Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-742/18

1.

Em virtude da grande extensão e da complexidade de muitas medidas de ajuda da União Europeia no domínio da agricultura, os Estados‑Membros têm de controlar cuidadosamente se estas medidas cumprem os requisitos das ajudas e se são regularmente executadas. A Comissão Europeia não pode, por isso, desde logo, reduzir ou excluir totalmente do financiamento pela União Europeia as despesas que um Estado‑Membro tenha feito para apoiar a sua agricultura, quando se conclui que uma medida concreta ou o objeto concreto da ajuda não é elegível. Pelo contrário, para haver lugar a uma retificação, basta que o Estado‑Membro não controle de modo adequado e eficaz que todas as medidas que executou respeitam os requisitos das ajudas ( 2 ).

2.

Com o presente recurso, a República Checa impugna um acórdão do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2018 (a seguir «acórdão recorrido») ( 3 ), que confirma a exclusão de despesas de determinado montante do financiamento pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (a seguir «FEAGA») e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (a seguir «Feader»). Em concreto, as partes discutem determinadas ajudas «superfícies» e investimentos financiados no setor vitivinícola. Na sua Decisão de Execução de 20 de junho de 2016 (a seguir «Decisão de Execução controvertida») ( 4 ), a Comissão justificou a exclusão das despesas efetuadas apenas com o fundamento de a República Checa não ter procedido a controlos suficientes.

3.

No cerne do presente recurso está agora, por um lado, a questão de saber como se deve determinar a eficácia dos controlos de superfícies elegíveis para ajudas. Por outro, discute‑se de que modo devem os Estados‑Membros controlar a execução de investimentos no setor vitivinícola.

4.

O quadro jurídico pertinente no presente processo é constituído pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 ( 5 ) e pelo Regulamento (CE) n.o 1122/2009 ( 6 ), adotado para a sua execução. Além destes, é especialmente relevante para o setor vitivinícola o Regulamento de Execução (CE) n.o 555/2008 ( 7 ), que remete em geral para o Regulamento de Execução (CE) n.o 65/2001 da Comissão ( 8 ), pertinente para o Feader.

5.

No tempo pertinente para o presente processo, o Regulamento n.o 73/2009 regulava os apoios diretos aos agricultores no quadro da política agrícola comum. Os apoios diretos podem referir‑se a determinadas superfícies agrícolas elegíveis para atribuição de subsídios.

6.

Nos termos do artigo 20.o do Regulamento n.o 73/2009 ( 9 ), os Estados‑Membros procedem à verificação das condições de elegibilidade de uma superfície do modo seguinte:

«1. Os Estados‑Membros procedem a controlos administrativos dos pedidos de ajuda, a fim de verificar as condições de elegibilidade para a ajuda.

2. Os controlos administrativos são completados por um sistema de controlos in loco, para verificação da elegibilidade para a ajuda. Para o efeito, os Estados‑Membros estabelecem um plano de amostragem das explorações agrícolas.

Os Estados‑Membros podem recorrer a técnicas de teledeteção […] para a realização dos controlos in loco das parcelas agrícolas.

3. […]»

7.

O Regulamento n.o 1122/2009 estabelecia regras de execução do Regulamento n.o 73/2009 no que respeita ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores. O artigo 26.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1122/2009 ( 10 ) estabelecia princípios gerais relativos aos controlos:

«Os controlos administrativos e in loco previstos no presente regulamento são efetuados de modo a assegurar a verificação eficaz do cumprimento dos requisitos de concessão das ajudas e dos requisitos e normas aplicáveis no âmbito da condicionalidade.»

8.

Relativamente aos controlos in loco, o artigo 30.o deste regulamento ( 11 ) previa a seguinte taxa de controlos:

«1. O número total de controlos in loco abrange, anualmente, pelo menos 5 % dos agricultores que apresentem pedidos no âmbito do regime de pagamento único, do regime de pagamento único por superfície, ou de pagamentos por superfície a título do apoio específico. Os Estados‑Membros asseguraram que os controlos in loco abranjam, pelo menos, 3 % dos agricultores que apresentem pedidos de ajuda ao abrigo de cada um dos outros regimes de ajuda “superfícies” previstos nos títulos III, IV e V do Regulamento (CE) n.o 73/2009.

[…]

3. Se os controlos in loco revelarem a existência de irregularidades significativas no contexto de um dado regime de ajuda ou numa região ou parte de região, as autoridades competentes aumentam em conformidade o número de controlos in loco durante o ano em curso e a percentagem de agricultores a controlar in loco no ano seguinte.

4. Sempre que esteja previsto que determinados elementos de um controlo in loco podem ser realizados com base numa amostra, esta deve garantir um nível fiável e representativo de controlo. Os Estados‑Membros estabelecem os critérios de seleção da amostra. Se os controlos realizados relativamente a essa amostra revelarem a existência de irregularidades, a dimensão e o âmbito da amostra são alargados em conformidade.»

9.

O artigo 31.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1122/2009 ( 12 ) regulava a seleção da amostra de controlo:

«1. As amostras de controlo para os controlos in loco em conformidade com o presente regulamento são selecionadas pela autoridade competente com base numa análise de risco e de modo a serem representativas dos pedidos de ajuda apresentados.

Para garantir esse elemento de representatividade, os Estados‑Membros selecionam aleatoriamente entre 20 % e 25 % do número mínimo de agricultores a submeter a controlos in loco, conforme previsto no artigo 30.o, n.os 1 e 2.

[…]

2. A eficácia da análise de risco deve ser avaliada e atualizada anualmente:

10.

O artigo 33.o do Regulamento n.o 1122/2009 ( 13 ) previa os elementos dos controlos in loco:

«Os controlos in loco incidem em todas as parcelas agrícolas relativamente às quais sejam pedidas ajudas no âmbito dos regimes de ajuda enumerados no anexo I do Regulamento (CE) n.o 73/2009, com exceção das abrangidas por pedidos de ajuda às sementes nos termos do artigo 87.o do mesmo regulamento. No entanto, a determinação efetiva das superfícies como parte do controlo in loco pode limitar‑se a uma amostra de, pelo menos, 50 % das parcelas agrícolas para as quais tenham sido apresentados pedidos ao abrigo dos regimes de ajuda estabelecidos nos títulos III, IV e V do Regulamento (CE) n.o 73/2009, desde que a amostra garanta um nível fiável e representativo do controlo, tanto quanto à superfície verificada como à ajuda pedida. Se este controlo da amostra revelar anomalias, é aumentada a amostra de parcelas agrícolas efetivamente inspecionadas.

Os Estados‑Membros podem utilizar a teledeteção em conformidade com o artigo 35.o[…], se possível […].»

11.

O artigo 35.o deste Regulamento ( 14 ) descreve mais detalhadamente a realização de controlos in loco por teledeteção:

«1. Os Estados‑Membros que recorram à possibilidade, prevista no artigo 33.o, n.o 2, de efetuar controlos in loco por teledeteção devem:

2. Os controlos suplementares referidos no artigo 30.o, n.o 3, são efetuados sob a forma de controlos in loco tradicionais se, durante o ano em curso, já não for possível realizá‑los por teledeteção.»

12.

O Regulamento n.o 555/2008 contém regras de execução do Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola ( 15 ), especialmente no que respeita aos controlos no setor vitivinícola. O artigo 19.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 555/2008 regula a gestão do apoio de investimentos:

«O apoio só é pago depois de se confirmar a realização de uma determinada operação ou de todas as operações abrangidas pelo pedido de apoio, consoante a opção feita pelo Estado‑Membro para a gestão da medida, e de se proceder ao correspondente controlo no local.»

13.

O artigo 76.o der Regulamento n.o 555/2008 estabelece os princípios do controlo no setor vitivinícola:

«Sem prejuízo de disposições específicas do presente regulamento ou de outra legislação comunitária, os Estados‑Membros instituem os controlos e medidas necessários para garantir a correta aplicação do Regulamento (CE) n.o 479/2008 e do presente regulamento. Esses controlos e medidas devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.

Cabe aos Estados‑Membros assegurar, nomeadamente, que:

[…]

[…].»

14.

O artigo 77.o, n.os 3 e 5, deste regulamento contém os princípios gerais dos controlos:

«3. Exceto nos casos em que o Regulamento (CE) n.o 479/2008 ou o presente regulamento prevejam controlos no local sistemáticos, as autoridades competentes efetuam controlos no local por amostragem, a uma percentagem adequada de beneficiários/produtores, com base numa análise de risco em conformidade com o artigo 79.o do presente regulamento.

4. […]

5. Os artigos 26.o, 27.o e 28.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 aplicam‑se, mutatis mutandis, às medidas previstas no artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 479/2008.»

15.

No artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2008 ( 16 ) é mencionado o apoio para «investimentos corpóreos ou incorpóreos, nas instalações de tratamento, nas infraestruturas das adegas e na comercialização do vinho».

16.

O artigo 77.o, n.o 5, do Regulamento n.o 555/2008 ( 17 ) remete, no que respeita aos controlos a que se refere o artigo 15.o do Regulamento n.o 479/2008, para os artigos 26.o a 28.o do Regulamento n.o 1975/2006 ( 18 ).

17.

O Regulamento n.o 1975/2006 foi revogado com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2011 pelo Regulamento n.o 65/2011 ( 19 ). Nos termos do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 65/2011, as referências ao Regulamento (CE) n.o 1975/2006 são consideradas como referências ao último regulamento e devem ser lidas de acordo com o quadro de correspondência constante do seu anexo II. Os artigos 26.o a 28.o do Regulamento n.o 1975/2006 correspondem aos artigos 4.o, n.o 5, e artigos 24.o a 26.o do Regulamento n.o 65/2011.

18.

Também o artigo 25.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 65/2011 ( 20 ) contém uma regra relativa aos controlos in loco:

«Os Estados‑Membros organizam controlos in loco das operações aprovadas com base numa amostragem adequada.»

19.

Em 20 de junho de 2016, a Comissão adotou a decisão de execução controvertida, na qual excluiu do financiamento pela União determinados montantes de despesas apresentadas pelos Estados‑Membros a cargo do FEAGA ou do Feader. Esta decisão é dirigida, designadamente, à República Checa. Relativamente às despesas efetuadas por este Estado‑Membro, a Comissão excluiu em especial os seguintes montantes:

20.

Por petição de 31 de agosto de 2016, a República Checa interpôs recurso para o Tribunal Geral, pedindo a anulação da decisão controvertida na parte em que a mesma excluiu as despesas efetuadas pela República Checa, no montante de 30206401,58 euros, do financiamento pela União ( 22 ).

21.

O Tribunal Geral deu provimento parcial ao recurso e anulou a decisão controvertida na parte em que foram excluídas despesas efetuadas pela República Checa a cargo do FEAGA no montante de 6356909,30 euros respeitante aos controlos de condicionalidade no exercício financeiro de 2011.

22.

O Tribunal Geral negou provimento ao recurso quanto ao restante.

23.

Por petição de 27 de novembro de 2018, a República Checa interpôs o presente recurso do referido acórdão do Tribunal Geral, pedindo,

24.

A Comissão, por seu turno, pede:

25.

As partes apresentaram observações escritas e foram ouvidas as suas alegações sobre o recurso na audiência de 29 de janeiro de 2020.

26.

A República Checa apoia o seu recurso jurisdicional em quatro fundamentos. Os primeiros dois fundamentos referem‑se à exclusão do financiamento pela União dos pagamentos únicos por superfície, ao passo que o terceiro e o quarto fundamentos visam a exclusão das despesas para investimentos no setor vitivinícola.

27.

Para melhor compreender os dois primeiros fundamentos do recurso, é necessário recordar brevemente o contexto em que foi decidida a exclusão das despesas efetuadas com pagamentos únicos por superfície. A Comissão sustenta a exclusão, nomeadamente, no facto de a República Checa ter controlado insuficientemente se as superfícies agrícolas apoiadas preenchiam os requisitos das ajudas.

28.

As ajudas por superfície destinam‑se a apoiar uma determinada utilização agrícola de uma superfície beneficiada, orientando‑se o montante da ajuda pela dimensão da parcela. O objeto do controlo a exercer pelos Estados‑Membros é, portanto, por um lado, a utilização das parcelas em conformidade com a declaração feita pelo beneficiário da ajuda e, por outro, a dimensão efetiva destas parcelas. Os eventuais desvios em relação aos pedidos de ajudas são qualificados como irregularidades.

29.

O Regulamento n.o 1122/2009 menciona a este respeito, para além dos controlos administrativos, dois tipos de controlos in loco: os controlos in loco«tradicionais» ( 23 ), ou seja, controlos físicos no terreno, e os controlos in loco por teledeteção ( 24 ). Estes controlos, por força do artigo 26.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1122/2009, devem ser eficazes, ou seja, devem assegurar a verificação eficaz do cumprimento dos requisitos de concessão das ajudas.

30.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão, quando entende que um Estado‑Membro não efetuou controlos adequados e eficazes de determinadas medidas de apoio, não é obrigada a demonstrar, de modo exaustivo, que os controlos efetuados pelo Estado‑Membro são inadequados ou insuficientes, mas apenas apresentar elementos de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto aos controlos efetuados ou aos respetivos dados ( 25 ). A Comissão deve apresentar determinadas provas da existência de uma dúvida séria e razoável. Estas podem consistir no facto de um Estado‑Membro ter apresentado números contraditórios ( 26 ).

31.

O Estado‑Membro em causa, por seu turno, pode pôr em causa as conclusões da Comissão, apresentando provas de que as mesmas não são corretas e de que o seu sistema de controlo é fiável e operacional ( 27 ). De outro modo, considera‑se demonstrado que há dúvidas sérias sobre a adequação e a eficácia do sistema de controlo e supervisão do Estado‑Membro ( 28 ).

32.

Com o seu primeiro fundamento, a República Checa critica em primeiro lugar o Tribunal Geral por este ter concluído erradamente que a Comissão tinha demonstrado dúvidas justificadas quanto à eficácia dos controlos das superfícies apoiadas. Em segundo lugar, alega que o Tribunal Geral também avaliou em seguida de modo errado se a República Checa tinha abalado estas dúvidas e concluiu rejeitando sem razão esta eventualidade.

33.

A questão central do primeiro fundamento é saber que tipo de constatações pode fundar dúvidas justificadas quanto à eficácia dos controlos na aceção da jurisprudência referida de início ( 29 ).

34.

Há que determinar em concreto se o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar, no n.o 22 do acórdão recorrido, que as dúvidas quanto à eficácia da teledeteção só podem ser demonstradas provando que este método de controlo implica uma taxa de irregularidades menor do que os controlos in loco tradicionais ( 30 ). A taxa de irregularidades descreve a relação entre o número de irregularidades detetadas e o número total das parcelas controladas.

35.

No entender do Tribunal Geral, as duas variantes dos controlos in loco, realizados com base nas amostras de controlo representativas do território do Estado‑Membro em causa, devem levar a taxas de irregularidades «em princípio semelhantes» ( 31 ).

36.

Noutros termos, o Tribunal Geral entende assim que, do simples facto de as respetivas parcelas individuais (ou seja, as amostras de controlo) da República Checa serem controladas tanto num método clássico de controlo no terreno como num controlo por teledeteção, decorre que ambos os métodos de controlo deviam revelar a mesma taxa de irregularidades.

37.

A probabilidade de irregularidades é calculada mediante uma análise de risco antes da seleção de amostras de controlo. Esta análise de risco determina, considerando vários fatores de risco, a probabilidade de a efetiva utilização ou dimensão de uma parcela ser diferente da indicada no pedido de ajudas. Na audiência, foi mencionada em especial a orografia como fator de risco.

38.

Neste contexto, a conclusão a que chegou o Tribunal Geral não é convincente. Com efeito, tal conclusão só seria correta se as amostras de controlo consideradas para um controlo por teledeteção e as verificadas num controlo no terreno apresentassem a mesma probabilidade de irregularidades.

39.

Mas, precisamente, não é este o caso, de acordo com o que a República Checa alegou em primeira instância e no presente recurso da decisão do Tribunal Geral. De acordo com os dados deste Estado‑Membro, a probabilidade de irregularidades nas amostras de controlo que podem ser utilmente controladas por teledeteção é sistematicamente menor do que nas amostras de controlo que são avaliadas nos controlos in loco tradicionais.

40.

Em primeiro lugar, a República Checa alega em particular que tinha de selecionar as amostras de controlo, e, portanto, as parcelas para a teledeteção, ainda antes da apresentação dos pedidos para o ano em causa. Por isso, a análise de risco tinha de ser feita com base nos dados do ano anterior. Pelo contrário, para as verificações no terreno são visados especificamente os requerentes de ajudas relativamente aos quais tenha sido calculada a maior probabilidade de irregularidades com base nos dados dos pedidos de ajuda atuais.

41.

Em segundo lugar, é inerente à natureza da teledeteção que esta abrange territórios muito extensos e, portanto, muitas parcelas de uma só vez. Daí resulta que a teledeteção pode referir‑se não apenas a determinadas parcelas «de alto risco», mas também automaticamente a parcelas confinantes, o que implica, em certas circunstâncias, uma probabilidade claramente menor de incluir irregularidades. Daí resulta automaticamente uma taxa de irregularidades inferior.

42.

Em terceiro lugar, a teledeteção apenas é utilizada para o controlo de territórios em que a utilização agrícola das parcelas representa, pelo menos, 25 %. Pelo contrário, é precisamente nos territórios que só esporadicamente apresentam parcelas utilizadas para a agricultura e que foram controlados por verificações no terreno que a probabilidade de irregularidades é, com frequência, especialmente elevada.

43.

Finalmente, a República Checa alega, por um lado, que os conjuntos de terras, ou seja, a massa de parcelas das quais podem ser selecionadas amostras para cada um dos métodos de controlo, diferem devido às diferenças inerentes aos dois métodos. Por outro lado, os conjuntos de terras não apresentam em média a mesma probabilidade de irregularidades. Por conseguinte, a determinação de taxas de irregularidades diferentes não pode, por si só, justificar dúvidas quanto à eficácia dos controlos por teledeteção.

44.

No entanto, no entender da Comissão, o artigo 31.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1122/2009 indica que os resultados dos controlos que se referem a diferentes amostras de controlo são perfeitamente comparáveis.

45.

Nos termos desta disposição, a eficácia da análise de risco, que precede a seleção das amostras de controlo para um método de controlo, deve ser avaliada comparando os resultados da amostra baseada no risco e de outra amostra constituída por seleção aleatória. Mas a Comissão não tem em conta que, nesse contexto, o conjunto de terras de a partir do qual se seleciona, umas vezes aleatoriamente e outras com base numa análise de risco, é o mesmo. Mas é precisamente isto que a República Checa contesta, por um lado em relação às verificações no terreno e, por outro, aos controlos por teledeteção.

46.

O Tribunal Geral não apreciou os argumentos correspondentes. Em especial, não concluiu que a alegação da República Checa é errada e que nos controlos por teledeteção e nos controlos no terreno são analisadas as mesmas amostras de controlo, ou que, pelo menos, a probabilidade média de irregularidades é idêntica em ambos os casos.

47.

Do simples facto de tanto os controlos in loco como os controlos por teledeteção serem feitos com as mesmas amostras de controlo representativas do território do Estado‑Membro em causa, o Tribunal Geral não podia de qualquer modo concluir que estes controlos deviam levar a «percentagens de irregularidades em princípio semelhantes».

48.

Além disso, também não se pode considerar a teledeteção menos eficaz com o fundamento de que as amostras de controlo utilizadas neste método de controlo apresentam uma probabilidade média de irregularidades inferior.

49.

Com efeito, em primeiro lugar, a eficácia de um sistema de controlo deve ser determinada globalmente. As parcelas que, eventualmente em virtude da sua localização geográfica, não podem ser controladas eficazmente pelo método da teledeteção não ficam de modo nenhum sem controlo. Pelo contrário, ficam sujeitas a uma verificação no terreno. Em segundo lugar, não decorre da obrigação constante do artigo 26.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1122/2009 de assegurar a verificação eficaz do cumprimento dos requisitos de concessão das ajudas que os Estados‑Membros têm de utilizar um método determinado sobre uma parcela determinada, quando outro método se mostra mais adequado para determinadas parcelas. Para a apreciação do caráter adequado, devem naturalmente contribuir a perspetiva prática e a económica ( 32 ).

50.

Resulta globalmente das considerações precedentes que o Tribunal Geral, no n.o 22 do acórdão recorrido, concluiu erradamente que a Comissão, ao constatar diferentes percentagens de irregularidades nos controlos por teledeteção, por um lado, e nos controlos in loco tradicionais, por outro, manifestou dúvidas quanto à eficácia dos controlos por teledeteção. Com efeito, esta constatação não é suscetível de suscitar dúvidas quanto à eficácia dos métodos de controlo em causa.

51.

Por conseguinte, já não há necessidade de analisar se a República Checa dissipou estas dúvidas.

52.

Decorre das considerações expostas que o primeiro fundamento do recurso é procedente.

53.

Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, primeiro período, do Estatuto do Tribunal de Justiça, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. A procedência do primeiro fundamento justifica neste caso, por si só, a anulação do acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral julgou o recurso improcedente no que respeita à exclusão do pagamento único por superfície no montante de 69054,23 euros. Com efeito, foi este o montante da redução das despesas com base nas alegadas insuficiências dos controlos por teledeteção ( 33 ).

54.

É certo que a Comissão apresentou, na primeira instância, uma outra alegação contra a eficácia dos controlos por teledeteção feitos pelo República Checa. Segundo essa alegação, também suscitava dúvidas quanto à eficácia o facto de, no ano de 2012, a percentagem de irregularidades constatada nos controlos por teledeteção com base na análise de risco ser inferior à percentagem apurada nos controlos por teledeteção aleatórios ( 34 ).

55.

Resulta do artigo 31.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1122/2009 que esse resultado da comparação exige que seja corrigida a análise do risco. Daí decorre por sua vez que esse resultado pode perfeitamente levar a concluir que possa haver dúvidas quanto à eficácia da análise de risco e, por conseguinte, quanto à eficácia dos próprios controlos por teledeteção da República Checa ( 35 ). Mas o Tribunal Geral não fundamentou precisamente com este facto a sua conclusão de que a Comissão demonstrou dúvidas quanto à eficácia dos controlos por teledeteção.

56.

É certo que o Tribunal de Justiça pode, em princípio, substituir a fundamentação em que se baseou o Tribunal Geral, se a decisão se mostrar fundada por fundamentos jurídicos diferentes dos apresentados ( 36 ). Todavia, o Tribunal Geral não tirou as necessárias conclusões de facto relativamente a esta segunda alegação da Comissão. Em particular, não concluiu que, no ano de 2012, se verificou um tal desvio e que este não era devido a causas diferentes das apresentadas pela Comissão. Deste modo, não é possível qualquer substituição de fundamentos.

57.

Com o segundo fundamento do recurso, a República Checa censura uma alegada violação dos artigos 33.o, 57.o e 58.o do Regulamento n.o 1122/2009. Segundo alega, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a amostra de controlo das parcelas agrícolas inspecionadas deve ser desde logo ampliada automaticamente quando se constata que uma superfície tem menos 0,1 a 2 hectares, ou seja, menos 3 % do que foi indicado no pedido de ajuda. Além disso, o Tribunal Geral considerou erradamente que o Estado‑Membro não pode tomar em consideração na sua decisão as circunstâncias de um caso concreto. Pelo contrário, perante um desvio de até 2 hectares ou de 3 % num caso concreto, é a República Checa quem decide se a amostra de controlo deve ser ampliada ( 37 ).

58.

Neste contexto, verifica‑se, em primeiro lugar, que, nos termos do artigo 33.o, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento n.o 1122/2009, pelo menos 50 % das parcelas agrícolas da exploração inspecionada devem ser objeto de controlo no quadro de uma efetiva inspeção no terreno. O terceiro período dessa disposição prevê que «se este controlo da amostra revelar anomalias, é aumentada a amostra de parcelas agrícolas efetivamente inspecionadas», ou seja, qualquer declaração excessiva de superfícies obriga um Estado‑Membro a aumentar a amostra de controlo.

59.

Todavia, ao contrário do que sustenta a República Checa, não se pode concluir do facto de o artigo 33.o do Regulamento n.o 1122/2009 usar o termo «anomalias» no plural que um Estado‑Membro só tem de aumentar a amostra de controlo quando ocorrem irregularidades graves. A República Checa entende a este respeito que o termo «anomalia» teria sido usado no singular se se pretendesse incluir também constatações individualizadas e, por isso, finalmente negligenciáveis.

60.

É certo que tudo leva a crer que se trata de um limite de minimis que o Tribunal Geral estabeleceu, no fim de contas, em até 0,1 hectare ( 38 ). Mas declarações de 2 hectares ou mais de 3 % em excesso não podem considerar‑se no limite de minimis.

61.

Além disso, o teor do artigo 33.o do Regulamento n.o 1122/2009 também não permite uma interpretação segundo a qual os Estados‑Membros, após uma avaliação global das circunstâncias do caso concreto, pudessem determinar se aumentam ou não a amostra de controlo. Com efeito, a decisão de aumentar a amostra de controlo é uma decisão vinculada («é aumentada […]» ( 39 )) e não uma decisão discricionária.

62.

A jurisprudência referida a este respeito pela República Checa, segundo a qual, numa decisão, se deve sempre considerar o conjunto das perspetivas pertinentes no caso concreto, refere‑se apenas às decisões discricionárias ( 40 ).

63.

Em conclusão, o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

64.

O contexto do terceiro e do quarto fundamentos do recurso é um programa de apoio nacional a determinados investimentos no setor vitivinícola. A este respeito, a Comissão, na decisão de execução controvertida, contesta, por um lado, que a República Checa tenha feito pagamentos antes de o programa de apoio ter sequer entrado em vigor. Por outro lado, alega que a República Checa também não controlou devidamente a execução dos investimentos correspondentes.

65.

Com o terceiro fundamento, a República Checa censura o Tribunal Geral por ter desvirtuado os factos, na medida em que considerou que a correção controvertida só se refere a investimentos que foram pagos antes da instituição do programa de apoio nacional ( 41 ). A República Checa já alegou a este respeito, em primeira instância, que a Comissão também excluiu do financiamento investimentos que foram pagos depois da implementação do programa de apoio nacional, mas antes da verificação de cada um dos montantes de ajudas.

66.

O Tribunal Geral rejeitou esta alegação no n.o 49 do acórdão recorrido, com o argumento de que o mesmo é infundado. A República Checa considera que tal rejeição constitui um erro de direito.

67.

Na verdade, porém, não se vislumbra que o Tribunal Geral tenha desvirtuado a situação de facto. Com efeito, a Comissão alegou em primeira instância que baseou a correção em causa apenas nos pagamentos feitos antes da implementação do programa de apoio nacional.

68.

Em apoio da sua alegação de que a correção também se referiu na realidade a despesas feitas depois da implementação do programa de apoio, mas antes da verificação dos pedidos individuais, a República Checa apenas alegou que, relativamente a estas despesas, também forneceu à Comissão a documentação correspondente.

69.

Mas isto não permite concluir que a Comissão também fez uma correção relativamente a estas despesas. A República Checa não mencionou nenhuma passagem da decisão de execução controvertida que se refira a estas despesas.

70.

É certo que o Tribunal Geral afirma a este respeito, no n.o 43 do acórdão recorrido, que a correção se baseia especialmente no facto de se tratar de pagamentos feitos antes da verificação dos pedidos de ajudas individuais. Mas refere‑se nesse contexto a pagamentos que, de qualquer modo, também foram feitos antes da implementação do programa de apoio nacional ( 42 ).

71.

Assim, o Tribunal Geral não incorreu em erro de direito ao julgar infundada a referida alegação da República Checa e também não desvirtuou a situação de facto.

72.

Em conclusão, o terceiro fundamento também é improcedente.

73.

Com o quarto fundamento do recurso, a República Checa critica, finalmente, uma alegada violação do artigo 77.o, n.o 5, do Regulamento n.o 555/2008. Este artigo permite aos Estados‑Membros efetuarem os controlos in loco dos investimentos autorizados com base em amostras de controlo. Pelo contrário, o Tribunal Geral considerou erradamente que a República Checa, por força do artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 555/2008, era obrigada a controlos sistemáticos in loco dos investimentos feitos no setor vitivinícola.

74.

Este fundamento refere‑se, em substância, à questão de saber qual destas duas disposições é aplicável neste caso concreto aos controlos dos investimentos e em que medida esta disposição impõe controlos — sistemáticos ou por amostragem — aos Estados‑Membros.

75.

Segundo o artigo 77.o, n.o 3, do Regulamento n.o 555/2008, as autoridades competentes efetuam controlos no local por amostragem, «[e]xceto nos casos em que […] o presente regulamento prevej[a] controlos no local sistemáticos». O Tribunal Geral entendeu o artigo 19.o do Regulamento n.o 555/2008, neste sentido, como lex specialis em relação ao artigo 77.o e deduziu daí uma obrigação de controlos sistemáticos in loco ( 43 ).

76.

Segundo o artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 555/2008, o apoio só é pago «depois de se confirmar a realização de uma determinada operação ou de todas as operações abrangidas pelo pedido de apoio, consoante a opção feita pelo Estado‑Membro para a gestão da medida, e de se proceder ao correspondente controlo no local».

77.

A este respeito há que constatar, em primeiro lugar, que o teor do artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 555/2008, contrariamente à interpretação do Tribunal Geral, não prevê necessariamente controlos sistemáticos ( 44 ). O artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, apenas dispõe que os Estados‑Membros devem controlar as medidas executadas no local. Isto não exclui que este controlo no local possa ser feito através de amostras de controlo.

78.

Em segundo lugar, a sistemática do Regulamento n.o 555/2008 mostra que os controlos sistemáticos, quando os Estados‑Membros são obrigados a realizá‑los, são expressamente previstos: assim, por exemplo, o artigo 76.o, segundo parágrafo, alínea e), do Regulamento n.o 555/2008, que estabelece os princípios do controlo no setor vitivinícola, permite aos Estados‑Membros optarem por controlos sistemáticos ou por amostragem. O artigo 77.o, n.o 3, do Regulamento n.o 555/2008 prevê controlos sistemáticos no local a título excecional, ao passo que o seu n.o 2 prevê a realização de controlos administrativos sistemáticos. Além disso, o facto de o Regulamento n.o 555/2008 ordenar expressamente os controlos sistemáticos é exemplificado pelo seu artigo 78.o, n.o 1, terceiro período, no qual se prevê a exceção «se se tratar de medidas para as quais estejam previstos controlos no local sistemáticos». Também a disposição especial do artigo 12.o do Regulamento n.o 555/2008 para a designada colheita em verde é um exemplo da previsão expressa de controlos sistemáticos no local ( 45 ).

79.

E, em terceiro lugar, aplica‑se, em princípio, a todos os pagamentos diretos sujeitos ao sistema de controlo da Política Agrícola Comum a regra de que os Estados‑Membros efetuam os controlos no local com base em amostras de controlo ( 46 ). Dado o volume das ajudas e a sua repartição fragmentada, é difícil na prática proceder de outro modo. Os controlos sistemáticos no local constituem, também, deste ponto de vista, a exceção.

80.

Mesmo que se pretendesse deduzir do artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 555/2008 a obrigação dos Estados‑Membros de procederem a controlos sistemáticos dos investimentos, a posição sistemática do artigo 19.o e do artigo 77.o indica, no entanto, que é o último que deve ser entendido como lex specialis e não o inverso.

81.

Com efeito, por um lado, a norma geral situa‑se em regra antes da norma especial. Por outro, o artigo 19.o encontra‑se na secção 6, Investimentos, do capítulo II (Medidas elegíveis), do título II — Programas de apoio. O artigo 77.o, pelo contrário, encontra‑se no título V, Controlos no setor vitivinícola, no respetivo capítulo I (Princípio do controlo). Isto indica que o artigo 19.o é uma norma geral relativa a investimentos, ao passo que o controlo dos mesmos (e de ajudas de outro tipo) é precisado no título V, relativo aos controlos no setor vitivinícola. O artigo 77.o, n.o 5, do regulamento demonstra que o título relativo aos controlos no setor vitivinícola também inclui perfeitamente os controlos dos investimentos. Esta disposição aplica‑se às medidas previstas no artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 479/2008. Mas todas estas medidas são investimentos ( 47 ).

82.

Contrariamente à interpretação do Tribunal Geral ( 48 ), também não se opõe a isto o facto de o artigo 77.o ter como epígrafe «Princípios gerais». Com efeito, esta disposição contém princípios gerais relativos aos controlos no setor vitivinícola. Mas neste título existem, além desta, muitas outras disposições, que especificam a execução dos controlos ( 49 ). Neste contexto, o artigo 77.o do Regulamento n.o 555/2008 deve entender‑se como norma geral no âmbito das normas especiais relativas aos controlos no setor vitivinícola.

83.

Além disso, se o artigo 19.o do Regulamento n.o 555/2008 fosse uma lex specialis para o controlo dos investimentos e, por isso, os Estados‑Membros tivessem de efetuar controlos sistemáticos dos investimentos no local, não restaria nenhum âmbito de aplicação para o artigo 77.o, n.o 5. Com efeito, segundo esta disposição, aplicam‑se mutatis mutandis aos investimentos determinadas disposições do Regulamento n.o 65/2011 ( 50 ), em especial o seu artigo 25.o, cujo n.o 1, primeiro período, prevê, no entanto, precisamente controlos in loco das operações aprovadas com base numa amostragem adequada. Esta remissão não é compatível com uma obrigação de controlos sistemáticos in loco deduzida do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 555/2008.

84.

Contrariamente à interpretação do Tribunal Geral ( 51 ), também não é esse o caso pelo facto de o artigo 25.o do Regulamento n.o 65/2011 manter um âmbito de aplicação para além do que resulta da remissão feita pelo Regulamento n.o 555/2008. Como a República Checa assinala acertadamente, isso não altera nomeadamente o facto de que o artigo 77.o, n.o 5, do Regulamento n.o 555/2008 deixaria de ter qualquer alcance se fosse seguida a interpretação do Tribunal Geral.

85.

Daí resulta que o artigo 19.o não é uma lex specialis em relação ao artigo 77.o, n.o 5, do Regulamento n.o 555/2008.

86.

Por conseguinte, o Tribunal Geral incorreu num erro de direito na medida em que entendeu o artigo 19.o do Regulamento n.o 555/2008 como lex specialis em relação ao artigo 77.o, tendo concluído daí que a República Checa era obrigada a efetuar controlos sistemáticos in loco dos investimentos executados.

87.

Em conclusão, o quarto fundamento do recurso é, por isso, procedente.

88.

A procedência do quarto fundamento implica a anulação do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da decisão de exclusão de investimentos no montante de 636516,20 euros. Com efeito, em virtude deste erro de direito, o Tribunal Geral não examinou a decisão de execução controvertida na parte em que a Comissão considerou insuficientes os controlos in loco por amostragem dos investimentos no setor vitivinícola efetuados pela República Checa.

89.

Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, segundo período, do seu Estatuto, o Tribunal de Justiça, no caso de anular a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

90.

No caso em apreço, o processo não está em condições de ser julgado.

91.

No que respeita à anulação do acórdão recorrido em razão da procedência do primeiro fundamento do recurso ( 52 ), esta resulta de que é necessário apurar mais factos para decidir definitivamente a causa ( 53 ).

92.

No que respeita à anulação do acórdão recorrido em razão da procedência do quarto fundamento do recurso ( 54 ), há que constatar que a Comissão baseou a decisão de exclusão de despesas no montante de 636516,20 euros, conexas com investimentos no setor vitivinícola, não apenas na insuficiência dos controlos in loco, mas também no facto de terem sido efetuados pagamentos antes da implementação do programa de apoio nacional ( 55 ). Compete ao Tribunal Geral determinar se a exclusão de despesas no montante de 636516,20 euros também se justifica apenas em razão do último motivo.

93.

Por conseguinte, o litígio deve ser remetido, para julgamento, ao Tribunal Geral.

94.

Dado que o processo deve ser remetido, para julgamento, ao Tribunal Geral, reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

95.

Tendo em conta o que precede, proponho que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma: