Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-758/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 29 de fevereiro de 2024 (1)

Processos apensos C‑758/22 e C‑759/22

Bayerische Ärzteversorgung,

Bayerische Architektenversorgung,

Bayerische Apothekerversorgung,

Bayerische Rechtsanwalts‑ und Steuerberaterversorgung,

Bayerische Ingenieurversorgung‑Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)

Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)

contra

Deutsche Bundesbank

[pedido de decisão prejudicial submetido pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]

«Reenvio prejudicial — Política económica e monetária — Regulamento (UE) 2018/231 — Reporte estatístico ao Banco Central Europeu (BCE) — Associações mutualistas profissionais — Regulamento (UE) n.° 549/2013 — Sistema europeu de contas nacionais e regionais da União Europeia (SEC) — Requisitos de reporte estatístico aplicáveis aos fundos de pensões — Regimes de pensões específicos das profissões liberais — Adesão e contribuições obrigatórias — Intermediação financeira exercida pelos fundos de pensões»

1. Estes dois pedidos de decisão prejudicial dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar o Regulamento (UE) 2018/231 (2), que confere ao Banco Central Europeu (a seguir «BCE»), entre outros, o poder de obter informação estatística pormenorizada dos fundos de pensões (a seguir «FP») sobre as suas atividades de intermediação financeira.

2. As associações mutualistas profissionais de previdência (3) têm uma implantação considerável na Alemanha. Seis destas entidades (4) opõem‑se ao Deutsche Bundesbank (Banco Central, Alemanha), que lhes exige a transmissão de informação financeira por considerar que estão sujeitas ao Regulamento 2018/231, na qualidade de FP. As referidas associações entendem, pelo contrário, que são fundos de segurança social, qualidade que as isentaria de fornecer a informação exigida.

3. O debate incide sobre a interpretação da nomenclatura do sistema europeu de contas nacionais e regionais da União Europeia (a seguir «SEC 2010») adotada pelo Regulamento (UE) n.° 549/2013 (5), para a qual remete o Regulamento 2018/231. A sua interpretação é especialmente complexa, uma vez que o SEC 2010 contém uma classificação estatística do total da economia com base em conceitos cujo significado jurídico nem sempre é fácil determinar. O Tribunal de Justiça já abordou alguns problemas suscitados pelo SEC 2010 em acórdãos recentes (6).

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Regulamento 2018/231

4. O seu artigo 1.° («Definições») dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

1) “Fundo de pensões (FP)” (subsetor S.129 do SEC 2010), uma sociedade ou quase sociedade financeira cuja função principal é prestar serviços de intermediação financeira que resultam da repartição de riscos sociais e das necessidades sociais das pessoas seguradas (seguro social). O fundo de pensões enquanto regime de seguro social garante um rendimento na reforma e pode garantir prestações por morte e incapacidade.

Não se incluem nesta definição:

[…]

f) Os fundos de segurança social, na aceção do ponto 2.117 do SEC 2010;

[…]».

5. O artigo 2.° («População inquirida efetiva») estabelece:

«1. A população inquirida efetiva é composta pelos FP residentes no território dos Estados‑Membros da área do euro.

2. Os FP da população inquirida efetiva ficam sujeitos a todos os requisitos de reporte estatístico, a menos que beneficiem de uma derrogação concedida nos termos do artigo 7.°

[…]»

2. Regulamento n.° 549/2013

6. O artigo 1.° («Objeto») estipula:

«1. O presente regulamento institui o sistema europeu de contas 2010 (“SEC 2010” ou “SEC”).

2. O SEC 2010 prevê:

a) Uma metodologia (anexo A) relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas comuns que devem ser utilizadas para elaborar contas e quadros em bases comparáveis, tendo em vista as necessidades da União, bem como para apurar resultados, como se requer no artigo 3.°;

[…]»

7. O capítulo 1 («Arquitetura geral do sistema e princípios fundamentais») do anexo A do SEC 2010 inclui estes pontos:

«[…]

1.37 A distinção entre mercantil e não mercantil e a consequente classificação das entidades do setor público em setor das Administrações Públicas ou setor das sociedades é decidida de acordo com a seguinte regra:

Uma atividade deve ser considerada atividade mercantil quando os correspondentes bens e serviços são comercializados nas seguintes condições:

1) Os vendedores atuam de forma a maximizar os seus lucros a longo prazo, e fazem‑no vendendo livremente no mercado bens e serviços a quem esteja disposto a pagar o preço de venda;

2) Os compradores atuam de forma a maximizar a sua utilidade, tendo em conta os seus recursos limitados, comprando de acordo com os produtos que melhor respondem às suas necessidades ao preço proposto;

3) Existem mercados eficazes sempre que vendedores e compradores têm acesso ao mercado e informações sobre o mesmo. Um mercado eficaz pode operar mesmo que as condições não sejam perfeitamente cumpridas.

[…]

1.57 Por unidades institucionais entende‑se entidades económicas com capacidade de possuir bens e ativos, contrair passivos e realizar atividades e operações económicas com outras unidades, em seu próprio nome. Para fins do sistema SEC 2010, as unidades institucionais encontram‑se agrupadas em cinco setores institucionais nacionais mutuamente exclusivos:

a) Sociedades não financeiras;

b) Sociedades financeiras;

c) Administrações Públicas;

d) Famílias;

e) Instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias.

O conjunto dos cinco setores constitui o total da economia interna. Cada setor encontra‑se igualmente dividido em subsetores. O sistema SEC 2010 permite a elaboração de um conjunto completo de contas de fluxos e contas de património para cada setor e subsetor, bem como para o total da economia. As unidades não residentes podem interagir com estes cinco setores internos, sendo indicadas as interações entre os cinco setores internos e um sexto setor institucional: o setor do resto do mundo.

[…]»

8. Do capítulo 2 («Unidades e conjuntos de unidades») do anexo A do SEC 2010 constam estes pontos:

«[…]

AS UNIDADES INSTITUCIONAIS

2.12 Definição: uma unidade institucional é uma entidade económica caracterizada por ter autonomia de decisão no exercício da sua função principal. Uma unidade residente é considerada como unidade institucional no território económico em que tem o seu centro de interesse económico predominante se tem autonomia de decisão e dispõe de um registo contabilístico completo ou é capaz de o elaborar.

[…]

SETORES INSTITUCIONAIS

[…]

2.34 O diagrama 2.1 mostra como as unidades são afetadas aos setores principais. Para determinar o setor de uma unidade residente que não é uma família, de acordo com o diagrama, é necessário determinar se é controlado pelas Administrações Públicas ou não, e se é um produtor mercantil ou não mercantil.

Sociedades financeiras (S.12)

[…]

Intermediários financeiros

[…]

2.59 A função das sociedades de seguros e dos fundos de pensões consiste na repartição de riscos. Os passivos destas instituições são os regimes de seguros, pensões e garantias estandardizadas (AF.6). As contrapartidas dos passivos são os investimentos realizados pelas sociedades de seguros e pelos fundos de pensões, que atuam como intermediários financeiros.

[…]

Administrações Públicas (S.13)

2.111 Definição: o setor “Administrações Públicas” (S.13) inclui as unidades institucionais que correspondem a produtores não mercantis cuja produção se destina ao consumo individual e coletivo e que são financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros setores, bem como todas as unidades institucionais cuja função principal é a redistribuição do rendimento e da riqueza nacional.

[…]

Fundos de segurança social (S.1314)

2.117 Definição: o subsetor “fundos de segurança social” inclui as unidades institucionais centrais, estaduais e locais cuja atividade consiste em conceder prestações sociais e que respondem aos dois critérios seguintes:

a) Certos grupos da população são obrigados a participar no regime ou a pagar contribuições em virtude de disposições legais ou regulamentares; e

b) Independentemente do papel que desempenham como organismos de tutela ou como empregadores, as Administrações Públicas são responsáveis pela gestão da instituição no que diz respeito à fixação ou aprovação das contribuições e das prestações.

Não há normalmente qualquer ligação direta entre o montante da contribuição paga por uma pessoa e o risco a que essa pessoa está exposta».

9. Do capítulo 3 («Operações sobre produtos e ativos não produzidos») do anexo A do SEC 2010 constam estes pontos:

«[…]

Produção (P.1)

[…]

3.17 Definição: a produção mercantil é a que é, ou se destina a ser, vendida no mercado.

3.18 A produção mercantil compreende:

a) Os produtos vendidos a preços economicamente significativos;

[…]

3.19 Definição: preços economicamente significativos são os preços que têm um efeito substancial nas quantidades de produtos que os produtores estão dispostos a fornecer e nas quantidades de produtos que os compradores desejam comprar. Tais preços resultam da reunião das duas condições seguintes:

a) O produtor tem um incentivo para ajustar a oferta, com vista a realizar um lucro a longo prazo ou, no mínimo, cobrir os custos de capital e outros custos; e

b) Os consumidores têm a liberdade de comprar ou não e de fazer a sua escolha com base nos preços cobrados.

Os preços economicamente não significativos são normalmente cobrados com vista a gerar um certo rendimento ou a obter uma certa redução da procura excessiva que poderia ocorrer se os serviços fossem prestados de forma totalmente gratuita.

O preço economicamente significativo de um produto é definido em relação à unidade institucional e à UAE local que efetuou a produção. Por exemplo, toda a produção das empresas não constituídas em sociedade detidas pelas famílias é vendida a outras unidades institucionais a preços economicamente significativos; deve, portanto, ser considerada como produção mercantil. No que respeita à produção de outras unidades institucionais, a capacidade de realizar uma atividade mercantil a preços economicamente significativos será verificada através de um critério quantitativo (o critério dos 50 %), utilizando o rácio das vendas em relação aos custos de produção. Para ser um produtor mercantil, a unidade deve cobrir pelo menos 50 % dos seus custos pelas suas vendas num período continuado de vários anos.

[…]

3.24 Definição: os produtores mercantis são UAE locais ou unidades institucionais cuja produção é maioritariamente produção mercantil.

Se uma UAE local ou unidade institucional é um produtor mercantil, a sua produção principal é, por definição, produção mercantil, uma vez que se define o conceito de produção mercantil após se ter aplicado a distinção entre produção mercantil para utilização final própria e não mercantil à UAE local e à unidade institucional que efetuaram essa produção.

[…]

3.26 Definição: os produtores não mercantis são UAE locais ou unidades institucionais cuja produção é maioritariamente fornecida gratuitamente ou a preços economicamente não significativos».

10. Do capítulo 17 («Seguro social, incluindo pensões») do anexo A do SEC 2010 consta este ponto:

«[...]

PENSÕES

[...]

Regimes de pensões de segurança social

17.43 Definição: os regimes de pensões de segurança social são regimes de seguro contratuais em que os beneficiários enquanto participantes num regime de seguro social são obrigados, pelas Administrações Públicas, a segurar‑se contra a velhice e outros riscos associados à idade, tais como deficiência, saúde, etc. As pensões de segurança social são concedidas aos beneficiários pelas Administrações Públicas.

[…]»

11. Do capítulo 20 («As contas das Administrações Públicas») do anexo A do SEC 20100 consta:

«[…]

Unidades das Administrações Públicas

[…]

20.10 Além desta unidade primária, existem entidades das Administrações Públicas dotadas de personalidade jurídica distinta e de uma autonomia substancial, incluindo poder discricionário sobre o volume e a composição das respetivas despesas, e uma fonte direta de receita, como os impostos com afetação específica. Essas entidades são frequentemente estabelecidas para realizar funções específicas, como a construção de estradas ou a produção não mercantil de serviços de saúde, educação ou investigação. Estas entidades são consideradas como unidades das Administrações Públicas distintas caso mantenham um registo contabilístico completo, bens próprios ou ativos por direito próprio, exercerem atividades não mercantis pelas quais sejam consideradas responsáveis perante a lei, e puderem contrair passivos e celebrar contratos. Estas entidades (juntamente com as instituições sem fim lucrativo controladas pelas Administrações Públicas) são conhecidas como "unidades extraorçamentais", porque têm orçamentos distintos, recebem transferências substanciais do orçamento principal e as suas principais fontes de financiamento são complementadas por fontes de receita próprias não abrangidas pelo orçamento principal. Estas unidades extraorçamentais classificam‑se no setor das Administrações Públicas, exceto se forem predominantemente produtores mercantis controlados por outra unidade das Administrações Públicas.

[…]

20.12 Os fundos de segurança social são unidades das Administrações Públicas consagradas à gestão de regimes de segurança social. Os regimes de segurança social são sistemas de seguro social que cobrem toda ou uma grande parte da comunidade no seu conjunto e que são impostos e controlados pelas Administrações Públicas. Um fundo de segurança social é uma unidade institucional se estiver organizado separadamente das outras atividades das unidades das Administrações Públicas, detiver os seus ativos e passivos separadamente e realizar operações financeiras por direito próprio.

[…]

Fundos de pensões

20.38 Os regimes de pensões dos empregadores são disposições criadas para conceder prestações a título de reforma aos participantes, com base numa relação contratual empregador‑empregado. Incluem regimes com constituição de fundos, sem constituição de fundos e com constituição parcial de fundos.

20.39 Um regime com constituição de fundos de contribuições definidas, estabelecido por uma unidade das Administrações Públicas, não é tratado como regime de segurança social se não existir nenhuma garantia das Administrações Públicas sobre o nível das pensões devidas e o nível das pensões for incerto, porque depende do desempenho dos ativos. Por conseguinte, a unidade identificada como gestora do regime — bem como o próprio fundo, se for uma unidade institucional distinta — é considerada uma sociedade financeira, classificada no subsetor das sociedades de seguros e fundos de pensões.

[…]»

B. Direito nacional

12. No Estado Federado (a seguir «Land») da Baviera é aplicável a Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (7). Em conformidade com esta lei, as associações mutualistas profissionais de previdência:

— São instituições de direito público com capacidade jurídica.

— Devem preencher os requisitos para que os respetivos membros beneficiem de uma isenção do seguro obrigatório ao abrigo do regime legal do seguro de pensão (artigo 28.°, terceiro período, da VersoG).

— Só podem exercer atividades sem fim lucrativo e utilizar os seus recursos, bem como o respetivo ativo, para cumprir a sua missão de serviço público (artigo 9.°, n.os 1 e 3, da VersoG).

— Devem fazer face às suas despesas administrativas, incluindo a remuneração dos trabalhadores e as prestações aos beneficiários, a partir dos seus próprios recursos (artigo 9.°, n.° 2, primeiro período, da VersoG).

— Na sua grande maioria, os seus membros estão, ao exercerem a sua profissão no Land da Baviera, legalmente obrigados à adesão (8). A isenção do seguro obrigatório só é permitida em casos excecionais (9).

— Os membros obrigatórios que cessaram a sua atividade podem continuar a ser membros voluntários (10), nos termos dos estatutos, para adquirir direitos de pensão através das mesmas contribuições que os membros obrigatórios.

— Regulam a cobrança de contribuições ou imposições para financiar o cumprimento das suas funções, bem como as condições, a natureza, o montante e a extinção dos direitos de pensão através dos estatutos em conformidade com as disposições legais (11).

— Os estatutos podem autorizar os membros a efetuar pagamentos suplementares voluntários para aumentarem os seus direitos de pensão, desde que a soma dos pagamentos suplementares e da contribuição obrigatória não exceda o limite máximo legal das contribuições (12).

13. No Land da Saxónia aplicam‑se a Sächsisches Heilberufekammergesetz (13) e os Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung (14). Conforme decorre do despacho de reenvio no processo C‑759/22, o teor destas disposições não difere, em substância e no que respeita às associações mutualistas profissionais de previdência, do aplicável no processo C‑758/22.

14. O tribunal de reenvio salienta as seguintes características da Säschische Ärtzeversorgung (Associação Mutualista de Previdência dos Médicos do Land da Saxónia):

— É uma instituição da Sächsische Landesärztekammer (Ordem dos Médicos do Land da Saxónia), dotada de capacidade jurídica parcial, que concede prestações aos membros desta Ordem e da Landestierärztekammer (Ordem dos Veterinários do Land da Saxónia) (15).

— Por força da lei, estão inscritos como associados os membros obrigatórios da Ordem dos Médicos e da Ordem dos Veterinários deste Land (16).

— Entre estes figuram, em princípio, todos os médicos e veterinários habilitados que exercem a profissão no Land da Saxónia e que aí têm o seu domicílio profissional ou a sua residência.

— Desempenha a função principal de intermediação financeira prevista no artigo 1.°, ponto 1, primeiro e segundo períodos, do Regulamento 2018/231, pagando aos seus membros pensões de velhice, de sobrevivência e de invalidez de caráter contributivo.

— Dispõe de um registo contabilístico completo (artigo 8.° dos Estatutos). Embora não tenha personalidade jurídica própria, é independente do ponto de vista organizacional e económico em relação à Ordem dos Médicos e tem ampla autonomia. Por força da lei e dos Estatutos, exerce as suas funções através dos seus próprios órgãos, sob a sua própria responsabilidade e através de recursos próprios (distintos do património da Ordem). No âmbito desta atividade económica, pode ser titular de direitos e obrigações, participar em negócios jurídicos e assumir compromissos pelos quais é responsável o seu ativo.

II. Matéria de facto, litígios e questões prejudiciais

A. Processo C‑758/22

15. Por escritos de 7 de setembro de 2018 e de 25 de março de 2019, o Deutsche Bundesbank (Banco Central) notificou quatro entidades bávaras de que, em conformidade com os artigos 1.° e 2.° do Regulamento 2018/231, estavam sujeitas a requisitos de reporte estatístico na sua qualidade de FP e deviam fornecer‑lhe trimestralmente, a partir de 30 de setembro de 2019, diversos dados, que especificava, sobre a respetiva situação financeira.

16. Por escritos de teor quase idêntico, de 12 de novembro de 2018 e de 17 de julho de 2019, intimou a outra entidade recorrente a fornecer‑lhe anualmente um conjunto menor de dados.

17. As entidades interpuseram recurso contencioso de anulação das respetivas comunicações e, a título subsidiário, a declaração de que não estavam sujeitas à obrigação de reporte estatístico.

18. Por Sentença de 4 de novembro de 2021, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal Administrativo de Frankfurt‑am‑Main, Alemanha) negou provimento aos recursos e declarou que as recorrentes eram FP para efeitos do artigo 1.°, ponto 1, do Regulamento 2018/231 e que, em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1, estavam sujeitas à obrigação de reporte estatístico.

19. As associações mutualistas recorrentes interpuseram recursos de revista per saltum da sentença de primeira instância no Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha).

20. Nos seus recursos, alegaram que são produtores não mercantis, que as suas prestações obrigatórias constituem a maior parte da sua produção e que não são vendidas a preços economicamente significativos. Nessa medida, os seus membros obrigatórios não podem decidir livremente, como previsto no anexo A, ponto 3.19, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 549/2013, sobre a aquisição das prestações de previdência com base nas contribuições exigidas. A regra dos 50 % prevista neste ponto, último parágrafo, não é aplicável, servindo apenas para determinar o valor da produção. De qualquer modo, estas associações mutualistas são parte integrante da segurança social.

B. Processo C‑759/22

21. Os factos e a tramitação do litígio de origem coincidem, em substância e salvaguardadas as especificidades de cada um, com os do processo C‑758/22

C. Questões prejudiciais

22. Neste contexto, o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) pede ao Tribunal de Justiça que responda às seguintes questões prejudiciais, idênticas em ambos os processos:

«1) a) O anexo A, ponto 3.19, primeiro parágrafo, alínea b), do SEC exige que todos os consumidores tenham a liberdade de comprar ou não os bens oferecidos pelo produtor e façam a sua escolha com base nos preços cobrados?

Em caso de resposta negativa:

b) Nos casos em que, sem ter essa autonomia de decisão, a grande maioria desses consumidores recebe do produtor, em virtude da adesão obrigatória a esse produtor, bens que representam mais de metade da produção do referido produtor e deve pagar contribuições obrigatórias no montante por ele fixado, consideram‑se preenchidos os requisitos da disposição segundo a qual uma minoria dos referidos consumidores tinha a opção de aderir voluntariamente ao produtor e fez uso dessa opção a fim de obter os bens pagando as mesmas contribuições que os membros obrigatórios?

2) Verifica‑se uma produção mercantil a preços economicamente significativos na aceção do anexo A, pontos 3.17 a 3.19, do SEC, sempre que estiver preenchido o “critério dos 50 %” previsto no anexo A, ponto 3.19, terceiro parágrafo, terceiro e quarto períodos, segundo o qual pelo menos metade dos custos devem ser cobertos pelas vendas durante vários anos, ou não deve este critério ser entendido como suficiente (por si só), mas como um requisito necessário que deve acrescer às duas condições previstas no anexo A, ponto 3.19, primeiro parágrafo, segundo período, alíneas a) e b) do SEC?

3) Para determinar se as unidades institucionais são produtores mercantis ao abrigo do anexo A, ponto 3.24, do SEC, devem ser tidos em conta, além dos requisitos estabelecidos no anexo A, pontos 3.17, 3.19 e 3.26, também os requisitos adicionais estabelecidos no anexo A, ponto 1.37, segundo parágrafo, do SEC?

4) a) Para que uma unidade institucional seja classificada no subsetor S.129, o anexo A, ponto 2.107, do SEC exige que todos os seus serviços sejam prestados a todos os seus participantes com base num contrato?

Em caso de resposta afirmativa:

b) Considera‑se preenchido o requisito de uma base contratual da contribuição neste sentido se, não obstante a adesão obrigatória, as contribuições obrigatórias e os benefícios obrigatórios da unidade institucional serem regulados soberanamente pelos estatutos, os membros obrigatórios também puderem ter direito a benefícios adicionais através de contribuições voluntárias adicionais?

5) Deve o artigo 1.°, ponto 1, terceiro período, alínea f), do Regulamento 2018/231, ser interpretado no sentido de que só exclui do conceito de fundo de pensões definido no primeiro período desta disposição as unidades institucionais que preencham ambos os critérios previstos no anexo A, ponto 2.117, do SEC, ou de que esta exclusão também abrange outras unidades institucionais que devam ser consideradas regimes de pensões de segurança social ao abrigo do anexo A, ponto 17.43 do SEC, sem satisfazer todos os requisitos previstos no anexo A, ponto 2.117, do SEC?

6) a) O conceito de “Administrações Públicas” constante do anexo A, ponto 2.117, alínea b), e ponto 17.43, do SEC, refere‑se apenas à respetiva unidade primária ou inclui também fundos de pensões juridicamente independentes, organizados com base na adesão obrigatória e financiados através de contribuições com direito a gestão autónoma e contas próprias?

Neste último caso:

b) A fixação das contribuições e das prestações prevista no anexo A, ponto 2.117, alínea b), do SEC, implica a fixação de um montante ou é suficiente que uma lei estabeleça os riscos mínimos a cobrir e o nível mínimo da garantia e que regule os princípios e limites da cobrança de contribuições, deixando a determinação das contribuições e das prestações dentro deste quadro ao fundo de pensões?

c) O conceito de unidade das Administrações Públicas na aceção do anexo A, ponto 20.39, do SEC, abrange apenas as unidades institucionais que preencham todos os requisitos previstos no anexo A, pontos 20.10 e 20.12, do SEC?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

23. Os pedidos de decisão prejudicial deram entrada no Tribunal de Justiça em 15 de dezembro de 2022. Dada a sua semelhança, os dois processos foram apensados.

24. Apresentaram observações o BCE, o Deutsche Bundesbank (Banco Central), o Bayerische Ärzteversorgung, em representação dos cinco fundos de pensões bávaros, o Sächsische Ärzteversorgung, bem como a Comissão Europeia. Todos intervieram na audiência realizada em 13 de dezembro de 2023.

IV. Apreciação

25. Antes de responder, em concreto, às questões prejudiciais submetidas, considero oportuno expor por que motivo, dada a sua relevância para a política económica e monetária dos Estados‑Membros, os FP se sujeitam a determinadas obrigações de reporte. Também a título preliminar abordarei as características do regime de pensões existente na Alemanha, no que importa para os presentes processos de reenvio prejudicial, bem como as características essenciais do SEC 2010.

A. Relevância económica dos FP

26. Os FP desempenham um papel importante na economia da área do euro e da União Europeia no seu conjunto, uma vez que proporcionam às famílias uma oportunidade de poupança com vista à reforma e, simultaneamente, contribuem para a afetação eficiente do capital a longo prazo.

27. Desde a crise financeira de 2008, os ativos dos FP multiplicaram‑se e, de acordo com algumas estimativas, ascendem a mais de 3 mil milhões de euros. Essas estimativas indicam que a respetiva percentagem do PIB da área do euro quase duplicou, passando de 13 % em 2008 para mais de 25 % atualmente (17).

28. Os ativos em que os FP mais investem são ações ou unidades de participação em fundos de investimento e títulos de dívida. Outros investimentos de menor escala incluem ações e unidades de participação, derivados financeiros, numerário e empréstimos (18).

29. As lacunas existentes na informação disponível e a não comparabilidade entre países tornavam difícil conhecer a influência dos FP na transmissão da política monetária, bem como os riscos relacionados com a conduta de investimento dos próprios FP e a sua interligação com o restante sistema financeiro e com a economia real.

30. Por tal motivo, o BCE considerou essencial dispor de estatísticas harmonizadas e de qualidade sobre os FP da área do euro, o que explica o itinerário legislativo seguido quanto ao reporte estatístico pormenorizado.

31. Inicialmente, o artigo 2.°, alínea a), do Regulamento (CE) n.° 2533/98 (19) excluiu os FP do que designava «população inquirida de referência» (20). No entanto, o BCE recomendou (21) a sua inclusão, o que foi efetuado no Regulamento (CE) n.° 951/2009 (22).

32. Os argumentos apresentados a favor desta alteração foram os seguintes:

— A população inquirida de referência devia incluir o setor das sociedades financeiras no seu conjunto, designadamente as sociedades de seguros e os FP, que constituem o segundo maior subsetor daquele setor no que respeita a ativos financeiros.

— Era provável que a consciência crescente das repercussões financeiras da longevidade, bem como a tendência para os regimes de pensões baseados na capitalização, aumentassem a importância deste subsetor para a determinação das políticas do BCE.

— As entidades deste subsetor geriam as suas carteiras de uma forma muito mais ativa, o que aumentava a sua relevância para a política monetária.

33. Na sequência da respetiva inclusão na população inquirida de referência, o Regulamento 2018/231 impõe aos FP obrigações de reporte estatístico aos bancos centrais da área do euro (23). Deste modo, o BCE tem um conhecimento exato do papel dos FP no mecanismo de transmissão da política monetária.

34. Na audiência, o BCE confirmou que, para adotar as suas decisões, o Regulamento 2018/231 permite‑lhe agora dispor das imprescindíveis estatísticas trimestrais pormenorizadas sobre a atividade financeira dos FP. Anteriormente apenas podia obter, de forma indireta e anualmente, as relativas os seus ativos, mas não aos seus passivos.

B. Pensões de reforma na Alemanha

35. Na Alemanha, a reforma é assegurada através de vários sistemas (pilares). O regime geral é o seguro de reforma estabelecido como um ramo da segurança social, mas existem outros regimes (24), entre os quais se encontra o das associações mutualistas de previdência de determinados profissionais (25).

36. As associações mutualistas profissionais regem‑se pelas normas em vigor em cada Land. Estes concedem‑lhes normalmente autorização a pedido das ordens profissionais, constituindo‑as como instituições autónomas de direito público ou como patrimónios dependentes das ordens profissionais que as gerem. As profissões abrangidas são diferentes em cada um dos Länder.

37. As associações mutualistas profissionais são financiadas através das contribuições dos seus membros, que ficam isentos de contribuir para o regime geral da segurança social. Com os montantes decorrentes destas contribuições obtêm lucros suplementares, que investem nos mercados de capitais, como qualquer outro intermediário financeiro.

38. Os membros de uma profissão são obrigados a aderir à associação mutualista, desde a sua criação no Land onde trabalham, e devem pagar uma contribuição obrigatória, a que pode acrescer um pagamento adicional a título voluntário. Após a cessação da sua atividade podem continuar como membros voluntários da associação mutualista. Ao determinar as contribuições, as associações mutualistas não distinguem entre adesão obrigatória ou voluntária.

39. As associações mutualistas profissionais financiam as pensões com as contribuições dos associados. Por conseguinte, operam com base no princípio da mutualização dos riscos: os seus dirigentes decidem o montante das contribuições e os parâmetros de cálculo das pensões a pagar aos associados.

40. As despesas administrativas são financiadas pelas próprias associações mutualistas profissionais, que não recebem financiamento nem apoio público. Este fator, entre outros, distingue‑as do regime geral de pensões de reforma da segurança social, cujos défices são compensados pelo orçamento do Estado.

41. Os FP constituídos pelas associações mutualistas profissionais alemãs têm uma importância considerável. Concretamente, de acordo com determinadas estimativas, os investimentos das cinco associações mutualistas bávaras do processo C‑758/22 ascenderam em 2022 a 106 800 milhões de euros e os da associação mutualista da Saxónia (processo C‑759/22) a 4 700 milhões de euros (26).

42. Na audiência, o Bundesbank informou que as seis associações mutualistas recorrentes foram as únicas que recusaram prestar a informação estatística trimestral pormenorizado ao BCE, em aplicação do Regulamento 2018/231. As restantes entidades similares alemãs aceitaram a sua classificação como FP e prestaram essa informação.

C. Interpretação da nomenclatura do SEC 2010

43. Para determinar os FP obrigados à prestação de informação estatística pormenorizada ao BCE, o Regulamento 2018/231 remete para os conceitos estabelecidos pelo Regulamento n.° 549/2013 no SEC 2010.

44. O SEC 2010 é uma nomenclatura estatística constante do anexo A do Regulamento n.° 549/2013. Trata‑se de «um quadro contabilístico compatível a nível internacional, que descreve de forma sistemática e pormenorizada o total de uma economia (isto é, uma região, um país ou um grupo de países), as suas componentes e as suas relações com outras economias» (27).

45. O Tribunal de Justiça pronunciou‑se a respeito do SEC 2010 declarando que:

— «[…] o SEC 2010 estabelece um quadro de referência destinado, tendo em vista os objetivos da União, e em especial a definição e o acompanhamento das políticas económicas e sociais da União, à elaboração das contas dos Estados‑Membros. A este respeito, nos termos do considerando 3 do referido regulamento, a elaboração dessas contas deverá efetuar‑se com base num único conjunto de princípios que não dão azo a interpretações divergentes, de modo que permita obter resultados comparáveis» (28).

— «Como resulta do artigo 1.° deste mesmo regulamento [n.° 549/2013], o SEC 2010 prevê uma metodologia, que figura no anexo A, relativa, em especial, às definições e regras contabilísticas comuns, que devem ser utilizadas para elaborar contas nacionais e regionais e quadros em bases comparáveis, tendo em vista as necessidades da União. Em conformidade com o artigo 3.° do Regulamento n.° 549/2013, essas contas devem ser transmitidas pelos Estados‑Membros à Comissão (Eurostat)» (29).

46. Sendo o SEC um instrumento estatístico, a sua interpretação tem de ter em consideração que os conceitos que utiliza nem sempre coincidem com os conceitos administrativos correspondentes. Além do mais, o Regulamento n.° 549/2013 indica que «os conceitos do SEC diferem normalmente dos conceitos administrativos […], uma vez que: d) os conceitos administrativos, de um modo geral, não são os mais adequados para a análise económica e a avaliação da política económica» (30).

47. Os conceitos e os termos do SEC 2010 refletem uma abordagem económica global e não podem ser lidos isolada e literalmente. Só a sua interpretação mediante critérios sistemáticos e teleológicos permitirá determinar a lógica que lhes está subjacente (31). Há que ter em conta, além disso, que as definições do SEC são completadas por indicadores, que permitem mais facilmente verificar se os seus elementos se encontram reunidos, e por diagramas que interligam as etapas da análise resultantes das definições individuais.

48. Concretamente, quando os pontos de diferentes capítulos tratam da mesma questão e prosseguem o mesmo objetivo, devem, apesar das variações na sua redação, «interpretar‑se mutuamente e ser considerados no sentido de formarem uma única disposição» (32).

49. Para efeitos do SEC 2010, qualquer unidade institucional (33) deve ser agrupada num dos cinco setores nacionais mutuamente exclusivos (sociedades não financeiras; sociedades financeiras; Administrações Públicas; famílias; e instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias) (34).

50. As questões prejudiciais referem‑se a dois destes cinco setores incluídos no anexo A (35):

— O setor das sociedades financeiras (S.12) abrange o subsetor de intermediários financeiros como as sociedades de seguros (S.128) e os fundos de pensões (S.129).

— O setor das Administrações Públicas (S.13), que inclui, nomeadamente, o subsetor dos fundos de segurança social (S.1314).

D. Questões prejudiciais quarta, quinta e sexta

51. Considero que a ordem mais adequada para responder às questões do tribunal de reenvio é abordar, em primeiro lugar e conjuntamente, a quarta, quinta e sexta, para determinar se as associações mutualistas recorrentes são FP ou fundos de segurança social. O debate incide sobre a escolha de uma destas duas opções, com exclusão de quaisquer outras (36).

52. A classificação das unidades institucionais no SEC 2010 deve ser feita mediante uma apreciação global das suas características em função da atividade económica que exercem (37). Não é adequada uma interpretação restritiva das definições e dos critérios do SEC 2010 que não tenha em consideração a atividade económica principal da correspondente unidade institucional. As denominadas árvores de decisão (como o diagrama 2.1 do SEC 2010) devem ser utilizadas de modo flexível, sem que seja indispensável respeitar uma ordem estrita e inalterável que ignore a atividade económica da unidade institucional. É esta última, repito, o fator chave da classificação.

53. O tribunal de reenvio manifesta as suas dúvidas sobre a questão de saber como articular o conceito de FP constante do Regulamento 2018/231 com as definições e critérios utilizados no SEC 2010 para caracterizar este tipo de unidades institucionais.

54. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento 2018/231, a população inquirida efetiva sujeita aos requisitos de reporte estatístico exaustivo ao BCE é composta pelos FP residentes nos Estados‑Membros da área do euro.

55. Ao definir o que entende por FP, o artigo 1.°, ponto 1, do Regulamento 2018/231 remete para o subsetor S.129 do SEC 2010, o que não o impede de conter a sua própria definição (38) e excluir daquele conceito «os fundos de segurança social na aceção do ponto 2.117 do SEC 2010». O conceito de FP do Regulamento 2018/231 é essencialmente coincidente com o do ponto 2.105 do SEC 2010.

56. Em princípio, as associações mutualistas recorrentes enquadram‑se, em função do seu objeto, nas definições de FP do Regulamento 2018/231 e do SEC 2010, uma vez que a sua função principal é prestar serviços de intermediação financeira [na aceção do artigo 1.°, ponto 1, do Regulamento 2018/231] e garantem um rendimento em caso de reforma, incapacidade e morte.

57. A minha análise abordará: a) a qualificação das associações mutualistas recorrentes como FP; b) as razões da sua não inclusão na categoria de fundos de segurança social; e c) a sua relação com o conceito de «Administrações Públicas».

1. As associações mutualistas recorrentes respeitam os critérios do SEC 2010 relativos aos FP?

58. Dos pontos 2.107 a 2.110 do SEC 2010 constam critérios para caracterizar os FP, que passo a enumerar em relação às associações mutualistas recorrentes.

59. Em primeiro lugar, exemplos de participantes nos FP «são os empregados de uma empresa ou grupo de empresas, os empregados de um setor ou ramo de atividade, bem como as pessoas que exercem a mesma profissão» (39). As associações mutualistas recorrentes congregam, precisamente, pessoas que exercem profissões regulamentadas em dois Land da Alemanha.

60. Em segundo lugar, «[o]s contratos de seguro [destes FP] podem incluir as seguintes prestações: Prestações pagas ao cônjuge e aos descendentes do segurado em caso de falecimento; Prestações pagas após a reforma; ou Prestações pagas após declaração de incapacidade para continuar a trabalhar» (40). As associações mutualistas recorrentes cobrem acontecimentos como a reforma e, se for o caso, o falecimento e a incapacidade.

61. Em terceiro lugar, «[c]ontrariamente às sociedades de seguros de vida, os fundos de pensões são reservados por lei a grupos determinados de trabalhadores por conta de outrem e trabalhadores independentes» (41). As associações mutualistas recorrentes têm como membros apenas um tipo de trabalhadores independentes, isto é, aqueles que exercem determinadas profissões regulamentadas.

62. Em quarto lugar, «[o]s regimes de fundos de pensões podem ser organizados pelos empregadores ou pelas Administrações Públicas. Podem igualmente ser organizados por sociedades de seguros em nome dos empregados; ou podem ser criadas unidades institucionais distintas para deter e gerir os ativos a utilizar para satisfazer os direitos associados a pensões e distribuir as pensões» (42). No caso alemão, são as ordens profissionais, que são consideradas entidades públicas, que implementam a criação das associações mutualistas, que têm direito a gestão autónoma (43).

2. Razões para excluir as associações mutualistas recorrentes da categoria de fundos de segurança social

63. Uma mesma entidade não pode ser qualificada de FP e ser enquadrada no subsetor S.1314 (fundos de segurança social), que corresponde ao setor 13 do SEC 2010 (Administrações Públicas). Trata‑se de categorias mutuamente exclusivas.

64. Nos termos do ponto 2.117 do SEC 2010, o subsetor «fundos de segurança social» inclui as unidades: a) cuja atividade principal consiste em conceder prestações sociais a favor de grupos da população que são obrigados a participar no regime ou a pagar contribuições em virtude de disposições legais ou regulamentares; e b) cuja gestão, no que diz respeito à fixação ou aprovação das contribuições e das prestações, é da responsabilidade das Administrações Públicas (44).

65. Ora, embora as associações mutualistas recorrentes preencham, amplamente, o primeiro critério (adesão obrigatória) (45) para as qualificar de fundos de segurança social (46), não parece acontecer o mesmo com o segundo critério (responsabilidade das Administrações Públicas pela gestão).

66. Com efeito, as associações mutualistas recorrentes devem respeitar requisitos mínimos impostos por lei (47), mas a fixação ou a aprovação das suas contribuições e das suas prestações não são decididas pelas Administrações Públicas, contrariamente ao que acontece com os fundos de segurança social.

67. Em conformidade com os dados juntos aos autos, as associações mutualistas recorrentes:

— Regulam, através de regras próprias, adotadas pelos seus órgãos dirigentes, a cobrança das contribuições ou ajudas para financiarem o cumprimento das suas funções.

— Fixam as condições, a natureza, o montante e a extinção dos direitos de pensão e as prestações por morte e invalidez.

— Efetuam intermediação financeira por sua conta e risco, uma vez que investem os fundos recebidos das contribuições obrigatórias e voluntárias dos seus membros para obter lucros e pagar‑lhes os direitos de pensão por reforma, morte e invalidez, além de financiarem as suas despesas administrativas.

— Têm direito a gestão autónoma e contas próprias e são independentes das ordens profissionais que as criam.

— São responsáveis pela sua gestão financeira e, contrariamente aos fundos de segurança social, não gozam do apoio do Estado alemão em caso de défice, conforme afirma expressamente o tribunal de reenvio (48). O regime geral da segurança social, pelo contrário, tem a qualidade de fundo da segurança social na aceção do ponto 2.117 do SEC 2010, ao qual o Estado destina recursos consideráveis para compensar os seus défices.

68. O ponto 20.39 do SEC 2010 confirma, na minha opinião, taxativamente, que as associações mutualistas como as recorrentes não fazem parte do regime de segurança social. Em conformidade com este ponto, não se pode falar de um regime de segurança social se não existir nenhuma garantia das Administrações Públicas sobre o nível das pensões devidas e esse nível depender do desempenho dos ativos mutualistas.

69. Ora, no presente caso, o nível das pensões a financiar pelas associações mutualistas recorrentes depende dos resultados da atividade de intermediação que exercem, ou seja, do desempenho dos ativos mutualistas. Se os seus investimentos obtiverem bons resultados, poderão prestar melhores serviços ou o inverso caso assim não aconteça. Não há uma garantia das Administrações Públicas sobre o nível das pensões devidas.

70. Ao que foi defendido até agora não obsta o ponto 17.43 (49) do SEC 2010, contrariamente ao que parece sugerir o tribunal de reenvio. Para este tribunal, a definição dos regimes de pensões de segurança social do ponto 17.43 poderia ter caráter autónomo e taxativo, de modo que o conceito de Administrações Públicas abrangeria as pessoas coletivas de direito público que são autónomas em relação à unidade primária. Assim aconteceria com as associações mutualistas recorrentes: teriam de ser incluídas nos regimes de pensões de segurança social porque a lei exige que os seus membros obrigatórios participem no seu fundo de pensões e porque prestam serviços na sua qualidade de unidades institucionais com personalidade jurídica própria de um Land.

71. Considero, todavia, que os pontos 2.117 e 17.43 do SEC 2010 são complementares e devem ser aplicados conjugadamente mediante uma interpretação harmonizada e coerente (50).

72. O ponto 17.43 inclui‑se no capítulo 17 do SEC 2010 e refere‑se ao seguro social, incluindo as pensões, mas deve ser lido, repito, de forma conjugada (e coerente) com o ponto 2.117, que serve para identificar, precisamente, as unidades institucionais suscetíveis de ser classificadas como fundos de segurança social (51).

73. Não se pode prescindir das condições do ponto 2.117 para a aplicação dos critérios do ponto 17.43. A classificação das unidades institucionais não pode ser feita sem ter em consideração os pontos do capítulo 2 do SEC 2010.

74. O ponto 2.117 do SEC 2010 define o subsetor fundos de segurança social, ao passo que o ponto 17.43 é uma disposição específica que visa estabelecer uma distinção dentro do referido subsetor. O ponto 17.43 pressupõe o cumprimento de todas as características da definição do ponto 2.117 e complementa‑as com outras características a fim de delimitar os regimes de pensões da segurança social.

75. Deduzo, assim, que as associações mutualistas como as recorrentes não podem ser qualificadas de fundos de segurança social.

3. Administrações Públicas e associações mutualistas profissionais de previdência

76. Na sua sexta questão prejudicial, o tribunal de reenvio pretende saber se o conceito «Administrações Públicas», constante dos pontos 2.117, alínea b), e 17.43, do SEC 2010, se refere apenas «à respetiva unidade primária» ou inclui também «fundos de pensões juridicamente independentes, organizados com base na adesão obrigatória e financiados através de contribuições com direito a gestão autónoma e contas próprias» (52).

77. Na minha opinião, os pontos 2.117, alínea b), 17.43 e 20.39 do SEC 2010 não permitem qualificar de Administração Pública as associações mutualistas recorrentes, que atuam como sociedades financeiras gestoras de FP.

78. Concordo com o Bundesbank (Banco Central) quanto ao facto de poder ser considerada Administração Pública a autoridade que regula o quadro jurídico das associações mutualistas profissionais, mas não estas últimas quando dispõem de total autonomia e responsabilidade perante os seus membros e atuam como intermediários financeiros na gestão dos seus FP.

79. Além disso, como já indiquei, o ponto 20.39 do SEC 2010 precisa que uma associação mutualista, mesmo estabelecida pelas autoridades públicas, não é um regime de segurança social se não existir nenhuma garantia das Administrações Públicas sobre o nível das pensões devidas.

80. O ponto 20.10 do SEC 2010 também não obsta à solução que defendo, pois, segundo os dados fornecidos ao Tribunal de Justiça, as associações mutualistas recorrentes não recebem transferências do orçamento do Estado. Assim, não podem ser qualificadas de unidades extraorçamentais.

81. O mesmo se deve dizer relativamente ao ponto 20.12 do SEC 2010, na parte que refere que «os regimes de segurança social devem cobrir toda ou uma grande parte da comunidade no seu conjunto e que são impostos e controlados pelas Administrações Públicas» (53). As associações mutualistas recorrentes, pelo contrário, cobrem uma parte limitada e específica de trabalhadores por conta de outrem (profissionais liberais) e não são, repito, controladas pelas Administrações Públicas.

82. Em suma, pronuncio‑me no sentido de classificar estas associações mutualistas como FP, e não como fundos de segurança social, na aceção do artigo 1.°, ponto 1), do Regulamento 2018/231 e do anexo A, pontos 2.105 a 2.110, do Regulamento n.° 549/2013.

E. Primeira, segunda e terceira questões prejudiciais

83. Na primeira, segunda e terceira questões prejudiciais é abordada a classificação das unidades institucionais em função de exercerem ou não uma atividade comercial.

84. Aceitar que as associações mutualistas recorrentes não fazem parte do subsetor de fundos de segurança social (S.1314), incluído no setor das Administrações Públicas (S.13), e que prestam serviços de intermediação financeira na qualidade de FP, pressupõe, implicitamente, que exercem uma atividade mercantil.

85. No entanto, com vista a esclarecer as dúvidas expostas nas três primeiras questões prejudiciais, considero conveniente confirmar o motivo pelo qual estas associações mutualistas exercem uma atividade mercantil segundo a terminologia do SEC 2010. Além disso, tal é exigido pela abordagem que deve reger a aplicação do SEC 2010.

86. O critério binário (mercantil/não mercantil) adotado pelo SEC 2010 é aplicável sem grandes dificuldades à produção, que designaríamos «clássica», de mercadorias e de serviços. Pelo contrário, a sua aplicação às entidades de intermediação financeira exige uma apreciação global dos indicadores do SEC 2010.

87. Nos termos do ponto 2.55 do SEC 2010, «o setor “sociedades financeiras” (S.12) abrange as unidades institucionais dotadas de personalidade jurídica que são produtores mercantis e cuja atividade principal consiste em produzir serviços financeiros» (54).

88. Segundo o tribunal de reenvio, destes três requisitos é indiscutível que as associações mutualistas recorrentes preenchem o primeiro e o terceiro: são instituições de direito público e prestam serviços de intermediação financeira, resultantes da mutualização dos riscos e das necessidades sociais dos seus segurados (55).

89. As dúvidas do tribunal a quo dizem respeito, assim, ao segundo requisito, ou seja, à questão de saber se as associações mutualistas recorrentes são produtores mercantis. Recorre, para expor essas dúvidas, à presença ou ausência de determinados indicadores quantitativos (primeira e segunda questões prejudiciais) ou qualitativos (terceira questão) que determinam a produção mercantil no SEC 2010.

90. No entanto, como salienta o BCE (56), esta abordagem é incompleta: os indicadores referidos não determinam a qualificação das unidades institucionais como produtores mercantis, condição que decorre, fundamentalmente, da atividade principal que essas unidades exercem. Só uma apreciação global da sua atividade permite chegar a resultados aceitáveis no âmbito do SEC 2010.

1. Produção mercantil no SEC 2010

91. Os critérios gerais para distinguir os produtores e a produção mercantil e não mercantil constam dos pontos 3.16 a 3.26 do SEC 2010. As questões do tribunal de reenvio incidem, especificamente, na interpretação do ponto 3.19.

92. Nos termos do ponto 1.37 do SEC 2010, uma atividade deve ser considerada mercantil se os correspondentes bens e serviços forem comercializados nas condições indicadas neste ponto, relativas aos vendedores, aos compradores e à existência de mercados a que uns e outros têm acesso (57).

93. A produção mercantil inclui, em particular, «[o]s produtos vendidos a preços economicamente significativos», a que alude o ponto 3.19 do SEC 2010 (58). Estes são os preços «que têm um efeito substancial nas quantidades de produtos que os produtores estão dispostos a fornecer e nas quantidades de produtos que os compradores desejam comprar».

94. Os preços economicamente significativos, por sua vez, resultam da reunião de duas condições: a) O produtor tem um incentivo para ajustar a oferta, com vista a realizar um lucro a longo prazo ou, no mínimo, cobrir os custos de capital e outros custos; e b) Os consumidores têm a liberdade de comprar ou não e de fazer a sua escolha com base nos preços cobrados.

95. Como nem sempre é possível verificar a reunião destas duas condições, do ponto 3.19 in fine do SEC 2010 consta um critério quantitativo em função da cobertura de, pelo menos, 50 % dos custos pelas vendas da respetiva unidade institucional (59).

96. Nos termos do ponto 2.40 do SEC 2010, «[a] distinção entre mercantil e não mercantil, e mais concretamente para as entidades do setor público a classificação no setor das Administrações Públicas ou no setor das sociedades, depende dos critérios apresentados no ponto 1.37».

97. Este último ponto (1.37), por sua vez, está incluído no capítulo 1 do anexo A, do qual consta uma perspetiva geral dos conceitos e princípios do SEC 2010. Por tal motivo, as condições exigidas no ponto 1.37 devem ser completadas com os indicadores constantes dos capítulos específicos do SEC 2010.

2. Aplicação destes critérios às associações mutualistas recorrentes

98. Reconheço que os critérios para distinguir a produção mercantil e não mercantil constantes dos pontos 3.16 a 3.26 e 1.37 do SEC 2010 não são fáceis de aplicar a sociedades financeiras como as associações mutualistas recorrentes.

99. O tribunal de reenvio está consciente desta dificuldade (60) quando se centra no ponto 3.19 do SEC 2010. Embora admita que, neste caso, está preenchida a primeira das suas condições (o produtor tem um incentivo para ajustar a oferta, no mínimo para cobrir custos), o mesmo não se verifica com a segunda (os consumidores têm a liberdade de comprar e de fazer a sua escolha com base nos preços cobrados).

100. De acordo com a sua leitura do ponto 3.19 do SEC 2010, esta disposição exige, em princípio, que todos os consumidores tenham a liberdade de adquirir a totalidade dos produtos que lhes são propostos e de fazer a sua escolha com base nos preços cobrados. Tal não se verificaria no caso das associações mutualistas recorrentes, cujas prestações só estão disponíveis para os profissionais obrigados a aderir às mesmas e para os que, em condições restritas, podem aderir voluntariamente. Inclusivamente, as contribuições pagas por estes últimos não resultam do jogo da oferta e da procura em condições de mercado (61).

101. O tribunal a quo parece, assim, tender a negar (contrariamente ao tribunal de primeira instância) (62) que o critério quantitativo dos 50 % (ponto 3.19 in fine do SEC 2010) seja suficiente para qualificar um produtor mercantil. De qualquer modo, esta qualificação exigiria a presença dos dois elementos da definição de preços economicamente significativos [alíneas a) e b) do ponto 3.19 do SEC 2010] (63).

102. Por fim, para o tribunal de reenvio, o ponto 1.37 iria no mesmo sentido do ponto 3.19, alínea b), do SEC 2010, ao especificar as condições de comercialização entre vendedores e compradores, bem como a necessária existência de mercados eficazes a que ambos tenham acesso e sobre os quais disponham de informação. No entanto, o ponto 1.37 admite que um mercado eficaz pode funcionar mesmo que não estejam integralmente reunidas estas condiciones, afirmação que leva a que o tribunal a quo tenha dúvidas sobre «qual deve ser a natureza e a intensidade das restrições de acesso ou das obrigações de aquisição para excluir uma atividade mercantil e os preços economicamente significativos» (64).

103. Pela minha parte, considero que uma interpretação isolada dos dois pontos controvertidos (o 3.19 e o 1.37 do SEC 2010), como a que é efetuada pelo tribunal de reenvio, seria eventualmente correta caso se prescindisse das restantes regras constantes do próprio SEC 2010. Estas últimas permitem superar a aparente antinomia entre aqueles dois pontos e outros, não menos relevantes, do seu articulado.

104. Com efeito, a aplicação isolada e restrita do fator «preços economicamente significativos» ou das condições do ponto 1.37 do SEC 2010 às entidades que prestam serviços de intermediação financeira não se me afigura adequada. Para classificar estas entidades como produtores mercantis o determinante é, repito, a apreciação global (65) da sua atividade principal, a que reflete a sua conduta económica.

105. Já referi que as associações mutualistas recorrentes são unidades institucionais incluídas, segundo o ponto 2.55 do SEC 2010, no setor «sociedades financeiras», cuja atividade principal é a prestação de serviços financeiros. O ponto 2.69 do SEC 2010 identifica, concretamente, como intermediários financeiros, as sociedades de seguros e os FP.

106. Assim, a apreciação final para determinar se as associações mutualistas recorrentes são produtores mercantis deve ser efetuada através da harmonização, na medida do possível, dos critérios gerais estabelecidos nos pontos 3.16 a 3.26 e 1.37 do SEC 2010 com os pontos 2.55 a 2.62, 20.32 a 20.34 e 20.38 do SEC 2010 referentes, especificamente, à atividade de intermediação financeira e aos FP na qualidade de intermediários financeiros.

107. Para facilitar esta apreciação, o Tribunal de Justiça poderá indicar ao órgão jurisdicional de reenvio uma série de orientações interpretativas, que passo a enumerar.

108. Em primeiro lugar, a relação jurídica (voluntária ou obrigatória) entre a unidade institucional e os segurados não é determinante para verificar se a intermediação financeira das associações mutualistas recorrentes é uma atividade mercantil. O relevante não é a obrigatoriedade da contratação dos serviços destas associações mutualistas para a maior parte dos seus contribuintes, mas sim a atividade principal que exercem, que é de intermediação financeira (66).

109. Em segundo lugar, para qualificar de mercantil a sua atividade de intermediação financeira é irrelevante que as associações mutualistas recorrentes não estejam autorizadas a distribuir lucros, os quais têm de destinar ao pagamento das prestações aos seus membros. O ponto 2.107 caracteriza precisamente os FP como sociedades financeiras que visam o pagamento de prestações por reforma, morte e invalidez aos seus segurados.

110. Em terceiro lugar, a intermediação financeira é uma atividade mercantil quando os FP atuam de forma que maximize a sua utilidade, tendo em conta os seus recursos limitados, comprando de acordo com os produtos que melhor respondem às suas necessidades ao preço proposto (ponto 1.37, alínea 2), do SEC 2010). Este indicador é preenchido quando um intermediário financeiro, como as associações mutualistas recorrentes, se expõe ele próprio a riscos ao incorrer em passivos por sua própria conta (ponto 20.33 do SEC 2010), sem que exista qualquer garantia das Administrações Públicas sobre o nível das pensões devidas, nível que depende do desempenho dos ativos (ponto 20.39) (67).

111. Em quarto lugar, em conformidade com o ponto 1.37, alínea 3), do SEC 2010, a intermediação financeira é uma atividade mercantil se existirem mercados eficazes e os compradores e vendedores tiverem acesso ao mercado e informações sobre o mesmo, podendo um mercado eficaz funcionar mesmo que estas condições não sejam perfeitamente cumpridas.

112. Para efetuar esta apreciação é, uma vez mais, irrelevante que o intermediário financeiro apenas possa captar como consumidor dos seus serviços um grupo delimitado de clientes (no caso das associações mutualistas, os que exercem a profissão coberta) e não possa prestar os seus serviços a qualquer consumidor disposto a pagar as contribuições. Além do mais, o ponto 2.107 do SEC 2010 estipula que os participantes em regimes de FP são os empregados de uma empresa ou grupo de empresas, os empregados de um setor ou ramo de atividade, bem como as pessoas que exercem a mesma profissão.

113. O critério quantitativo dos 50 % (ponto 3.19 in fine do SEC 2010) não determina se os FP exercem ou não uma atividade comercial. Assim se infere do ponto 20.34 do SEC 2010: «A aplicação do critério quantitativo do teste mercantil/não mercantil às sociedades públicas envolvidas em intermediação financeira ou na gestão de ativos não é geralmente pertinente, porque as suas receitas resultam de rendimentos de propriedade e de ganhos de detenção». O critério dos 50 % do ponto 3.19 in fine do SEC 2010 não parece ser convincente neste caso (68).

114. O ponto 2.55 in fine do SEC 2010 dispõe que no setor das sociedades financeiras (S.12) «são incluídas as unidades institucionais que prestam serviços financeiros, cujos ativos ou passivos não são, na sua maior parte, objeto de operações em mercados abertos». Assim acontece com os FP das associações mutualistas recorrentes, normalmente operam em mercados legalmente definidos.

115. Por último, a intermediação financeira efetuada pelas associações mutualistas recorrentes não pode ser classificada como produção não mercantil fornecida gratuitamente ou a preços economicamente não significativos.

116. Como refere o ponto 3.23 do SEC 2010, a produção não mercantil existe por ser tecnicamente impossível exigir aos indivíduos o pagamento dos serviços coletivos porque o seu consumo desses serviços não pode ser fiscalizado nem controlado. A produção de serviços coletivos é organizada pelas unidades das Administrações Públicas e financiada por outros fundos que não as receitas de vendas, nomeadamente por impostos ou outras receitas das Administrações Públicas. A intermediação financeira das associações mutualistas recorrentes pretende, pelo contrário, garantir aos segurados o pagamento das suas prestações (reforma, morte e invalidez), investindo as suas contribuições em ativos financeiros para obter lucros destinados ao financiamento dessas prestações e das suas despesas administrativas. As prestações não são pagas através de impostos e outras receitas das Administrações Públicas.

117. Em suma, para determinar se as associações mutualistas como as recorrentes são produtores mercantis ou não mercantis, deve ser efetuada uma apreciação global tendo em consideração os critérios gerais estabelecidos nos pontos 3.16 a 3.26 e 1.37 do SEC 2010, bem como os pontos 2.55 a 2.62, 20.32 a 20.34 e 20.38 do SEC 2010 referentes à atividade de intermediação financeira.

V. Conclusão

118. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) nos seguintes termos.

«O artigo 1.°, ponto 1, do Regulamento (UE) 2018/231 do Banco Central Europeu, de 26 de janeiro de 2018, relativo aos requisitos de reporte estatístico aplicáveis aos fundos de pensões, e o conjunto de pontos incluídos no anexo A do Regulamento (UE) n.° 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais da União Europeia,

devem ser interpretados no sentido de que

constituem fundos de pensões sujeitos aos requisitos de reporte estatístico, e não fundos de segurança social, as associações mutualistas profissionais de previdência criadas por instituições de direito público com um regime de adesão obrigatória para os membros de determinadas profissões liberais, quando estas entidades prestem serviços de intermediação financeira para pagar os direitos de reforma, morte e invalidez dos seus membros, financiam com as contribuições destes, fixadas pelas próprias entidades, as suas despesas administrativas, têm direito a gestão autónoma, são responsáveis pela sua gestão financeira e não gozam do apoio do Estado para o pagamento das prestações aos seus membros.»

1 Língua original: espanhol.

2 Regulamento do Banco Central Europeu, de 26 de janeiro de 2018, relativo aos requisitos de reporte estatístico aplicáveis aos fundos de pensões (BCE/2018/2) (JO 2018, L 45, p. 3; retificação no JO 2019, L 132, p. 47).

3 São entidades que garantem aos seus associados (profissionais) prestações por incapacidade para o trabalho, reforma e morte.

4 Às quais, a seguir, me referirei como «associações mutualistas recorrentes».

5 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais da União Europeia (JO 2013, L 174, p. 1).

6 V., por todos, os de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE (C‑612/17 e C‑613/17, EU:C:2019:705; a seguir, «Acórdão FIG e FISE») e de 13 de julho de 2023, Ferrovienord (C‑363/21 e C‑364/21, EU:C:2013:563; a seguir «Acórdão Ferrovienord»).

7 Lei dos Serviços Públicos do Land da Baviera (a seguir «VersoG»), na redação publicada em 16 de junho de 2008 (BayGVBl. p. 371), com a última redação que lhe foi dada pelo artigo 32.º‑A, n.° 18, da Lei de 10 de maio de 2022 (BayGVBl. p. 182)

8 Artigo 30.°, n.° 1, conjugado com os artigos 33.° e segs., da VersoG.

9 Fixados no artigo 30.°, n.° 2, da VersoG. Entre estes casos figuram o exercício marginal da profissão ou a adesão a outro regime de pensões.

10 Artigo 30.°, n.° 3, da VersoG.

11 Artigo 10.°, n.os 2 e 3, da VersoG.

12 Artigo 31.°, n.° 4, da VersoG. É incontestável que cada instituição concede mais de 50 % das suas prestações a título obrigatório aos seus membros obrigatórios.

13 Lei das Ordens dos Profissionais de Saúde do Land da Saxónia, de 24 de maio de 1994 (SächsGVBl., p. 935), com a última redação que lhe foi dada pelo artigo 18.° da Lei de 21 de maio de 2021 (SächsGVBl., p. 578). A seguir «SächsHKaG»

14 Estatutos do Fundo de Pensões dos Médicos do Land da Saxónia, na redação em vigor em 28 de junho de 2008 (ÄBS 10/2008, p. 515), com a última redação que lhe foi dada pela 6.° alteração estatutária, de 19 de junho de 2021 (ÄBS 09/2021, p. 18). A seguir «Estatutos».

15 V. o artigo 6.°, n.º 1, em conjugação com o artigo 1.°, da SächsHKaG, e o artigo 1.° dos Estatutos.

16 V. artigo 6.°, n° 1, em conjugação com os artigos 1.° e 2.°, da SächsHKaG, e com os artigos 1.° e 9.° e segs. dos Estatutos.

17 ECB, Assets and liabilities of pension funds, disponível em https://data.ecb.europa.eu/publications/financial-corporations/3030657.

18 Os FP são dos maiores investidores nos mercados internacionais de capitais. Os seus investimentos são diversificados em termos de instrumentos financeiros, setores e localização geográfica. O seu papel no financiamento das Administrações Públicas e das sociedades não financeiras da área do euro, através de investimentos em títulos de dívida e de ações e unidades de participação, também é considerável.

19 Regulamento do Conselho, de 23 de novembro de 1998, relativo à compilação de informação estatística pelo Banco Central Europeu (JO 1998, L 318, p. 8).

20 Na gíria estatística designa as pessoas ou entidades obrigadas a prestar determinada informação.

21 Recomendação referente a um regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.° 2533/98 relativo à compilação de informação estatística pelo Banco Central Europeu (BCE/2008/9) (JO 2008, C 251, p. 1).

22 Regulamento do Conselho, de 9 de outubro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.° 2533/98 relativo à compilação de informação estatística pelo Banco Central Europeu (JO 2009, L 269, p. 1).

23 As mesmas obrigações tinham sido exigidas anteriormente às sociedades de seguros, através do Regulamento (UE) n.° 1374/2014 do Banco Central Europeu, de 28 de novembro de 2014, relativo aos requisitos de reporte estatístico aplicáveis às sociedades de seguros (BCE/2014/50) (JO 2015, L 366, p. 36).

24 Por exemplo, os seguros de vida e de pensão privados, o regime de pensão dos funcionários, fixado pelo Estado, e os regimes de pensões geridos pelos empregadores.

25 Entre eles, médicos, farmacêuticos, arquitetos, notários, advogados, consultores fiscais, veterinários, contabilistas, dentistas e engenheiros.

26 Relatório Anual da Bayerische Versorgungskammer 2022, p. 12, disponível em BVK_2022_JB_EN_www_240523.pdf e página Web do Sächsische Ärzteversorgung https://www.saev.de/en/index.html. Nas suas observações, o BCE refere que o orçamento de todos os FP da área do euro é de 3 123 000 000 000 de euros.

27 Anexo A, ponto 1.01, do Regulamento n.° 549/2013.

28 Acórdão Ferrovienord, n.° 64.

29 Acórdão Ferrovienord, n.° 65.

30 Anexo A, ponto 1.25, do Regulamento 549/2013.

31 Acórdão FIG e FISE, n.os 58 e 97.

32 Acórdãos FIG e FISE, n n.° 37, e de 28 de abril de 2022, SeGec e o. (C‑277/21, EU:C:2022:318, n.° 28).

33 Definida, em substância, no anexo A, pontos 1.57 e 2.12, do Regulamento n.° 549/2013. As unidades institucionais, segundo o anexo A, ponto 2.01, segundo período, são entidades económicas com capacidade de possuir bens e ativos, contrair passivos e realizar atividades e operações económicas com outras entidades. Uma unidade institucional caracteriza‑se por ter autonomia de decisão no exercício da sua função principal e por dispor de um registo contabilístico completo ou ser capaz de o elaborar (anexo A, ponto 2.12).

34 A estes setores, que constituem a totalidade da economia nacional, acresce um sexto setor institucional, o setor do resto do mundo, que reflete a interação das unidades não residentes com os cinco setores nacionais.

35 A seguir, as referências individuais às epígrafes do SEC 2010 devem entender‑se feitas ao seu anexo A (que não acrescento para evitar redundâncias).

36 Na audiência discutiu‑se a questão de saber se as associações mutualistas recorrentes podiam ser catalogadas como instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias (ISFLSF) (S.15), classificação que as próprias (e o BCE) excluíram. Na medida em que efetuam intermediação financeira nos mercados de capitais para obter lucros, que vão afetar ao pagamento das prestações dos segurados e financiar a suas despesas administrativas, não se enquadram no setor ISFLSF. Este setor inclui sindicatos, associações profissionais ou científicas, associações de consumidores, partidos políticos, igrejas ou associações religiosas e clubes sociais, culturais, recreativos e desportivos, bem como associações de beneficência ou de assistência financiadas através de transferências voluntárias de outras unidades institucionais, em dinheiro ou em espécie.

37 Acórdão FIG e FISE, n.° 34.

38 «Uma sociedade ou quase sociedade financeira cuja função principal é prestar serviços de intermediação financeira que resultam da repartição de riscos sociais e das necessidades das pessoas seguradas (seguro social). O fundo de pensões enquanto regime de seguro social garante um rendimento na reforma e pode conceder prestações por morte e incapacidade».

39 Ponto 2.107, primeiro período, do SEC 2010.

40 Ponto 2.107, segundo período, do SEC 2010.

41 Ponto 2.108 do SEC 2010.

42 Ponto 2.109 do SEC 2010.

43 O facto de as associações mutualistas profissionais serem pessoas coletivas de direito público não impede que sejam consideradas FP, conforme previsto no ponto 2.109 do SEC 2010. Não é necessário que o FP seja uma entidade privada. Pode ter natureza pública, mas é imprescindível que tenha autonomia de organização e de gestão para exercer a intermediação financeira.

44 O ponto 2.117, último período, do SEC 2010 acrescenta que, não há normalmente qualquer ligação direta entre o montante da contribuição paga por uma pessoa e o risco a que essa pessoa está exposta.

45 A maioria dos profissionais integrados em cada uma das associações mutualistas recorrentes estão sujeitos a uma obrigação legal de inscrição por exercerem as suas profissões nos Länder da Baviera ou da Saxónia.

46 Para que uma unidade institucional seja incluída no subsetor S.129 como FP não é necessário que todos os serviços prestados aos seus participantes se baseiem num contrato de seguro. Nos termos do ponto 2.117 do SEC 2010, uma entidade institucional pode ser FP, mesmo que os seus membros o sejam ex lege e não por força de um contrato de seguro. Pode igualmente existir um prémio de seguro parcialmente obrigatório e voluntário. Os membros obrigatórios que comunicaram a cessação da sua atividade à associação mutualista profissional podem continuar a ser membros voluntários nos termos dos estatutos para adquirir direitos de pensão através das mesmas contribuições que os membros obrigatórios.

47 Em especial, devem exercer a sua atividade sem fim lucrativo e destinar os seus fundos e ativos apenas ao cumprimento da sua missão de serviço público e têm de fazer face às suas despesas administrativas, incluindo as remunerações dos trabalhadores e pensionistas, a partir dos seus próprios recursos.

48 Despacho de reenvio, n.° 30.

49 Transcrito no ponto 10 das presentes conclusões.

50 V., por analogia, Acórdão FIG e FISE, n.os 37 e 38.

51 O ponto 2.117 faz parte do capítulo 2 do SEC 2010, que descreve as unidades institucionais utilizadas para medir a economia e a forma como essas unidades são classificadas em setores e outros grupos para permitir a análise (ponto 1.03 do SEC 2010).

52 Segundo o tribunal de reenvio, o conceito também poderia incluir outras unidades das Administrações Públicas ou mesmo instituições administrativas independentes da unidade primária como prestadores do regime legal de seguro de pensões, que devem permitir que os seus membros beneficiem de uma isenção do regime legal de seguro de pensões e assegurar um regime de pensões de reforma dotado de gestão autónoma para certos grupos profissionais em função dos seus níveis de contribuição e prestação, sem serem controlados pelas Administrações Públicas. Isto pode ser advogado pelo ponto 20.39 do SEC 2010, na medida em que assume que o fundo também pode ser gerido por uma «unidade institucional distinta».

53 Acrescenta que «Um fundo de segurança social é uma unidade institucional se estiver organizado separadamente das outras atividades das unidades das Administrações Públicas, detiver os seus ativos e passivos separadamente e realizar operações financeiras por direito próprio».

54 O ponto 2.55 do SEC 2010 acrescenta que «estas unidades institucionais abrangem o conjunto das sociedades e quase sociedades que têm por função principal a: a) Intermediação financeira (intermediários financeiros) e b) Atividades financeiras auxiliares (auxiliares financeiros). Também são incluídas as unidades institucionais que prestam serviços financeiros, cujos ativos ou passivos não são, na sua maior parte, objeto de operações em mercados abertos». Para o ponto 2.56 do SEC 2010, «a intermediação financeira é a atividade pela qual uma unidade institucional adquire ativos financeiros e incorre em passivos, por conta própria através de operações financeiras no mercado».

55 Despacho de reenvio, n.os 11 e 12.

56 N.° 33 das suas observações escritas.

57 «Os vendedores atuam de forma a maximizar os seus lucros a longo prazo, e fazem‑no vendendo livremente no mercado bens e serviços a quem esteja disposto a pagar o preço de venda; os compradores atuam de forma a maximizar a sua utilidade, tendo em conta os seus recursos limitados, comprando de acordo com os produtos que melhor respondem às suas necessidades ao preço proposto; existem mercados eficazes sempre que vendedores e compradores têm acesso ao mercado e informações sobre o mesmo. Um mercado eficaz pode operar mesmo que as condições não sejam perfeitamente cumpridas».

58 Ponto 3.18, alínea a), do SEC 2010.

59 «[…] Para ser um produtor mercantil, a unidade deve cobrir pelo menos 50 % dos seus custos pelas suas vendas num período continuado de vários anos».

60 Despacho de reenvio do processo C‑758/22, n.° 14.

61 Despacho de reenvio do processo C‑758/22, n.° 16.

62 O tribunal de primeira instância considerou suficiente para provar a existência de preços economicamente significativos (e, por conseguinte, a condição de produtores mercantis das associações mutualistas recorrentes) a circunstância de que estas cobriam, pelo menos, metade dos seus custos através das contribuições cobradas, mesmo que não estivessem reunidas as condições estabelecidas no ponto 3.19, alíneas a) e b) do SEC 2010.

63 Despacho de reenvio do processo C‑758/22, n.os 17, 18 e 19.

64 Despacho de reenvio do processo C‑758/22, n.° 15.

65 Acórdãos FIG e FISE, n.os 34, 65 e 70 e de 28 de abril de 2022, SeGec e o. (C‑277/21, EU:C:2022:318, n.° 26).

66 Segundo o ponto 2.33 do SEC 2010, «[a]s unidades institucionais são classificadas em setores com base no respetivo tipo de produtor e dependendo das suas função e atividade principal, que são consideradas indicativas do seu comportamento económico».

67 Se uma unidade financeira pública gere ativos, mas não se expõe ela própria a riscos ao incorrer em passivos por sua própria conta, seria classificada no setor das Administrações Públicas e não no setor das sociedades financeiras (ponto 20.33 do SEC 2010).

68 Despacho de reenvio, n.° 19.