Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-745/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 28 de novembro de 2024 (1)

Processo C‑745/23 [Alenopik] (i)

Maksu‑ja Tolliamet

contra

UT

[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia)]

« Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) 2018/1672 — Controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União Europeia — Artigo 3.°, n.° 1 — Pessoa singular que entra na União Europeia — Método para determinar o valor da moeda de um Estado terceiro para efeitos de declaração »

I. Introdução

1. Apesar da rápida evolução da criminalidade e do aumento da cibercriminalidade, como as fraudes em linha e os mercados em linha ilícitos, os métodos de branqueamento de capitais continuam a ser, na sua esmagadora maioria, tradicionais. «O dinheiro líquido é rei» e, por conseguinte, continua a ser um dos facilitadores predominantes do branqueamento de capitais e do financiamento de atividades terroristas em quase todas as atividades criminosas (2).

2. Por força do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2018/1672 (3) (a seguir «Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido»), uma pessoa que leve consigo uma soma de dinheiro líquido igual ou superior a 10 000 euros deve declarar essa soma de dinheiro líquido à autoridade competente do Estado‑Membro através do qual entre ou saia da União (a seguir «obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1»).

3. No entanto, o Regulamento Controlo do Dinheiro Líquido é omisso quanto ao método de determinação do valor da moeda de um Estado terceiro para decidir se o limite de 10 000 euros foi respeitado. Por conseguinte, com que base podem as autoridades competentes dos Estados‑Membros determinar o valor da soma de dinheiro líquido expressa nessa moeda, nomeadamente quando o Banco Central Europeu não publica uma taxa de câmbio de referência? Esta é, em suma, a questão a que o Tribunal de Justiça deve responder no presente processo.

II. Factos no processo principal e questão prejudicial

4. Em 13 de janeiro de 2023, após um dia a fazer compras e a ver a família, UT (a seguir «recorrente em primeira instância») e a sua filha atravessam a «ponte da amizade» entre Ivangorod Rússia) e Narva (Estónia).

5. No posto de controlo aduaneiro, escolheram passar pelo corredor verde, dando a entender que nada tinham a declarar às autoridades competentes. No entanto, durante a revista, verificou‑se que cada uma transportava 500 000 UAH (hryvnias ucranianas) em dinheiro líquido, em pacotes de 100 notas, unidos com elásticos. Verificou‑se que a soma de dinheiro líquido estava escondida nos seus bolsos, sob o forro das suas roupas e nos capuzes dos seus casacos.

6. Uma vez que o Banco Central Europeu não publica taxas de câmbio de referência do euro para hryvnias ucranianas (4), para determinar o valor dos 500 000 UAH que a recorrente em primeira instância e a filha levavam consigo em euros, as autoridades estónias competentes basearam‑se na taxa de câmbio do conversor monetário publicada no sítio Internet www.xe.com, uma empresa de ferramentas e de serviços de câmbio em linha sedeada no Canadá (5).

7. De acordo com o conversor monetário desse sítio Internet, o valor da soma de dinheiro líquido que a recorrente em primeira instância e a sua filha transportavam no dia da passagem da fronteira em causa ascendia a 12 565,714 euros cada.

8. Por conseguinte, as autoridades estónias competentes verificaram que a soma de dinheiro líquido que a recorrente em primeira instância e a sua filha transportavam excedia o limiar de 10 000 euros estabelecido pelo Regulamento Controlo do Dinheiro Líquido, pelo que essa soma deveria ter sido declarada.

9. Por Decisão de 13 de fevereiro de 2023, as autoridades estónias competentes aplicaram à recorrente em primeira instância uma coima no montante de 600 euros por não ter declarado as somas de dinheiro líquido (6). Estas autoridades optaram também por apreender as hryvnias ucranianas não declaradas.

10. Em sede de recurso para o Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru, Estónia), a recorrente em primeira instância explicou que a soma de dinheiro líquido encontrada não lhe pertencia e que não tinha conhecimento da obrigação de a declarar. A recorrente em primeira instância explicou que a soma de dinheiro líquido pertencia, na realidade, a RR, um cidadão ucraniano que residia na Estónia, que, devido à guerra em curso na Ucrânia, não estava em condições de transferir essa quantia para a União Europeia. Foi por esta razão que o mesmo pediu à filha da recorrente em primeira instância que trouxesse a soma de dinheiro líquido que lhe pertencia de Ivangorod para a Estónia. Após ter verificado a taxa de câmbio da hryvnia ucraniana no sítio Internet www.tavid.ee, RR concluiu que a soma de dinheiro líquido não teria de ser declarada, uma vez que o seu valor, tal como figurava nesse sítio Internet, era alegadamente inferior ao limiar de 10 000 euros. RR teria alegadamente comunicado esta informação à filha da recorrente em primeira instância, que informou a mãe em conformidade. Por conseguinte, a recorrente sustentou que não teve intenção de transportar clandestinamente 500 000 UAH para a Estónia. Alegou que a razão pela qual tinha escondido a soma de dinheiro líquido era por receio de assaltos.

11. No litígio que se seguiu, o Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru) deu provimento parcial ao recurso da recorrente em primeira instância e, por Decisão de 28 de abril de 2023, anulou a sanção inicial e a decisão de apreensão decretadas pelas autoridades estónias competentes. Em vez disso, o Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru) aplicou uma coima de 400 euros e ordenou a restituição das 500 000 UAH apreendidas.

12. As autoridades estónias competentes interpuseram recurso de cassação para o Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia).

13. O Riigikohus (Supremo Tribunal) manifesta as suas dúvidas quanto à forma de determinar a taxa de câmbio no processo que lhe foi submetido. Este órgão jurisdicional observa que o método de conversão da soma de dinheiro líquido numa moeda cuja taxa de câmbio não é publicada pelo Banco Central Europeu em euros não é especificado pelo direito da União nem pelo direito nacional.

14. Nestas circunstâncias, o Riigikohus (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Como deve ser determinada a taxa de câmbio com base na qual é estabelecido o valor da soma de dinheiro líquido, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento [de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido], no caso de uma moeda cuja taxa de câmbio não é publicada pelo Banco Central Europeu?»

15. Foram apresentadas observações escritas pelo Governo Estónio e pela Comissão Europeia. Não foi realizada audiência.

III. Análise

16. As presentes conclusões estão estruturadas do seguinte modo. Em primeiro lugar, apresentarei sucintamente o contexto jurídico em que se insere a obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, decorrente do Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido (A). Em seguida, debruçar‑me‑ei sobre o principal argumento do Governo Estónio e da Comissão, a saber, que os princípios da conversão monetária decorrentes do Código Aduaneiro da União (7) e do seu ato de execução (8) devem orientar a leitura do Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido (B). Por último, explicarei por que razão considero que o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido deixa ao critério das autoridades nacionais competentes a questão de saber como determinar o valor de uma soma de dinheiro líquido expresso em moeda estrangeira (C).

A. Contexto da obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1

17. Em 1991, o legislador da União adotou a Diretiva Branqueamento de Capitais (9). Como o seu nome indica, esta diretiva tinha por objetivo o combate ao branqueamento de capitais do produto de origem ilícita e do crime organizado, mas também a proteção da reputação, da estabilidade e da fiabilidade do sistema financeiro em geral (10). Por conseguinte, esta diretiva exigia que os estabelecimentos de crédito, as instituições financeiras e determinadas profissões identificassem os clientes cujas transações implicassem um montante que atingisse ou ultrapassasse 15 000 ecus (11).

18. No entanto, nessa altura, nenhum instrumento do direito da União impunha o controlo dos movimentos de dinheiro líquido nas fronteiras nacionais, pelo que apenas alguns Estados‑Membros tinham instaurado tais controlos (12).

19. Reconhecendo o risco de a falta de tais controlos a nível da União poder comprometer a eficácia das obrigações de controlo introduzidas pela Diretiva Branqueamento de Capitais, foi lançada uma operação comum entre os serviços aduaneiros dos (então) 15 Estados‑Membros, denominada «Operação Moneypenny» (13). Esta operação visava analisar o nível dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido através das fronteiras internas e externas da União Europeia (14).

20. Embora de âmbito limitado, esta operação revelou que o volume de dinheiro líquido transportado através das fronteiras da União era de tal ordem que representava um risco potencial tanto para a União como para os interesses nacionais, tendo em conta, nomeadamente, as diferenças importantes nos controlos de somas de dinheiro líquido (quando existiam) pelos Estados‑Membros (15).

21. A introdução do euro como moeda (quase) única no mercado interno sem fronteiras tornou tais disparidades dos controlos nacionais dos movimentos de dinheiro líquido ainda mais problemáticas para o funcionamento correto deste mercado (16).

22. Neste contexto, nasceu o Regulamento n.° 1889/2005.

23. Acompanhando as atividades destinadas a combater o branqueamento de capitais do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais (17), o Regulamento (CE) 1889/2005 introduziu, pela primeira vez, a obrigação dos transportadores de uma soma de dinheiro líquido «igual ou superior a 10 000 euros» de declararem esta soma às autoridades competentes do Estado‑Membro (18).

24. Embora este limiar tenha sido fixado abaixo do limiar de controlo de 15 000 euros imposto pela Terceira Diretiva Branqueamento de Capitais (19), o Regulamento n.° 1889/2005 visava completar esta diretiva e agir sobre o risco de os controlos introduzidos pela mesma provocarem o aumento dos movimentos físicos de dinheiro líquido para fins ilícitos nas fronteiras externas da União Europeia (20).

25. Em 2018, o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido substituiu o seu antecessor de 2005, para consagrar atualizações que refletissem melhores práticas nacionais e as recomendações mais recentes do Grupo de Ação Financeira (21).

26. O Regulamento do Controlo das Somas em Dinheiro Líquido mantém a obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, introduzida pelo seu antecessor.

27. Assim, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, desse regulamento, os transportadores que levem consigo uma soma de dinheiro líquido igual ou superior a 10 000 euros devem declarar essa soma de dinheiro líquido às autoridades competentes do Estado‑Membro através do qual entrem ou saiam da União e colocar essa soma à disposição dessas autoridades para controlo.

28. O conceito de «dinheiro líquido» é delimitado no sentido de incluir quatro categorias, entre as quais figura a categoria de «moeda» (22).

29. A «moeda» é definida como «as notas e moedas que estejam em circulação como meio de troca ou que tenham estado em circulação como meio de troca e que ainda podem ser trocadas através de instituições financeiras ou bancos centrais por notas e moedas que estejam em circulação como meio de troca» (23).

30. No entanto, à semelhança do seu antecessor, o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido não prevê, pelo menos à primeira vista, a obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, nos casos de somas de dinheiro líquido expressas numa moeda que não pertença à União.

31. Assim sendo, o considerando 4 deste regulamento explica que, tendo em conta o seu objetivo de prevenir e detetar o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, o sistema de controlo das somas em dinheiro líquido assim instituído aplica‑se a 10 000 euros «ou ao seu contravalor noutras moedas» (24).

32. Se for lido no contexto de garantir que o sistema financeiro e os fluxos monetários no território da União Europeia não sejam utilizados para o branqueamento de capitais e outros fins ilícitos (25), o âmbito de aplicação da obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, também se aplica, por conseguinte, a uma soma de dinheiro líquido expressa numa moeda que não seja o euro.

33. Contudo, ao mesmo tempo, o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido não prevê nenhum método específico para determinar o valor da soma de dinheiro líquido não expressa em euros, para assegurar o cumprimento da obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1.

34. Por conseguinte, colocam‑se as questões do presente processo.

B. Basear‑se nas regras da legislação aduaneira da UE

35. Nas suas observações escritas, tanto o Governo Estónio como a Comissão consideram que a determinação do valor da soma de dinheiro líquido numa moeda não pertencente à União para efeitos da obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, deve ser efetuada com base nos princípios de conversão monetária aplicáveis às regras relativas à determinação do valor aduaneiro, que constam do Código Aduaneiro da União e do seu ato de execução (26).

36. Não subscrevo este entendimento. O Código Aduaneiro da União só se aplica às mercadorias, e a moeda em circulação enquanto meio de troca não é abrangida pelo conceito de «mercadoria».

37. Em todo o caso, mesmo que a legislação aduaneira da União fosse aplicável, o resultado do presente processo seria o mesmo — ou seja, caberia sempre aos Estados‑Membros determinar a taxa de câmbio aplicável.

38. Em primeiro lugar, explicarei por que razão as disposições da legislação aduaneira da União não são aplicáveis.

39. Ao definir o âmbito de aplicação do Código Aduaneiro da União, o seu artigo 1.°, n.° 1, dispõe que este ato determina as normas e procedimentos gerais «aplicáveis às mercadorias à entrada ou à retirada do território aduaneiro da União» (27).

40. A aplicabilidade do Código Aduaneiro da União às circunstâncias do caso em apreço depende assim da questão de saber se o «dinheiro líquido» constitui ou não uma «mercadoria» na aceção deste ato do direito da União.

41. O Código Aduaneiro da União não define o alcance do que constitui uma «mercadoria» (28), mas também não remete para o direito dos Estados‑Membros. Por conseguinte, deve ser atribuído ao conceito de «mercadoria» um significado autónomo e uniforme no direito da União.

42. Este significado foi especificado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Comissão/Itália, no qual explicou que, «[p]or mercadorias, na aceção [do direito da União], devem entender‑se os produtos avaliáveis em dinheiro e suscetíveis, como tal, de ser objeto de transações comerciais» (29).

43. No âmbito da livre circulação de mercadorias, em dois acórdãos posteriores Thompson e o. (30)e Bordessa e o. (31), o Tribunal de Justiça teve ainda ocasião de explicar que o conceito de «dinheiro líquido», seja sob a forma de moedas ou de notas de banco, uma vez que constitui um ativo de valor, não constitui uma «mercadoria» para efeitos da livre circulação de mercadorias.

44. Assim, no Acórdão Thompson e o., foi submetida ao Tribunal de Justiça a questão de saber se os Krugerrands — moedas de ouro cunhadas na África do Sul — estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação das disposições relativas à livre circulação de mercadorias. O Tribunal de Justiça observou que, «no sistema do Tratado, os meios de pagamento não devem ser considerados como mercadorias que caem sob a alçada [da livre circulação de mercadorias]» (32). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça explicou que «[s]e pode haver dúvidas quanto à questão de saber se os Krugerrands devem ser considerados como meios legais de pagamento, pode no entanto concluir‑se que, nos mercados monetários dos Estados‑Membros que admitem a sua negociação, os Krugerrands são considerados como equivalentes a uma moeda» (33). Por conseguinte, a sua transferência não está abrangida pelo âmbito de aplicação das disposições relativas à livre circulação de mercadorias (34).

45. Esta lógica foi alargada às notas de banco da moeda de um Estado‑Membro no Acórdão Bordessa e o., em que estavam em causa pessoas singulares que passaram a fronteira entre Espanha e França levando consigo, respetivamente, 38 milhões e 50 milhões de pesetas espanholas (35). Tendo o órgão jurisdicional nacional solicitado que fornecesse orientações sobre a questão de saber se um sistema de declaração prévia ou de autorização administrativa prévia estava abrangido pelas disposições da livre circulação de mercadorias, o Tribunal de Justiça explicou que «uma transferência material de valores [...] está abrangida [pelo artigo 65.° TUE] e pela diretiva para a execução desta disposição» (36), ou seja, pela livre circulação de capitais, e não pelo âmbito de aplicação das disposições relativas à livre circulação de mercadorias (37).

46. Por conseguinte, resulta da jurisprudência acima referida que o dinheiro líquido, sob a forma de moeda estrangeira, está excluído do alcance do conceito de «mercadorias», na aceção atribuída a este conceito pelo artigo 28.° TFUE, desde que os mercados financeiros permitam negociações nessa moeda.

47. No caso em apreço, resulta dos autos do processo nacional que os dois sítios Internet utilizados como pontos de referência para efeitos do cálculo do contravalor de 10 000 euros em hryvnias ucranianas parecem reconhecer esta moeda como cambiável em euros (38).

48. Com base unicamente neste elemento, parece‑me demonstrado que a hryvnia ucraniana constitui uma moeda que os mercados financeiros reconhecem como suscetível de ser convertida em euros (39).

49. Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, concluo, portanto, que o dinheiro líquido sob a forma de hryvnias ucranianas, quando transportado por uma pessoa através de uma fronteira externa da União, não está abrangido pelo conceito de «mercadorias» na aceção do direito da União.

50. Por conseguinte, o Código Aduaneiro da União não se aplica ao presente processo (40).

51. Em segundo lugar, como já dei a entender no n.° 37 das presentes conclusões, mesmo que a legislação aduaneira da União fosse aplicável, não responderia à questão do órgão jurisdicional de reenvio.

52. A esse respeito, o Governo Estónio e a Comissão alegam que o Regulamento Controlo do Dinheiro deve ser lido à luz do artigo 53.°, n.° 1, alínea a), do Código Aduaneiro da União e do artigo 146.°, n.° 4, do Ato de Execução do Código Aduaneiro da União.

53. De acordo com o primeiro, as autoridades competentes devem publicar e/ou divulgar na Internet a taxa de câmbio aplicável se for necessário proceder a uma conversão monetária caso «os elementos que servem para determinar o valor aduaneiro de uma mercadoria estejam expressos em moeda diferente da do Estado‑Membro» em causa. Esta disposição é complementada pelo artigo 146.°, n.° 4, do Ato de Execução do Código Aduaneiro da União, que prevê que, nos casos em que a taxa de câmbio não seja publicada pelo Banco Central Europeu nem pela autoridade nacional competente, «a taxa [de câmbio] [...] é determinada pelo Estado‑Membro em causa. Esta taxa deve refletir o valor da moeda do Estado‑Membro em causa da forma mais próxima possível.»

54. Por conseguinte, a legislação aduaneira limita‑se a remeter para os Estados‑Membros, obrigando‑os a determinar a taxa de câmbio aplicável.

C. Encarregar os Estados‑Membros de colmatar a lacuna

55. Uma vez que o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro não regula o método através do qual o valor de uma moeda estrangeira deve ser calculado em euros e que a legislação aduaneira da União não é aplicável (41), não posso deixar de concluir que o legislador da União deixou esta questão para ser resolvida pelas ordens jurídicas internas dos Estados‑Membros (42).

56. Mesmo que os regulamentos sejam atos que, por força do artigo 288.°, segundo parágrafo, TFUE, devam ser diretamente aplicáveis aos Estados‑Membros, exigem por vezes, expressa ou implicitamente, uma execução complementar. É essa, creio, a situação no caso em apreço.

57. Por conseguinte, a resposta ao órgão jurisdicional de reenvio poderá ser simplesmente que o direito da União não regula o método de estabelecimento da taxa de câmbio para obter o valor da soma de dinheiro líquido para efeitos de aplicação do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento Controlo do Dinheiro, quando essa soma é expressa numa moeda cuja taxa de câmbio não é publicada pelo Banco Central Europeu. Em vez disso, o Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro deixa esta questão para os Estados‑Membros.

58. Todavia, esta resposta pode não ser muito útil para o órgão jurisdicional de reenvio.

59. De que outra forma pode o direito da União ajudar o órgão jurisdicional de reenvio a apreciar a adequação da solução adotada pelas autoridades estónias competentes no presente processo?

60. Ao colmatar a lacuna deixada por um regulamento, os Estados‑Membros devem prever a solução que permita aos particulares gozar efetivamente dos direitos que este regulamento lhes confere.

61. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro pode igualmente ser expresso como um direito: um transportador tem o direito de introduzir até 10 000 euros em dinheiro líquido na União sem o declarar às autoridades competentes.

62. Para saber se existe ou não uma obrigação de declarar uma soma de dinheiro líquido expressa numa moeda estrangeira, o transportador dessa soma deve poder determinar a forma como as autoridades competentes calculam o valor dessa moeda em euros. Por conseguinte, pode concluir‑se que as autoridades competentes dos Estados‑Membros devem publicar informações relativas ao método de cálculo do valor de uma moeda estrangeira em euros. Estas informações devem estar disponíveis para a pessoa que entra na União antes de atravessar a fronteira.

63. Além disso, a escolha do método de cálculo não pode ser arbitrária.

64. Consequentemente, na falta de uma taxa de câmbio «oficial» publicada pelo Banco Central Europeu, a taxa utilizada pelas autoridades nacionais competentes tem de corresponder a um valor que reflita, da forma mais próxima possível, a taxa de câmbio a que essa moeda específica é vendida e comprada no mercado.

65. Essa taxa cumpre o objetivo de fixar o limiar em 10 000 euros: o de controlar apenas os movimentos significativos de dinheiro líquido de modo que os viajantes e os operadores económicos sejam afetados o menos possível no exercício dos seus direitos de livre circulação (43).

66. Para efeitos do presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio deverá, por conseguinte, começar por se certificar de que a recorrente no processo principal tinha ou podia ter conhecimento do método de conversão das hryvnias ucranianas em euros pelas autoridades estónias competentes.

67. Em segundo lugar, este órgão jurisdicional deverá então verificar se o princípio da conversão adotado pelas autoridades competentes, ou seja, a taxa de câmbio publicada em www.xe.com reflete da forma mais próxima possível o valor «real» (de mercado) de 10 000 euros em hryvnias ucranianas (44).

68. Resulta dos autos nacionais que as autoridades estónias competentes informam sobre a obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1, no posto fronteiriço em causa. Publicam igualmente no seu sítio Internet os princípios de conversão monetária utilizados para o efeito (45).

69. Além disso, uma vez que o Banco Central Europeu não publica uma taxa de câmbio para a conversão do euro em hryvnias ucranianas, recorrer a uma fonte de informação que utilize taxas médias de mercado, como parece ser o caso de www.xe.com, cumpre a exigência de refletir, da forma mais próxima possível, o valor de 10 000 euros em hryvnias ucranianas para efeitos de controlo da obrigação de declaração do artigo 3.°, n.° 1. Tal deve‑se ao facto de que essas taxas decorrem do ponto médio entre as taxas de compra e de venda das transações expressas numa determinada moeda.

70. A este respeito, o Governo Estónio sustentou que o sítio Internet em causa também parece ser utilizado por, pelo menos, dois outros Estados‑Membros para as moedas para as quais o Banco Central Europeu não publica taxas de câmbio.

71. Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, afigura‑se, assim, que a abordagem adotada pelas autoridades estónias competentes satisfaz tanto o gozo efetivo do direito de entrar no território da União com um certo montante de moeda estrangeira em dinheiro líquido sem o declarar, por um lado, como a necessidade de uma aplicação eficaz do controlo das somas em dinheiro líquido para combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, por outro.

IV. Conclusão

72. À luz das considerações supra expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia) do seguinte modo:

O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2018/1672 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2018, relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1889/2005,

deve ser interpretado no sentido de que não prevê um método específico para determinar o valor de uma moeda em euros cuja taxa de câmbio não é publicada pelo Banco Central Europeu.

Cabe aos Estados‑Membros determinar o método dessa conversão monetária.

1 Língua original: inglês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 V., neste sentido, Grupo de Informação Financeira da Europol, Why is cash still king? A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, Serviço Europeu de Polícia, 2015, p. 7.

3 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2018, relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1889/2005 (JO 2018, L 284, p. 6; a seguir «Regulamento Controlo do Dinheiro Líquido»).

4 No momento da redação, o Banco Central Europeu só publicava taxas de câmbio de referência do euro para um cabaz de 31 moedas. V. Banco Central Europeu, Quadro aplicável às taxas de câmbio de referência do euro, 2023), ponto 2.5.

5 Segundo as observações do Governo Estónio, as suas autoridades começaram a recorrer a esse sítio Internet em abril de 2022, na sequência de discussões com as autoridades competentes de outros Estados‑Membros, tendo em conta a suspensão, pelo Banco Central Europeu, da publicação da taxa de câmbio diária entre o rublo russo e o euro.

6 De acordo com os autos nacionais, foi instaurado um processo distinto contra a filha da demandante. O presente reenvio prejudicial diz respeito apenas ao processo instaurado contra a própria demandante.

7 Regulamento (UE) n.º 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro da União (JO 2013, L 269, p. 1; a seguir «Código Aduaneiro da União»).

8 Regulamento de Execução (UE) 2015/2447 da Comissão, de 24 de novembro de 2015, que estabelece as regras de execução de determinadas disposições do Regulamento (UE) n.º 952/2013 (JO 2015, L 343, p. 558; a seguir «Ato de Execução do Código Aduaneiro da União»).

9 Diretiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais (JO 1991, L 166, p. 77; a seguir «Diretiva Branqueamento de Capitais»).

10 V. Diretiva Branqueamento de Capitais, considerando 1.

11 V. Diretiva Branqueamento de Capitais, artigo 3.°, n.os 1 e 2.

12 V. Relatório da Comissão ao Conselho sobre os controlos dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido (COM/2002/328 final; a seguir «relatório da Comissão de 2002»), ponto 9.

13 A «Operação Moneypenny» foi lançada pelos serviços aduaneiros dos Estados‑Membros, no período de setembro de 1999 a fevereiro de 2000, com o objetivo de controlar os movimentos transfronteiriços de dinheiro líquido superiores a 10 000 euros e de analisar se, devido à própria amplitude, tais movimentos eram suscetíveis de comprometer a eficácia dos controlos efetuados pelas instituições financeiras para lutar contra o branqueamento de capitais. V. Documento do Conselho 9630/2/00, de 7 de setembro de 2000

14 V. Documento de Trabalho de Avaliação de Impacto dos Serviços da Comissão que acompanha o documento proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1889/2005 [SWD (2016) 470 final; a seguir «documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2016»), p. 70. V. também relatório da Comissão de 2002, ponto 4 E 13 (que sublinham que, tendo em conta o de 11 de setembro de 2001, «assistir‑se‑á inevitavelmente ao reforço dos controlos dos movimentos de dinheiro efetuados pelas instituições financeiras [...] [pelo que] [a] utilização do dinheiro líquido como alternativa poderá aumentar»).

15 V. documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2016, pp. 71 e 72.

16 V. considerando 3 do Regulamento (CE) n.° 1889/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da Comunidade (JO 2005, L 309, p. 9). V. também relatório da Comissão de 2002, ponto 14 (que salienta que «dada a interpenetração atual das economias dos Estados‑Membros, [a] situação de heterogeneidade [nacional nos movimentos de dinheiro líquido] deverá tornar‑se excecional, sendo também dificilmente justificável. De facto, controlos rigorosos num Estado‑Membro poderiam muito bem conduzir à deslocação dos movimentos através de um Estado‑Membro contíguo que dispusesse de controlos fracos ou inexistentes. Além disso, em termos de mercado interno, é discutível a heterogeneidade dos dispositivos de controlo adotados pelos Estados‑Membros»).

17 V. Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido, considerandos 5 e 6, Regulamento (CE) n.º 1889/2005, considerando 4, e documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2016, p. 114, que fazem referência à recomendação especial IX do Grupo de Ação Financeira, que posteriormente passou a ser designada como recomendação 32 e complementada por uma nota interpretativa. As recomendações desse Grupo de Ação convidam os governos a aplicarem medidas para detetar os movimentos físicos de dinheiro líquido, incluindo através de deveres de notificação. O Tribunal de Justiça já se referiu ao Grupo de Ação Financeira Internacional como o principal organismo internacional de combate ao branqueamento de capitais [v., a este respeito, Acórdão de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, n.º 46)].

18 V. Regulamento n.° 1889/2005, artigo 3.°.

19 Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (JO 2005, L 309, p. 15; a seguir «Terceira Diretiva Branqueamento de Capitais»). Embora a diretiva tenha mantido um limiar de 15 000 euros [v. artigo 2.°, alínea e)], as negociações tripartidas parecem ter conduzido a um limiar inferior de 10 000 euros, que a delegação italiana sublinhou não ser «compatível com o [...] limiar de 15 000 euros» estabelecido nessa diretiva. [V. Conselho da União Europeia, Projeto de ata da 2672.ª sessão do Conselho da União Europeia (Assuntos Económicos e Financeiros), 12 de julho de 2005, 11128/05, p. 6].

20 V. Regulamento Controlo do Dinheiro Líquido, artigo 1.° e considerando 4, Regulamento n.° 1889/2005, artigo 2.° e considerando 2, e Acórdão de 16 de julho de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, n.º 17).

21 V. Regulamento Controlo do Dinheiro Líquido, considerando 8.

22 V. Regulamento de Controlo das Somas de Dinheiro Líquido, artigo 2.°, n.º 1, alínea a), i), e considerando 13. As três outras categorias abrangidas por este conceito são os «meios de pagamento ao portador, produtos utilizados como reservas de valor de elevada liquidez e alguns tipos de cartões pré‑pagos».

23 V. Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido. artigo 2.°, alínea c).

24 O sublinhado é meu.

25 V., neste sentido, considerandos 2 a 4, 10 e 17 do Regulamento de Controlo das Somas em Dinheiro Líquido, bem como o Acórdão de 4 de maio de 2017, El Dakkak e Intercontinental (C‑17/16, EU:C:2017:341, n.º 29 e jurisprudência referida),que explica que este regulamento «visa assim prevenir, dissuadir e evitar a introdução do produto de atividades ilícitas no sistema financeiro assim como o seu investimento após branqueamento através da consagração, designadamente, de um princípio de declaração obrigatória dos movimentos de dinheiro líquido que entre ou saia da União, permitindo recolher informações sobre os mesmos».

26 V. notas 7 e 8 das presentes conclusões.

27 O sublinhado é meu.

28 Este ato limita‑se a prever tipos de estatuto distintos para as mercadorias «UE» e «não UE»; v. artigo 5.°, pontos 23) e 24) do Código Aduaneiro da União.

29 Acórdão de 10 de dezembro de 1968, Comissão/Itália (7/68, EU:C:1968:51, p. 428).

30 Acórdão de 23 de novembro de 1978, Thompson e o. (7/78, EU:C:1978:209), e C‑416/93, EU:C:1995:54, Bordessa e o.

31 Acórdão de 23 de fevereiro de 1995, Bordessa e o. (C‑358/93 e C‑416/93, EU:C:1995:54).

32 Acórdão Thompson e o., n.º 25;

33 Acórdão Thompson e o., n.º 27.

34 Acórdão Thompson e o., n.º 28.

35 De acordo com a taxa de câmbio de 1999, quando o euro foi introduzido em Espanha, estes montantes valeriam cerca de 228 300 euros e 300 500 euros.

36 Acórdão Bordessa e o., n.º 13. A diretiva a que o Tribunal de Justiça se refere nesta remissão é a Diretiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de junho de 1988, para a execução do artigo 67.° do Tratado (JO 1988, L 178, p. 5); v. n.º 1 desse acórdão.

37 Acórdão Bordessa e o., n.º 15.

38 Ou seja, www.xe.com e www.tavid.ee.

39 Observo ainda que a União Europeia assinou um acordo de associação com a Ucrânia (v. Acordo de Associação entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Ucrânia, por outro, JO 2014, L 161, p. 3), por força do qual a União reconhece ao Banco Nacional da Ucrânia a capacidade de calcular e converter o valor dos contratos públicos expressos em euros em hryvnias ucranianas (v. artigo 149.°, n.º 3, do acordo de associação, o qual precisa que «[a] estimativa do valor global de um contrato baseia‑se no montante total a pagar, líquido do imposto sobre o valor acrescentado. Ao aplicar esses limiares, a Ucrânia irá calcular e converter estes valores para a sua própria moeda nacional, utilizando a taxa de câmbio do seu banco nacional»). V. também artigo 144.° deste acordo, ao abrigo do qual a União e a Ucrânia liberalizam os pagamentos e as transferências entre si.

40 Em todo o caso, o simples facto de, em alguns Estados‑Membros, como na Estónia, as autoridades aduaneiras assumirem a atribuição de fazer cumprir a obrigação de declaração do artigo 3.°, n.º 1, não torna automaticamente o Regulamento Controlo do Dinheiro num ato do direito aduaneiro da União. Por um lado, resulta claramente do artigo 2.°, alínea g), do Regulamento Controlo do Dinheiro, lido em conjugação com o considerando 12 do mesmo regulamento, que os Estados‑Membros podem também designar outras autoridades presentes nas fronteiras externas, e não apenas as autoridades aduaneiras, para agirem como autoridades competentes para efeitos do Regulamento Controlo do Dinheiro. O recurso, na Estónia, às autoridades aduaneiras para a aplicação destas regras é, portanto, uma questão de conveniência e não de conceção do quadro do controlo das somas em dinheiro líquido.

41 Ou, como indiquei no n.º 37 das presentes conclusões, mesmo que fosse aplicável, o Código Aduaneiro da União não contém uma solução para a questão colocada ao Tribunal de Justiça.

42 Resta saber se a inexistência de uma regra relativa ao método de conversão das moedas estrangeiras em euros foi intencional ou simplesmente uma omissão por parte do legislador. Os trabalhos preparatórios que conduziram à adoção do Regulamento Controlo do Dinheiro não contêm nenhuma menção de que esta questão tenha sido sequer discutida.

43 Como assinala o relatório da Comissão de 2002, só deveriam ser controlados os movimentos significativos de dinheiro líquido «de forma a encontrar um equilíbrio» entre os controlos dos movimentos de dinheiro líquido e os direitos de livre circulação em causa. É por esta razão que o limiar deve ser suficientemente elevado, por forma a evitar formalidades administrativas adicionais aos viajantes e aos operadores económicos, bem como a sobrecarga exagerada das administrações aduaneiras. V. relatório da Comissão de 2002, n.ºs 18 a 20.

44 O recurso a sítios Internet de casas de câmbio, como www.tavid.ee parece ser, compromete, na realidade, a eficácia do sistema de controlo das somas em dinheiro líquido e o direito dos transportadores de levarem consigo somas de dinheiro líquido de valor igual ou inferior a 10 000 euros, uma vez que estes estabelecimentos fixam as suas taxas de câmbio independentemente das taxas de câmbio nos mercados financeiros. O recurso a um sítio Internet de uma casa de câmbios estabelecida na Estónia produziria, portanto, taxas diferentes — por vezes significativamente — das de um estabelecimento semelhante, por exemplo, em Espanha.

45 A este respeito, uma simples pesquisa na Internet do controlo das somas em dinheiro líquido na fronteira estónia revela, como um dos primeiros resultados, o sítio Internet da Autoridade Tributária e Aduaneira estónia. Neste sítio Internet, é claramente indicado que as somas de dinheiro líquido iguais ou superiores a 10 000 euros têm de ser declaradas às autoridades competentes. Este sítio Internet faz igualmente referência a https://www.xe.com como o método utilizado para a conversão de moedas estrangeiras em euros. V. https://www.emta.ee/en/private‑client/consignments‑travel‑settlement/travel/declaration‑cash.