Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-717/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO GERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 8 de maio de 2024 (1)

Processos C‑717/22 e C‑372/23

SISTEM LUX OOD

e

VU

contra

Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de Primeira Instância de Svilengrad, Bulgária) e pelo Administrativen sad Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo, Bulgária)]

«Reenvio prejudicial — União aduaneira e livre circulação de mercadorias — Regulamento (UE) n.° 952/2013 — Incumprimento da legislação aduaneira — Sanções administrativas — Sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas — Legislação nacional que prevê a perda do objeto da infração aduaneira — Bens pertencentes a um terceiro»

1. No âmbito dos presentes reenvios prejudiciais, dois órgãos jurisdicionais búlgaros submetem ao Tribunal de Justiça as suas dúvidas quanto à interpretação do regime relativo às infrações e sanções previsto no Regulamento (UE) n.° 952/2013 (2).

2. Em substância, com as suas questões pretendem saber: a) se o dolo é um elemento constitutivo obrigatório da infração cometida por não terem sido prestadas às autoridades aduaneiras as informações previstas no artigo 15.° do Código Aduaneiro; e b) se o direito da União se opõe a uma legislação nacional que prevê, em circunstâncias como as dos litígios principais, a perda de mercadorias como sanção pelo incumprimento das obrigações aduaneiras.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Decisão‑Quadro 2005/212/JAI (3)

3. Segundo o artigo 1.° («Definições»), quarto travessão, entende‑se por «“perda”, uma sanção ou medida, decretada por um tribunal em consequência de um processo relativo a uma ou várias infrações penais, que conduza à privação definitiva de um bem» (4).

2. Código Aduaneiro

4. O considerando 38 dispõe:

«É conveniente ter em conta a boa‑fé da pessoa em causa nos casos em que a constituição da dívida aduaneira tenha sido originada pelo incumprimento da legislação aduaneira, e minimizar o impacto da negligência imputável ao devedor.»

5. O considerando 45 afirma:

«É conveniente definir a nível da União as normas que regem a inutilização ou outra forma de cessão das mercadorias pelas autoridades aduaneiras, uma vez que se trata de questões que anteriormente eram do âmbito da legislação nacional.»

6. O artigo 15.° («Prestação de informações às autoridades aduaneiras») prevê:

«1. Qualquer pessoa direta ou indiretamente envolvida no cumprimento de formalidades aduaneiras ou na execução de controlos aduaneiros deve prestar às autoridades aduaneiras, a pedido destas e nos prazos que sejam fixados, todos os documentos e todas as informações requeridas, sob uma forma adequada, bem como toda a assistência necessária para cumprimento dessas formalidades ou desses controlos.

2. A entrega de uma declaração aduaneira, uma declaração de depósito temporário, uma declaração sumária de entrada, uma declaração sumária de saída, uma declaração de reexportação ou uma notificação de reexportação por parte de uma pessoa às autoridades aduaneiras, ou ainda de um pedido de autorização ou de qualquer outra decisão, responsabiliza a pessoa em causa no que respeita:

a) À exatidão e ao caráter exaustivo das informações constantes da declaração, notificação ou pedido;

b) À autenticidade, exatidão e validade de qualquer documento de suporte da declaração, notificação ou pedido;

c) Se for caso disso, ao cumprimento de todas as obrigações relacionadas com a sujeição das mercadorias em causa ao regime aduaneiro em questão, ou com o desenrolar das operações autorizadas.

O primeiro parágrafo é igualmente aplicável à prestação de informações, sob qualquer outra forma, exigidas pelas autoridades aduaneiras ou fornecidas a estas últimas.

Caso a declaração, a notificação ou o pedido sejam entregues ou as informações sejam prestadas por um representante aduaneiro da pessoa em causa, tal como referido no artigo 18.°, esse representante aduaneiro fica igualmente sujeito às obrigações previstas no primeiro parágrafo do presente número.»

7. O artigo 42.° («Aplicação de sanções») tem a seguinte redação:

«1. Cada Estado‑Membro determina as sanções aplicáveis em caso de incumprimento da legislação aduaneira. Essas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

2. Caso sejam aplicadas, as sanções administrativas podem assumir, nomeadamente, uma das seguintes formas ou ambas:

a) Uma coima aplicável pelas autoridades aduaneiras, incluindo, se for caso disso, um pagamento acordado que substitua uma sanção penal;

b) A revogação, suspensão ou alteração de uma autorização que tenha sido concedida à pessoa em causa.

[…]»

8. O artigo 79.° («Constituição da dívida aduaneira por incumprimento»), n.° 1, prevê:

«Relativamente às mercadorias passíveis de direitos de importação, é facto constitutivo da dívida aduaneira na importação o incumprimento de:

a) Uma das obrigações previstas na legislação aduaneira em matéria de introdução de mercadorias não‑UE no território aduaneiro da União, de subtração à fiscalização aduaneira, ou de circulação, transformação, armazenamento, depósito temporário, importação temporária ou cessão de tais mercadorias nesse território;

b) Uma das obrigações previstas na legislação aduaneira em matéria de utilização para fins especiais de mercadorias no território aduaneiro da União;

c) Uma das condições fixadas para a sujeição das mercadorias não‑UE a um regime aduaneiro ou para a concessão, em função do destino especial das mercadorias, da isenção ou de uma redução da taxa do direito de importação.»

9. O artigo 158.° («Declaração aduaneira das mercadorias e fiscalização aduaneira das mercadorias UE») prevê:

«1. Qualquer mercadoria destinada a ser sujeita a um regime aduaneiro, exceto o regime de zona franca, deve ser objeto de uma declaração aduaneira específica para o regime aduaneiro em causa.

2. Em casos específicos, diferentes dos referidos no artigo 6.°, n.° 2, a declaração aduaneira pode ser entregue por meios que não sejam técnicas de processamento eletrónico de dados.

3. As mercadorias UE declaradas para exportação, trânsito interno da União ou aperfeiçoamento passivo ficam sob fiscalização aduaneira a partir do momento da aceitação da declaração aduaneira a que se refere o n.° 1 até que sejam retiradas do território aduaneiro da União, sejam abandonadas a favor do Estado ou inutilizadas, ou até à anulação da declaração aduaneira.»

10. Em conformidade com o artigo 198.° («Medidas a adotar pelas autoridades aduaneiras»):

«1. As autoridades aduaneiras devem adotar as medidas necessárias à cessão das mercadorias, nomeadamente o confisco e venda ou a inutilização, nos seguintes casos:

a) Não ter sido cumprida uma das obrigações previstas na legislação aduaneira em matéria de introdução de mercadorias não‑UE no território aduaneiro da União, ou as mercadorias terem sido subtraídas à fiscalização aduaneira;

[…]»

11. O artigo 233.° («Obrigações do titular do regime de trânsito da União e do transportador e do destinatário de mercadorias que circulem ao abrigo do regime de trânsito da União») dispõe, no seu n.° 3, o seguinte:

«O transportador ou o destinatário das mercadorias que receba as mercadorias sabendo que as mesmas circulam ao abrigo do regime de trânsito da União é igualmente responsável pela apresentação das mercadorias intactas na estância aduaneira de destino no prazo fixado, respeitando as medidas adotadas pelas autoridades aduaneiras para garantir a sua identificação.»

B. Direito nacional. Zakon za mitnitsite (Lei Aduaneira)

12. Segundo dispõe o artigo 231.°, as decisões de aplicação de sanções administrativas são emitidas pelo diretor da Agência Aduaneira ou pelos funcionários por este designados.

13. Nos termos do artigo 233.°:

«1. É aplicada uma sanção pecuniária a uma pessoa que desloque ou transporte mercadorias através da fronteira do Estado, ou tente fazê‑lo, sem o conhecimento ou a autorização das autoridades aduaneiras, e na medida em que o ato praticado não constitua uma infração penal, sob a forma de coima por contrabando aduaneiro de 100 a 200 % do valor aduaneiro das mercadorias ou, em caso de exportação, do valor das mercadorias.

[…]

6. Os produtos que forem objeto de contrabando aduaneiro serão confiscados a favor do Estado, independentemente dos respetivos direitos de propriedade, e quando desaparecerem ou tiverem sido alienados, [o autor] será condenado no valor correspondente ao seu valor aduaneiro ou, em caso de exportação, do valor das mercadorias.

[…]»

II. Matéria de facto, litígios e questões prejudiciais

14. Em 28 de maio de 2021, VU, um cidadão sérvio que conduzia um camião com semirreboque proveniente da Turquia e com destino à Sérvia carregado de perfis de alumínio, apresentou‑se numa estância de controlo aduaneiro búlgaro.

15. Aquando da verificação dos documentos aduaneiros e da pesagem do veículo, verificou‑se a presença de uma quantidade de mercadorias manifestamente superior à declarada nos referidos documentos.

16. Durante a inspeção, foram encontradas treze paletes de perfis de alumínio no compartimento de carga do veículo. Segundo a documentação apresentada, cinco delas correspondiam integralmente à carga de uma determinada empresa de expedição. Os perfis constantes das restantes oito paletes, expedidos por outra empresa, não foram declarados.

17. Estes factos deram origem a dois processos judiciais em que cada um dos órgãos jurisdicionais competentes decidiu submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.

A. Processo C‑717/22

18. Em 28 de maio de 2021, a Teritorialna direktsia «Juzhna morska» (Direção Regional «Juzhna morska») iniciou um processo contraordenacional contra o motorista do camião com semirreboque por violação do artigo 233.°, n.° 1, da Lei Aduaneira. Foram apreendidas as placas de alumínio não declaradas, bem como o camião articulado.

19. O procedimento contraordenacional foi suspenso na sequência da abertura de um inquérito penal sobre os mesmos factos.

20. Tendo concluído que estava excluída a prática de um crime e retomado o procedimento contraordenacional, a autoridade administrativa considerou que o comportamento do motorista (consubstanciado no transporte das placas de alumínio sem o conhecimento e a autorização da autoridade aduaneira através da fronteira nacional) preenchia os elementos constitutivos da infração prevista no artigo 233.°, n.° 1, da Lei Aduaneira.

21. Por conseguinte, a autoridade administrativa:

— Imputou ao motorista uma sanção administrativa sob a forma de coima no montante de 73 140,06 levs búlgaros (BGN) (cerca de 37 400 euros), correspondente a 100 % do valor aduaneiro da mercadoria.

— Ordenou, nos termos do artigo 233.°, n.° 6, em conjugação com o n.° 1 da Lei Aduaneira, a perda das placas de alumínio e a restituição do camião com semirreboque ao seu proprietário, um terceiro alheio aos factos.

22. A Sistem Lux, proprietária da mercadoria apreendida, interpôs recurso desta decisão no Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de Primeira Instância de Svilengrad, Bulgária), que decidiu submeter ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais, das quais transcrevo as duas primeiras:

«1) Deve o artigo 42.°, n.° 2, do [Código Aduaneiro], que define exaustivamente o tipo de sanções administrativas aplicáveis em caso de incumprimento da legislação aduaneira, em conjugação com o artigo 17.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [a seguir “Carta”], ser interpretado no sentido de que é inadmissível uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 6, do Zakon za mitnitsite [Lei Aduaneira], que prevê a perda (perda de objetos a favor do Estado) do objeto da infração como sanção administrativa adicional? A perda do objeto da infração é admissível nos casos em que o bem perdido pertence a uma pessoa diferente do infrator?

2) Deve o artigo 42.°, n.° 1, do [Código Aduaneiro], em conjugação com o artigo 49.°, n.° 3, da Carta, ser interpretado no sentido de que é inadmissível uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 6, [da Lei Aduaneira], que, além da sanção consubstanciada numa “coima”, prevê como sanção adicional a perda (perda de objetos a favor do Estado) do objeto da infração, por constituir uma ingerência de caráter sancionatório no direito de propriedade, desproporcionada em relação ao objetivo legítimo prosseguido, nos seguintes casos: de um modo geral, nos casos em que o bem perdido, que foi objeto da infração, pertence ao infrator e nos casos em que pertence a um terceiro que não é o infrator e, em particular, nos casos em que o infrator não cometeu a infração a título doloso, mas a título negligente?»

B. Processo C‑372/23

23. VU, o motorista responsável pelo transporte referido no processo C‑717/22, impugnou no Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de Primeira Instância de Svilengrad) tanto a coima aplicada como a perda das mercadorias. O recurso foi julgado improcedente por Acórdão de 17 de janeiro de 2022.

24. VU interpôs recurso da decisão proferida em primeira instância no Administrativen sad Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo, Bulgária), que decidiu submeter ao Tribunal de Justiça cinco questões prejudiciais, das quais transcrevo as quatro primeiras:

«1) Deve o artigo 15.°, em conjugação com o artigo 42.°, n.° 1, do [Código Aduaneiro], ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 1, [da Lei Aduaneira], em conjugação com o artigo 7.° da Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (Lei das Infrações e Sanções Administrativas) (a seguir “ZANN”), que, no caso de uma infração aduaneira cometida por falta de diligência devido ao incumprimento da forma prescrita para a declaração das mercadorias transportadas através da fronteira nacional, prevê a aplicação de uma sanção por contrabando cometido de forma não dolosa? É admissível uma disposição nacional que, nestes casos, permita qualificar a infração como contrabando aduaneiro cometido por negligência, ou o dolo é um elemento constitutivo obrigatório do contrabando aduaneiro?

2) Deve o artigo 42.°, n.° 1, do [Código Aduaneiro] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 1, do [Lei Aduaneira], em conjugação com o artigo 7.° da ZANN, segundo a qual uma primeira infração abrangida pelo conceito de “contrabando aduaneiro”, cometida com dolo ou negligência, é punível com uma sanção da mesma natureza e montante, a saber, uma “coima” compreendida entre 100 % e 200 % do valor aduaneiro do objeto da infração?

3) Deve o artigo 42.°, n.° 2, do [Código Aduaneiro] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 6, do [Lei Aduaneira], que prevê como sanção administrativa adicional a perda (perda de objetos a favor do Estado) das mercadorias ou dos bens objeto da infração e cuja posse não é proibida? A perda do objeto da infração é admissível nos casos em que o bem perdido pertence a outra pessoa que não o infrator?

4) Deve o artigo 42.°, n.° 1, do [Código Aduaneiro], em conjugação com o artigo 49.°, n.° 3, da Carta […], ser interpretado no sentido de que é inadmissível uma disposição nacional como a prevista no artigo 233.°, n.° 6, do [Lei Aduaneira], que, além da sanção consubstanciada numa “coima”, prevê como sanção adicional a perda (perda de objetos a favor do Estado) das mercadorias ou dos bens objeto da infração e cuja posse não é proibida, por constituir uma ingerência de natureza sancionatória desproporcionada no direito de propriedade, que é desproporcionada em relação ao objetivo legítimo prosseguido, nos seguintes casos: de um modo geral, nos casos em que o bem perdido, que foi objeto da infração, pertence ao infrator e nos casos em que pertence a um terceiro que não é o infrator e, em particular, nos casos em que o infrator não cometeu a infração a título doloso, mas a título negligente?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

25. O pedido de decisão prejudicial que está na origem do processo C‑717/22 deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de novembro de 2022.

26. No âmbito deste processo, foram apresentadas observações pela Sistem Lux, a Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (Direção Regional Aduaneira de Burgas, Bulgária), os Governos Búlgaro, Italiano e Letão e a Comissão Europeia.

27. O pedido de decisão prejudicial que está na origem do processo C‑372/23 deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de junho de 2023.

28. No âmbito deste segundo processo, foram apresentadas observações pela Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (Direção Regional Aduaneira de Burgas), pelos Governos Belga, Búlgaro, Espanhol e Italiano e pela Comissão.

29. Por razões de conexão, os dois processos foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão.

30. O Tribunal de Justiça, que não considerou necessária a realização de uma audiência, pediu que as presentes conclusões se centrassem nas duas primeiras questões constantes do processo C‑717/22 (essencialmente as mesmas que a terceira e quarta questões do processo C‑372/23) e nas duas primeiras questões relativas ao processo C‑372/23.

IV. Análise

31. As duas primeiras questões do processo C‑717/22 dizem respeito à compatibilidade com o direito da União de uma legislação nacional que, num caso específico de infração aduaneira, prevê a apreensão das mercadorias em causa.

32. As duas primeiras questões do processo C‑372/23 dizem respeito à compatibilidade com o direito da União de uma legislação nacional que prevê a aplicação de uma determinada sanção em caso de infrações de contrabando aduaneiro.

33. Em primeiro lugar, analisarei as questões prejudiciais relativas à sanção principal (processo C‑372/23) e, em seguida, debruçar‑me‑ei sobre as questões relativas à perda (processos C‑717/22 e C‑372/23).

34. Não abordarei a incidência dos artigos 17.°, n.° 1, e 49.°, n.° 3, da Carta, uma vez que os órgãos jurisdicionais de reenvio não expõem as razões específicas que os levaram a pedir a interpretação destas disposições.

A. Sanção por incumprimento do dever de prestar informações aduaneiras (primeira e segunda questões no processo C‑372/23)

35. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade com o direito da União (em especial com o artigo 15.°, em conjugação com o artigo 42.°, n.° 1, do Código Aduaneiro) de uma disposição nacional que prevê a aplicação de uma sanção no caso de uma infração aduaneira por negligência, a qual qualifica como contrabando cometido de forma não dolosa.

36. Mais precisamente, pretende saber:

— se o dolo é um elemento constitutivo obrigatório da infração de contrabando aduaneiro (primeira questão);

— se o contrabando aduaneiro é punível com uma sanção «da mesma natureza e montante» nos casos de infração cometida com dolo ou negligência (segunda questão).

37. Recordo que VU foi punido por violação do artigo 233.°, n.° 1, da Lei Aduaneira. Nos termos desta disposição, o transporte de mercadorias através da fronteira estatal sem o conhecimento ou a autorização das autoridades aduaneiras é punível na Bulgária por tal configurar uma infração. A referida disposição abrange o incumprimento da obrigação de prestação de informações às autoridades aduaneiras prevista no artigo 15.° do Código Aduaneiro (5) caso as informações prestadas sejam falsas por não corresponderem ao conteúdo efetivo das mercadorias.

38. Embora não resulte expressamente do despacho de reenvio, tudo indica que as mercadorias transportadas, provenientes da Turquia, se destinavam à Sérvia, sendo a Bulgária apenas um país de trânsito, pelo que a disposição aplicável a nível do direito da União seria, em primeiro lugar, o artigo 158.° do Código Aduaneiro.

39. Nos termos deste artigo, as mercadorias destinadas a ser sujeitas a um regime aduaneiro (exceto o de zona franca) devem ser objeto de uma declaração aduaneira específica (n.° 1) e ficar sob fiscalização aduaneira a partir do momento da aceitação dessa declaração até que sejam retiradas do território aduaneiro da União, sejam abandonadas a favor do Estado ou inutilizadas, ou até à anulação da declaração aduaneira (n.° 3).

40. Em conformidade com o artigo 233.°, n.° 3, do Código Aduaneiro, o transportador das mercadorias em trânsito é responsável pela sua apresentação intacta na estância aduaneira de destino no prazo fixado, respeitando as medidas adotadas pelas autoridades aduaneiras para garantir a sua identificação (6).

41. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é pacífico, sendo que tal não cabe examinar no presente processo, que o incumprimento da obrigação de prestar uma declaração fiável relativamente às mercadorias que VU transportava ao abrigo do regime de trânsito constituiu uma violação do artigo 15.° do Código Aduaneiro (7).

42. Nos termos do artigo 15.°, n.° 1, do Código Aduaneiro, qualquer pessoa direta ou indiretamente envolvida no cumprimento de formalidades aduaneiras ou na execução de controlos aduaneiros deve prestar às autoridades aduaneiras todos os documentos e todas as informações requeridas, sob uma forma adequada, bem como toda a assistência necessária para cumprimento dessas atividades e controlos.

43. Nos termos do artigo 15.°, n.° 2, do Código Aduaneiro, a pessoa que apresenta uma declaração aduaneira às autoridades aduaneiras é responsável pela sua exatidão e integridade, bem como pela autenticidade, exatidão e validade dos documentos de suporte dessa declaração.

44. O artigo 42.° do Código Aduaneiro dispõe que qualquer incumprimento da legislação aduaneira deve ser punido pelos Estados‑Membros através da aplicação de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

45. O órgão jurisdicional de reenvio pede, em bom rigor, ao Tribunal de Justiça que determine se a sanção aplicada é compatível, no que respeita ao caráter doloso da infração, com o artigo 15.° do Código Aduaneiro e, no que respeita à proporcionalidade da própria sanção, com o artigo 42.°, n.° 1, do referido código.

46. Para responder à primeira destas questões, há que ter em conta que, segundo o Tribunal de Justiça:

— o incumprimento da obrigação prevista no artigo 15.°, n.° 1, do Código Aduaneiro constitui um «incumprimento da legislação aduaneira» na aceção do artigo 42.°, n.° 1, do mesmo código.

— «o conceito [de incumprimento da legislação aduaneira] não visa unicamente atividades fraudulentas, nele se incluindo toda e qualquer inobservância da legislação aduaneira da União, independentemente da questão de saber se o incumprimento foi intencional, se foi cometido por negligência ou, ainda, se não houve comportamento culposo do operador em questão» (8).

47. O mesmo se aplica, nomeadamente, conforme observou a Comissão, ao incumprimento da obrigação prevista no artigo 158.° do Código Aduaneiro, que consiste na apresentação de uma declaração aduaneira específica para o regime aduaneiro em causa.

48. Daqui resulta que o dolo não é um elemento constitutivo obrigatório da infração de contrabando aduaneiro. Em caso de violação do artigo 15.°, n.° 1, do Código Aduaneiro cometida por negligência, os Estados‑Membros devem aplicar uma sanção em conformidade com o artigo 42.° do referido código.

49. A sanção deve, em qualquer caso, e no que aqui interessa, ser proporcionada, tal como previsto no artigo 42.°, n.° 1, do Código Aduaneiro.

50. Com a sua segunda questão formulada no âmbito do processo C‑372/23, o que o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber não se prende tanto com a proporcionalidade em sentido estrito, mas sim, mais uma vez, com a relevância do caráter doloso na adaptação da sanção.

51. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio insiste no dolo, desta vez suscitado em relação ao artigo 42.°, n.° 1, do Código Aduaneiro, ou seja, do ponto de vista da sanção e já não da definição das circunstâncias de facto da infração.

52. No fundo, subsiste a questão da compatibilidade com o Código Aduaneiro de uma legislação nacional que qualifica um comportamento negligente como uma infração aduaneira (primeira questão) em relação à qual prevê a aplicação de uma sanção que não distingue entre comportamento negligente e doloso (segunda questão).

53. Por conseguinte, não se trata de determinar se a sanção em causa no processo principal foi ou não proporcionada em função do seu montante efetivo ou atendendo a outras circunstâncias, mas sim em função do caráter doloso ou negligente da infração.

54. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o comportamento «com dolo ou negligência, é punível com uma sanção da mesma natureza e montante». Para o órgão jurisdicional, verdadeiramente «desproporcionado» é que não se distinga entre a infração dolosa e a negligente.

55. A referência puramente ilidível à proporcionalidade da sanção aplicada não deve servir para desviar a atenção. Efetivamente, o que está em causa com a formulação destas questões é, repito, saber se a infração de contrabando aduaneiro só é punível quando resulta de um comportamento doloso e em que condições.

56. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as medidas de caráter sancionatório permitidas por uma legislação nacional não devem exceder o que é necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação nem tampouco devem ser desproporcionadas relativamente aos referidos objetivos (9).

57. Por conseguinte, «as autoridades aduaneiras […] devem ter em conta, tanto para proceder à qualificação jurídica da infração eventualmente cometida como para determinar, sendo caso disso, as sanções referentes ao incumprimento da legislação aduaneira a aplicar, todos os elementos pertinentes, incluindo, se for caso disso, a boa‑fé do declarante, a fim de garantir que essas sanções sejam efetivas, proporcionadas e dissuasivas» (10).

58. A pertinência da boa‑fé para efeitos de ponderação do âmbito das sanções não implica que estas só sejam admissíveis em caso de infrações dolosas. Tal como referi, o conceito de «incumprimento da legislação aduaneira», na aceção do artigo 42.°, n.° 1, do Código Aduaneiro, abrange qualquer violação dessa disposição, independentemente de o incumprimento ter sido a título doloso ou negligente.

59. Em suma, entendo que a segunda questão submetida no âmbito do processo C‑372/23 deve ser respondida no mesmo sentido que a primeira: uma vez que o dolo não é um elemento constitutivo obrigatório da infração de contrabando aduaneiro e que é suficiente a mera violação do artigo 15.°, n.° 1, do Código Aduaneiro para qualificar o comportamento como punível nos termos do artigo 42.° do mesmo código, o direito da União não exclui a punição de infrações não dolosas.

60. O Tribunal de Justiça confirmou esta interpretação do artigo 42.°, n.° 1, do Código Aduaneiro, declarando que, em caso de prestação de informações inexatas numa declaração aduaneira, pode ser aplicada uma coima, não obstante a boa‑fé do operador em questão (11).

61. Tal resposta não exclui que, na determinação da sanção adequada, seja necessário ter em conta todos os elementos pertinentes (incluindo, se for caso disso, a boa‑fé do infrator) numa escala fixada pelo legislador nacional, nos termos da qual a resposta sancionatória pode ser mais ou menos graduada (12).

B. Perda em caso de incumprimento da obrigação de informar as autoridades aduaneiras (primeira e segunda questões prejudiciais no processo C‑717/22, idênticas à terceira e quarta questões no processo C‑372/23)

62. Com estas questões, os órgãos jurisdicionais de reenvio pretendem saber, em substância:

— se a perda constitui uma sanção administrativa adicional em caso de «contrabando aduaneiro»;

— em caso afirmativo, se pode ser confiscado um bem pertencente a um terceiro que não o autor da infração, principalmente quando este último não tenha agido com dolo.

63. O artigo 42.°, n.° 2, do Código Aduaneiro não enumera numa perspetiva exaustiva todas as «formas» (modalidades) que as sanções administrativas previstas pelos Estados‑Membros podem assumir. Tal decorre da redação da disposição, que utiliza a expressão «nomeadamente» (13), ou semelhante, para enumerar, a título exemplificativo, essas formas.

64. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de incumprimento das condições previstas no regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas». Os Estados‑Membros, logicamente, «estão obrigados a exercer essa competência no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais» (14).

65. Assim sendo, não vejo razão para que a perda não seja prevista como sanção administrativa acessória em casos como o vertente, a saber, perante a violação do artigo 15.°, n.° 1, do Código Aduaneiro (15).

66. O próprio Código Aduaneiro (artigo 198.°) impõe às autoridades nacionais a obrigação de adotar todas as medidas necessárias à cessão das mercadorias em caso de incumprimento das obrigações decorrentes da legislação aduaneira. Entre essas medidas, menciona expressamente o confisco, a venda e a inutilização das mercadorias em causa.

67. Assim, quer seja a título de sanção administrativa (artigo 42.° do Código Aduaneiro), quer a título de medida necessária em caso de incumprimento de uma obrigação aduaneira (artigo 198.° do referido código), o confisco de mercadorias apreendidas, em casos como o presente, é permitido pelo direito da União (16).

68. Poderá ser contestada a licitude dos casos em que o confisco in concreto é permitido, mas seguramente não a questão de se tratar de uma medida compatível, enquanto tal, com o direito da União.

69. No que diz respeito à perda de bens pertencentes a um terceiro de boa‑fé que não seja o autor da infração, o Tribunal de Justiça já se pronunciou de forma inequívoca: «tendo em conta a lesão sensível dos direitos das pessoas causada pela perda de um bem, a saber, o desapossamento definitivo do direito de propriedade sobre esse bem, há que salientar que, tratando‑se de um terceiro de boa‑fé, que não sabia nem podia saber que o seu bem tinha sido utilizado na prática de uma infração, tal perda constitui, à luz da finalidade prosseguida, uma intervenção excessiva e intolerável que atenta contra a própria substância do seu direito de propriedade» (17).

70. Os elementos fornecidos pelos órgãos jurisdicionais de reenvio não permitem depreender com segurança se as mercadorias confiscadas pertenciam efetivamente a um terceiro de boa‑fé, nos termos que acabo de transcrever.

71. Afigura‑se que VU (ou seja, o transportador punido) não é proprietário destas mercadorias, embora não pareça que a sua legitimidade para contestar a apreensão tenha sido posta em causa. As mercadorias serão antes propriedade da Sistem Lux, recorrente no litígio que deu origem ao pedido de decisão prejudicial no processo C‑717/22.

72. Todavia, segundo as observações das autoridades aduaneiras (18) e do Governo Búlgaro (19), a Sistem Lux será a principal responsável pelo regime de trânsito a que estão sujeitas as mercadorias apreendidas. Sendo esse o caso, o que cabe aos órgãos jurisdicionais de reenvio verificar, a Sistem Lux não poderá, em bom rigor, ser qualificada como «terceiro».

73. Os argumentos invocados pela autoridade aduaneira e reproduzidos no despacho de reenvio no âmbito do processo C‑717/22 (20) revelam que a decisão administrativa de confisco se baseou no incumprimento, por parte da Sistem Lux, das suas obrigações aduaneiras relativamente às mercadorias apreendidas. Se o órgão jurisdicional de reenvio acolher esta tese, tal incumprimento poderá, nos termos do artigo 198.° do Código Aduaneiro, conduzir à adoção da medida de perda.

74. Em última análise, mesmo que a Sistem Lux não tivesse cometido a infração específica imputada a VU, o certo é que violou uma obrigação própria suscetível de justificar a perda.

V. Conclusão

75. Tendo em conta o que precede, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de Primeira Instância de Svilengrad, Bulgária) e ao Administrativen sad Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo, Bulgária) da seguinte forma:

O artigo 15.° do Regulamento (UE) n.° 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro, conjugado com o artigo 42.°, n.os 1 e 2, do referido regulamento,

deve ser interpretado no sentido de que:

1) O dolo não é um elemento constitutivo obrigatório da infração de contrabando aduaneiro.

2) A legislação nacional pode prever a perda de mercadorias como sanção acessória aplicada às pessoas que tenham cometido uma infração administrativa por incumprimento das obrigações previstas na legislação aduaneira.

1 Língua original: espanhol.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro da União (JO 2013, L 269, p. 1). A seguir «Código Aduaneiro».

3 Decisão‑Quadro do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à perda de produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime (JO 2005, L 68, p. 49).

4 Por força do artigo 14.° da Diretiva 2014/42/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, sobre o congelamento e a perda dos instrumentos e produtos do crime na União Europeia (JO 2014, L 127, p. 39), esta definição é substituída pela seguinte: «a privação definitiva de um bem, decretada por um tribunal relativamente a uma infração penal».

5 As autoridades constataram que VU tinha, de facto, transportado e importado para a Bulgária mercadorias de natureza e quantidade consideráveis através da fronteira do Estado sem o conhecimento e a autorização das autoridades aduaneiras, cometendo assim a infração de «contrabando aduaneiro», uma vez que não tinha cumprido previamente a obrigação de declarar por escrito as mercadorias transportadas. A autoridade administrativa considera que o facto de VU ter comunicado oralmente que as mercadorias que transportava pesavam uma determinada quantidade aproximada não preenchia as características do conceito de «declaração», que implica a indicação exaustiva, precisa e inequívoca dos artigos transportados e das quantidades de cada artigo numa declaração aduaneira escrita. A autoridade concluiu que o comportamento sancionado tinha sido negligente: nos termos do direito nacional, a negligência como grau de culpabilidade na prática de uma infração não está excluída por lei.

6 A obrigação de apresentar as mercadorias «intactas» compreende a obrigação de as apresentar conforme declaradas e, por conseguinte, na quantidade indicada na respetiva declaração.

7 O motorista é a pessoa que, na estância aduaneira, apresenta às autoridades as informações e os documentos pertinentes sobre as mercadorias que transporta.

8 Acórdão de 23 de novembro de 2023, J. P. Mali (C‑653/22, EU:C:2023:912), n.° 29, e jurisprudência aí referida. O sublinhado é meu.

9 V., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2020, Schenker (C‑655/18, EU:C:2020:157), n.° 43.

10 Acórdão de 8 de junho de 2023, Zes Zollner Electronic (C‑640/21, EU:C:2023:457), n.° 62.

11 Acórdão de 23 de novembro de 2023, J. P. Mali (C‑653/22, EU:C:2023:912), dispositivo: «O artigo 42.°, n.° 1, [do Código Aduaneiro] não se opõe a uma regulamentação nacional que prevê, em caso de perda de receitas de direitos aduaneiros originada pelo fornecimento de informações inexatas numa declaração aduaneira relativa a mercadorias importadas na União Europeia, uma coima que corresponde, em princípio, a 50 % desta perda de receitas e que é aplicada não obstante a boa‑fé do operador em questão e as precauções tomadas por este, uma vez que esta taxa de 50 % é claramente inferior à que está prevista em caso de má‑fé do operador e é, além disso, consideravelmente reduzida em determinadas situações especificadas nessa regulamentação […]».

12 No caso vertente, verifica‑se que foi aplicada a VU a sanção mínima da escala. Este facto não torna a questão inadmissível, conforme alega o Governo Espanhol, porquanto a questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio não se cinge a esta constatação.

13 Nas versões inglesa e espanhola é utilizada a expressão «inter alia». A versão francesa emprega o termo «notamment»; a versão portuguesa utiliza o advérbio «nomeadamente» e as versões alemã e italiana, respetivamente, as expressões «unter anderem» e «tra l’altro».

14 Acórdão de 4 de março de 2020, Schenker (C‑655/18, EU:C:2020:157), n.° 42.

15 A perda a que faz referência a Decisão‑Quadro 2005/212 não é aplicável, devido ao seu objeto, em situações como as do caso em apreço, em que o ato cometido não constitui uma infração penal. V. Acórdão de 9 de março de 2023, Otdel «Mitnichesko razsledvane i razuznavane» (C‑752/21, EU:C:2023:179), n.os 42 a 48 e dispositivo.

16 Os órgãos jurisdicionais de reenvio partem do princípio que, no caso vertente, o confisco foi adotado como sanção acessória, pelo que as suas questões visam a interpretação do artigo 42.° do Código Aduaneiro, em conjugação com o n.° 6 do artigo 233.° da Lei Aduaneira, que se insere no âmbito da resposta sancionatória. Os efeitos práticos em caso afirmativo ou em que se deva simplesmente aplicar o artigo 198.° do Código Aduaneiro não mudam em substância, conforme explicarei mais adiante. De qualquer modo, os órgãos jurisdicionais de reenvio não pedem a interpretação do artigo 198.° do Código Aduaneiro.

17 Acórdão de 14 de janeiro de 2021, Okrazhna prokuratura — Haskovo et Apelativna prokuratura — Plovdiv (C‑393/19, EU:C:2021:8), n.° 55.

18 Ponto 48 das observações escritas da Direção Regional Aduaneira de Burgas.

19 Ponto 48 das observações do Governo Búlgaro.

20 Ponto 7.3 do despacho de reenvio, que reproduz a posição da Direção Regional Aduaneira de Burgas.