Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-743/19

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

14 de julho de 2022 (*)

«Recurso de anulação – Direito institucional – Órgãos e organismos da União Europeia – Autoridade Europeia do Trabalho (AET) – Competência em matéria de fixação da sede – Artigo 341.° TFUE – Âmbito de aplicação – Decisão adotada pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros à margem de uma reunião do Conselho – Competência do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 263.° TFUE – Autor e natureza jurídica do ato – Inexistência de efeitos vinculativos na ordem jurídica da União»

No processo C‑743/19,

que tem como objeto um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE, apresentado em 9 de outubro de 2019,

Parlamento Europeu, representado por I. Anagnostopoulou, C. Biz e L. Visaggio, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer, J. Bauerschmidt, E. Rebasti, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por:

Reino da Bélgica, representado por J.‑C. Halleux, M. Jacobs, C. Pochet e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes,

República Checa, representada por L. Březinová, D. Czechová, K. Najmanová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

Reino da Dinamarca, representado por M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen, J. Nymann‑Lindegren e M. Søndahl Wolff, na qualidade de agentes,

Irlanda, representada por M. Browne, G. Hodge, A. Joyce e J. Quaney, na qualidade de agentes, assistidos por D. Fennelly, BL,

República Helénica, representada por K. Boskovits e E.‑M. Mamouna, na qualidade de agentes,

Reino de Espanha, representado por S. Centeno Huerta e A. Gavela Llopis, na qualidade de agentes,

República Francesa, representada por A. Daly, A.‑L. Desjonquères, E. Leclerc e T. Stehelin, na qualidade de agentes,

Grão‑Ducado do Luxemburgo, representado por A. Germeaux, C. Schiltz e T. Uri, na qualidade de agentes,

Hungria, representada por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,

Reino dos Países Baixos, representado por M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld e J. Langer, na qualidade de agentes,

República da Polónia, representada por B. Majczyna, na qualidade de agente,

República Eslovaca, representada por E. V. Drugda e B. Ricziová, na qualidade de agentes,

República da Finlândia, representada por M. Pere, na qualidade de agente,

intervenientes,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen e J. Passer, presidentes de secção, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin e N. Wahl (relator), juízes,

advogado‑geral: M. Bobek,

secretário: R. Şereş, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 8 de junho de 2021,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de outubro de 2021,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, o Parlamento Europeu pede a anulação da Decisão (UE) 2019/1199 tomada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, de 13 de junho de 2019, relativa à localização da sede da Autoridade Europeia do Trabalho (JO 2019, L 189, p. 68, a seguir «decisão impugnada»).

Quadro jurídico

2 Em 12 de dezembro de 1992, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram de comum acordo, com base no artigo 216.° do Tratado CEE, no artigo 77.° do Tratado CECA e no artigo 189.° do Tratado CEEA, a Decisão relativa à fixação das sedes das instituições e de determinados organismos e serviços das Comunidades Europeias (JO 1992, C 341, p. 1; a seguir «Decisão de Edimburgo»).

3 O artigo 1.° da Decisão de Edimburgo fixava as sedes respetivas do Parlamento Europeu, do Conselho da União Europeia, da Comissão Europeia, do Tribunal de Justiça da União Europeia, do Comité Económico e Social Europeu, do Tribunal de Contas Europeu e do Banco Europeu de Investimento.

4 De acordo com o artigo 2.° dessa decisão:

«A sede de outros organismos e serviços criados ou a criar será decidida de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros num próximo Conselho Europeu, tomando em consideração as vantagens das disposições acima referidas para os Estados‑Membros interessados, e dando a devida prioridade aos Estados‑Membros que, presentemente, não acolhem a sede de qualquer instituição das Comunidades.»

5 O artigo 341.° TFUE prevê que «[a] sede das instituições da União será fixada, de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros».

6 Nos termos do Protocolo n.° 6 relativo à localização das sedes das instituições e de certos órgãos, organismos e serviços da União Europeia (a seguir «Protocolo n.° 6»), anexo aos Tratados UE, FUE e CEEA:

«Os representantes dos Governos dos Estados‑Membros,

Tendo em conta o artigo 341.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e o artigo 189.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica,

Recordando e confirmando a decisão de 8 de abril de 1965, e sem prejuízo das decisões relativas à sede de instituições, órgãos, organismos e serviços que venham a ser criados,

Acordaram nas disposições seguintes [...]:

Artigo único

a) O Parlamento Europeu tem sede em Estrasburgo [...].

b) O Conselho tem sede em Bruxelas. [...]

c) A Comissão tem sede em Bruxelas. [...]

d) O Tribunal de Justiça da União Europeia tem sede no Luxemburgo.

e) O Tribunal de Contas tem sede no Luxemburgo.

f) O Comité Económico e Social tem sede em Bruxelas.

g) O Comité das Regiões tem sede em Bruxelas.

h) O Banco Europeu de Investimento tem sede no Luxemburgo.

i) O Banco Central Europeu tem sede em Frankfurt.

j) O Serviço Europeu de Polícia (Europol) tem sede na Haia.»

Antecedentes do litígio

Regulamento (UE) 2019/1149

7 Em 13 de março de 2018, a Comissão adotou a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho [COM(2018) 131 final]. O artigo 4.° dessa proposta tinha apenas a seguinte redação: «A Agência tem sede em [x]».

8 Na sequência de negociações interinstitucionais que decorreram durante os meses de janeiro e fevereiro de 2019, os representantes do Parlamento e do Conselho verificaram que não dispunham dos elementos necessários para fixar a sede da Autoridade Europeia do Trabalho (AET) e acordaram em adiar essa escolha. Assim, foi decidido, por um lado, suprimir o artigo 4.° da proposta de regulamento referida no número anterior e, por outro, expor os motivos dessa posição numa declaração comum, à qual se associaria a Comissão, que seria anexada ao regulamento, uma vez adotado.

9 Em 20 de junho de 2019, foi adotado o Regulamento (UE) 2019/1149 do Parlamento Europeu e do Conselho que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho, altera os Regulamentos (CE) n.° 883/2004 (UE) n.° 492/2011 e (UE) 2016/589 e revoga a Decisão (UE) 2016/344 (JO 2019, L 186, p. 21). O referido regulamento, publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 11 de julho de 2019, não continha nenhuma disposição relativa à fixação da sede da AET.

10 Nos termos da Declaração Comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2019, L 188, p. 131), adotada concomitantemente com o Regulamento 2019/1149 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 12 de julho de 2019:

«O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão observam que o processo de seleção da sede da [AET] não tinha sido concluído no momento da adoção do seu regulamento de base.

Recordando o compromisso de cooperação leal e transparente e recordando os Tratados, as três instituições reconhecem o valor do intercâmbio de informações desde as fases iniciais do processo de seleção da sede da AET.

Essa troca de informações precoce facilitaria o exercício dos direitos que assistem às três instituições nos termos dos Tratados ao longo dos procedimentos respetivos.

O Parlamento Europeu e o Conselho tomam nota da intenção da Comissão de tomar todas as medidas adequadas para que o regulamento de base preveja uma disposição sobre a localização da sede da AET e para assegurar que a AET funciona de forma autónoma, em conformidade com o referido regulamento.»

Decisão impugnada

11 Em 13 de março de 2019, à margem de uma reunião do Comité dos Representantes Permanentes (Coreper), os representantes dos Governos dos Estados‑Membros aprovaram de comum acordo o procedimento e os critérios que permitiam decidir sobre a localização da sede da AET.

12 As regras de seleção adotadas especificavam que a decisão relativa à fixação da sede da AET se basearia em critérios análogos aos enunciados na Abordagem Comum que figura em anexo à Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 19 de julho de 2012, sobre as agências descentralizadas (a seguir «Declaração Conjunta de 2012»). Esses critérios diziam respeito, em primeiro lugar, ao equilíbrio geográfico, em segundo lugar, à data na qual a agência em causa pode ser instalada no local após a entrada em vigor do seu ato fundador, em terceiro lugar, à acessibilidade do local de instalação, em quarto lugar, à existência de estabelecimentos de ensino adequados para os filhos dos membros do pessoal da agência e, em quinto lugar, a um acesso adequado ao mercado de trabalho, à segurança social e a cuidados médicos para os filhos e para os cônjuges.

13 As regras do processo de seleção previam igualmente que qualquer proposta para acolher tal entidade deveria ser apresentada ao secretário‑geral do Conselho, com cópia para o secretário‑geral da Comissão, e seria publicada no sítio Internet do Conselho; que a Comissão procederia a uma avaliação geral de todas as propostas e especificaria em que medida cada proposta cumpre os critérios estabelecidos; que o secretário‑geral do Conselho transmitiria, em seguida, essa avaliação aos Estados‑Membros e procederia à sua publicação; que se realizaria, subsequentemente, um debate político entre os representantes dos Governos dos Estados‑Membros à margem de uma reunião do Coreper. Estas mesmas regras esclareciam que o processo de votação teria lugar posteriormente, à margem de uma sessão do Conselho «Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores» (EPSCO) no Luxemburgo; que esse processo consistiria em escrutínios sucessivos, sem recurso a sorteio, até que uma proposta obtivesse a maioria dos votos; e que a decisão final, que refletiria o resultado do processo de votação, seria adotada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros na mesma sessão.

14 Em 5 de junho de 2019, com base na avaliação efetuada pela Comissão das quatro propostas apresentadas, a saber, Sófia (Bulgária), Nicósia (Chipre), Riga (Letónia) e Bratislava (Eslováquia), os representantes dos Governos dos Estados‑Membros debateram essas ofertas à margem de uma reunião do Coreper.

15 Em 13 de junho de 2019, à margem de uma reunião do Conselho e em resultado uma votação destinada a desempatar os quatro Estados‑Membros que tinham proposto acolher a AET, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram a decisão impugnada, que foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 15 de julho de 2019.

16 O artigo 1.° dessa decisão tem a seguinte redação:

«A [AET] tem a sua sede em Bratislava.»

Pedidos das partes

17 O Parlamento pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular a decisão impugnada e

– condenar o Conselho nas despesas.

18 O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– julgar o recurso inadmissível ou improcedente;

– condenar o Parlamento nas despesas; e,

– na hipótese de o recurso ser julgado procedente, manter os efeitos jurídicos da decisão impugnada pelo tempo necessário à determinação de uma nova localização para a sede da AET.

Processo no Tribunal de Justiça

19 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 7 de janeiro de 2020, a República Eslovaca foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

20 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 3 de fevereiro de 2020, a República Helénica, o Reino de Espanha e o Reino dos Países Baixos foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

21 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de fevereiro de 2020, o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a Irlanda, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a Hungria, a República da Polónia e a República da Finlândia foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

22 Em 20 de novembro de 2020, o Parlamento Europeu solicitou, nos temos do artigo 16.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que o Tribunal de Justiça reunisse como grande secção no presente processo.

Quanto à competência do Tribunal de Justiça

Argumentos das partes

23 O Conselho, ao qual se juntam todos os Governos dos Estados‑Membros intervenientes, sustenta que o recurso do Parlamento é manifestamente inadmissível.

24 Antes de mais, a decisão impugnada é imputável não ao Conselho mas aos Estados‑Membros. Ora, como confirma a jurisprudência, estes não têm legitimidade passiva. Em seguida, essa decisão foi tomada com base no artigo 341.° TFUE, o qual é aplicável não só à fixação da sede das instituições da União indicadas no artigo 13.° TUE mas também à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União, pelo que a referida decisão não está sujeita à fiscalização pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.° TFUE. Por último, o Conselho refere que a adoção dessa mesma decisão pelos Estados‑Membros não obsta, de modo nenhum, a uma fiscalização jurisdicional eficaz. Em todo o caso, a necessidade de assegurar essa fiscalização não pode, na opinião do Conselho, levar à criação de vias de recurso diferentes das previstas nos Tratados.

25 O Parlamento considera que o caráter impugnável, na aceção do artigo 263.° TFUE, da decisão impugnada e, portanto, a admissibilidade do recurso estão comprovados.

26 De acordo com o Parlamento, é evidente que essa decisão é um ato juridicamente vinculativo da União. Antes de mais, importa referir a denominação formal de «decisão», que designa, por força do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, um ato obrigatório em todos os seus elementos. Em seguida, a referida decisão é um ato que foi adotado ao abrigo do artigo 341.° TFUE, ou seja, de uma disposição dos Tratados que prevê a adoção de atos vinculativos, e que visa determinar onde deve ser fixado o local da sede das agências da União. Por último, essa mesma decisão foi publicada na série L do Jornal Oficial da União Europeia, reservada aos atos normativos.

27 Quanto ao autor efetivo da decisão impugnada, o Parlamento considera que, apesar da referência feita no título desta ao «comum acordo pelos representantes dos governos dos Estados‑Membros», o autor é o Conselho.

28 Em apoio dessa posição, o Parlamento alega, em primeiro lugar, que os documentos relativos ao processo de seleção e o projeto que está na origem da decisão impugnada têm o cabeçalho do «Conselho da União Europeia», o que leva a crer que este assumiu a autoria desses documentos. Em segundo lugar, o processo que precedeu a adoção dessa decisão assentou nas estruturas administrativas e nas instâncias preparatórias do Conselho, em especial, no Coreper, a que se refere o artigo 240.°, n.° 1, TFUE. Em terceiro lugar, o envolvimento de um ministro romeno no processo de decisão demonstra que a Presidência do Conselho referida no artigo 16.°, n.° 9, TUE agiu nessa qualidade no caso em apreço. Em quarto lugar, uma vez que o artigo 297.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE prevê que determinados atos não legislativos devem ser assinados pelo presidente da instituição que os adotou, o facto de o ministro romeno ter assinado a decisão impugnada demonstra que este atuou no quadro das suas funções de presidente em exercício do Conselho.

29 A este respeito, o Parlamento recorda que, por força da jurisprudência, não basta que um ato seja qualificado de decisão dos Estados‑Membros para que deixe de estar sujeito à fiscalização pelo Tribunal de Justiça. É igualmente necessário verificar se o ato em questão, tendo em conta o seu conteúdo e o conjunto das circunstâncias em que foi adotado, não constitui, na realidade, uma decisão do Conselho (Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão C‑181/91 e C‑248/91, EU:C:1993:271, n.° 14). Ora, não é possível efetuar essa verificação sem proceder à análise do conteúdo do ato e dos seus efeitos jurídicos. Isto é tanto mais verdade quanto, no caso em apreço, a decisão impugnada interfere no poder conferido ao legislador da União pelos artigos 46.° e 48.° TFUE.

30 A título subsidiário, ainda que se devesse considerar que a decisão impugnada emana dos Estados‑Membros e não do Conselho, o presente recurso não deixaria de ser admissível. Com efeito, continuaria a ser um ato da União destinado a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros em dois domínios da competência da União, a saber, a livre circulação dos trabalhadores e a coordenação dos sistemas de segurança social dos Estados‑Membros. Por conseguinte, é manifesto que a fixação do local da sede da AET pela decisão impugnada afeta diretamente uma matéria já regulamentada pelo legislador da União com a criação dessa autoridade e contribui para criar uma situação jurídica oponível a terceiros.

31 O Parlamento sublinha que pôr em causa o caráter impugnável da decisão impugnada nos termos do artigo 263.° TFUE equivaleria a subtrair a toda a fiscalização jurisdicional um ato juridicamente vinculativo da União adotado com base numa disposição dos Tratados. Com efeito, não existe nenhuma outra via de recurso que permita verificar se os Estados‑Membros têm realmente a competência que reivindicam, com base no artigo 341.° TFUE, para fixar a sede de organismos da União, como a AET, ou se, como sustenta o Parlamento, os Estados‑Membros, ao recorrerem ao artigo 341.° TFUE, interferiram no poder conferido ao legislador da União pelos artigos 46.° e 48.° TFUE.

32 O Parlamento considera que, embora os atos dos Estados‑Membros não figurem entre os enumerados no artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça deve declarar‑se competente para verificar o respeito pelas competências atribuídas às instituições pelos Tratados, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, TUE. Subtrair a decisão impugnada à fiscalização pelo Tribunal de Justiça por se tratar de um ato dos Estados‑Membros implicaria privar este Tribunal da possibilidade de verificar se os poderes do legislador da União foram respeitados e, sendo caso disso, pôr termo à violação dos referidos poderes anulando essa decisão.

33 Tal solução seria, além disso, contrária aos princípios do Estado de direito, segundo os quais nem os Estados‑Membros nem as instituições da União estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus atos com os Tratados (Acórdão de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, n.° 23). A este respeito, o Parlamento considera que esses princípios constituem o fundamento da competência geral que o artigo 19.° TUE confere ao Tribunal de Justiça para assegurar o respeito pelo direito na interpretação e na aplicação dos Tratados (Acórdão de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho, C‑658/11, EU:C:2014:2025, n.° 70).

34 Na sua réplica, o Parlamento salienta que a jurisprudência invocada pelo Conselho se reporta a atos adotados pelos Estados‑Membros fora do quadro definido pelos Tratados. Ora, de acordo com o Parlamento, a decisão impugnada é um ato jurídico da União, adotado com base numa competência atribuída pelos Tratados, a saber, a que decorre do artigo 341.° TFUE. Com efeito, a principal questão jurídica suscitada no presente recurso diz respeito, precisamente, à questão de saber se essa competência pode ser exercida para fixar a sede da AET.

Apreciação do Tribunal de Justiça

35 A União Europeia é uma União de direito dotada, pelo Tratado FUE, de um sistema completo de vias de recurso e de processos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos atos das instituições (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, n.° 23; de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.° 281; e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 34 e jurisprudência referida).

36 Quanto ao recurso de anulação previsto no artigo 263.o TFUE, pode ser interposto contra todas as disposições adotadas pelas instituições, órgãos ou organismos da União, independentemente da sua natureza ou da sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (v., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, EU:C:1971:32, n.° 42, e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 37 e jurisprudência referida).

37 Dito isto, no âmbito do recurso de anulação previsto no artigo 263.° TFUE, o juiz da União só é competente para fiscalizar a legalidade dos atos imputáveis às instituições, órgãos ou organismos da União. Daqui decorre, nomeadamente, que os atos adotados pelos representantes dos Estados‑Membros agindo não na qualidade de membros do Conselho ou do Conselho Europeu mas na qualidade de representantes do respetivo Governo e exercendo assim, coletivamente, as competências dos Estados‑Membros não estão sujeitos à fiscalização da legalidade exercida pelo juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão, C‑181/91 e C‑248/91, EU:C:1993:271, n.° 12, e Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, n.° 46).

38 Contudo, não basta que a decisão que é objeto de um recurso seja formalmente apresentada como uma decisão dos Estados‑Membros para que esse ato deixe de estar sujeito à fiscalização da legalidade instituída pelo artigo 263.° do Tratado. É ainda necessário que o referido ato, tendo em conta o seu conteúdo e o conjunto das circunstâncias em que foi adotado, não constitua, na realidade, uma decisão do Conselho (v., neste sentido, Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão, C‑181/91 e C‑248/91, EU:C:1993:271, n.° 14).

39 No caso em apreço, a decisão impugnada deve ser considerada à luz do quadro jurídico aplicável à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União. Ora, a este respeito, as partes estão em desacordo quanto à questão de saber se o artigo 341.° TFUE, nos termos do qual a sede das «instituições» é fixada, «de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros», pode validamente ser invocado como fundamento das decisões relativas à determinação da sede desses órgãos e desses organismos.

40 Com efeito, por um lado, o Conselho e os Estados‑Membros que intervêm em apoio do Conselho, alegam que esse artigo deve ser interpretado de forma lata, no sentido de que abrange, por extensão, os referidos órgãos e organismos, pelo que a competência relativa à fixação da sede de tal órgão ou organismo pertence exclusivamente aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, deliberando de comum acordo. Daqui resulta que a decisão impugnada, enquanto ato dos Estados‑Membros e não do Conselho, não está sujeita à fiscalização da legalidade pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.° TFUE.

41 Por outro lado, o Parlamento considera que a decisão sobre a fixação da sede de uma agência da União não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 341.° TFUE, mas faz parte das competências do legislador da União. Daqui deduz que a decisão impugnada é necessariamente imputável ao Conselho e, consequentemente, não pode deixar de estar sujeita à fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal de Justiça. Em todo o caso, mesmo na hipótese de se dever considerar que essa decisão é imputável aos Estados‑Membros, o presente recurso deveria ser declarado admissível na medida em que é dirigido contra o «autor efetivo» dessa decisão.

42 Por conseguinte, importa, num primeiro momento, determinar se a decisão relativa à designação da sede de um órgão ou de um organismo da União deve ser tomada pelos Estados‑Membros, ao abrigo da regra prevista no artigo 341.° TFUE, ou se deve sê‑lo pelo legislador da União, ao abrigo da base jurídica material aplicável ao domínio no qual o órgão ou o organismo em questão é chamado a intervir.

Quanto à competência em matéria de fixação do local da sede dos órgãos e dos organismos da União

43 De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos e os objetivos que prossegue mas também o seu contexto. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revestir elementos pertinentes para a sua interpretação (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o., C‑621/18, EU:C:2018:999, n.° 47 e jurisprudência referida).

44 Assim, importa analisar, com base nesses métodos de interpretação, se o artigo 341.° TFUE se aplica às decisões relativas à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União.

45 Em primeiro lugar, no que respeita aos termos do artigo 341.° TFUE, estes referem‑se apenas às «instituições da União». Ora, em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, TUE, o conceito de «instituições» remete para uma lista precisa de entidades que não inclui os órgãos e os organismos da União, nomeadamente as agências desta.

46 Em segundo lugar, quanto ao contexto no qual o artigo 341.° TFUE se insere, há que sublinhar, antes de mais, como salientou o advogado‑geral no n.° 94 das suas Conclusões, que várias disposições dos Tratados foram alteradas pelo Tratado de Lisboa para nelas incluir uma referência expressa aos «órgãos e [aos] organismos da União», o que teve como efeito efetuar explicitamente uma distinção entre, por um lado, as instituições da União expressamente referidas no artigo 13.°, n.° 1, TUE e, por outro, os órgãos e os organismos da União. Assim, enquanto algumas disposições do Tratado FUE se referem apenas às instituições da União, outras disposições desse Tratado, como os artigos 15.°, 16.°, 123.°, 124.°, 127.°, 130.°, 228.°, 263.°, 265.°, 267.°, 282.°, 298.° e 325.°, referem‑se, de forma mais abrangente, às instituições, aos órgãos e aos organismos da União. É o caso, em especial, no que respeita à competência do Tribunal de Justiça, dos artigos 263.°, 265.° e 267.° TFUE.

47 Ora, há que observar que a redação do artigo 341.° TFUE, que apenas se refere às «instituições», corresponde à das disposições que precederam este artigo, a saber, o artigo 216.° do Tratado CEE (que passou a artigo 216.° do Tratado CE que, por sua vez, passou a artigo 289.° CE).

48 Por conseguinte, a circunstância, invocada pelo Conselho, de as disposições da parte VII do Tratado FUE, intitulada «Disposições gerais e finais», na qual se insere o artigo 341.° TFUE, mencionarem as «instituições» não pode ser interpretada, a despeito do facto, como resulta do n.° 46 do presente acórdão, de o Tratado UE estabelecer uma distinção clara entre as instituições da União, por um lado, e os órgãos e os organismos desta, por outro, como uma manifestação da intenção dos autores dos Tratados de conferir ao conceito de «instituições» uma interpretação extensiva, no sentido de que engloba não só as entidades indicadas no artigo 13.°, n.° 1, TUE mas também os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União. Isto é tanto mais verdade quanto o Tratado UE e o Tratado FUE constituem uma base constitucional unitária para a União por força do artigo 1.°, terceiro parágrafo, TUE e do artigo 1.°, n.° 2, TFUE, pelo que a definição do conceito de «instituições» constante do artigo 13.°, n.° 1, TUE e a distinção entre essas instituições, por um lado, e os órgãos e os organismos da União, por outro, devem ser objeto de um entendimento uniforme e transversal em ambos os Tratados.

49 Também não pode ser determinante a interpretação lata efetuada pelo Tribunal de Justiça do conceito de «instituições» na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, que dispõe que, «[e]m matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções».

50 Com efeito, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado que o conceito de «instituições» na aceção da referida disposição engloba não só as instituições da União indicadas no artigo 13.°, n.° 1, TUE mas também todos os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, n.° 80 e jurisprudência referida), baseou‑se expressamente, para elaborar essa jurisprudência, no facto, por um lado, de que os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes se destinam a contribuir para a realização dos objetivos da União e, por outro, de que seria contrário à intenção dos autores dos Tratados que, quando atua por intermédio de um órgão ou de um organismo, a União se possa eximir às consequências das disposições dos Tratados que regem a responsabilidade extracontratual da União (v., neste sentido, Acórdão de 2 de dezembro de 1992, SGEEM e Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, n.os 13 a 16).

51 Assim, a interpretação lata efetuada pelo Tribunal de Justiça do conceito de «instituições» para efeitos de aplicação do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE responde à necessidade, justificada pelos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros referidos expressamente nesta disposição, de evitar que a União se possa subtrair à aplicação do regime de responsabilidade extracontratual do artigo 268.° TFUE, lido em conjugação com o artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, e à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça daí decorrente, quando atue através de um órgão ou de um organismo da União distinto das instituições indicadas no artigo 13.°, n.° 1, TUE (v., por analogia, Acórdão de 2 de dezembro de 1992, SGEEM e Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, n.os 14 e 16). Isto deve ser tanto mais assim quanto, como o advogado‑geral referiu no n.° 100 das suas Conclusões, o conceito de «agentes» constante do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE engloba, do ponto de vista funcional, todo o pessoal que trabalha para a União, seja nas instituições seja nos órgãos e nos organismos desta.

52 Consequentemente, a interpretação efetuada do conceito de «instituições» na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, que rege o alcance da responsabilidade extracontratual da União, não pode ser utilmente invocada para definir, por analogia, o âmbito de aplicação do artigo 341.° TFUE, relativo ao alcance das competências reservadas aos Estados‑Membros por força dos Tratados.

53 O Conselho também não pode invocar utilmente o conceito de «instituições» constante do artigo 342.° TFUE, nos termos do qual, «[s]em prejuízo das disposições previstas no Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o regime linguístico das instituições da União é fixado pelo Conselho, deliberando por unanimidade, por meio de regulamentos». Com efeito, como referiu o advogado‑geral no n.° 98 das suas Conclusões, o conceito de «instituições» na aceção deste artigo não tem necessariamente de ser interpretado no sentido de que inclui os órgãos e organismos da União, na medida em que o regime linguístico de um órgão ou de um organismo da União pode ser diferente do em vigor nas instituições desta.

54 Quanto ao Protocolo n.o 6, embora, como alega o Conselho, este fixe não só a sede das instituições da União mas também a de determinados órgãos e organismos da União, entre os quais a Europol, e refira o artigo 341.° TFUE, não prevê que as sedes dos órgãos e dos organismos da União devem ser determinadas coletivamente pelos Estados‑Membros por força do princípio enunciado neste artigo. A este respeito, importa observar que os órgãos e os organismos da União têm como característica comum terem sido criados pelos Estados‑Membros, ao passo que não é esse o caso de uma agência da União como a AET, que foi criada, com base nos Tratados fundadores, pelo legislador da União. Assim, não se pode inferir deste Protocolo uma vontade dos Estados‑Membros de aplicarem, diretamente ou por analogia, o princípio enunciado neste artigo à fixação da sede de todos os órgãos e organismos da União.

55 Como salientou o advogado‑geral no n.° 112 das suas conclusões, a adoção de um protocolo específico demonstra, pelo contrário, que os Estados‑Membros consideraram que a sua decisão coletiva quanto à fixação da sede de determinados órgãos e organismos da União exaustivamente enumerados devia estar especificamente consagrada no direito primário para produzir efeitos jurídicos à luz do direito da União.

56 Quanto à remissão expressa, no Protocolo n.o 6, para o artigo 341.° TFUE, tal explica‑se pelo facto de este Protocolo visar, principalmente, as instituições referidas no artigo 13.°, n.° 1, TUE.

57 Além disso, é verdade que, como decorre do artigo 2.° da Decisão de Edimburgo, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros exprimiram o desejo de reservar para si as decisões relativas às sedes dos órgãos e dos organismos da União da mesma forma que estão expressa e claramente habilitados pelo artigo 341.° TFUE a estabelecer a sede das instituições da União. Por outro lado, na Conferência Intergovernamental que conduziu à adoção do Tratado de Amesterdão, o texto da Decisão de Edimburgo foi retomado como Protocolo anexo aos Tratados UE, CE, CECA e CEEA, atualmente Protocolo n.o 6, anexo aos Tratados UE, FUE e CEEA.

58 No entanto, por um lado, o artigo único deste último Protocolo apenas fixa, em termos comparáveis aos do artigo 1.° da Decisão de Edimburgo, a sede de instituições, órgãos ou organismos da União criados pelos Estados‑Membros. Por outro lado, ainda que o Tribunal de Justiça tenha reconhecido valor jurídico vinculativo a essa decisão no Acórdão de 1 de outubro de 1997, França/Parlamento (C‑345/95, EU:C:1997:450), ao qual se referiu noutros acórdãos posteriores [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2012, França/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, n.os 36 a 42, e de 2 de outubro de 2018, França/Parlamento (Exercício do poder orçamental), C‑73/17, EU:C:2018:787, n.° 33], o artigo 2.° da referida decisão não pode levar a acolher uma interpretação do artigo 341.° TFUE contrária à sua redação clara.

59 O Conselho invoca igualmente, como elemento contextual, a prática institucional anterior relativa à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União e sustenta que essa prática beneficia de um «reconhecimento institucional» pela Declaração Conjunta de 2012 e pela Abordagem Comum que figura em anexo a essa declaração.

60 Contudo, decorre dos elementos de informação trazidos ao conhecimento do Tribunal de Justiça no contexto do presente processo que a prática alegada está longe de ser generalizada. Com efeito, os procedimentos seguidos com vista à designação da sede dos órgãos e dos organismos da União ou foram realizados apenas pelos Estados‑Membros ou envolveram, em graus variáveis e com fundamentos diversos, as instituições da União na sua qualidade ou não de intervenientes no processo legislativo.

61 Admitindo, no entanto, que seja possível, como sustenta o Conselho, identificar uma prática anterior estabelecida e coerente, por força da qual as sedes dos órgãos e dos organismos da União tenham sido sistematicamente fixadas com base numa escolha política efetuada apenas pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, a interpretação do artigo 341.° TFUE que o Conselho preconiza com base nessa prática não pode beneficiar de nenhum «reconhecimento institucional» na Declaração Conjunta de 2012 e na Abordagem Comum que figura em anexo a essa declaração. Com efeito, essa declaração não tem, como sublinha o seu quinto parágrafo, caráter juridicamente vinculativo e, além disso, não inclui nenhum reconhecimento de uma qualquer reserva de competência dos Estados‑Membros no que respeita à determinação da sede dos órgãos e dos organismos da União.

62 Em todo o caso, tal prática, que seria contrária às regras do Tratado FUE e, em especial, do artigo 341.° TFUE, ao alargar o âmbito de aplicação deste artigo, apesar da sua redação clara, à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União, não pode criar um precedente que vincule as instituições (v., neste sentido, Acórdão de 6 maio de 2008, Parlamento/Conselho, C‑133/06, EU:C:2008:257, n.° 60 e jurisprudência referida).

63 Em terceiro e último lugar, quanto ao objetivo do artigo 341.° TFUE, este consiste em preservar os poderes de decisão dos Estados‑Membros para determinar a sede unicamente das instituições da União. Contrariamente à posição defendida pelo Conselho na audiência, uma interpretação deste artigo no sentido de que não se aplica aos órgãos e aos organismos da União não pode ter por efeito privá‑lo de todo o efeito útil, como salientou o advogado‑geral no n.° 138 das suas Conclusões. Embora seja verdade que a sede das instituições da União já foi fixada pelo direito primário, concretamente, pelo Protocolo n.o 6, o artigo 341.° TFUE não deixa de ser pertinente para qualquer eventual decisão futura que altere a sede de uma instituição existente ou que fixe a sede de uma nova instituição.

64 Neste contexto, há que recordar que, diferentemente das instituições da União, cuja criação e funções estão, devido à sua importância constitucional, previstas nos próprios Tratados, os órgãos e os organismos da União, como a AET, cujo objeto é dedicado à realização dos objetivos de uma determinada política da União, não são, regra geral, criados pelos Tratados. Nestas condições, a sua criação, na medida em que não decorre do direito primário, deve resultar de um ato de direito derivado adotado com base nas disposições materiais de execução da política da União na qual o órgão ou o organismo em causa intervém e em conformidade com os procedimentos previstos nessas disposições.

65 Na falta de outras precisões a este respeito nos Tratados, cabe igualmente ao legislador da União, em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, fixar a sede de um órgão ou de um organismo da União que ele próprio instituiu através de um ato de direito derivado adotado com base nessas disposições, do mesmo modo que é competente, por força das referidas disposições, para definir as competências, a organização e o modo de funcionamento desse órgão ou desse organismo.

66 Assim, a decisão relativa à fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União, como uma agência da União, é, contrariamente ao que afirma o Conselho, consubstancial à decisão relativa à sua criação.

67 É verdade que a fixação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União pode ter em conta considerações de ordem política, como a necessidade, na instalação dos órgãos ou dos organismos da União, de garantir um certo equilíbrio geográfico ou de favorecer os Estados‑Membros que ainda não acolham a sede de um órgão ou de um organismo da União.

68 Contudo, o caráter político da decisão que fixa o local da sede de tal órgão ou organismo da União não é suscetível de justificar, por si só, que essa decisão fique fora da competência do legislador da União, o qual é, com efeito, regularmente levado a efetuar escolhas políticas no exercício das competências da União (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2016, Alemanha/Parlamento e Conselho, C‑113/14, EU:C:2016:635, n.° 55).

69 Por outro lado, tal decisão deve, principalmente, permitir garantir a realização das missões confiadas ao órgão ou ao organismo da União em causa tendo em vista a concretização dos objetivos de uma determinada política.

70 Também não pode prosperar a tese de que ligar a fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União à base material em que assenta a criação deste pode conduzir, em função da base jurídica pertinente, a submeter essa fixação a uma votação por maioria qualificada no Conselho, e não a uma decisão tomada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, fazendo simultaneamente da referida fixação um elemento de compromisso no quadro do debate legislativo.

71 Com efeito, como recordado no n.° 68 do presente acórdão, o facto de a decisão de fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União poder revestir uma dimensão política significativa, na medida em que deve responder, nomeadamente, a considerações relativas ao equilíbrio geográfico, não impede que essa decisão possa ser tomada pelo legislador da União em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, na medida em que essa dimensão política pode constituir, a este respeito, um elemento que o legislador da União pode ter em conta no exercício do seu poder de apreciação. Por outro lado, importa sublinhar que, uma vez que o processo legislativo da União se rege, por força das disposições conjugadas do artigo 1.°, segundo parágrafo, e do artigo 10.°, n.° 3, TUE, pelo princípio da transparência em relação aos cidadãos, o recurso a esse processo é suscetível de reforçar a base democrática de uma decisão relativa à designação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União, como a AET.

72 Além disso, e mais fundamentalmente, o facto de uma decisão, como a relativa à fixação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União, ser politicamente sensível não pode conduzir a alterar as competências conferidas pelos Tratados às instituições da União nem a subtrair o exercício dessas competências aos procedimentos legislativos previstos nos Tratados. Assim, a determinação do alcance de uma disposição dos Tratados que rege uma competência material da União não pode depender de considerações relacionadas com o caráter politicamente sensível da matéria em causa ou com a preocupação de assegurar a eficácia de uma ação.

73 Resulta de todas estas considerações e, designadamente, da redação do artigo 341.° TFUE que esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que rege a designação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União como a AET.

74 Nestas condições, a competência para decidir sobre a fixação do local da sede dessa agência pertence não aos Estados‑Membros mas ao legislador da União, ao qual incumbe atuar para esse efeito em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, no caso em apreço, o artigo 114.° e o artigo 168.°, n.° 4, TFUE, os quais preveem o recurso ao processo legislativo ordinário.

75 É à luz desta conclusão que há que apreciar, num segundo momento, a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre o presente recurso.

Quanto ao autor da decisão impugnada e à competência do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.° TFUE

– Quanto ao autor da decisão impugnada

76 Importa, em primeiro lugar, verificar se a decisão impugnada, que foi adotada à margem de uma reunião do Conselho pela Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, é imputável a estes.

77 Quanto ao conteúdo da decisão impugnada, decorre da sua redação que essa decisão constitui um ato dos Chefes de Estado ou de Governo de 27 Estados‑Membros adotado à margem de uma reunião do Conselho, na sequência de um procedimento intergovernamental. Tal é corroborado pela referência expressa, no título e no início do preâmbulo dessa decisão, aos «representantes dos Governos dos Estados‑Membros».

78 A este respeito, importa salientar que a decisão impugnada foi adotada expressamente com base no artigo 341.° TFUE, tendo os autores dessa decisão considerado que a referência às «instituições» constante deste artigo devia ser interpretada de forma extensiva, ou seja, no sentido de que inclui não só as instituições especificamente indicadas no artigo 13.°, n.° 1, TUE mas também os órgãos e os organismos da União.

79 Além disso, há que observar que os trabalhos preparatórios da decisão impugnada decorreram por ocasião de reuniões dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros realizadas à margem das reuniões do Coreper de 13 de março de 2019 e de 5 de junho de 2019.

80 Quanto às circunstâncias que rodearam a adoção da decisão impugnada, nem o facto de o processo de seleção realizado a nível intergovernamental com vista à designação do local da sede da AET ter decorrido nas instalações do Conselho e com a assistência dos serviços do Secretariado‑Geral do Conselho, nem o facto de as propostas apresentadas no âmbito desse processo de seleção terem sido avaliadas pela Comissão, nem o facto de a decisão impugnada ter sido assinada pelo representante do Estado‑Membro que assegurava, à data da adoção dessa decisão, a Presidência do Conselho em aplicação do artigo 16.°, n.° 9, TUE, no caso em apreço, o Ministro da Justiça romeno, permitem infirmar a conclusão de que a referida decisão é imputável aos Estados‑Membros e não ao Conselho.

81 Com efeito, por um lado, a adoção de um ato nas instalações ou com a assistência de uma instituição da União não confere, por si só, competência ao Tribunal de Justiça para apreciar a legalidade desse ato (v., por analogia, Acórdão de 22 de março de 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, n.os 11 e 16). Por outro lado, a participação de instituições da União na elaboração de uma decisão dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros tomada à margem de uma reunião do Conselho não pode determinar a natureza jurídica e o autor do ato decorrente dessa decisão.

82 Assim, a decisão impugnada não pode, nem pelo seu conteúdo nem pelas circunstâncias em que foi adotada, ser qualificada de ato do Conselho. Pelo contrário, essa decisão constitui um ato adotado coletivamente e de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros.

– Quanto à competência do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.° TFUE

83 Em segundo lugar, importa recordar que o critério pertinente acolhido pelo Tribunal de Justiça para excluir a competência dos órgãos jurisdicionais da União para conhecer de um recurso judicial contra atos adotados pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros é unicamente o relativo ao seu autor, independentemente dos seus efeitos jurídicos vinculativos (Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, n.° 47).

84 A argumentação do Parlamento, segundo a qual, no caso em apreço, há que acolher uma conceção ampla dos autores dos atos a que o artigo 263.o TFUE se refere, a saber, as instituições, os órgãos e os organismos da União, para considerar que a decisão impugnada foi adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União na aceção deste artigo ou, pelo menos, para equiparar o presente recurso a um recurso interposto de uma decisão do Conselho, não pode, por conseguinte, ser acolhida sem violar a redação clara deste artigo (v., neste sentido, Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, n.° 48).

85 Tal interpretação colide igualmente com a vontade dos autores dos Tratados, refletida no artigo 263.° TFUE, cujo âmbito de aplicação se limita unicamente aos atos de direito da União adotados pelas instituições, órgãos e organismos da União, de subtrair os atos dos Estados‑Membros à fiscalização dos juízes da União.

86 Alargar o conceito de «atos impugnáveis» para efeitos do artigo 263.° TFUE aos atos adotados, ainda que de comum acordo, pelos Estados‑Membros equivaleria, em definitivo, a admitir a fiscalização direta dos atos dos Estados‑Membros pelo juiz da União e, assim, a contornar as vias de recurso especificamente previstas em caso de incumprimento das obrigações que lhes incumbem por força dos Tratados.

87 Com efeito, tais vias de recurso assentam na tomada em consideração das funções respetivas das instituições, órgãos e organismos da União, por um lado, e dos Estados‑Membros, por outro, na ordem jurídica da União. A este respeito, importa recordar que, de acordo com o princípio enunciado no artigo 13.°, n.° 2, TUE, cada instituição, incluindo o Tribunal de Justiça, atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, em conformidade com os procedimentos, as condições e as finalidades previstas por estes.

88 No caso em apreço, embora a decisão impugnada seja analisada como um ato adotado unicamente pelos Estados‑Membros, pelo que não está sujeita à fiscalização da legalidade prevista no artigo 263.° TFUE, não pode ser equiparada a uma decisão adotada nos termos do artigo 341.° TFUE, uma vez que, como decorre das considerações constantes dos n.os 43 a 73 do presente acórdão, este artigo deve ser interpretado no sentido de que abrange exclusivamente a determinação da sede das instituições referidas no artigo 13.°, n.° 1, TUE, e não a determinação da sede dos órgãos e dos organismos da União.

89 Ora, como salientou o advogado‑geral no n.° 166 das suas Conclusões, uma decisão, como a decisão impugnada, que foi tomada pelos Estados‑Membros num domínio em que os Tratados não preveem a sua ação é desprovida de todo o efeito jurídico vinculativo no direito da União. O facto de uma ou mais instituições da União terem desempenhado determinadas funções no quadro do procedimento que levou à adoção dessa decisão não altera a natureza desta, que não pertence à ordem jurídica da União (v., por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.° 54).

90 Neste contexto, cabe ao legislador da União, por razões quer de segurança jurídica quer de proteção jurisdicional efetiva, adotar, em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, um ato da União que confirme ou, pelo contrário, se afaste da decisão política adotada pelos Estados‑Membros, esclarecendo‑se que apenas esse ato do legislador da União pode produzir efeitos jurídicos vinculativos no âmbito do direito da União e que, num contexto como o do caso em apreço, o referido ato deve necessariamente preceder qualquer medida de execução concreta da nova instalação da sede da agência em causa.

91 Decorre de todas as considerações que antecedem que a decisão impugnada constitui não um ato do Conselho mas um ato de natureza política desprovido de efeitos jurídicos vinculativos adotado coletivamente pelos Estados‑Membros, pelo que não pode ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE.

92 Consequentemente, há que negar provimento ao presente recurso por ter como objeto um ato cuja legalidade o Tribunal de Justiça não tem competência para fiscalizar com base no artigo 263.° TFUE.

Quanto às despesas

93 Por força do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

94 De acordo com o artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.

95 No caso em apreço, em que as circunstâncias que rodearam a adoção da decisão impugnada se caracterizam por uma prática e interpretações divergentes quanto à questão da competência decisória em matéria de fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União, afigura‑se justificado decidir que cada uma das partes principais, a saber, o Parlamento e o Conselho, suportará as suas próprias despesas.

96 Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República Eslovaca e a República da Finlândia suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia suportam as suas próprias despesas.

3) O Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República Eslovaca e a República da Finlândia suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.