referidos nos n.os 1026 a 1036, em especial, os procedimentos de libertação de frequências para o serviço de televisão digital terrestre, são da competência exclusiva da jurisdição administrativa [...]. Em face do superior interesse nacional que reveste a célere libertação e atribuição das frequências, a anulação dos atos e das medidas adotadas no âmbito dos procedimentos previstos nos n.os 1026 a 1036 não implica a reconstituição natural ou execução específica e a eventual indemnização devida dos danos, sendo aplicável, só é efetuada por equivalente. A proteção cautelar é circunscrita ao pagamento de uma indemnização provisória».

Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

20. As recorrentes no processo principal, Cairo Network Srl, Europa Way Srl e Persidera SpA, são empresas operadoras de redes de televisão digital terrestre que eram titulares da capacidade de transmissão DVB‑T através de multiplex (12).

21. No âmbito da reconfiguração de frequências (13), o legislador italiano conferiu à AGCOM competência para adotar um novo plano nacional de atribuição das frequências destinadas ao serviço de televisão digital terrestre e para definir os critérios de conversão dos direitos de transmissão (a seguir «critérios de conversão»), bem como para a atribuição de direitos de utilização da capacidade de transmissão adicional mediante um procedimento oneroso, sem anúncio de concurso, de acordo com determinados princípios e critérios (14).

22. A AGCOM exerceu a referida competência adotando, primeiro, a Deliberação n.° 39/19/CONS, na qual esta autoridade elaborou um novo plano nacional de atribuição das frequências destinadas à televisão digital terrestre (15); segundo, a Deliberação n.° 129/19/CONS, na qual, por um lado, definiu os critérios de conversão (16) e, por outro, previu a atribuição dos direitos de utilização da capacidade de transmissão adicional, e, terceiro, a Deliberação n.° 562/20/CONS, na qual a referida autoridade definiu as modalidades do procedimento de adjudicação a título oneroso de direitos de utilização da capacidade de transmissão adicional (a seguir «procedimento de adjudicação»), procedimento que acabou por ser instaurado pela Deliberação n.° 564/20/CONS.

23. Neste contexto, as recorrentes no processo principal obtiveram direitos de utilização da capacidade de transmissão nos multiplex nacionais em tecnologia DVB‑T2 em aplicação de critérios de conversão (17) e adquiriram direitos de utilização da capacidade de transmissão adicional no termo do procedimento de adjudicação (18). No entanto, interpuseram recursos de anulação de vários atos resultantes deste procedimento no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) e, pelo facto de lhes ter sido negado provimento, interpuseram recurso no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio.

24. Com vista à decisão dos litígios sobre os quais foi chamado a pronunciar‑se, o órgão jurisdicional de reenvio considera confrontar‑se com várias dificuldades de interpretação do direito da União em relação a uma legislação nacional que, no essencial, limita a possibilidade de uma reconstituição natural ou de uma execução específica em caso de recurso, viola a independência da AGCOM, coloca em desvantagem as recorrentes no processo principal, não tem em conta a evolução histórica do setor audiovisual italiano e viola a confiança legítima no que respeita à Cairo Network, que adquiriu anteriormente os seus direitos de utilização num procedimento oneroso.

25. Nestas condições, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, no processo C‑764/23, as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o direito da União e, em especial, os artigos 6.° e 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, interpretados à luz do artigo 47.° da [Carta], o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da [Diretiva‑Quadro] e o artigo 31.° [do Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (a seguir “CCEE”) (19)] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a pertinente do ordenamento jurídico italiano (artigo 1.°, n.° 1037, da Lei n.° 205/2017), que, numa situação relevante ao nível comunitário, limita os efeitos do recurso de anulação, impedindo a reconstituição natural ou a execução específica, e circunscreve a proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória, comprometendo a tutela jurisdicional efetiva ?

2) Deve o direito da União e, em particular, os artigos 3.°, n.os 3 e 3‑A, 8.° e 9.° da [Diretiva‑Quadro] [...], bem como os artigos 5.°, 6.°, 8.°, 9.° e 45.° [do CCEE], ser interpretado no sentido de que se opõe a um regime como o instituído na República Italiana pelo artigo 1.°, n.° 1031‑bis, da Legge di Bilancio 2018 (Lei do Orçamento para 2018), conforme alterado pelo artigo 1.°, n.° 1105, da Legge di Bilancio 2019 (Lei do Orçamento para 2019), que priva a autoridade administrativa independente das suas funções de regulação ou, em qualquer caso, as limita significativamente, ao estabelecer a atribuição de capacidade de transmissão adicional mediante procedimento oneroso com adjudicação à proposta mais elevada em termos económicos e com a participação dos operadores históricos?

3) Deve o direito da União e, em particular, os artigos 8.° e 9.° da [Diretiva‑Quadro], os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da [Diretiva Autorização], os artigos 2.° e 4.° da [Diretiva Concorrência], os considerandos 11 e 20 da Decisão [2017/899], e os princípios da equidade, da não discriminação, da proteção da concorrência e da confiança legítima, ser interpretado no sentido de que se opõe a um regime como o instituído pela legislação nacional pertinente (artigo 1.°, n.os 1030, 1031, 1031‑bis, 1031‑ter e 1032 da Lei n.° 205/2017), bem como pelas Deliberações da [AGCOM n.os] 39/19/CONS, 128/19/CONS e 564/2020/CONS e pelas correspondentes medidas de atribuição de direitos de utilização de frequências para o serviço de televisão digital, que, para efeitos de conversão «dos direitos de utilização das frequências» em «direitos de utilização da capacidade de transmissão», não prevê uma conversão por equivalente, mas reserva uma parte da capacidade para um procedimento oneroso, impondo ao operador custos adicionais para assegurar a manutenção das prerrogativas legalmente adquiridas ao longo do tempo?

4) O direito da União e, em particular, os artigos 8.° e 9.° da [Diretiva‑Quadro], os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da [Diretiva Autorização], os artigos 2.° e 4.° da [Diretiva Concorrência], os considerandos 11 e 20 da Decisão [2017/899], os princípios da equidade, da não discriminação, da proteção da concorrência e da confiança legítima, bem como os princípios da proporcionalidade e da adequação, opõe‑se [a um regime] como o instituído pela legislação nacional pertinente (artigo 1.°, n.os 1030, 1031, 1031‑bis, 1031‑ter e 1032, da Lei n.° 205/2017), bem como pelas Deliberações da [AGCOM n.os] 39/19/CONS, 128/19/CONS e 564/2020/CONS, e pelas correspondentes medidas de atribuição de direitos de utilização de frequências para o serviço de televisão digital, que não adota medidas de caráter estrutural para sanar a situação de desigualdade anteriormente verificada, tendo também em consideração as irregularidades anteriormente declaradas na jurisprudência nacional e supranacional, e não distingue a posição do operador que adquiriu uma frequência na sequência de um procedimento oneroso de natureza concursal com previsão do direito de manutenção da mesma, ou, pelo contrário, as medidas não estruturais adotadas pela AGCOM relativamente às empresas na posição de operadores históricos, originariamente titulares dos denominados canais excedentários, são adequadas e proporcionadas?

5) O direito da União e, em particular os artigos 8.° e 9.° da [Diretiva‑Quadro], os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da [Diretiva Autorização”], os artigos 2.° e 4.° da [Diretiva Concorrência”], os considerandos 11 e 20 da Decisão [2017/899], e os princípios da equidade, da não discriminação, da proteção da concorrência e da confiança legítima, bem como os princípios da proporcionalidade e da adequação, opõe‑se [a um regime] como o instituído pela legislação nacional pertinente (artigo 1.°, n.os 1030, 1031, 1031‑bis, 1031‑ter e 1032, da Lei n.° 205/2017), bem como pelas Deliberações da [AGCOM n.os] 39/19/CONS, 128/19/CONS e 564/2020/CONS e pelas correspondentes medidas de atribuição de direitos de utilização de frequências para o serviço de televisão digital, que não tem em conta a confiança legítima de um operador que adquiriu o direito de utilização da frequência na sequência de um procedimento oneroso de natureza concursal, no qual se previa expressamente o direito a uma frequência com uma cobertura semelhante e uma duração equivalente à do direito de utilização?»

26. Esse órgão jurisdicional de reenvio decidiu igualmente suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, no processo C‑765/23, quatro questões prejudiciais que correspondem às primeira a quarta questões submetidas no processo C‑764/23, e, no processo C‑766/23, três questões prejudiciais, duas das quais correspondem à segunda e terceira questões no processo C‑764/23 e a terceira é formulada de forma semelhante à quarta questão nestes processos (20).

27. A Cairo Network, a Europa Way, a Persidera, a Elettronica Industriale e a Mediaset SpA, a RAI, os Governos Italiano e Croata, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.

Análise

28. Essencialmente, as questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio podem ser divididas em três categorias:

– a primeira diz respeito a uma eventual violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva (primeira questão nos processos C‑764/23 e C‑765/23);

– a segunda diz respeito a uma eventual violação das competências exclusivas da AGCOM (segunda questão nos processos C‑764/23 e C‑765/23, bem como a primeira questão no processo C‑766/23);

– a terceira visa, em substância, a eventual incompatibilidade do procedimento de reconfiguração de frequências com o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas no que respeita, primeiro, à falta de conversão por equivalente (terceira questão nos processos C‑764/23 e C‑765/23, bem como a segunda questão no processo C‑766/23), segundo, a falta de medidas estruturais para compensar as irregularidades decorrentes da evolução do setor audiovisual italiano (quarta questão nos processos C‑764/23 e C‑765/23, bem como a terceira questão no processo C‑766/23) e, terceiro, a violação da confiança legítima na manutenção dos direitos de utilização anteriormente adquiridos num procedimento oneroso (21) (quinta questão no processo C‑764/23) (22).

Quanto à tutela jurisdicional efetiva no âmbito do recurso relativo à reconfiguração de frequências

29. Com a primeira categoria de questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União (23) deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional (24) que limita os efeitos do recurso de atos relativos à atribuição de frequências no âmbito da reconfiguração de frequências à concessão de um ressarcimento financeiro, e que circunscreve o alcance da proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória, impedindo a reconstituição natural ou a execução específica e que compromete, portanto, a tutela jurisdicional efetiva.

30. A este respeito, devo recordar que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro impõe, nomeadamente, a introdução, a nível nacional, de mecanismos eficazes através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado por uma decisão de uma ARN, tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso independente, que deve ter os meios de perícia necessários para poder exercer eficazmente as suas funções. A este respeito, os Estados‑Membros devem assegurar que o mérito da causa seja devidamente apreciado e que exista um mecanismo de recurso eficaz. É à luz desta disposição, interpretada de acordo com o artigo 47.° da Carta, que importa apreciar a presente questão (25), sem que seja necessário, nas circunstâncias do presente caso, alargar essa apreciação às restantes disposições mencionadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, nomeadamente os artigos 6.° e 19.°, n.° 1, TUE (26).

31. Feita esta precisão, saliento que o artigo 4.° da Diretiva‑Quadro não define as medidas concretas que o órgão jurisdicional competente deve poder adotar no âmbito desse recurso (27). Assim, na falta de regulamentação da União, cabe, em princípio, aos Estados‑Membros, no âmbito da sua autonomia processual e sem prejuízo do respeito pelas exigências decorrentes dos princípios da equivalência e da efetividade, definir as modalidades processuais aplicáveis a um recurso como o que está em causa no processo principal (28).

32. Embora, nas circunstâncias do presente caso, o princípio da equivalência não suscite especiais dificuldades, dado que, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, as disposições nacionais pertinentes se aplicam indiscriminadamente aos recursos baseados no direito nacional e aos baseados no direito da União, o mesmo não acontece no que diz respeito à aplicação do princípio da efetividade (29).

33. A este respeito, importa salientar que o Tribunal de Justiça reconhece, em princípio, aos Estados‑Membros o direito de determinar as suas modalidades processuais nacionais como entendam e, por conseguinte, não conceder proteção direta, mas apenas uma proteção indemnizatória (30). Declarou, contudo, que um órgão jurisdicional nacional que deve decidir um recurso interposto de uma decisão da ARN deve poder anular essa decisão com efeitos retroativos se entender que isso é necessário para garantir a efetiva tutela jurisdicional da empresa que interpôs o recurso (31).

34. No presente caso, em primeiro lugar, quanto à impossibilidade do tribunal nacional de ordenar a reconstituição natural ou a execução específica na sequência das ilegalidades apuradas, é certo que, em caso de atribuição ilegal dos direitos de utilização de frequências, um ressarcimento exclusivamente financeiro pode revelar‑se insatisfatório para o interessado, uma vez que continuaria a fazer com que se mantivesse a situação ilegal e que seriam assim comprometidos os objetivos de proteção da concorrência, do pluralismo ou da continuidade dos serviços de televisão digital terrestre (32). Todavia, não pode deixar de se constatar que, no âmbito da reafetação da faixa de frequências 700 MHz, soluções como a reconstituição natural ou a execução específica dificilmente são possíveis de um ponto de vista técnico, podendo, aliás, dar origem a uma violação da Decisão 2017/899 (33), pondo assim em causa o funcionamento da rede 5G e podendo provocar interferências nos Estados fronteiriços (34).

35. Nestas circunstâncias, embora, em princípio, não se possa pretender que a legislação nacional imponha limites aos órgãos jurisdicionais nacionais no que diz respeito aos recursos jurisdicionais à disposição dos particulares, considero que a limitação das vias judiciais às medidas compensatórias financeiras não é, por si só, suscetível de comprometer o princípio da tutela jurisdicional efetiva na aceção do artigo 47.° da Carta (35). Para este efeito, é necessário demonstrar que a proibição da reconstituição natural ou da execução específica, atendendo aos interesses públicos em causa (aos quais se opõem interesses privados), não permite a implementação de um mecanismo de recurso eficaz, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

36. De qualquer modo, caso esse órgão jurisdicional refira que a concessão de uma compensação financeira é suscetível de assegurar, nas circunstâncias do presente caso, o respeito do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, a eventual indemnização deverá respeitar o princípio da efetividade e, por conseguinte, cobrir na íntegra o prejuízo sofrido pelos interessados, de modo que reconstitua, pelo menos na sua vertente patrimonial, a situação que existiria se o direito da União não tivesse sido violado.

37. O mesmo acontece, em segundo lugar, no que diz respeito à circunscrição da proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória. Com efeito, na hipótese de o ressarcimento financeiro ser considerado pelo órgão jurisdicional de reenvio como insuficiente para garantir a tutela jurisdicional efetiva dos interessados, circunscrever a proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória não é manifestamente adequado para garantir a reconstituição natural ou a execução específica e, portanto, pode comprometer o efeito útil desses direitos (36). Em contrapartida, caso o ressarcimento financeiro seja considerado pelo órgão jurisdicional de reenvio como suficiente para garantir a tutela jurisdicional efetiva dos interessados, uma proteção cautelar circunscrita ao pagamento de uma indemnização provisória também se afigura adequada para garantir essa proteção.

38. Em conclusão, proponho responder à primeira questão nos processos C‑764/23 e C‑765/23 que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que limita o efeito do recurso de atos relativos à atribuição de frequências no âmbito da reconfiguração de frequências à concessão de um ressarcimento financeiro, e que circunscreve o alcance da proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória, desde que a indemnização concedida seja adequada a cobrir na íntegra o prejuízo sofrido pelos interessados, de modo que reconstitua, na sua vertente patrimonial, a situação que existiria se o direito da União não tivesse sido violado.

Quanto à violação da competência exclusiva da AGCOM

39. Com a segunda categoria de questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União (37) deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional (38) que prevê que a atribuição de capacidade de transmissão adicional deve ser efetuada mediante procedimento oneroso, cujas características gerais define, comprometendo assim a independência da AGCOM na sua qualidade de ARN.

40. A este respeito, devo recordar que a Diretiva‑Quadro obriga os Estados‑Membros a instituírem uma ARN independente e imparcial, à qual são atribuídas, no essencial, funções de regulação, de resolução de litígios e de sanção.

41. Em primeiro lugar, quanto ao conceito de «independência», o artigo 3.° desta diretiva prevê, nomeadamente, que as funções atribuídas às ARN sejam desempenhadas por um organismo competente, e que as ARN devem agir com independência e não procurar obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho quotidiano das funções que lhes estão atribuídas por força do direito nacional que transpõe o direito da União, especificando, nomeadamente, que tal não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais (39). O conceito de «independência» não é, no entanto, definido por essa diretiva. Contudo, na sua jurisprudência relativa às ARN no âmbito do mercado interno da energia, o Tribunal de Justiça precisou os contornos deste conceito (40), especificando nomeadamente que a competência exclusiva e a independência das ARN devem ser garantidas também relativamente ao legislador nacional (41). Assim, o Tribunal de Justiça sublinhou que as competências reservadas às ARN são abrangidas pelo domínio da execução, com base numa apreciação técnica especializada da realidade, especificando que, no exercício dessas competências, as ARN estão sujeitas a princípios e a regras de um quadro normativo de tal modo detalhado à escala da União que limitam a sua margem de apreciação e as impedem de fazer escolhas de natureza política (42).

42. Em segundo lugar, quanto às funções reservadas às ARN, previstas no capítulo III da Diretiva‑Quadro, o artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, desta diretiva confere às «autoridades nacionais competentes» (43) a atribuição do espetro utilizado para serviços de comunicações eletrónicas e a emissão de autorizações gerais ou de direitos individuais de utilização dessas radiofrequências. Esta disposição deixa, todavia, aos Estados‑Membros o cuidado de se assegurarem que o exercício destas funções se baseia em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais (44). A este respeito, o Tribunal de Justiça, por um lado, declarou que a organização de um processo de seleção para efeitos de atribuição de radiofrequências digitais é uma função regulamentar que cabe a uma ARN no sentido da Diretiva‑Quadro (45) e, por outro, concluiu que os Estados‑Membros gozam da liberdade de escolha entre a instauração de processos concorrenciais ou comparativos, quer sejam gratuitos ou onerosos (46).

43. A este respeito, afigura‑se‑me que embora não seja fácil distinguir caso a caso, com base nas disposições pertinentes da Diretiva‑Quadro, as atividades concretas que são confiadas à ARN de modo exclusivo (47), destas disposições resulta que não se exclui uma intervenção do legislador nacional na definição de certos aspetos dos processos de atribuição dos direitos de utilização, mas deve, todavia, ser objeto de limites bem definidos. É certo que, na minha opinião, os Estados‑Membros, por um lado, podem adotar regras que lhes permitam, no respeito do direito da União, prosseguir a sua política do espetro de radiofrequências e, por outro, devem adotar regras que permitam garantir o respeito, pelas ARN, das obrigações previstas no artigo 8.° dessa diretiva. Em contrapartida, devem abster‑se de adotar medidas que sejam da competência técnica das ARN ou que se sobreponham a esta. Considero que esta limitação decorre não só das disposições específicas que conferem certas competências às ARN mas também dos objetivos e dos princípios fundamentais desta regulamentação, como o objetivo de promover a concorrência e o princípio da não discriminação.

44. No presente caso, segundo a repartição de competências estabelecida pelo legislador italiano, a AGCOM era competente para adotar um novo plano nacional de atribuição das frequências destinadas ao serviço de televisão digital terrestre e para definir critérios de conversão, ao passo que o Ministério das Empresas e do Made in Italy era responsável pelo estabelecimento do calendário nacional para a implementação da Decisão 2017/899 (48) e para a abertura de um procedimento oneroso, sem anúncio de concurso, com vista à atribuição da capacidade de transmissão residual. Além disso, em relação ao pertinente no âmbito do presente processo, o próprio legislador previu que a atribuição da capacidade de transmissão adicional «é efetuada mediante procedimento oneroso» e incluiu, entre os critérios de adjudicação desse procedimento, o que consiste em atribuir esta capacidade «com base em lotes de dimensão correspondente à metade de um multiplex» (49), o que suscita dúvidas quanto à ingerência do referido legislador nas prerrogativas da AGCOM.

45. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, ao fazê‑lo, esse mesmo legislador impediu assim a AGCOM de escolher definir a taxa de conversão da reconfiguração, de determinar os critérios e os princípios do procedimento oneroso (a nível da dimensão dos lotes e das regras procedimentais) e de permitir, ou não, a participação de operadores históricos neste procedimento. Em contrapartida, segundo o Governo Italiano, a AGCOM elaborou o critério de conversão com toda a independência e por motivos puramente técnicos (50), ao passo que o legislador italiano optou por atribuir a capacidade de transmissão adicional através de um procedimento, por um lado, concorrencial, dado que o direito da União impõe que se verifique a possibilidade de entrada de novos operadores no mercado aquando da disponibilização de novos recursos (51), e, por outro, oneroso, no respeito dos princípios do direito da União, como a utilização mais eficaz do espetro.

46. Na minha opinião, a opção do legislador italiano de impor regras procedimentais para a atribuição da capacidade de transmissão adicional, e designadamente o caráter oneroso desta, não é suscetível de se sobrepor à competência exclusiva da AGCOM (52), na medida em que as condições associadas a este procedimento não constituem elementos abrangidos pela apreciação técnica independente desta autoridade mas por uma opção política legítima desse legislador, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar (53). Mais especificamente, cabe a este órgão jurisdicional apreciar, nomeadamente, em que medida as condições estabelecidas pelo referido legislador no âmbito deste procedimento vincularam efetivamente esta autoridade na elaboração das regras técnicas que enquadram o procedimento de reconfiguração de frequências e, eventualmente, se as condições não constituíam apenas a simples transposição dos princípios já elaborados pela AGCOM (54).

47. Em conclusão, proponho responder à terceira a quinta questões no processo C‑764/23, à terceira e à quarta questão no processo C‑765/23, bem como à segunda e à terceira questão no processo C‑766/23 que o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas (55) deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que impõe regras procedimentais para a reconfiguração de frequências, na medida em que estas não incluem condições técnicas abrangidas pela competência exclusiva da ARN.

Quanto à compatibilidade do procedimento de reconfiguração de frequências

48. A terceira categoria de questões diz respeito, essencialmente, à compatibilidade das medidas nacionais de reconfiguração de frequências com o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União (56) deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação e a uma regulamentação nacionais (57) que, na reconfiguração de frequências, antes de mais, não preveem a conversão por equivalente e reservam uma parte da capacidade de transmissão para um procedimento oneroso, em seguida, não incluem medidas estruturais destinadas a compensar as ilegalidades anteriormente verificadas no mercado italiano dos serviços de radiodifusão, e, por último, não têm em conta a confiança legítima de um operador que adquiriu direitos de utilização de frequências na sequência de um procedimento oneroso de natureza concursal.

49. Devo recordar que, em substância, as disposições pertinentes do quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas preveem, entre os objetivos gerais da regulamentação, os destinados a promover e proteger a concorrência, bem como a incentivar uma utilização eficiente e assegurar uma gestão eficaz das radiofrequências (58) e que estas dispõem que os direitos de utilização de radiofrequências devem ser atribuídos com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais (59). Estes critérios devem ser respeitados não apenas na atribuição inicial de radiofrequências, mas igualmente em qualquer atribuição ulterior, de uma renovação ou de uma conversão de radiofrequências (60). Por conseguinte, os direitos de utilização só podem ser alterados em casos objetivamente justificados e de um modo proporcionado (61). Mais especificamente, quanto ao procedimento de reconfiguração de frequências na sequência da reafetação da faixa de frequências 700 MHz, o artigo 1.°, n.° 1, da Decisão 2017/899 estabeleceu, nomeadamente, que, se necessário, os Estados‑Membros alteram os direitos relevantes existentes de utilização do espetro, de acordo com a Diretiva Autorização.

50. Por conseguinte, considero que o direito da União permite — e, em determinados casos prevê — a alteração dos direitos de utilização existentes, e que, em princípio, nenhuma das disposições pertinentes impõe, no âmbito de uma transição tecnológica, nem uma conversão por equivalente dos direitos de utilização das frequências anteriormente exploradas nem a atribuição das novas frequências resultantes dessa transição através de procedimentos concursais gratuitos (62). Daqui resulta que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação significativa no que diz respeito aos procedimentos de atribuição ou de reatribuição das frequências, estando obrigados a aplicar critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais, sem que as modalidades concretas destes procedimentos sejam posteriormente especificadas.

51. Na sua jurisprudência proferida até à presente data, com base nas disposições acima referidas, o Tribunal de Justiça considerou contrária ao direito da União a adoção de medidas nacionais que emitem uma autorização geral para operar no mercado dos serviços de radiodifusão unicamente a favor das cadeias existentes (63), bem como a aplicação de coeficientes de conversão diferentes a operadores que estão em situações comparáveis (64) e este declarou que a gratuitidade da atribuição de radiofrequências não consta dos princípios de direito da União para organização dos processos de concurso (65).

52. No presente caso, no âmbito do procedimento de reconfiguração de frequências, as autoridades italianas, por um lado, aplicaram a todos os operadores existentes um coeficiente de conversão comum, fixado em 0,5, e, por outro, atribuíram a capacidade de transmissão adicional através de um procedimento oneroso baseado em critérios assimétricos que visam favorecer os operadores «monorrede» e os novos operadores (66). Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a decidir se os novos direitos de utilização da capacidade de transmissão foram emitidos com base, nomeadamente, em critérios não discriminatórios e proporcionais, de acordo com os princípios referidos no n.° 49 das presentes conclusões (67). Assim, este órgão jurisdicional deve ter em conta, nomeadamente, as características e as restrições tecnológicas da reconfiguração de frequências (68), bem como a evolução histórica do mercado italiano dos serviços de radiodifusão e das circunstâncias específicas que caracterizaram a atribuição das frequências ao operador Cairo Network.

53. Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio pronunciar‑se sobre estes aspetos, particularmente técnicos, procedendo a uma apreciação dos factos no processo principal, incumbe, todavia, ao Tribunal de Justiça facultar‑lhe indicações úteis a este respeito. Para esse efeito, examinarei, primeiro, a necessidade de uma conversão por equivalente, segundo, a necessidade de medidas estruturais assimétricas para compensar as situações de ilegalidade persistentes no mercado italiano dos serviços de radiodifusão, e, terceiro, a aplicação do princípio da confiança legítima em relação ao operador Cairo Network que tinha adquirido os seus direitos de utilização das frequências através de um anterior procedimento oneroso.

Quanto à necessidade de uma conversão por equivalente

54. Em primeiro lugar, relativamente à necessidade de uma conversão por equivalente, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a opção por um coeficiente de conversão comum de 0,5 suscita dúvidas pelo facto de os pequenos operadores (69) não estarem na mesma situação que os operadores históricos, que dispunham de canais multiplex de tecnologia DVB‑T.

55. A este respeito, saliento que a reconfiguração de frequências no presente caso não foi efetuada pela atribuição de novos recursos, mas, em substância, por uma «atualização» dos direitos de utilização existentes para um sistema de transmissão novo e mais eficiente. Nestas circunstâncias, considero que as autoridades nacionais, antes de atribuírem novos direitos de utilização, eram obrigadas, em princípio, a garantir direitos equivalentes aos titulares destes direitos de utilização existentes ou, se tal não fosse possível, a indemnizar os interessados do prejuízo sofrido (70). Por conseguinte, não se exclui que, para efeitos de garantir a manutenção da capacidade de transmissão existente, as autoridades nacionais podiam ser levadas a adotar um critério de conversão por equivalente. Todavia, para verificar se estas autoridades eram obrigadas a proceder deste modo, o órgão jurisdicional de reenvio deverá ter em conta, nomeadamente, as seguintes circunstâncias.

56. Primeiro, caberá a esse órgão jurisdicional verificar se, e em que medida, a aplicação de um coeficiente de conversão diferente era exequível de um ponto de vista técnico, atendendo ao número limitado de multiplex disponíveis (71).

57. Segundo, dado que os multiplex de tecnologia DVB‑T2 são mais eficientes que os de tecnologia DVB‑T, uma conversão por equivalente pode conduzir não apenas a salvaguardar a capacidade de transmissão existente dos operadores em causa, mas também a aumentar essa capacidade (72).

58. Terceiro, importa demonstrar de que forma o procedimento de adjudicação das frequências a título oneroso, que incluiu condições assimétricas a fim de compensar as desvantagens estruturais suportadas pelos operadores mais pequenos (não históricos), lhes permitiu, em certa medida, a sua posição desvantajosa no mercado relevante (73).

59. Quarto, importa examinar se o facto de cada multiplex dever ser explorado de forma indivisível pode ser favorável a uma diferença de tratamento, na medida em que esta circunstância implica, nomeadamente, que os operadores «monorrede», a quem foi atribuído um direito de utilização para metade de um multiplex, não tenham condições para prosseguir a respetiva atividade de forma independente, enquanto os operadores histórico, que receberam direitos de utilização para 2,5 multiplex, podem fazê‑lo (74).

60. Quinto, há que determinar se a adoção de um critério de conversão baseado não no número de operadores, mas nos direitos de utilização já explorados pode ser suscetível de favorecer os operadores «multirredes» (75).

Quanto à necessidade de medidas assimétricas

61. Em segundo lugar, quanto à necessidade de medidas assimétricas posteriores, o órgão jurisdicional de reenvio considera que as ilegalidades anteriormente assinaladas em relação ao mercado italiano dos serviços de radiodifusão (76) continuam a ter consequências sobre este mercado, na medida em que a atribuição de multiplex de tecnologia DVB‑T2 se baseou largamente na repartição de multiplex de tecnologia DVB‑T, ela própria parcialmente procedente de uma conversão dos direitos de utilização dos canais analógicos.

62. A este respeito, considero que, em princípio, na medida em que, designadamente a jusante dos acórdãos do Tribunal de Justiça (77), os órgãos jurisdicionais nacionais constataram que as autoridades italianas violaram o direito da União ao atribuírem e ao manterem ilegalmente frequências de televisão a favor de certos operadores, importa sanar essas violações (78). Contudo, nem o Tribunal de Justiça nestes acórdãos nem o órgão jurisdicional de reenvio no âmbito das decisões que se seguiram aos referidos acórdãos forneceram indicações precisas quanto às medidas a tomar para sanar as irregularidades referidas. Além disso, das decisões de reenvio não resulta claramente se, e em que termos, as medidas sucessivamente adotadas prolongaram a situação de irregularidade (79), cujos efeitos atuais, de qualquer modo, afetam de forma muito diferente cada uma das recorrentes no processo principal (80).

63. Assim, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as medidas assimétricas adotadas pelas autoridades italianas no âmbito do procedimento de adjudicação oneroso previsto pelo legislador italiano permitiram reequilibrar a situação de ilegalidade (81) ou se, como parece considerar, eram indispensáveis medidas estruturais posteriores.

64. Sem pretender uma sobreposição às competências deste órgão jurisdicional, saliento que, para proceder a esta verificação, o referido órgão jurisdicional deverá, nomeadamente, apurar se a adoção de medidas assimétricas posteriores era necessária em face do objetivo de promover e proteger a concorrência, o que implica uma análise quanto às eventuais repercussões atuais das ilegalidades acima referidas no mercado dos serviços de radiodifusão em Itália. Para este efeito, haverá igualmente que verificar se medidas assimétricas adicionais eram exequíveis de um ponto de vista técnico (82).

Quanto à aplicação do princípio da confiança legítima

65. Em terceiro e último lugar, no que respeita à aplicação do princípio da confiança legítima em relação à situação da Cairo Network, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o facto de este operador ter obtido o direito de utilização da frequência no termo de um procedimento oneroso de natureza concursal que previu expressamente a concessão, aquando da reconfiguração de frequências, do direito a uma frequência de cobertura semelhante e de duração equivalente às do seu direito de utilização conferiu‑lhe uma confiança legítima na manutenção da sua capacidade de transmissão aquando dessa reconfiguração de frequências (83).

66. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, têm o direito de invocar o princípio de proteção da confiança legítima, que se conta entre os princípios fundamentais da União e deve ser respeitado pelas instituições da União e também pelos Estados‑Membros no exercício dos poderes que lhes são conferidos pelas diretivas da União, todos os particulares a quem uma autoridade administrativa crie expectativas baseadas em garantias precisas por ela fornecidas. Constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais expectativas, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis (84). Contudo, o Tribunal de Justiça declarou que um operador económico não pode confiar na inexistência total de alteração legislativa, mas apenas pôr em causa as modalidades de aplicação de tal alteração (85), o que acontece no presente caso, entendendo‑se que a reconfiguração de frequências era, aliás, exigida pelo direito da União, uma vez que a reafetação da faixa de frequências 700 MHz, que obrigou à reconfiguração de frequências, estava prevista pela Decisão 2017/899.

67. Em face desta jurisprudência, importa salientar que, efetivamente, a mera circunstância de um operador ser titular dos direitos de utilização de uma rede de comunicações não pode, por si só, fundamentar a sua confiança legítima no facto de, aquando da reconfiguração de frequências, os seus direitos continuarem garantidos ou serem convertidos em direitos de utilização de capacidades de transmissão equivalentes. No entanto, o mesmo não acontece se as autoridades competentes lhe tiverem dado garantias precisas e incondicionais quanto à manutenção dos seus direitos de utilização ou à concessão de direitos equivalentes na eventualidade dessa situação.

68. Atendendo aos elementos facultados ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece que as garantias dadas pelas autoridades italianas no presente caso eram adequadas a fundamentar a confiança legítima do operador em questão, o que, de qualquer modo, é a este órgão jurisdicional que incumbe verificar. Além disso, se esta circunstância for confirmada, o referido órgão jurisdicional será igualmente chamado a verificar se, tendo em conta a melhoria do sistema de transmissão, a atribuição dos novos direitos de utilização no contexto do procedimento de reconfiguração de frequências permitiu a este operador, não obstante a aplicação de um critério de conversão de 0,5, manter uma capacidade de transmissão equivalente àquela de que dispunha anteriormente, satisfazendo assim estas expectativas (86).

69. Em conclusão, proponho responder à terceira a quinta questões no processo C‑764/23, à terceira e quarta questões no processo C‑765/23, bem como à segunda e terceira questões no processo C‑766/23 que o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas (87) deve — ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação e a uma regulamentação nacionais que, no âmbito do procedimento de reconfiguração de frequências, não preveem a conversão por equivalente dos direitos de utilização das frequências existentes em direitos de utilização da capacidade de transmissão e reservam uma parte da capacidade de transmissão a um procedimento oneroso, uma vez que estas medidas respeitem os princípios da não discriminação e da proporcionalidade, atendendo aos efeitos atuais das infrações ao direito da União, e que os critérios de conversão tenham em conta as garantias precisas e incondicionais dadas pelas autoridades competentes quanto à manutenção dos direitos de utilização ou à concessão de direitos de utilização equivalentes nesta reconfiguração de frequências.

Conclusão

70. À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) que o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas, nomeadamente o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva‑Quadro, conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, lido à luz do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia; o artigo 3.°, n.os 3 e 3‑A, e os artigos 8.° e 9.° da Diretiva 2002/21, conforme alterada pela Diretiva 2009/140; os artigos 3.°, 5.°, 7.°, e 14.° da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização), conforme alterada pela Diretiva 2009/140; os artigos 2.° e 4.° da Diretiva 2002/77/CE da Comissão, de 16 de setembro de 2002, relativa à concorrência nos mercados de redes e serviços de comunicações eletrónicas, bem como os considerandos 11 e 20 da Decisão (UE) 2017/899 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2017, relativa à utilização da faixa de frequências de 470‑790 MHz na União,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional que, no âmbito do procedimento de reconfiguração dos direitos de utilização de frequências da televisão digital terrestre,

– limita os efeitos do recurso de atos relativos à atribuição de frequências à concessão de um ressarcimento financeiro e circunscreve a proteção cautelar ao pagamento de uma indemnização provisória, na medida em que a indemnização concedida seja adequada a cobrir na íntegra o prejuízo sofrido pelos interessados, de modo que reconstitua, na sua vertente patrimonial, a situação que existiria se o direito da União não tivesse sido violado;

– impõe regras procedimentais para a reconfiguração de frequências, na medida em que estas não incluem condições técnicas da competência exclusive da autoridade reguladora nacional;

– não prevê a conversão por equivalente dos direitos de utilização das frequências existentes em direitos de utilização da capacidade de [transmissão] e reserva uma parte da capacidade de transmissão a um procedimento oneroso, uma vez que estas medidas respeitem os princípios da não discriminação e da proporcionalidade, atendendo aos efeitos atuais das infrações ao direito da União, e que os critérios de conversão tenham em conta as garantias precisas e incondicionais dadas pelas autoridades competentes quanto à manutenção dos direitos de utilização ou à concessão dos direitos de utilização equivalentes nesta reconfiguração de frequências.

1 Língua original: francês.

2 Conforme o especificou o Governo Italiano nas suas observações escritas, a transição para a norma de transmissão DVB‑T2 garante por si só um aumento significativo da capacidade de transmissão disponível, que pode chegar a um aumento de pelo menos 100 % desta capacidade de transmissão. Mais precisamente, cada uma das redes DVB‑T2 nacionais disponibiliza uma capacidade estimada em 37 Mbit/s, suscetível de atingir 40 Mbit/s sem falhas de cobertura significativas, ao passo que o sistema DVB‑T precedente disponibilizava uma capacidade média de 19,9 Mbit/s.

3 Esta reorientação estava prevista no artigo 1.° da Decisão (UE) 2017/899 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2017, relativa à utilização da faixa de frequências de 470‑790 MHz na União (JO 2017, L 138, p. 131). A afetação da faixa de frequências 700 MHz à rede 5G conduziu a uma redução significativa do espetro atribuído à radiodifusão televisiva (em 30 % da faixa anteriormente utilizada).

4 No presente caso, o Ministero delle imprese e del Made in Italy (Ministério das Empresas e do Made in Italy, Itália) nos processos C‑764/23 e C‑766/23, bem como a Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidência do Conselho de Ministros, Itália) e o Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e Finanças, Itália) no processo C‑765/23.

5 De um ponto de vista técnico, esta conversão previa a transição dos canais multiplex nacionais em tecnologia DVB‑T para novos multiplex nacionais em tecnologia DVB‑T2. Um multiplex é o sinal que transporta de forma combinada múltiplos serviços de televisão em modo digital terrestre e cada multiplex permite emitir um determinado número de programas de televisão ou de rádio.

6 Esta quadro regulamentar é composto, nomeadamente, pela Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva‑Quadro) (JO 2002, L 108, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (a seguir «Diretiva‑Quadro») pela Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização) (JO 2002, L 108, p. 21), conforme alterada pela Diretiva 2009/140 (a seguir «Diretiva Autorização»), e pela Diretiva 2002/77/CE da Comissão, de 16 de setembro de 2002, relativa à concorrência nos mercados de redes e serviços de comunicações eletrónicas (JO 2002, L 249, p. 21, a seguir «Diretiva Concorrência»).

7 Nos termos do artigo 2.°, alínea g), da Diretiva‑Quadro, entende‑se por «Autoridade reguladora nacional» (a seguir «ARN») «o organismo ou organismos encarregados por um Estado‑Membro de desempenhar as funções de regulação previstas na presente diretiva e nas diretivas específicas».

8 O artigo 3.°, n.os 3 e 3‑A, da Diretiva‑Quadro foi alterado pela Diretiva 2009/140. A este respeito, o considerando 13 desta última enuncia que «[a] independência das [ARN] deverá ser reforçada para garantir uma aplicação mais eficaz do quadro regulamentar e aumentar a sua autoridade e a previsibilidade das suas decisões. Para esse efeito, a legislação nacional deverá conter disposições que garantam expressamente que, no exercício das suas funções, a [ARN] competente para a regulação ex ante do mercado ou para a resolução de litígios entre empresas esteja protegida contra intervenções externas ou pressões políticas suscetíveis de pôr em causa a sua independência na avaliação das questões sobre as quais deva pronunciar‑se. Tais interferências externas fazem com que um organismo legislativo nacional seja inapto para agir como [ARN] nos termos do quadro regulamentar».

9 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações eletrónicas e recursos conexos (Diretiva Acesso) (JO 2002, L 108, p. 7).

10 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Serviço Universal) (JO 2002, L 108, p. 51).

11 Legge n. 205 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018‑2020 (Lei n.° 205, relativa ao Orçamento Provisório do Estado para o Exercício de 2018 e Orçamento Plurianual para o Triénio 2018‑2020), de 27 de dezembro de 2017 (GURI n.° 302, de 29 de dezembro de 2017, suplemento ordinário da GURI n.° 62), conforme alterada pela Legge n. 145 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019‑2021 (Lei n.° 145, relativa ao Orçamento Provisório do Estado para o Exercício de 2019 e Orçamento Plurianual para o Triénio 2019‑2021), de 30 de dezembro de 2018 (suplemento ordinário n.° 62 da GURI n.° 302, de 31 de dezembro de 2018, a seguir «Lei n.° 205/2017»).

12 No presente caso, a Cairo Network e a Europa Way eram, respetivamente, titulares de direitos de utilização de um multiplex e a Persidera era titular de direitos de utilização de cinco multiplex.

13 V. n.° 1 das presentes conclusões.

14 Mais precisamente, esta competência foi atribuída à AGCOM ao abrigo do artigo 1.°, n.os 1030 a 1037, da Lei n.° 205/2017. Aliás, o legislador italiano confiou ao Ministério das Empresas e do Made in Italy a elaboração do «calendário nacional» para efeitos da aplicação da Decisão 2017/899 e a instauração do procedimento para a atribuição da capacidade de transmissão adicional.

15 Este plano previa um total de 12 frequências nacionais de tecnologia DVB‑T2 e fixava critérios de conversão com base nos quais as 20 redes nacionais de tecnologia DVB‑T eram convertidas em 10 multiplex de tecnologia DVB‑T2, enquanto os outros dois multiplex deviam ser adjudicados de acordo com o procedimento oneroso.

16 O fator de conversão entre as antigas redes DVB‑T e as novas redes previstas em DVB‑T2 foi fixado em 0,5. Por conseguinte, em aplicação deste critério, os operadores que detinham 5 redes ou multiplex utilizáveis em DVB‑T (a saber, a Radiotelevisione italiana SpA (RAI), a Elettronica Industriale SpA e a Persidera) obtiveram 5 «direitos de utilização genéricos para metade de um multiplex» DVB‑T2, enquanto os operadores titulares de um canal multiplex utilizável em DVB‑T (entre os quais a Cairo Network e a Europa Way) receberam, cada um, um direito de utilização genérico para metade de um multiplex DVB‑T2.

17 Estas obtiveram, respetivamente, uma capacidade de transmissão de 2,5 multiplex (no caso da Persidera) e de 0,5 multiplex (no caso da Cairo Network e da Europa Way).

18 Cada uma delas para um semimultiplex.

19 Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que estabelece o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (JO 2018, L 321, p. 36).

20 Esta questão prejudicial foi formulada nos seguintes termos: «3) Deve o direito da União, em particular, os artigos 8.° e 9.° da [Diretiva‑Quadro], os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da [Diretiva Autorização], os artigos 2.° e 4.° da [Diretiva Concorrência], os considerandos 11 e 20 da Decisão [2017/899], os princípios da equidade, da não discriminação, da proteção da concorrência e da confiança legítima, bem como os princípios da proporcionalidade e da adequação, ser interpretado no sentido de que se opõe a um regime como o instituído na República Italiana pelo artigo 1.°, n.os 1101 a 1108 da Legge di Bilancio 2019 (Lei do Orçamento para 2019), pelo artigo 1.°, n.os 1030, 1031, 1031‑bis, 1031‑quater, 1032, 1033, 1034 e 1037 da Legge di Bilancio 2018 (Lei do Orçamento para 2018), bem como pelas Deliberações da AGCOM [n.os] 39/19/CONS [...], 128/19/CONS e 129/19/CONS e pelas correspondentes medidas de atribuição de direitos de utilização de frequências para o serviço de televisão digital, que não adota medidas de caráter estrutural [e —] apesar de existirem medidas compensatórias e/ou de reequilíbrio não estruturais — para sanar a situação de desigualdade anteriormente verificada, prevê um procedimento oneroso que impõe ao operador custos e encargos adicionais, e de que o referido direito [da União], em particular à luz dos princípios da proporcionalidade e da adequação, bem como dos princípios enunciados no Acórdão Persidera (C‑112/16, a seguir «Acórdão Persidera», EU:C:2017:597), se opõe a um regime como o referido, também em virtude da evolução global do regime e das suas “anomalias”, “aspetos críticos” e “irregularidades”, declarados na jurisprudência nacional e supranacional e indicados na fundamentação do presente despacho, ou, pelo contrário, no sentido de que as medidas não estruturais adotadas pela [AGCOM] para o reequilíbrio do regime são suficientes?»

21 Este aspeto diz especialmente respeito à Cairo Network.

22 Antes de abordar estas questões, esclareço, em primeiro lugar, que, embora o órgão jurisdicional de reenvio questione, em parte, o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do CCEE, este último não se me afigura aplicável ratione temporis no presente caso, dado que as disposições de transposição do mesmo se aplicam a partir de 21 de dezembro de 2020, ou seja, uma data posterior à dos factos em causa no processo principal (v. artigo 124.°, n.° 1, do CCEE). Assim sendo, esta constatação é amplamente desprovida de consequências práticas, na medida em que o CCEE se limita, no essencial, a codificar os atos legislativos que integram o quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas. Em segundo lugar, considero que, para efeitos das presentes conclusões, não é necessária uma análise aprofundada dos argumentos invocados pela RAI e pela Mediaset quanto à inadmissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial. Com efeito, parece‑me evidente, desde logo, que as decisões de reenvio apresentam pormenorizadamente o quadro jurídico nacional e as razões que levam o órgão jurisdicional de reenvio a pôr em causa a compatibilidade da legislação italiana em causa no processo principal com o direito da União, seguidamente, que, mesmo que as questões prejudiciais visem sobretudo o direito italiano, o Tribunal de Justiça está em condições de lhes responder nos limites da sua competência e, por último, que não é evidente que as questões submetidas não tenham nenhuma relação com a realidade ou o objeto do litígio no processo principal.

23 A saber, os artigos 6.° e 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta, o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva‑Quadro e o artigo 31.° do CCEE.

24 No presente caso, o artigo 1.°, n.° 1037, da Lei n.° 205/2017.

25 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 4.° da Diretiva‑Quadro constitui uma emanação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, garantido pelas disposições do artigo 47.° da Carta, por força do qual incumbe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União (v. Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 33 e jurisprudência referida). A este respeito, o Tribunal de Justiça também precisou que a interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro deve ter em conta a importância desse direito fundamental, como resulta do sistema implementado pela Carta no seu conjunto. Importa, designadamente, tomar em consideração que, embora o artigo 52.°, n.° 1, da Carta admita limitações ao exercício dos direitos por ela consagrados, este artigo exige que qualquer limitação respeite o conteúdo essencial do direito fundamental em causa e que, no respeito do princípio da proporcionalidade, essa limitação seja necessária e responda efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União (v. Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 40 e jurisprudência referida).

26 Com efeito, o artigo 6.° TUE configura uma disposição geral pela qual a União reconhece que a Carta tem o mesmo valor jurídico que os Tratados, que especifica que as disposições da Carta de forma alguma podem alargar as competências da União tal como definidas nos Tratados e que fornece precisões sobre o método de interpretação dos direitos, das liberdades e dos princípios nela consagrados e, nestas circunstâncias, é desprovida de pertinência para efeitos das questões prejudiciais em causa [v., neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 23 de novembro de 2021, IS (Ilegalidade do despacho de reenvio) (C‑564/19, EU:C:2021:949, n.° 98)]. O artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE obriga os Estados‑Membros a estabelecerem as vias judiciais necessárias para assegurar aos particulares, nos domínios abrangidos pelo direito da União, o respeito do seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva, ao passo que, no presente caso, não é contestada a existência de um procedimento de recurso perante órgãos jurisdicionais independentes em Itália e que o debate não tem por objeto o estabelecimento de um recurso, mas a natureza das soluções à disposição dos órgãos jurisdicionais competentes (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.os 56 e 65 e jurisprudência referida). V., nomeadamente, na doutrina, Scarcello, O., «Effective judicial protection and procedural autonomy beyond rule of law judgments: Randstad Italia», Common Market Law Review, vol. 59, n.° 5, 2022, p. 1461.

27 V., neste sentido, Acórdão de 13 de outubro de 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, n.° 22).

28 V. Acórdão de 13 de outubro de 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, n.° 23 e jurisprudência referida).

29 Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante ao princípio da efetividade, cada caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, visto como um todo, na tramitação deste e nas suas particularidades, perante as várias instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, sendo caso disso, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e o bom desenrolar do processo [v. Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Caixabank (Prescrição de reembolso dos encargos hipotecários (C‑810/21 a C‑813/21, EU:C:2024:81, n.° 45 e jurisprudência referida)].

30 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o direito da União não tem por efeito obrigar os Estados‑Membros a instituírem vias processuais diferentes das previstas no direito interno, a menos, no entanto, que resulte da sistemática da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhuma via processual que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito pelos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, ou que a única via de acesso aos tribunais signifique que os litigantes estão obrigados a violar a lei (v. Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.° 62 e jurisprudência referida). O Tribunal de Justiça também precisou, em substância, que, numa situação em que os particulares que tenham sido lesados pela violação do seu direito a um recurso efetivo devido a uma decisão de um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro que se pronuncie em última instância, esses particulares podem responsabilizar judicialmente o referido Estado‑Membro, desde que estejam preenchidos os requisitos relativos ao caráter suficientemente caracterizado da violação e à existência de um nexo de causalidade direto entre essa violação e o dano sofrido pela pessoa lesada (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.° 80 e jurisprudência referida).

31 V. Acórdão de 13 de outubro de 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, n.os 24 e 25 e jurisprudência referida). No presente caso, relativo a uma adaptação tarifária posterior a uma análise de mercado, o Tribunal de Justiça era chamado a pronunciar‑se sobre a escolha entre uma anulação ex nunc ou ex tunc.

32 O órgão jurisdicional de reenvio considera também que a limitação dos efeitos dos recursos em questão não pode ser justificada pela exigência de uma atribuição célere das frequências, uma vez que esta exigência não podia ter sido satisfeita pelo recurso a um procedimento acelerado, e tanto mais que o mercado televisivo italiano há muito que vem sendo afetado por anomalias e práticas ilegais.

33 Com efeito, o artigo 1.°, n.° 1, desta decisão exigia, em substância, a reorientação da faixa de frequências 700 MHz, o mais tardar, até 30 de junho de 2020 ou dois anos depois com base nas razões justificativas enunciadas no anexo da mesma. A este respeito, o artigo 1.°, n.° 1037, da Lei n.° 205/2017 introduziu limitações ao direito de recurso em questão «em face do superior interesse nacional que reveste a célere libertação e atribuição das frequências».

34 Além disso, a Comissão observa que, nos processos principais, não se precisa em que consiste a reconstituição natural ou a execução específica pretendidas pelas recorrentes no processo principal e que, de qualquer modo, estas sociedades acabaram por obter, através do procedimento de adjudicação, uma capacidade de transmissão equivalente àquela a que aspiravam, exigindo, porém, custos adicionais. A Europa Way sublinha, todavia, que, no âmbito do procedimento de adjudicação, lhe foi atribuída uma rede que não está em condições de cobrir uma parte significativa do território e da população nacional. Trata‑se de elementos que o órgão jurisdicional de reenvio deverá ter em conta na sua apreciação das circunstâncias do presente caso.

35 Por outro lado, tal como o salientou a Mediaset nas suas observações escritas, existem, na legislação italiana, outros exemplos de medidas adotadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais, que ordenam a reparação do dano por equivalente em relação a situações que se caracterizam por um forte interesse público, em que o fator tempo reveste uma importância crucial.

36 V. Acórdão de 19 de junho de 1990, Factortame e o. (C‑213/89, EU:C:1990:257, n.° 21).

37 A saber, os artigos 3.°, n.os 3 e 3‑A, 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro, bem como os artigos 5.°, 6.°, 8.°, 9.° e 45.° do CCEE.

38 No presente caso, o artigo 1.°, n.° 1031‑A, da Lei do Orçamento para 2018, conforme alterado pelo artigo 1.°, n.° 1105, da Lei do Orçamento para 2019.

39 V. artigo 3.°, n.os 1, 3 e 3‑A, primeiro parágrafo, da Diretiva‑Quadro. Tal como recordado pelo Tribunal de Justiça, os n.os 3 e 3‑A deste artigo foram, respetivamente, alterado e aditado pelo legislador da União através da Diretiva 2009/140 com vista a reforçar a independência das ARN a fim de assegurar uma aplicação mais eficaz do quadro regulamentar e aumentar a sua autoridade e a previsibilidade das suas decisões, como resulta do considerando 13 da mesma diretiva [v., neste sentido, Acórdãos de 28 de julho de 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, (C‑240/15, EU:C:2016:608, n.os 34 e 35), e de 26 de julho de 2017, Europa Way e Persidera, (C‑560/15, a seguir «Acórdão Europa Way e Persidera», EU:C:2017:593, n.° 53 e jurisprudência referida)].

40 Mais especialmente, o Tribunal de Justiça salientou que este conceito designa, no seu sentido habitual, um estatuto que assegura ao órgão em causa a possibilidade de agir com total liberdade em relação aos organismos relativamente aos quais a independência desse órgão deve ser assegurada, livre de qualquer instrução e de qualquer influência externa, e que essa independência decisória implica que, no âmbito das missões e das competências reguladoras, a ARN adote as suas decisões de maneira autónoma, unicamente com fundamento no interesse público, para assegurar o respeito dos objetivos prosseguidos pela legislação da União, sem estar sujeita a instruções externas provenientes de outros órgãos públicos ou privados [v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73), C‑718/18, a seguir «Acórdão Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73)», EU:C:2021:662, n.os 108 e 109 e jurisprudência referida]. V., também, as minhas Conclusões de 5 de setembro de 2024 no processo Alajärven Sähkö Oy e o. e Elenia Verkko (C‑48/23, EU:C:2024:695, n.os 35 a 39 e jurisprudência referida).

41 No presente caso, o Tribunal de Justiça declarou que a competência atribuída pelo direito da União exclusivamente às ARN e a independência destas devem ser garantidas relativamente a qualquer órgão político e, portanto, não apenas em relação ao governo, mas também ao legislador nacional, o qual não pode subtrair uma parte desses poderes às ARN e atribuí‑los a outros órgãos públicos [v. Acórdão Comissão/Alemanha (Transposição das diretivas 2009/72 e 2009/73), n.° 130]. Posteriormente, precisou que a plena independência das ARN em relação às entidades económicas e às entidades públicas, quer estas sejam órgãos administrativos ou órgãos políticos e, neste último caso, titulares do poder executivo ou legislativo, é necessária para garantir que as decisões tomadas pelas ARN sejam imparciais e não discriminatórias, excluindo a possibilidade de privilegiar as empresas e os interesses económicos ligados ao governo, à maioria ou, em todo o caso, ao poder político. Além disso, a separação estrita em relação ao poder político permite às ARN inscrever a sua ação numa perspetiva de longo prazo, que é necessária para realizar os objetivos da legislação da União em causa [v. Acórdão Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73), n.° 112].

42 V. Acórdão Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73), n.° 132.

43 Observo que se a versão inicial desta disposição mencionava as «autoridades reguladoras nacionais», a versão resultante da Diretiva 2009/140 refere‑se, de um modo mais geral, às «autoridades nacionais competentes», enquanto o considerando 19, que corresponde a esta disposição, não foi alterado e continua a remeter para as «autoridades regulamentares nacionais». Embora o sentido desta alteração, que não estava prevista na proposta da Comissão de alteração da Diretiva‑Quadro (COM/2007/0697 final), não resulte claramente dos trabalhos preparatórios, afigura‑se‑me, todavia, que o legislador da União pretendeu deixar uma margem de manobra aos Estados‑Membros quanto à escolha da autoridade competente na matéria, sem prejuízo, todavia, da necessidade de certas funções serem exercidas por autoridades independentes.

44 De acordo com o artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro, em substância, os Estados‑Membros, no desempenho das funções de regulação, garantem que as ARN tomem todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos fixados nos n.os 2 a 4 deste artigo, que consistem, nomeadamente, em promover a concorrência na oferta de redes e de serviços de comunicações eletrónicas, em contribuir para o desenvolvimento do mercado interior e em defender os interesses dos cidadãos da União (v., neste sentido, Acórdão Europa Way e Persidera, n.° 62 e jurisprudência referida), incentivando, nomeadamente, uma utilização eficiente das radiofrequências e excluindo qualquer discriminação no tratamento das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, alínea d), e n.° 3, alínea c), desta diretiva.

45 V. Acórdão Europa Way e Persidera (n.° 55). Mais especificamente, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça declarou que a independência dessa autoridade ficaria comprometida se fosse permitido a entidades externas, no presente caso, o ministro do Desenvolvimento Económico e o legislador italiano, suspender, ou até anular, um processo de seleção para atribuição de radiofrequências em curso organizado sob a responsabilidade dessa autoridade, fora dos casos de supervisão e de recurso previstos no artigo 3.°, n.° 3‑A, primeiro parágrafo, da Diretiva‑Quadro (Acórdão Europa Way e Persidera, n.° 56).

46 V. Acórdão Europa Way e Persidera (n.° 65), pelo qual o Tribunal de Justiça precisou que uma atribuição a título oneroso pode considerar‑se justificada tendo em conta a necessidade de assegurar a gestão eficaz das radiofrequências e o seu relevante valor social, cultural e económico que os Estados‑Membros devem ter em conta nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro, e considerando ainda a escassez do espetro destas radiofrequências. Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que incumbe às ARN, e não ao legislador nacional, efetuar a ponderação dos objetivos regulamentares referidos no artigo 8.° desta diretiva no momento da definição e da análise de um mercado relevante suscetível de regulamentação (v., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2009, Comissão/Alemanha, C‑424/07, EU:C:2009:749, n.° 91). Além disso, no âmbito do mercado interno da energia, o Tribunal de Justiça reconheceu ao governo a competência não só para fixar as condições de acesso à rede, mas igualmente para decidir em que casos e sob que enquadramento a ARN pode fixar as referidas condições ou métodos, ou aprová‑los a pedido do operador da rede, bem como em que casos particulares de utilização da rede e em que condições a ARN pode, pontualmente, aprovar ou proibir as taxas individuais de acesso a essa rede [v. Acórdão Comissão/Alemanha (Transposição das diretivas 2009/72 e 2009/73), n.° 114]. No mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a reserva de competência a favor da ARN é violada quando a legislação nacional confere diretamente ao governo certas competências exclusivamente reservadas à ARN, do mesmo modo que quando lhe atribui o poder de habilitar a ARN para exercer essas competências (n.° 115).

47 V., neste sentido, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Europa Way e Persidera (C‑560/15, EU:C:2017:251, n.os 67 e 68, bem como jurisprudência referida).

48 Esse calendário nacional, previsto no artigo 5.° desta decisão, visa, segundo o considerando 20 da mesma «facilitar a utilização da faixa de frequências de 700 MHz pelos serviços de comunicações eletrónicas sem fios em banda larga terrestre, assegurando simultaneamente a continuidade dos serviços de radiodifusão televisiva que desocupem a faixa».

49 Este critério é enunciado no artigo 1.°, n.° 1031‑A, alínea a), da Lei n.° 205/2017. A Cairo Network sustenta que outro critério relativo à valorização da «experiência dos operadores de redes nacionais no setor», previsto nesta disposição, alínea e), segundo o qual importa tomar em consideração especialmente a «implementação de redes de radiodifusão digital», também pode suscitar dificuldades. Contudo, este critério parece, à primeira vista, suficientemente amplo para poder sobrepor‑se às competências da AGCOM, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

50 Tal resulta do projeto submetido a consulta pública pela Deliberação n.° 474/18/CONS, de 27 de setembro de 2018, da AGCOM, que foi elaborada antes da adoção da Lei n.° 145/2018, a qual, quando introduziu o artigo 1.°, n.° 1031‑A, da Lei n.° 205/2017, apenas retomou o critério de conversão previsto pela referida autoridade.

51 Por outro lado, segundo este Governo, a AGCOM, no exercício do seu poder de denúncia, expressou ela própria ao referido Governo a necessidade de uma intervenção do legislador que consista em reorganizar a reserva de uma terça parte da capacidade de transmissão reservada aos organismos de radiodifusão locais para a afetar ao processo de reorganização da radiodifusão nacional, como decorria, muito antes da adoção da Lei n.° 205/2017, da Deliberação 480/14/CONS.

52 V. nota de pé de página 47 das presentes conclusões.

53 V. notas de pé de página 51 e 52 das presentes conclusões A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio é convidado a verificar se, em conformidade com as disposições pertinentes da Diretiva‑Quadro, a organização de um processo de seleção para a reatribuição de radiofrequências e, sobretudo, a elaboração dos critérios técnicos deste procedimento constituem funções de regulamentação específicas confiadas às ARN e reservadas à sua competência técnica e imparcial para, nomeadamente, desempenharem as funções específicas que lhes são atribuídas pelo artigo 8.° desta diretiva, com exclusão de qualquer ingerência indevida dos legisladores nacionais, que devem limitar‑se a adotar atos legislativos que estabeleçam princípios e regras gerais relacionados com a atribuição de radiofrequências digitais, em conformidade com a legislação pertinente da União.

54 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que a própria AGCOM reconheceu que a sua apreciação foi sensivelmente influenciada pelas disposições da Lei n.° 205/2017 e, mais especificamente, pela necessidade de identificar a capacidade de transmissão adicional prevista no seu artigo 1.°, n.° 1031‑A.

55 A saber, os artigos 3.°, n.os 3 e 3‑A, 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro.

56 Em especial, os artigos 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro, os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da Diretiva Autorização, os artigos 2.° e 4.° da Diretiva Concorrência, os considerandos 11 e 20 da Decisão 2017/899, e os princípios da equidade, da não discriminação, da proteção da concorrência, da confiança legítima, da proporcionalidade e da adequação.

57 No presente caso, o artigo 1.°, n.os 1030, 1031, 1031‑bis, 1031‑ter, 1031‑quater, 1032, 1033, 1034, 1037 e 1101 a 1108 da Lei n.° 205/2017, as Deliberações n.os 39/19/CONS, 128/19/CONS, 129/19/CONS e 564/2020/CONS da AGCOM, bem como as decisões relativas à atribuição de direitos de utilização de frequências.

58 V., nomeadamente, artigo 8.°, n.° 2, alíneas b) e d), da Diretiva‑Quadro.

59 V., nomeadamente, artigo 5.°, n.° 2, segundo parágrafo, e artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva Autorização, artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro, bem como artigo 4.°, ponto 2, da Diretiva Concorrência. Os considerandos 11 e 20 da Decisão 2017/899 precisam, além disso, que, no âmbito da afetação da faixa de frequências 700 MHz, os utilizadores da televisão digital terrestre necessitam de previsibilidade regulamentar a longo prazo para poderem salvaguardar a prestação e o desenvolvimento dos seus serviços e que os Estados‑Membros que pretendam manter a televisão digital terrestre devem ponderar a possibilidade de facilitar a transição para tecnologias mais eficientes quanto à utilização do espetro, como, por exemplo, a tecnologia DVB‑T2.

60 V., neste sentido, Acórdão Persidera (n.° 40). No caso em apreço, tratava‑se de uma conversão de radiofrequências no contexto da transição digital.

61 V. artigo 14.°, n.° 1, da Diretiva Autorização. Além disso, o n.° 2 desta disposição precisa que os Estados‑Membros não podem restringir nem revogar direitos de instalação de recursos ou direitos de utilização antes de expirado o prazo para o qual foram atribuídos, salvo em casos justificados.

62 Pelo contrário, como sublinha a Comissão, o artigo 6.° da Decisão 2017/899 parece deixar uma ampla margem de apreciação aos Estados‑Membros, dado que prevê que estes podem assegurar, se necessário e de acordo com o direito da União, a compensação adequada dos custos diretos da migração ou da reatribuição da utilização do espetro. Além disso, o anexo a esta decisão indica que, entre as razões que podem justificar um adiamento de dois anos da reconfiguração, podem figurar «[c]ustos financeiros de transição superiores às receitas previstas para os procedimentos de adjudicação», o que sugere que os Estados‑Membros têm a possibilidade de realizar procedimentos concursais onerosos.

63 V., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, a seguir Acórdão «Centro Europa 7», EU:C:2008:59, n.os 96 a 98). O Tribunal de Justiça declarou que essas medidas eram suscetíveis de consolidar o efeito restritivo para os operadores desprovidos de radiofrequências de emissão uma vez que, por um lado, ao limitar de facto o número de operadores que podem emitir no mercado em causa, estas medidas eram suscetíveis de entravar a prestação de serviços no domínio da radiodifusão televisiva e, por outro, tinham por efeito cristalizar as estruturas do mercado nacional e proteger a posição dos operadores nacionais já ativos em tal mercado.

64 V., neste sentido, Acórdão Persidera (n.os 47 a 49).

65 V., neste sentido, Acórdão Europa Way e Persidera (n.° 64). O Tribunal de Justiça precisou que o princípio da igualdade de tratamento também não se opõe a que um Estado‑Membro que atribuiu radiofrequências analógicas a título gratuito sujeite a atribuição de novas radiofrequências digitais a um processo de seleção oneroso, uma vez que, devido às diferenças tecnológicas que caracterizam as radiofrequências analógicas e as radiofrequências digitais, o princípio de igualdade não exige um tratamento idêntico na sua atribuição (v., neste sentido, Acórdão Europa Way e Persidera, n.os 70 e 71).

66 Conforme sublinha o Governo Italiano, as frequências objeto da atribuição foram subdivididas em quatro lotes, que correspondem, cada um deles, a um direito de utilização de dimensão correspondente a metade de um multiplex e estavam divididos em três categorias: a primeira (composta por um lote) estava reservada à participação dos novos operadores e das entidades anteriormente titulares de uma única rede DVB‑T, a segunda (composta por um lote) estava reservada à participação das entidades acima referidas, bem como a Persidera (beneficiando os operadores das duas primeiras categorias de um fator de redução de 50 % do preço mínimo fixado para cada lote), e a terceira (composta pelos dois lotes residuais) estava aberta à participação de todos os intervenientes no mercado. Além disso, a AGCOM redefiniu o limite máximo dos direitos de utilização suscetíveis de serem atribuídos a cada operador, passando assim de um máximo de 5 multiplex em 20 no sistema DVB‑T a um máximo de 3 multiplex em 12 no sistema DVB‑T2. A RAI sublinha igualmente que, pela Deliberação n.° 25/23/CONS, a AGCOM reservou às entidades que não tinham participado no procedimento oneroso (nomeadamente a Europa Way) um procedimento diferente, não oneroso, para a atribuição do multiplex n.° 12.

67 Em contrapartida, considero que, em princípio, a aplicação de critérios objetivos e transparentes não suscita dúvidas no presente caso, estando o procedimento de reconfiguração de frequências baseado em critérios que não deixam qualquer margem de apreciação à administração e estão claramente definidos pela lei e nas suas medidas de aplicação, adotadas pela AGCOM ou pelo Ministério das Empresas e do Made in Italy.

68 V., neste sentido, Acórdão Persidera (n.° 55).

69 O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se, várias vezes, aos «pequenos operadores», expressão que parece abranger todos os operadores «monorrede».

70 V., nomeadamente, nota de pé de página 62 das presentes conclusões.

71 A este respeito, resulta das decisões de reenvio que a AGCOM considerou, em substância, que um fator de conversão matemático de 0,54 era tecnicamente viável, mas não foi aplicado pois teria implicado a afetação de todas as 12 novas redes DVB‑T2 à conversão gratuita, o que não teria deixado nenhuma rede passível de ser atribuída pelo procedimento oneroso previsto pelo legislador nacional.

72 Nestas circunstâncias, um critério de conversão mais favorável aos pequenos operadores não é justificado com base no critério da proporcionalidade, mas pode eventualmente sê‑lo com base no critério da não discriminação, na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio confirmar a necessidade de adotar medidas assimétricas a favor dos pequenos operadores. Por exemplo, a Europa Way alega que foi desfavorecida pelo facto de ter obtido direitos de transmissão numa rede (o multiplex n.° 12), que não tem condições para cobrir uma parte significativa do território e das populações nacionais e que ela era o único operador que sempre emitiu em tecnologia DVB‑T2, de modo que a aplicação do critério de conversão de 0,5 causou‑lhe um prejuízo mais grave do que o dos restantes operadores.

73 O Governo Italiano observa que os operadores eventualmente desfavorecidos também podiam ter atenuado as desvantagens escolhendo, em vez de participar no procedimento de adjudicação a título oneroso, optar pelo mecanismo do acordo comercial com outros operadores detentores de direitos de utilização semelhantes. Todavia, a Europa Way sublinha que ao aumento do número de multiplex inteiramente disponíveis para os operadores «multirredes» corresponde, para os operadores «monorrede», a atribuição de metade de um multiplex, o que impõe assim uma «coabitação forçada» para a gestão de um multiplex entre dois operadores que anteriormente exerciam a respetiva atividade com completa autonomia e independência, e cria um desequilíbrio entre os diferentes operadores.

74 Com efeito, no âmbito da transição das redes analógicas para as redes digitais, o Tribunal de Justiça declarou que impossibilidade técnica de dividir as radiofrequências podia justificar a atribuição de um número de redes digitais inferior ou superior relativamente ao número de canais analógicos explorados para evitar resultados fracionários (v., neste sentido, Acórdão Persidera n.° 54). No presente caso, as recorrentes no processo principal sublinham que o fator de conversão de 0,5 desfavorece os pequenos operadores pelo facto de ser tecnicamente impossível dividir as frequências, o que implica a necessidade de os operadores que dispõem de metade de um multiplex celebrarem acordos com outros operadores, impedindo‑os assim de gerirem as frequências de modo independente.

75 Com efeito, o Tribunal de Justiça já aprovou a aplicação de uma taxa de conversão que, ainda que formalmente única, não deixa de levar a resultados proporcionalmente diferentes entre a RAI e a Mediaset, por um lado, e a Persidera, por outro (Acórdão Persidera, n.os 48 e 49). Embora não seja esse o caso no que respeita aos litígios no processo principal, suscita‑se‑me a questão de saber se um critério de proporcionalidade estrita na atribuição das redes DVB‑T2 (segundo o qual cada multiplex anteriormente explorado corresponde a uma nova metade de um multiplex) é suficiente para garantir o objetivo de promover a concorrência, bem como o princípio da igualdade de tratamento, tendo em conta que este critério permite aos maiores operadores manter, em termos absolutos, a respetiva posição no mercado.

76 No essencial, este órgão jurisdicional constata três tipos de ilegalidades que afetaram a regulamentação do mercado italiano dos serviços de radiodifusão: antes de mais, a RAI e a Mediaset, antes da transição para a televisão digital terrestre, dispunham, de forma irregular, de canais analógicos «excedentários» de acordo com limites de concentração estabelecidos pelo direito nacional; em seguida, foi atribuída à Europa 7 (atualmente a Europa Way) uma concessão sem que a mesma obtenha, na prática, uma frequência que lhe permita efetivamente emitir (esta situação foi objeto do Acórdão Centro Europa 7, bem como do Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, de 7 de junho de 2012, Centro Europa 7 e Di Stefano c. Itália, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309), e, por último, na transição para a televisão digital terrestre, por um lado, um procedimento para a atribuição de novas frequências a título gratuito começou por ser suspenso e em seguida anulado pelo legislador italiano e, por outro, os coeficientes de conversão utilizados para a transação digital tinham desfavorecido a Persidera em relação à RAI e à Mediaset (irregularidades que foram objeto, respetivamente, dos Acórdãos Europa Way e Persidera, bem como Persidera).

77 A saber, dos Acórdãos Centro Europa 7, Europa Way e Persidera e Persidera.

78 No processo Persidera, por exemplo, o Tribunal de Justiça declarou que, nas circunstâncias do caso em apreço, um único multiplex poderia ser suficiente para permitir a operadores como a RAI e a Mediaset assegurar a continuidade dos seus três canais analógicos com uma qualidade comparável e que a atribuição de um segundo multiplex vai além do necessário para esse fim (Acórdão Persidera, n.° 55).

79 A este respeito, recorde‑se que as autoridades italianas já tinham adotado medidas para compensar as anomalias que afetavam o mercado televisivo analógico italiano, nomeadamente relacionadas com a imposição de obrigações específicas temporárias à RAI e à Mediaset ou com a reserva de uma posição preferencial aos seus concorrentes nos procedimentos de adjudicação de novos direitos de utilização. Estas medidas de compensação, todavia, não se aplicaram à Persidera, uma vez que a ilegalidade que lhe diz respeito surgiu posteriormente e que esta dispõe, de qualquer modo, de um máximo de direitos de utilização autorizados pelas regras anticoncentração italianas.

80 Conforme decorre dos autos no presente caso e que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar, antes de mais, a Europa Way acabou por beneficiar de um multiplex de tecnologia DVB‑T, que corresponde aos direitos de utilização que, de qualquer modo, poderia ter obtido aquando da transição digital (esta salienta, todavia, o caráter inadequado deste multíplex); em seguida, a Persidera já detinha, antes da reorientação da faixa de frequências 700 MHz, o número máximo de multiplex de tecnologia DVB‑T que um operador pode deter de acordo com a legislação italiana, e esta conservou essa posição após a transição para a tecnologia DVB‑T2, e, por último, a Cairo Network não surge diretamente relacionada com as mesmas ilegalidades, uma vez que este operador entrou no mercado posteriormente, aquando do procedimento concursal lançado durante 2014, no termo do qual obteve os direitos de utilização das suas frequências.

81 A este respeito, o Governo Italiano alega, nomeadamente, que a AGCOM tinha reconhecido que, para cumprir as decisões judiciais nacionais e da União, era impossível prever medidas posteriores de natureza estrutural, que acabaram por se sobrepor cumulativamente às medidas adotadas entre 2005 e 2012.

82 Por exemplo, tendo em conta o número limitado de multiplex disponíveis, um aumento do coeficiente de conversão para os pequenos operadores, designadamente através da conversão por equivalente, implicaria necessariamente uma redução do dos operadores «multirredes», o que, de um ponto de vista técnico, podia ser difícil, ou até mesmo impraticável.

83 Este órgão jurisdicional precisa que o referido operador obteve a atribuição de direitos de utilização das frequências para os sistemas DVB (DVB‑T ou os seus desenvolvimentos tecnológicos posteriores) no termo de um procedimento oneroso que decorreu durante o ano de 2014, quando era notório que uma parte das frequências objeto deste procedimento devia ser posteriormente sujeita à reorientação da faixa de frequências 700 MHz., e que o anúncio de concurso tinha previsto expressamente que no momento da libertação das frequências o adjudicatário obtém uma frequência equivalente (em termos de cobertura e de duração) à que lhe tinha sido atribuída.

84 V. Acórdão Europa Way e Persidera (n.os 79 e 80, bem como jurisprudência referida).

85 V. Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.° 47 e jurisprudência referida). Noutros contextos, mas no mesmo sentido, o Tribunal de Justiça precisou que o âmbito de aplicação do princípio da proteção da confiança legítima não poderá estender‑se até ao ponto de impedir, de forma geral, que uma regulamentação nova se aplique aos efeitos futuros de situações nascidas na vigência da regulamentação anterior (Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, n.° 38 e jurisprudência referida) e que, quando um operador económico prudente e avisado esteja em condições de prever a adoção de uma medida suscetível de afetar os seus interesses, não poderá invocar o benefício de tal princípio, quando essa medida for adotada. Além disso, os operadores económicos não têm fundamento para depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das autoridades nacionais (Acórdão de 10 de setembro de 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, n.° 53 e jurisprudência referida).

86 Em contrapartida, no caso de a análise efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio o levar a concluir que a Cairo Network recebeu uma capacidade de transmissão equivalente apenas no termo do procedimento de adjudicação oneroso, será necessário verificar a necessidade de indemnizar este operador dos custos eventualmente suportados para conservar esta capacidade.

87 Mais precisamente, os artigos 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro, os artigos 3.°, 5.°, 7.° e 14.° da Diretiva Autorização, os artigos [2.° e 4.° da Diretiva Concorrência, bem como os considerandos 11 e 20 da Decisão 2017/899.