Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-747/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 30 de outubro de 2025 (1)

Processo C‑747/22

KH

contra

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Beneficiários de proteção internacional — Diretiva 2011/95/UE — Artigos 26.° e 29.° — Acesso ao emprego — Segurança social — Rendimento básico de cidadania — Requisito de residência de dez anos, dos quais os últimos dois anos devem ser ininterruptos — Discriminação indireta — Justificação — Prestações sociais de base »

I. Introdução

1. No processo CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta) (2), o Tribunal de Justiça foi convidado a examinar a compatibilidade com o direito da União de medidas nacionais que preveem certas formas de apoio financeiro a pessoas que residem no território do Estado‑Membro em causa e que visam combater a pobreza, a desigualdade e a exclusão social. Em particular, um órgão jurisdicional italiano procurou esclarecer se um aspeto específico da legislação italiana que institui um «reddito di cittadinanza» (rendimento básico de cidadania ou, na terminologia desse acórdão, rendimento de cidadania) — nomeadamente, o requisito de que os beneficiários residissem em Itália há pelo menos dez anos, dos quais os últimos dois anos de forma ininterrupta (a seguir «requisito dos dez anos de residência») — era compatível com várias disposições do direito da União.

2. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça (decidindo em Grande Secção) declarou que o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE(3), lido à luz do artigo 34.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), se opunha ao referido requisito (4). Em substância, o Tribunal de Justiça concluiu que tal requisito, por um lado, constituía discriminação indireta dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração e, por outro, não podia ser justificado, uma vez que tinha por efeito prolongar unilateralmente o período de residência exigido para que os residentes de longa duração beneficiassem do direito garantido pelo artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 (5).

3. O caso em apreço diz respeito à compatibilidade com o direito da União dessa legislação nacional, no que diz respeito ao requisito dos dez anos de residência, sob um ângulo diferente. Em substância, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se tal requisito, quando aplicado aos beneficiários de proteção internacional, é conforme com os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95/UE, frequentemente denominada «Diretiva Condições de Asilo» (6). Estas duas disposições impõem aos Estados‑Membros a obrigação de assegurar que os beneficiários de proteção internacional tenham acesso a atividades destinadas a facilitar o acesso ao emprego, bem como a certas formas de assistência social, nas mesmas condições que os respetivos nacionais.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. Os considerandos 41, 42 e 45 da Diretiva 2011/95 têm a seguinte redação:

«(41) A fim de melhorar o exercício efetivo dos direitos e benefícios estabelecidos na presente diretiva pelos beneficiários de proteção internacional, é necessário ter em conta as suas necessidades específicas e os problemas particulares de integração com que se confrontam.

(42) […] [D]everão ser desenvolvidos esforços, em especial, para resolver os problemas que impedem o acesso efetivo dos beneficiários de proteção internacional a oportunidades de formação ligadas ao emprego e à formação profissional, nomeadamente devido a condicionalismos financeiros.

[…]

(45) […] No que respeita à assistência social, as regras gerais e específicas relativas à concessão das prestações sociais de base aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária deverão ser determinadas pelo direito nacional. A possibilidade de limitar tal assistência às prestações sociais de base deverá ser entendida como abrangendo pelo menos o rendimento mínimo de subsistência, a assistência em caso de doença ou a gravidez e o auxílio parental, na medida em que tais benefícios sejam concedidos aos cidadãos nacionais ao abrigo do direito nacional.»

5. O artigo 26.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2011/95, relativo ao «Acesso ao emprego», dispõe:

«2. Os Estados‑Membros devem assegurar que sejam proporcionadas aos beneficiários de proteção internacional oportunidades de formação ligadas ao emprego para adultos, formação profissional, incluindo cursos de formação para melhorar as qualificações, experiência prática no local de trabalho e aconselhamento pelos serviços de emprego, em condições equivalentes às dos respetivos nacionais.

3. Os Estados‑Membros devem envidar esforços para facilitar o pleno acesso dos beneficiários de proteção internacional às atividades referidas no n.° 2.»

6. O artigo 29.° da Diretiva 2011/95, sob a epígrafe «Segurança social», enuncia:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional recebam, no Estado‑Membro que lhes concedeu essa proteção, a assistência social necessária, à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro.

2. Em derrogação da regra geral estabelecida no n.° 1, os Estados‑Membros podem limitar a assistência social a conceder aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária às prestações sociais de base, que nesse caso serão prestadas ao mesmo nível e segundo os mesmos critérios de elegibilidade dos respetivos nacionais.»

B. Direito nacional

7. O artigo 1.°, n.° 1, do decreto‑legge n.° 4 «Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Decreto‑Lei n.° 4 que contém disposições urgentes relativas ao rendimento básico de cidadania e às pensões), de 28 de janeiro de 2019 (7), convertido em lei pela legge n.° 26 (Lei n.° 26), de 28 de março de 2019 (8) (a seguir «decreto‑lei»), dispõe:

«É criado, a partir de abril de 2019, o rendimento básico de cidadania como medida fundamental da política ativa do trabalho para garantir o direito ao trabalho, combater a pobreza, a desigualdade e a exclusão social, bem como para promover o direito à informação, à educação, à formação e à cultura através de políticas de apoio económico e de inclusão social das pessoas em risco de exclusão na sociedade e no mercado do trabalho. O [rendimento básico de cidadania] constitui uma prestação social de base dentro dos limites dos recursos disponíveis.»

8. O artigo 2.° do decreto‑lei, sob a epígrafe «Beneficiários», define as condições de acesso ao rendimento básico de cidadania. Essas condições prendem‑se, por um lado, com a nacionalidade, a residência e a residência permanente do requerente e, por outro, mais especificamente, com os rendimentos, o património e os bens duradouros do seu agregado familiar. No que respeita à primeira série de condições, o artigo 2.°, n.° 1, alínea a), e n.° 2, exige, nomeadamente, que o beneficiário «resida em Itália há pelo menos dez anos, dos quais os últimos dois anos de forma ininterrupta, considerados no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação.»

9. O artigo 3.°, n.° 1, do referido decreto‑lei dispõe que a prestação económica do rendimento básico de cidadania é constituída por dois elementos: um destinado a complementar o rendimento do agregado familiar e o outro destinado a complementar o rendimento dos agregados familiares que vivem em habitação arrendada. O artigo 3.°, n.° 6, do mesmo decreto‑lei especifica que o rendimento básico de cidadania é concedido por um período contínuo não superior a 18 meses, podendo ser renovado, sem prejuízo da suspensão do seu pagamento pelo período de um mês antes de cada renovação.

10. O artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei, sob a epígrafe «Pacto para o Trabalho e para a Inclusão Social», enuncia:

«A atribuição da prestação depende da declaração de disponibilidade imediata para o trabalho por parte dos membros do agregado familiar maiores de idade, em conformidade com os procedimentos previstos no presente artigo, bem como da participação num programa personalizado de apoio ao emprego e à inclusão social, que inclui o serviço a favor da comunidade, a requalificação profissional, a conclusão de estudos e outros compromissos identificados pelos serviços competentes que visem a integração no mercado de trabalho e a inclusão social.»

III. Matéria de facto, tramitação processual e questão prejudicial

11. O recorrente, KH, chegou a Itália em 2011 e é titular de uma autorização de residência para pessoas a quem seja concedida proteção subsidiária. Desde então, vive nesse país, onde se casou em 2019 e nasceram as suas filhas nasceram em 2020.

12. Inicialmente, recebeu o rendimento básico de cidadania por ter declarado incorretamente que cumpria o requisito dos dez anos de residência intermitente. Na sequência de verificações, o Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional da Segurança Social, Itália), por carta de 13 de outubro de 2021, revogou o rendimento básico de cidadania ao recorrente com o fundamento de que, no momento da apresentação do pedido, este não preenchia o requisito de residência no território nacional por um período total de dez anos.

13. O recorrente interpôs recurso especial no Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo, Itália) contra o INPS alegando discriminação, pedindo, concretamente, que o ato de revogação do seu rendimento básico de cidadania fosse declarado discriminatório e que fosse restabelecido o seu direito a receber esta prestação.

14. Perante esse órgão jurisdicional, o recorrente alegou que o requisito dos dez anos de residência para a concessão do rendimento básico de cidadania é contrário aos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, que preveem a plena igualdade de tratamento entre os cidadãos nacionais e os beneficiários de proteção internacional em matéria de acesso ao emprego e de segurança social. No entanto, segundo o INPS, o rendimento básico de cidadania não está abrangido pelo âmbito de aplicação destas disposições.

15. O Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo), tendo dúvidas quanto à correta interpretação das referidas disposições, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem os artigos 29.° e 26.° [da] Diretiva 2011/95 ser interpretados no sentido de que se opõem a uma norma nacional como a do artigo 2.°, n.° 1, alínea a), [do] Decreto‑Lei n.° 4/2019, que faz depender o acesso a uma prestação de combate à pobreza e de apoio ao emprego e à inserção social, como o “reddito di cittadinanza” [(rendimento básico de cidadania)], do requisito de dez anos de residência em Itália, além do requisito de 2 anos de residência ininterrupta durante o período que antecede o pedido?»

16. Foram apresentadas observações escritas pelo recorrente no processo principal, pelo INPS, pelo Governo Italiano e pela Comissão Europeia. Estas partes apresentaram igualmente alegações orais na audiência de 17 de junho de 2025.

17. Em conformidade com o disposto no artigo 16.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Governo Italiano pediu que o presente processo fosse julgado em Grande Secção.

IV. Análise

18. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, essencialmente, se os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95 se opõem a uma medida nacional que faz depender o direito a uma prestação de combate à pobreza — destinada a facilitar o acesso ao emprego e a integração social dos beneficiários de proteção internacional — do cumprimento do requisito dos dez anos de residência no Estado‑Membro em causa, dos quais os dois últimos devem ser ininterruptos.

19. Antes de examinar o mérito da causa suscitadas pela questão prejudicial (B), há que, antes de mais, abordar duas questões de natureza processual: a competência do Tribunal de Justiça no presente processo e a necessidade de responder à questão prejudicial (A).

A. Competência do Tribunal de Justiça e necessidade de resposta à questão prejudicial

20. O Governo Italiano alega que o Tribunal de Justiça não é competente para responder à questão prejudicial, uma vez que as disposições nacionais aplicáveis no processo principal dizem respeito a uma prestação que não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2011/95.

21. A este respeito, basta referir que a questão apresentada pelo Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo) tem por objeto a interpretação de duas disposições do direito da União, a saber, os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, o que manifestamente faz parte da competência do Tribunal de Justiça (9). Com efeito, a questão de saber se uma medida como o rendimento básico de cidadania está abrangida pelo âmbito de aplicação dessas disposições diz respeito ao mérito da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio e não pode pôr em causa nem a competência do Tribunal de Justiça nem a admissibilidade do reenvio prejudicial (10).

22. Além disso, na audiência, o Governo Italiano explicou que i) a legislação nacional referida no pedido de decisão prejudicial permaneceu em vigor até 31 de dezembro de 2023, tendo sido revogada pela legge n.° 197, «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025» (Lei n.° 197 que aprova o «Orçamento do Estado para o exercício financeiro de 2023 e o orçamento plurianual para o triénio 2023‑2025»), de 29 de dezembro de 2022 (11); e ii) a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), através do seu acórdão n.° 31/2025 de 20 de março de 2025, declarou que o requisito dos dez anos de residência imposto aos cidadãos da União era incompatível com a Constituição Italiana. Esse órgão jurisdicional considerou que a legislação nacional deveria ter imposto um período de residência de cinco anos e não de 10.

23. Assim sendo, poder‑se‑ia colocar a questão sobre se ainda há necessidade de o Tribunal de Justiça responder à questão prejudicial. Os requisitos de admissibilidade de um reenvio prejudicial, enunciados no artigo 267.° TFUE e no artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, devem estar preenchidos não só no momento em que o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se mas também durante todo o processo. Se, no decurso da instância, tais requisitos deixarem de estar preenchidos, o Tribunal de Justiça põe termo ao processo, declarando que já não há que conhecer do pedido de decisão prejudicial. Poderá ser esse o caso, por exemplo, quando o processo principal tenha ficado desprovido de objeto devido a decisões posteriores do órgão jurisdicional de reenvio (ou de outro órgão jurisdicional nacional) no âmbito do mesmo processo ou em processos conexos, ou quando as disposições aplicáveis do direito nacional tenham sido alteradas ou revogadas (12).

24. No entanto, não é esse o caso no presente processo. Tanto o recorrente no processo principal como o Governo Italiano declararam na audiência que continua a ser necessária uma resposta do Tribunal de Justiça à questão prejudicial para a resolução do litígio do processo principal. Se bem entendo, a legislação nacional em causa ainda é aplicável ratione temporis ao litígio, e o acórdão da Corte costituzionale acima referido não dizia respeito à situação dos beneficiários de proteção internacional.

25. Por último, poderá ser útil mencionar de passagem que a Diretiva 2011/95 foi recentemente revogada pelo Regulamento (UE) 2024/1347 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de maio de 2024, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou para pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, que altera a Diretiva 2003/109 e revoga a Diretiva 2011/95 (13). Nos termos dos artigos 41.° e 42.° do referido regulamento, a Diretiva 2011/95 será revogada com efeitos a partir de 12 de junho de 2026 e o regulamento será aplicável a partir de 1 de julho de 2026.

26. Por conseguinte, o presente processo não ficou desprovido de objeto.

B. Quanto ao mérito

27. No essencial, os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95 impõem aos Estados‑Membros a obrigação de assegurar que os beneficiários de proteção internacional tenham acesso a certas atividades que promovem o acesso ao emprego e a formas de assistência social nas mesmas condições que os respetivos nacionais.

28. O presente processo suscita duas questões principais.: Primeiro, uma medida nacional como o rendimento básico de cidadania está abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 26.° e/ou 29.° da Diretiva 2011/95? E, segundo, em caso de resposta afirmativa, tal medida é compatível com estas disposições?

29. A este respeito, o Governo Italiano e o INPS consideram que uma medida como o rendimento básico de cidadania não está abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95. Alegam que o rendimento básico de cidadania não é uma mera prestação de assistência social destinada a fazer face a uma situação de necessidade financeira, mas sim uma medida personalizada mais ampla, que se inscreve num quadro mais vasto que inclui tanto o apoio às famílias em situação de pobreza como compromissos assumidos por essas famílias para alcançar objetivos específicos, com vista a ajudá‑las a tornarem‑se autossuficientes. Afirmam, em especial, que a concessão desta prestação depende de uma declaração de disponibilidade imediata para o trabalho por parte dos membros com idade adulta do agregado familiar, bem como da assinatura de um «pacto para o trabalho» com um serviço de emprego. Consequentemente, defendem que a medida é, antes de mais, um instrumento de reinserção profissional e de inclusão social. Alegam que o caráter misto desta medida foi confirmado pela jurisprudência da Corte costituzionale.

30. O recorrente no processo principal e a Comissão discordam, considerando que o caráter misto de uma medida nacional não exclui, por si só, que a mesma esteja abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95. No seu entender, o rendimento básico de cidadania instituído pelo legislador italiano possui as características necessárias para ser abrangido pelo âmbito de aplicação das referidas disposições. Por conseguinte, os beneficiários de proteção internacional não podem estar sujeitos a qualquer forma de discriminação no que respeita ao acesso aos benefícios que lhes são conferidos.

31. Concordo com o recorrente no processo principal e com a Comissão. Em seguida, explicarei por que razão considero que uma medida como o rendimento básico de cidadania está abrangida tanto pelo âmbito de aplicação das duas disposições acima referidas (1, 2 e 3) como se afigura incompatível com as mesmas (4 e 5), com uma ligeira ressalva no que respeita ao artigo 29.° da diretiva (6).

1. Acesso ao emprego

32. O artigo 26.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95 exige que os «Estados‑Membros [assegurem] que sejam proporcionadas aos beneficiários de proteção internacional oportunidades de formação ligadas ao emprego para adultos, formação profissional, incluindo cursos de formação para melhorar as qualificações, experiência prática no local de trabalho e aconselhamento pelos serviços de emprego, em condições equivalentes às dos respetivos nacionais». O artigo 26.°, n.° 3, da diretiva também exige que os «Estados‑Membros [envidem] esforços para facilitar o pleno acesso dos beneficiários de proteção internacional às atividades referidas no n.° 2» (14).

33. Em meu entender, uma medida como o rendimento básico de cidadania está abrangida pelo âmbito de aplicação das referidas disposições. Como sublinham tanto o INPS como o Governo Italiano, um elemento essencial da medida é a declaração de disponibilidade imediata para o trabalho por parte dos membros do agregado familiar com idade adulta e a assinatura de um «pacto para o trabalho» com o serviço de emprego. Conforme refere o artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei, esse pacto é um programa personalizado de apoio ao emprego e à inclusão social, que inclui o serviço a favor da comunidade, a requalificação profissional, a conclusão de estudos, bem como outros compromissos identificados pelos serviços competentes que visam a integração no mercado de trabalho e a inclusão social.

34. A própria redação das duas disposições jurídicas em causa (artigo 26.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95 e artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei) mostra de forma bastante clara que as atividades aí enumeradas são, em larga medida, coincidentes. Dificilmente se poderá negar que as atividades que os serviços de emprego italianos são obrigados a proporcionar aos beneficiários do rendimento básico de cidadania devem ser consideradas «formação profissional» e «aconselhamento» na aceção da disposição da Diretiva 2011/95.

35. De facto, ambas as disposições têm o mesmo objetivo. As obrigações estabelecidas no artigo 26.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2011/95 são claramente instrumentais para garantir o efeito útil do princípio enunciado artigo 26.°, n.° 1: «Imediatamente após a concessão da proteção, os Estados‑Membros devem autorizar os beneficiários da proteção internacional a exercer atividades por conta de outrem ou por conta própria, sob reserva das regras gerais aplicáveis à profissão e aos empregos na administração pública» (15).

36. O objetivo das medidas previstas no artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei é o mesmo: facilitar a entrada no mercado de trabalho. Tanto o preâmbulo desse decreto‑lei como o artigo 1.°, n.° 1, fazem referência a uma medida destinada a garantir o direito ao trabalho através de políticas que visam o apoio económico e a integração social das pessoas em risco de exclusão da sociedade e do mundo do trabalho.

37. Acrescentaria, ad abundantiam, que alguns elementos confirmam o amplo alcance da obrigação estabelecida no artigo 26.° da Diretiva 2011/95 e a sua importância na economia desta diretiva.

38. Em primeiro lugar, a terminologia utilizada no referido artigo indica o caráter abrangente da disposição: «activities such as» (lista não exaustiva), «oportunidades de formação ligadas ao emprego» (termo amplo e teleológico), «pleno acesso» (expressão enfática) (16).

39. Em segundo lugar, os Estados‑Membros devem não só assegurar que as atividades em causa são proporcionadas aos beneficiários de proteção internacional (n.° 2 do artigo 26.°), como também devem facilitar o acesso às mesmas (n.° 3 do mesmo artigo). Conforme explicado no preâmbulo da Diretiva 2011/95, o legislador da União considerou que os beneficiários de proteção internacional têm necessidades específicas e são confrontados com problemas particulares de integração (considerando 41) e, por conseguinte, «deverão ser desenvolvidos esforços, em especial, para resolver os problemas que impedem o acesso efetivo dos beneficiários de proteção internacional a oportunidades de formação ligadas ao emprego e à formação profissional, nomeadamente devido a condicionalismos financeiros» (considerando 42).

40. No essencial, não basta que os beneficiários de proteção internacional tenham acesso às atividades referidas no artigo 26.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95; as autoridades nacionais devem também, por força do artigo 26.°, n.° 3, desta diretiva, tomar iniciativas destinadas a eliminar os obstáculos suscetíveis de dificultar esse acesso. Esta obrigação de adotar um comportamento proativo mostra, muito claramente, a importância que o legislador da União atribuiu ao acesso dos beneficiários de proteção internacional a assistência, sob a forma de formação e de aconselhamento, a fim de facilitar a sua integração no mercado de trabalho. O facto de o considerando 42 da Diretiva 2011/95 fazer referência a «condicionalismos financeiros» mostra que, mutatis mutandis, a diretiva e o decreto‑lei refletem a mesma preocupação: poderá ser necessário prestar alguma forma de apoio financeiro às pessoas em questão, pois, caso contrário, poderão não ter condições para participar nas atividades de formação e do aconselhamento proporcionados.

41. Em conclusão, considero que atividades como as referidas no artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei estão, de um modo geral, abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 26.° da Diretiva 2011/95.

2. Segurança social

42. O artigo 29.°, n.° 1, da Diretiva 2011/95 dispõe que os Estados‑Membros «devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional recebam [...] a assistência social necessária, à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro». Por conseguinte, há que examinar se uma medida nacional como o rendimento básico de cidadania constitui uma forma de «assistência social» na aceção desta disposição.

a) Um conceito autónomo do direito da União

43. Importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, decorre das exigências da aplicação uniforme do direito da União e do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros, para efeitos da determinação do seu sentido e alcance, devem normalmente ter, em regra, em toda a União, uma interpretação autónoma e uniforme (17).

44. Embora a Diretiva 2011/95 não contenha uma definição do termo «assistência social», o seu artigo 29.° também não remete para o direito dos Estados‑Membros para determinar o sentido do mesmo. Daqui decorre que o termo «assistência social» constante do referido artigo 29.° deve ser considerado, para efeitos da aplicação desta diretiva, como um conceito autónomo do direito da União, que deve ser uniformemente interpretado no território de todos os Estados‑Membros (18).

45. O Governo Italiano, porém, discorda. Em seu entender, o Tribunal de Justiça declarou que, não obstante a falta de remissão para o direito nacional, cabe sempre às autoridades nacionais definir o que constitui «assistência social» na aceção do artigo 29.° da Diretiva 2011/95.

46. Não considero que esse argumento seja convincente. Creio que a leitura que o Governo Italiano faz do Acórdão ASGI e o (19). do Tribunal de Justiça está incorreta. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça definiu o conceito de «assistência social» como abrangendo «todos os regimes de ajuda instituídos por autoridades públicas, a nível nacional, regional ou local, aos quais recorre um indivíduo que não disponha de recursos suficientes para fazer face às suas necessidades elementares e às da sua família» (20). A meu ver, nesta passagem, o Tribunal de Justiça limita‑se a dar uma definição ampla deste conceito, indicando que abrange todos os regimes de ajuda instituídos por todas as autoridades públicas (sejam elas centrais ou periféricas). Não está, de forma nenhuma, a insinuar que cabe às autoridades nacionais decidir autonomamente que medidas constituem e que medidas não constituem assistência social.

47. Também não é pertinente o facto de, no Acórdão ASGI, o Tribunal de Justiça ter, em última análise, deixado ao órgão jurisdicional de reenvio a tarefa de verificar se a medida nacional em causa no processo principal «constitu[ía] uma prestação de assistência social, na aceção do artigo 29.° da Diretiva 2011/95». Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio era obrigado a proceder a essa apreciação não com base no direito nacional, mas «tendo em conta [a] definição» acima exposta (21).

b) Aplicação do conceito (I): as prestações económicas como forma de assistência social

48. Como referi no n.° 46 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça adotou uma interpretação bastante ampla e, em certa medida, aberta do conceito de «assistência social» para efeitos da Diretiva 2011/95. A assistência social abrange claramente, mas certamente não de forma exclusiva, «o rendimento mínimo de subsistência, a assistência em caso de doença ou a gravidez e o auxílio parental» (considerando 45 desta diretiva). Com efeito, este considerando identifica o apoio e a assistência como «prestações sociais de base».

49. A definição do Tribunal de Justiça compreende quatro elementos principais, que dizem respeito à estrutura («regime»), à origem («autoridades públicas»), aos beneficiários («indivíduo que [não] disponha de recursos suficientes para…») e à função (para fazer face às necessidades elementares do próprio beneficiário e às da sua família) da assistência em questão. Embora não exista uma definição única e universalmente aceite do termo «assistência social», considero que a interpretação que o Tribunal de Justiça faz do conceito é coerente com o entendimento geral desse termo (22).

50. Neste contexto, considero que uma medida como o rendimento básico de cidadania está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 29.° da Diretiva 2011/95.

51. Antes de mais, a referida medida preenche todos os critérios enunciados no n.° 49 das presentes conclusões: em primeiro lugar, trata‑se de um mecanismo geral de ajuda; em segundo lugar, foi instituída pelas autoridades; em terceiro lugar, os beneficiários são apenas as famílias carenciadas; e, em quarto lugar, um dos seus objetivos essenciais é «combater a pobreza».

52. De um modo mais geral, o rendimento básico de cidadania apresenta várias características que, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, têm sido habitualmente associadas a medidas de assistência social (23). Concretamente, a medida nacional em questão proporciona uma prestação pecuniária que: i) é não contributiva, sendo financiada pelo erário público; ii) está sujeita a condição de recursos e, pelo menos em certa medida, tem em conta a situação e as necessidades específicas do agregado familiar; e iii) visa proporcionar aos indivíduos um nível mínimo de subsistência.

53. O último elemento assume, a meu ver, especial importância. Com efeito, a necessidade de assegurar «um nível mínimo de subsistência» é expressamente referida no preâmbulo do decreto‑lei como um dos objetivos da medida em causa. Além disso, o facto de os dois elementos da prestação económica concedida se destinarem, respetivamente, a a) «complementar o rendimento do agregado familiar» e a b) «complementar o rendimento dos agregados familiares que vivem em habitação arrendada» reflete claramente a natureza da medida.

54. Além disso, o preâmbulo do decreto‑lei refere expressamente «a extraordinária necessidade e urgência de prever a simplificação do sistema de assistência social, a fim de o tornar seguro e essencial, com o objetivo de redefinir o modelo de segurança social» (24). A correspondência textual entre esse preâmbulo e o artigo 29.° da Diretiva 2011/95 é, deste modo, inegável.

55. Algumas especificidades da prestação económica enunciadas no artigo 3.° do decreto‑lei confirmam a ideia de que tal prestação se destina a satisfazer as necessidades elementares do agregado familiar. Nomeadamente, nos termos do n.° 3 da mesma disposição, o montante da prestação que não tenha sido gasto ou levantado no mês seguinte ao do pagamento é, pelo menos em parte, deduzido do pagamento mensal seguinte. Acresce que, nos termos do artigo 5.° do decreto‑lei, tal como aplicado através de um decreto administrativo, a prestação é paga por meio de um cartão, que não pode ser utilizado para adquirir determinados produtos e serviços (como, por exemplo, joias e outros artigos de luxo, obras de arte, jogos de fortuna ou azar, serviços de seguros) ou em certas transações (compras no estrangeiro, em linha ou através de marketing direto).

c) Aplicação do conceito (II): as objeções do Governo Italiano e do INPS

56. A conclusão acima enunciada sobre a natureza da medida em causa não pode ser posta em causa pelo facto de, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do decreto‑lei, as prestações pecuniárias dependerem da «declaração de disponibilidade imediata para o trabalho por parte dos membros do agregado familiar maiores de idade, […] bem como da participação num programa personalizado de apoio ao emprego e à inclusão social, que inclui o serviço a favor da comunidade, a requalificação profissional, a conclusão de estudos e outros compromissos identificados pelos serviços competentes».

57. Embora os regimes de assistência social visem frequentemente indivíduos e famílias com baixos rendimentos ou vulneráveis, sem lhes exigir o cumprimento de condições específicas (além da prova do seu estatuto), o contrário também não é incomum. Tanto na União Europeia como fora dela, existem programas de assistência social que prestam ajuda financeira a pessoas carenciadas, sob a condição de estas preencherem determinados requisitos comportamentais, como, por exemplo, procurar emprego, frequentar ações de formação ou participar em atividades de interesse comum. Este tipo de programas visa reduzir a pobreza atual e futura, promovendo o desenvolvimento das pessoas em causa, sobretudo através do investimento na educação e na formação profissional. A ajuda financeira concedida é, por conseguinte, um incentivo ao cumprimento das obrigações previstas na legislação. Assim, também faz sentido que, em tais programas, o não cumprimento dessas obrigações possa levar à suspensão ou à redução da ajuda financeira (e/ou das outras prestações concedidas) (25).

58. Consequentemente, o que importa neste contexto não é se uma prestação económica é concedida condicionalmente ou incondicionalmente; é mais importante verificar se as condições, caso existam, promovem o objetivo final de combater a pobreza através da prestação de assistência a pessoas carenciadas. No caso em apreço, as condições são coerentes com o objetivo de combater a pobreza futura, aumentando a probabilidade de os beneficiários do regime poderem, a curto ou médio prazo, encontrar emprego.

59. Além disso, note‑se que o decreto‑lei, no seu artigo 4.°, n.os 2 e 3, enuncia várias categorias de pessoas (nomeadamente, pessoas com idade igual ou superior a 65 anos, pessoas com deficiência e pessoas que frequentam cursos de formação) que estão dispensadas das obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 1, do referido decreto‑lei. Nestes casos, a prestação económica é concedida incondicionalmente.

60. Também não considero particularmente relevante, neste contexto, o facto — sublinhado pelo Governo Italiano e pelo INPS — de o rendimento básico de cidadania ser concedido «por um período ininterrupto não superior a 18 meses».

61. Muitas vezes, a assistência social tem caráter temporário na medida em que é concebida principalmente como uma «rede de segurança» para situações específicas e não como um sistema de apoio permanente. É o que acontece sobretudo quando a concessão dessas prestações — como, por exemplo, no caso do rendimento básico de cidadania — está condicionada ao cumprimento, por parte do beneficiário, de determinadas obrigações que, como já foi referido, se destinam a facilitar o seu acesso posterior a outras formas de rendimento ou de apoio, incluindo o emprego. Tendo em conta a importância dos recursos públicos envolvidos, é igualmente razoável que, por razões de disciplina orçamental, as autoridades possam fixar uma duração pré‑determinada para tais prestações económicas. Esse limite funciona como um incentivo para que as pessoas em causa adotem uma abordagem proativa à procura de emprego.

62. Em todo o caso, note‑se que, nos termos do artigo 3.°, n.° 6, do decreto‑lei, o rendimento básico de cidadania «pode ser renovado, sem prejuízo da suspensão do seu pagamento pelo período de um mês antes de cada renovação», e que «a suspensão não se aplica às [pessoas com mais de 65 anos]».

63. De facto, o Governo Italiano e o INPS reconhecem que o rendimento básico de cidadania apresenta as características de assistência social. No entanto, defendem que não pode ser considerado apenas, ou pelo menos principalmente, como tal. Sublinham que o rendimento básico de cidadania é uma medida complexa de caráter misto e, a este respeito, remetem para dois acórdãos da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), que voltarei a abordar.

64. A meu ver, a estrutura complexa da medida e o seu caráter misto não obstam ao facto de que a medida possa estar abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 29.° da Diretiva 2011/95.

65. É deveras comum a legislação nacional prosseguir, com a criação de instrumentos novos, diferentes objetivos ao mesmo tempo. Consoante a natureza desses objetivos, o legislador poderá prossegui‑los em graus diferentes ou, quando entrem em conflito, tentar encontrar um equilíbrio justo entre os mesmos. Naturalmente, a legislação nacional pode introduzir mecanismos com uma estrutura complexa que inclua diferentes elementos. Em termos da sua aplicação, esses elementos poderão ser autónomos e separáveis ou, pelo contrário, formar um conjunto coerente e indivisível.

66. É o que acontece frequentemente com medidas adotadas em domínios como a assistência social, a segurança social e a integração social. Por exemplo, já em 1974, o Tribunal de Justiça afirmou que «não se pode excluir que, devido ao seu âmbito de aplicação pessoal, aos seus objetivos e às suas modalidades de aplicação, uma legislação se possa aproximar simultaneamente da [segurança social e de assistência social], impedindo assim uma classificação global»(26). Nesses casos, o intérprete da lei deve identificar a função (ou funções) preponderantes da medida, quando tal possa ter determinadas consequências à luz do direito da União (27).

67. No entanto, no caso em apreço, a medida é composta, de facto, por diferentes elementos. Tendo em conta a redação do preâmbulo do decreto‑lei, as suas disposições operacionais, bem como os seus objetivos e âmbito de aplicação, creio ser evidente — nomeadamente na perspetiva do direito da União — que a medida nacional em causa está estruturada em torno de dois pilares de igual importância: a prestação de apoio económico (artigo 3.° do decreto‑lei) e a implementação do chamado «Pacto para o Trabalho e para a Inclusão Social» (artigo 4.° do decreto‑lei). Na maioria dos casos — embora nem sempre —, o rendimento básico de cidadania funciona como um mecanismo do ut des: a ajuda financeira é concedida em contrapartida de um compromisso para com o desenvolvimento pessoal e profissional.

68. As minhas conclusões são, creio, consistentes com as conclusões da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), da perspetiva do direito nacional. Nos seus Acórdãos de 2022 e 2025, o referido órgão jurisdicional concluiu, em substância, que não se podia considerar que a legislação relativa ao rendimento básico de cidadania visava unicamente uma forma de assistência social; segundo estes acórdãos, o elemento de assistência social, que está efetivamente presente na medida, inscreve‑se num quadro jurídico mais amplo que prossegue diversos objetivos, nomeadamente os da integração no mercado de trabalho e da inclusão social (28).

69. Embora concorde plenamente com essas conclusões, não creio que possam ser lidas como uma justificação para considerar que a função de assistência social é meramente acessória ou secundária em relação à outra função.

70. As prestações económicas concedidas às pessoas carenciadas constituem, como expliquei nos n.os 48 a 55 das presentes conclusões, um elemento essencial do quadro geral instituído pelo decreto‑lei. Além disso, como foi salientado no n.° 59, supra, para certas categorias de beneficiários (muitas das quais são pessoas com incapacidade temporária ou permanente para o trabalho), é o único elemento da medida que é aplicável, uma vez que essas pessoas estão dispensadas das obrigações enunciadas no artigo 4.° do decreto‑lei. Nesses casos, o rendimento básico de cidadania é principalmente, ou mesmo unicamente, uma medida de assistência social. Este elemento milita contra a qualificação do rendimento básico de cidadania como uma prestação que visa unicamente, ou mesmo preponderantemente, facilitar o acesso ao mercado de trabalho (29). Neste contexto, refira‑se igualmente, de passagem, que a legislação relativa ao rendimento básico de cidadania foi, de um modo geral, apresentada à imprensa e aos cidadãos, pelo Governo que a adotou, como uma medida que «derrotava a pobreza» (e não como uma que «derrotava o desemprego»).

71. Por último, acrescente‑se que, tanto no presente processo como no processo CU e ND, o respetivo órgão jurisdicional de reenvio salientou a grande importância que os elementos acima examinados assumiam na sistemática do decreto‑lei (30). Pretendo esclarecer este aspeto nos pontos seguintes.

72. Nas suas observações, o Governo Italiano sublinha que, no Acórdão CU e ND, o Tribunal de Justiça não procedeu a qualquer apreciação para determinar se o rendimento básico de cidadania (ou, na terminologia desse acórdão, rendimento de cidadania) constituía uma «prestação social», baseando‑se apenas no que o órgão jurisdicional de reenvio tinha indicado no seu pedido de decisão prejudicial (31). Fico com a ideia de que o Governo Italiano sugere que a posição do órgão jurisdicional de reenvio sobre esta questão era incorreta.

73. No entanto, tal seria, em todo o caso, irrelevante no caso em apreço. Com efeito, no processo CU e ND, o Tribunal de Justiça foi convidado a examinar a medida nacional em causa à luz do artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. Esta disposição estabelece que «[o] residente de longa duração beneficia de igualdade de tratamento perante os nacionais em matéria de […] [s]egurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional» (32). Em contrapartida, como foi explicado nos n.os 43 a 47 das presentes conclusões, o conceito de «assistência social», na aceção do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, é um conceito autónomo do direito da União que deve ser interpretado de modo uniforme em toda a União Europeia. Consequentemente, a qualificação da medida em causa ao abrigo do direito nacional não é determinante no caso em apreço (33).

74. Por último, mesmo que se considere (quod non, a meu ver) que a concessão de uma prestação económica é meramente acessória e instrumental em relação ao objetivo principal de integração profissional das pessoas em causa, tal não excluiria essas prestações do âmbito de aplicação da Diretiva 2011/95. Com efeito, conforme já foi explicado: i) as atividades previstas no artigo 4.° do decreto‑lei estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 26.°, n.° 2, da diretiva; ii) o artigo 26.°, n.° 3, da diretiva exige que os Estados‑Membros «facilit[em] o pleno acesso» às atividades previstas no n.° 2 deste artigo; e iii) o considerando 42 da diretiva dispõe que os Estados‑Membros devem envidar esforços para, nomeadamente, dar resposta aos condicionalismos financeiros suscetíveis de impedir o acesso dos beneficiários de proteção internacional a tais atividades.

75. Tal significa, em substância, que, se a prestação económica em causa fosse excluída do âmbito de aplicação do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, provavelmente estaria abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 26.°, n.° 3, da mesma diretiva. Considero, intuitivamente, que excluir os beneficiários de proteção internacional do acesso a uma prestação económica, que é concedida a qualquer outra pessoa carenciada para que esta possa participar em atividades relacionadas com o acesso ao emprego, contraria a lógica subjacente ao artigo 26.°, n.° 3, e ao considerando 42 da Diretiva 2011/95.

76. Por todas as razões acima expostas, uma prestação económica de combate à pobreza, como a prevista no artigo 3.° do decreto‑lei, está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 29.° da Diretiva 2011/95.

3. Conclusões provisórias sobre o âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95

77. Em conclusão, a complexidade estrutural e o caráter multifacetado de uma medida nacional que presta assistência a pessoas carenciadas — como o rendimento básico de cidadania criado pelo decreto‑lei — não exoneram o intérprete da obrigação de ter devidamente em conta os seus elementos essenciais. Caso contrário, existiria o risco de os Estados‑Membros poderem contornar a aplicação da Diretiva 2011/95 através do que poderia ser descrito como superfetação legislativa: a estratificação deliberada de mecanismos jurídicos distintos num único ato legislativo ou a criação de um quadro normativo composto e polifuncional.

78. Em meu entender, os dois principais elementos da legislação nacional que cria o rendimento básico de cidadania não só têm uma importância comparável mas também estão indissociavelmente ligados e são complementares.

79. A este respeito, devo admitir que, em certos momentos da audiência, tive a impressão de que o Governo Italiano contradisse‑se quando tentou refutar a função social da medida nacional, chamando a atenção para os seus elementos ligados ao acesso ao emprego, e depois refutou esta característica ao chamar a atenção para os seus elementos de natureza social. Em termos metafóricos, tive a sensação de que aquele Governo estava a defender que 1 + 1 = 0, quando, tal como em aritmética, e também no presente caso, 1 + 1 = 2.

80. De facto, pelas razões acima expostas, ambos os elementos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2011/95: i) as atividades previstas no artigo 4.° do decreto‑lei, na medida em que são atividades relacionadas com o «acesso ao emprego», para efeitos do seu artigo 26.° da diretiva, e ii) as prestações económicas previstas no artigo 3.° do decreto‑lei na medida em que constituem «assistência social», na aceção do seu artigo 29.°.

4. Discriminação indireta

81. A redação do artigo 26.° («em condições equivalentes às dos respetivos nacionais») e do artigo 29.° («à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro») da Diretiva 2011/95 indica claramente que estas duas disposições constituem uma expressão do princípio da igualdade de tratamento.

82. Segundo jurisprudência constante, o princípio da igualdade de tratamento, consagrado no artigo 20.° da Carta, é um princípio geral do direito da União que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que uma diferenciação seja objetivamente justificada (34). Este princípio proíbe não só as discriminações ostensivas mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, embora tendo por base critérios de distinção aparentemente neutros, produzem, de facto, os mesmos efeitos discriminatórios (35).

83. No seu Acórdão CU e ND, o Tribunal de Justiça determinou que um requisito de residência como o examinado constitui uma discriminação indireta dos nacionais de países terceiros que possuem o estatuto de residentes de longa duração perante os nacionais do Estado‑Membro em causa (36). Evidentemente, a mesma conclusão é válida, no caso em apreço, para os beneficiários de proteção internacional.

84. Parafraseando a afirmação do Tribunal de Justiça no n.° 50 do Acórdão CU e ND, o requisito de residência «afeta principalmente os não nacionais, entre os quais figuram, nomeadamente [os beneficiários de proteção internacional]».

85. Efetivamente, embora a legislação nacional seja, à primeira vista, neutra em relação à nacionalidade, o requisito dos dez anos de residência introduz uma desigualdade na sua aplicação. A grande maioria dos nacionais italianos preenche este requisito e a grande maioria dos beneficiários de proteção internacional não o preenche, ainda que as suas necessidades em termos de acesso ao mercado de trabalho e de assistência social sejam comparáveis.

86. Por conseguinte, uma medida nacional como o rendimento básico de cidadania é indiretamente discriminatória em relação aos beneficiários de proteção internacional.

5. Justificação

87. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a discriminação indireta em razão da nacionalidade é, em princípio, proibida, a menos que possa ser objetivamente justificada. Para ser considerada justificada, tal discriminação deve ser apta a garantir a realização de um objetivo legítimo e não pode ir além do necessário para alcançar esse objetivo (37).

88. A este respeito, o Governo Italiano alega que uma medida como a que está em causa implica um investimento significativo de recursos económicos. Ultrapassa a mera dotação financeira atribuída às famílias carenciadas, uma vez que é acompanhada de custos adicionais, nomeadamente os custos associados à criação de uma estrutura organizativa adequada para garantir a eficácia dos pactos celebrados por beneficiários com os serviços de emprego, bem como os custos resultantes das isenções de contribuições fiscais e sociais concedidas às empresas que contratam os beneficiários.

89. O Governo Italiano sustenta que, nestas circunstâncias, faz sentido que o legislador nacional limite a aplicação deste instrumento complexo apenas às pessoas firmemente estabelecidas na comunidade nacional e que possam ser consideradas membros permanentes da mesma. O requisito de residência alargado imposto aos beneficiários desta medida está intrinsecamente ligado à necessidade de estabelecer uma ligação genuína entre os beneficiários e a ordem jurídica do Estado‑Membro em causa.

90. A meu ver, estes argumentos não são convincentes.

91. Em primeiro lugar, é perfeitamente natural que a organização de atividades que promovem o acesso ao emprego e a prestação de assistência social seja onerosa em termos de recursos financeiros e administrativos (38). Trata‑se de um elemento que não pode ter passado despercebido ao legislador da União quando adotou a Diretiva 2011/95, e este decidiu que os beneficiários de proteção internacional devem ser tratados em pé de igualdade com os nacionais. A referência à necessidade de os Estados‑Membros envidarem esforços para, nomeadamente, fazer face aos condicionalismos financeiros suscetíveis de impedir o acesso dos beneficiários de proteção internacional a essas atividades demonstra que o legislador da União estava bem ciente de que a aplicação da Diretiva 2011/95 implicava determinados custos para o erário público.

92. Acolher os argumentos do Governo Italiano baseados nos custos da medida equivaleria, na prática, a introduzir uma derrogação não escrita às regras estabelecidas nos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95. Acrescentaria que essa derrogação teria um alcance bastante vago, o que comprometeria o objetivo da diretiva de «assegurar […] que exista em todos os Estados‑Membros um nível mínimo de benefícios à disposição dessas pessoas» (39).

93. Como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão Ayubi, os direitos conferidos pelo capítulo VII da Diretiva 2011/95 (no qual se inserem os seus artigos 26.° e 29.°) «só podem ser limitados no respeito das condições fixadas por esse capítulo, pelo que os Estados‑Membros não têm o direito de acrescentar restrições que não figuram aí» (40). Nem o artigo 26.° nem o artigo 29.° da Diretiva 2011/95 fazem depender os direitos em questão da duração da residência dos requerentes no Estado‑Membro em causa (41).

94. Além disso, segundo jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da União (42). Assim, o simples facto de a garantia do pleno cumprimento das regras da União poder conduzir à adoção ou alteração de medidas complexas e/ou onerosas não constitui uma justificação válida para evitar a aplicação dessas regras (43).

95. A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o chamado turismo social — a que o Governo Italiano fez numerosas referências nas suas observações — é igualmente irrelevante para o caso em apreço.

96. A este respeito, importa recordar que os cidadãos da União têm, em princípio, o direito de circular e residir noutros Estados‑Membros. No entanto, o direito da União não concede às pessoas economicamente inativas um acesso ilimitado aos sistemas nacionais de segurança social. O direito de livre circulação dos cidadãos da União que não sejam trabalhadores está, por conseguinte, subordinado à condição de que estes disponham de recursos suficientes e de uma cobertura extensa de seguro de doença, a fim de não se tornarem uma sobrecarga para a assistência social do Estado‑Membro de acolhimento (44).

97. Em conformidade com estes princípios, o Tribunal de Justiça declarou, em especial, que os Estados‑Membros podem excluir do benefício das prestações de assistência social os cidadãos de outros Estados‑Membros que sejam economicamente inativos e que tenham exercido o seu direito à liberdade de circulação com o único objetivo de receber assistência social de outro Estado‑Membro, e que não beneficiam de um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento com base nas disposições do direito da União (45).

98. Uma solução diferente criaria uma sobrecarga intolerável para as finanças dos Estados‑Membros com uma política mais generosa em matéria de prestações sociais. Tal, por sua vez, poderia incentivar os Estados‑Membros a adotar um «nivelamento por baixo» no que diz respeito ao acesso à segurança social (46).

99. A situação no caso em apreço é, contudo, profundamente diferente da examinada pelo Tribunal de Justiça nos processos relativos ao turismo social, e a lógica subjacente à sua jurisprudência é inaplicável aos beneficiários de proteção internacional.

100. Os beneficiários de proteção internacional não gozam de liberdade de circulação ilimitada na União Europeia. Com efeito, a sua liberdade de circulação está, em grande parte, limitada ao território do Estado‑Membro que lhes concedeu proteção internacional (47).

101. Além disso, o facto de ter sido concedida proteção internacional às pessoas em causa significa que a sua entrada no território do Estado‑Membro em questão não foi motivada pela intenção de explorar o sistema de segurança social deste, mas antes por um receio fundado de perseguição ou um risco real de sofrer ofensa grave no seu país de origem (48). O estatuto dos beneficiários de proteção internacional não é permanente; de facto, quando uma pessoa deixa de ser refugiado ou deixa de ser elegível para proteção subsidiária, o Estado‑Membro em questão revoga, suprime ou recusa renovar o seu estatuto (49). Tal poderá implicar a revogação do título de residência e o regresso da pessoa em causa ao seu país de origem, mesmo contra a sua vontade (desde que o princípio da não repulsão seja respeitado) (50).

102. Daqui resulta que a imposição aos beneficiários de proteção internacional da obrigação de demonstrar que estão estabelecidos de maneira firme no Estado‑Membro em causa ou de provar a existência de uma ligação real e suficientemente estreita com a ordem jurídica desse Estado‑Membro, enquanto requisito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, é manifestamente injustificada e contrária aos objetivos e ao espírito desta diretiva.

103. Pelas razões acima expostas, considero que as pretensas justificações apresentadas pelo Governo Italiano em apoio da medida nacional em causa carecem de mérito suficiente e não preenchem os requisitos de justificação jurídica ao abrigo do direito da União aplicável. Por conseguinte, esses argumentos devem ser rejeitados.

6. Uma ressalva relativamente às «prestações sociais de base»

104. Por último, o Governo Italiano alega que, se o Tribunal de Justiça considerar que o rendimento básico de cidadania é um regime de segurança social abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, não deve ser considerado uma «prestação social de base» na aceção do seu artigo 29.°, n.° 2, e do seu considerando 45.

105. O artigo 29.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95 prevê que, em derrogação da regra geral de não discriminação estabelecida no n.° 1 dessa disposição, «os Estados‑Membros podem limitar a assistência social a conceder aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária às prestações sociais de base, que nesse caso serão prestadas ao mesmo nível e segundo os mesmos critérios de elegibilidade dos respetivos nacionais». Por sua vez, o considerando 45 da Diretiva 2011/95 dispõe que, «[n]o que respeita à assistência social, as regras gerais e específicas relativas à concessão das prestações sociais de base aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária deverão ser determinadas pelo direito nacional. A possibilidade de limitar tal assistência às prestações sociais de base deverá ser entendida como abrangendo pelo menos o rendimento mínimo de subsistência, a assistência em caso de doença ou a gravidez e o auxílio parental, na medida em que tais benefícios sejam concedidos aos cidadãos nacionais ao abrigo do direito nacional».

106. Resulta das considerações precedentes que, em primeiro lugar, a regra da igualdade de tratamento pode ser derrogada em relação aos beneficiários de proteção subsidiária (mas não em relação aos refugiados). Nesses casos, os Estados‑Membros poderão decidir que apenas certas formas de prestações de assistência social concedidas aos nacionais podem também ser concedidas aos beneficiários de proteção subsidiária. Os Estados‑Membros dispõem, consequentemente, de uma certa margem de apreciação a este respeito. Todavia, essa margem de apreciação não é absoluta, uma vez que devem, em todo o caso, conceder a esses beneficiários «prestações sociais de base». Esse conceito abrange, pelo menos, o rendimento mínimo de subsistência, a assistência em caso de doença ou gravidez e o auxílio parental. De uma forma mais genérica, o Tribunal de Justiça considerou que o termo «prestações sociais de base» deveria ser entendido no sentido de que designa «prestações que contribuem para permitir que os indivíduos supram as suas necessidades elementares, como a alimentação, a habitação e a saúde» (51).

107. A redação do preâmbulo do decreto‑lei (que se refere à «necessidade de assegurar um nível mínimo de subsistência») e do seu artigo 1.°, n.° 1 (segundo o qual o rendimento básico de cidadania «constitui um nível essencial de prestações dentro dos limites dos recursos disponíveis») afigura‑se coerente com a ideia de que a medida em causa diz respeito a prestações sociais de base. Além disso, o facto de terem sido fixados limiares relativamente baixos para o rendimento anual máximo do agregado familiar exigido para ter direito à medida também corrobora esta conclusão (52).

108. Ao mesmo tempo, porém, se existirem outras medidas nacionais que concedam aos beneficiários de proteção subsidiária prestações sociais de base de um nível que garanta o respeito da dignidade humana (53), então as autoridades italianas podem licitamente excluir essas pessoas (incluindo o recorrente no processo principal) das prestações económicas do rendimento básico de cidadania.

109. Na audiência, o Governo Italiano foi convidado a indicar as medidas adotadas para cumprir essa exigência. Este Governo respondeu de forma bastante vaga, sem fazer referência a qualquer medida específica. Limitou‑se a indicar que existiam diversas medidas, adotadas a nível regional e local, que eram suficientes para proporcionar aos beneficiários de proteção subsidiária as prestações sociais de base previstas na Diretiva 2011/95.

110. Nestas condições, creio que é impossível ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre esta matéria. Se o Tribunal concordar, caberá então, deste modo, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se uma medida como o rendimento básico de cidadania não está abrangida pelo conceito de «prestações sociais de base» previsto no artigo 29.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95 e se, enquanto tal, pode ser licitamente recusada aos beneficiários da proteção subsidiária.

111. Por último, gostaria apenas de acrescentar que, para determinar se o artigo 29.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95 é aplicável no processo principal, o facto — sublinhado na audiência pela Comissão — de o Governo Italiano não ter declarado anteriormente a sua intenção de invocar a derrogação aí prevista não é decisivo. A Diretiva 2011/95 não estabelece tal exigência. Naturalmente, estou ciente de que, na sua jurisprudência sobre instrumentos jurídicos semelhantes, o Tribunal de Justiça tem atribuído um certo peso a esse elemento (54). Porém, na falta de uma disposição legal que o identifique como uma condição sine qua non para a aplicação da derrogação, não creio que o órgão jurisdicional de reenvio deva atribuir excessiva importância a tal elemento.

V. Conclusão

112. Em conclusão, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo, Itália) da seguinte forma:

os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida,

devem ser interpretados no sentido de que:

– se opõem a uma legislação de um Estado‑Membro que faz o acesso dos beneficiários de proteção internacional a atividades destinadas a facilitar o acesso ao emprego e a certas formas de assistência social depender do requisito — igualmente aplicável aos nacionais desse Estado‑Membro — de terem residido no território desse Estado‑Membro durante, pelo menos, dez anos, dos quais os dois últimos anos de forma ininterrupta; e

– não se opõem a uma legislação que não concede aos beneficiários de proteção subsidiária acesso a formas de assistência social que não constituem prestações sociais de base.

1 Língua original: inglês.

2 Acórdão de 29 de julho de 2024 (C‑112/22 e C‑223/22, a seguir «Acórdão CU e ND», EU:C:2024:636).

3 Diretiva do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44). O seu artigo 11.° impõe aos Estados‑Membros a obrigação de assegurar que o residente de longa duração beneficie de igualdade de tratamento perante os nacionais, nomeadamente em matéria de «[s]egurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional».

4 O artigo 34.° da Carta diz respeito à «segurança social e assistência social».

5 V. n.os 33 a 59 do Acórdão CU e ND.

6 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9).

7 GURI n.° 23, de 28 de janeiro de 2019.

8 GURI n.° 75, de 29 de março de 2019.

9 V., neste sentido, Acórdão CU e ND, n.° 26 e jurisprudência referida.

10 Ibidem, n.° 27, e jurisprudência referida.

11 GURI n.° 303, de 29 de dezembro de 2022.

12 V., por exemplo, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.° 33); e Despacho de 3 de março de 2016, Euro Bank (C‑537/15, não publicado, EU:C:2016:143, n.os 34 e 35).

13 JO L, 2024/1347.

14 O sublinhado é meu.

15 O sublinhado é meu.

16 O sublinhado é meu.

17 V., nomeadamente, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Natureza do direito de residência baseado [n]o artigo 20.° TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, n.° 19 e jurisprudência referida).

18 V., por analogia, ibidem, n.os 20 e 21.

19 Acórdão de 28 de outubro de 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).

20 Ibidem, n.° 34.

21 Ibid., n.° 35.

22 V., por exemplo, Organização Internacional do Trabalho, Universal social protection for climate action and a just transition’, World Social Protection Report 2024‑26, p. 15 e 165. V., também, com numerosas referências, Vonk G. e Olivier, M., «The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)», European Journal of Social Security, vol. 21(3), 2019, p. 219 a 240.

23 V., nomeadamente, Acórdãos de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436, n.os 55 e 60); e de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, n.os 70 e 71). V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral A. Rantos no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Efeitos de uma decisão de afastamento) (C‑719/19, EU:C:2021:104, n.° 101); e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, n.° 52).

24 O sublinhado é meu.

25 V., por exemplo, Comissão Europeia, Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, Medgyesi, M., «Conditional cash transfers and their impact on children», relatório de síntese, Comissão Europeia, 2015; UNICEF, «Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach», Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F.M., Leone, L., «Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis», Frontiers in Sociology, Vol. 8, 2023 (todos disponíveis em linha).

26 Acórdão de 9 de outubro de 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, n.° 9).

27 V., neste sentido, Acórdão de 15 de setembro de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, n.° 45).

28 Acórdãos n.° 19, de 25 de janeiro de 2022 (n.° 3), e n.° 31, de 20 de março de 2025 (n.° 7).

29 V., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2009, Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.os 43 e 45).

30 V. n.os 17 e 18.

31 Ibid., n.os 39 a 41.

32 O sublinhado é meu.

33 V., por analogia, Acórdão de 16 de julho de 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, n.° 14).

34 V., por exemplo, Acórdão de 8 de março de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efeito direto) (C‑205/20, EU:C:2022:168, n.° 54).

35 V., nomeadamente, Acórdão CU e ND, n.° 48.

36 N.os 49 a 52 do referido acórdão.

37 V., nomeadamente, Acórdão CU e ND, n.° 53.

38 V., no mesmo sentido, Acórdão de 21 de novembro de 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, n.° 34).

39 V. considerando 12 da Diretiva 2011/95.

40 Acórdão de 21 de novembro de 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, n.° 27).

41 V., neste sentido, ibidem, n.° 28.

42 V., por exemplo, Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, n.° 89).

43 V., neste sentido, Acórdãos de 8 de fevereiro de 1973, Comissão/Itália (30/72, EU:C:1973:16, n.os 10 e 11); de 4 de junho de 2002, Comissão/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, n.° 52); e de 19 de dezembro de 2012, Comissão/Irlanda (C‑374/11, EU:C:2012:827, n.° 39).

44 V., nomeadamente, artigo 21.°, n.° 1, TFUE e artigo 45.°, n.° 1, da Carta.

45 V., nomeadamente, Acórdãos de 11 de novembro de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); e de 15 de setembro de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).

46 V., mutatis mutandis, Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo van der Helder e Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, n.os 46 a 49).

47 V., nomeadamente, artigo 33.° da Diretiva 2011/95 e artigo 21.° da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239, p. 19).

48 V., nomeadamente, artigo 2.°, alíneas d) e f), da Diretiva 2011/95.

49 V. artigos 11.°, 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva 2011/95.

50 V., nomeadamente, TEDH, Acórdãos de 25 de abril de 2017, Krasniqi c. Áustria (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), e de 15 de abril de 2021, K.I. v. France (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral J. Mazák nos processos apensos Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 e C‑179/08, EU:C:2009:551, n.° 45).

51 V., nomeadamente, Acórdão CU e ND, n.° 42 e jurisprudência referida.

52 V. artigo 2.°, n.os 1 e 4, do decreto‑lei: em suma, consoante as circunstâncias, 6 000 euros, 7 560 euros ou 9 360 euros — montantes que serão ajustados em função do número e do estatuto das pessoas que compõem o agregado familiar.

53 Um princípio cuja importância é sublinhada no considerando 16 da Diretiva 2011/95. V. também artigo 34.°, n.° 3, da Carta, que reconhece «o direito a uma assistência social [...] destinad[a] a assegurar uma existência condigna a todos aqueles que não disponham de recursos suficientes, de acordo com o direito da União e com as legislações e práticas nacionais» (O sublinhado é meu).

54 V., por exemplo, Acórdão de 25 de novembro de 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestações familiares para os residentes de longa duração) (C‑303/19, EU:C:2020:958, n.° 23 e jurisprudência referida), e Acórdão CU e ND, n.° 42.