Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-706/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 11 de junho de 2026 (1)

Processos apensos C‑706/25 e C‑707/25 [Comeri e Sidilli] (i)

Questura di Roma

contra

SG (C‑706/25)

e

JA (C‑707/25)

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Corte d’appello di Roma (Tribunal de Recurso de Roma, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Asilo e imigração — Política migratória — Transferência de um nacional de um país terceiro para um centro situado no território de um país terceiro com vista à execução de uma decisão de regresso — Pedido de proteção internacional — Detenção do requerente no território de um país terceiro — Repartição de competências entre a União Europeia e os Estados‑Membros — Relações externas — Artigo 3.°, n.° 2, TFUE — Acordo celebrado por um Estado‑Membro com um país terceiro para efeitos de gestão dos fluxos migratórios — Arrendamento territorial — Aplicação das regras comuns ou alteração do seu alcance — Diretiva 2013/32/UE — Diretiva 2013/33/UE — Procedimentos comuns para a concessão e a retirada da proteção internacional — Âmbito de aplicação territorial — Detenção — Motivos da detenção — Locais geográficos da detenção — Proteção jurisdicional efetiva — Representação por advogado — Direitos de comunicação e de visita — Obrigação de libertação imediata — Cuidados de saúde»

I. Introdução

1. Os presentes pedidos de decisão prejudicial (2) inserem‑se no contexto de um acordo internacional bilateral celebrado pela República Italiana, a saber, o Protocolo celebrado entre o Governo da República Italiana e o Conselho de Ministros da República da Albânia relativo ao reforço da colaboração em matéria de migração, assinado em Roma em 6 de novembro de 2023 (a seguir «Protocolo ítalo‑albanês»), ratificado pela Lei n.° 14/2024 (3). Com este protocolo, a República da Albânia comprometeu‑se a autorizar a República Italiana a utilizar determinadas zonas situadas no interior do território albanês (4) (a seguir «zonas em causa»), a fim de criar instalações destinadas a gerir os fluxos migratórios de entrada e saída, canalizando para essas zonas, nomeadamente, os nacionais de países terceiros sujeitos a medidas de detenção.

2. Os presentes processos dizem respeito a dois nacionais marroquinos, SG e JA (a seguir «pessoas em causa»), que foram inicialmente objeto de uma decisão de afastamento do território italiano ao abrigo da Diretiva 2008/115/CE (5). Mantidos em detenção por esse motivo, foram transferidos pelas autoridades italianas para as zonas em causa, onde apresentaram pedidos de proteção internacional. O Questore di Roma (Chefe da Questura de Roma, Itália) ordenou a sua detenção nas zonas em causa. A Corte d’appello di Roma (Tribunal de Recurso de Roma, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio, foi chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de validação dessas decisões de detenção.

3. O Protocolo ítalo‑albanês é suscetível de afetar as regras comuns em matéria de asilo, nomeadamente no que diz respeito às perspetivas de evolução previsíveis dessas regras que representa a entrada em vigor do Novo Pacto em Matéria de Migração e Asilo (6), cuja entrada em vigor está prevista para breve (7), mas que não é aplicável ratione temporis nos processos principais.

4. Assim, estes processos têm por objeto, em substância, por um lado, as consequências para os Estados‑Membros da competência exclusiva que o artigo 3.°, n.° 2, TFUE confere à União Europeia para a celebração de acordos internacionais suscetíveis de afetar regras comuns do direito da União ou de alterar o seu alcance, na medida em que essa competência exclusiva priva os Estados‑Membros da faculdade de celebrar tais acordos no domínio da detenção de requerentes de proteção internacional e, por outro lado, a compatibilidade das condições concretas dessa detenção, organizada em zonas situadas fora do território nacional por força do Protocolo ítalo‑albanês e da Lei n.° 14/2024, com as Diretivas 2013/32/UE (8) e 2013/33/UE (9).

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Regulamento (UE) n.° 604/2013

5. O artigo 28.° do Regulamento (UE) n.° 604/2013 (10), com a epígrafe «Retenção», prevê que os requerentes de proteção internacional não podem ser mantidos em regime de detenção pelo simples facto de estarem sujeitos ao procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido, mas podem sê‑lo com vista a garantir a sua transferência para esse Estado‑Membro se existir um risco significativo de fuga, com base numa apreciação individual e de forma proporcionada. A detenção deve ser o mais curta possível e aplicam‑se as garantias previstas nos artigos 9.°, 10.° e 11.° da Diretiva 2013/33.

2. Diretiva 2013/32

6. O artigo 3.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», tem a seguinte redação:

«1. A presente diretiva aplica‑se a todos os pedidos de proteção internacional apresentados no território dos Estados‑Membros, incluindo a fronteira, as águas territoriais e as zonas de trânsito, bem como à retirada da proteção internacional.

2. A presente diretiva não se aplica aos pedidos de asilo diplomático ou territorial apresentados em representações dos Estados‑Membros.»

7. O artigo 12.° desta diretiva, com a epígrafe «Garantias dos requerentes», dispõe, no seu n.° 1, alínea b), que os Estados‑Membros asseguram que todos os requerentes beneficiem, sempre que necessário, dos serviços de um intérprete para apresentarem as suas pretensões às autoridades competentes.

8. O artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Direito a assistência jurídica e a representação em todas as fases do procedimento», prevê:

«Os requerentes devem ter a oportunidade de consultarem, a expensas suas, de forma efetiva um advogado ou outro consultor, admitido ou aceite nessa qualidade pela legislação nacional, sobre matérias relacionadas com os seus pedidos de proteção internacional, em qualquer fase do procedimento, incluindo na sequência de uma decisão de indeferimento.»

9. O artigo 26.° da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Detenção», tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros não mantêm uma pessoa detida pelo simples facto de ser requerente. Os motivos e as condições da detenção, bem como as garantias ao dispor dos requerentes que estejam detidos, devem estar de acordo com a Diretiva 2013/33/UE.

2. Se um requerente for mantido em detenção, os Estados‑Membros garantem a possibilidade de acelerar o controlo jurisdicional, de acordo com a Diretiva 2013/33/UE»

10. O artigo 46.° desta diretiva, com a epígrafe «Direito a um recurso efetivo», garante aos requerentes de proteção internacional o direito a interpor um recurso efetivo perante um órgão jurisdicional de decisões proferidas sobre o seu pedido de proteção internacional, incluindo as proferidas na fronteira ou nas zonas de trânsito.

3. Diretiva 2013/33

11. O artigo 3.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2013/33, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê:

«1. A presente diretiva é aplicável a todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de proteção internacional no território de um Estado‑Membro, incluindo na fronteira, em águas territoriais ou em zonas de trânsito, enquanto lhes for permitido permanecer nesse território na qualidade de requerentes, bem como aos membros das suas famílias, se estes estiverem abrangidos pelo referido pedido de proteção internacional nos termos do direito nacional.

2. A presente diretiva não é aplicável aos pedidos de asilo diplomático, ou territorial, apresentados nas representações dos Estados‑Membros.»

12. O artigo 8.° da referida diretiva, com a epígrafe «Detenção», enuncia o seguinte, nos seus n.os 1 a 3:

«1. Os Estados‑Membros não podem manter uma pessoa detida pelo simples motivo de ela ser requerente nos termos da [Diretiva 2013/32].

2. Quando se revele necessário, com base numa apreciação individual de cada caso, os Estados‑Membros podem manter os requerentes detidos se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas.

3. Os requerentes só podem ser detidos:

[…]

d) Se o requerente detido estiver sujeito a um processo de retorno, ao abrigo da Diretiva [2008/115], para preparar o regresso e/ou executar o processo de afastamento, e se o Estado‑Membro puder demonstrar, com base em critérios objetivos, designadamente que o requerente já teve oportunidade de aceder ao procedimento de asilo, que há fundamentos razoáveis para crer que o seu pedido de proteção internacional tem por único intuito atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso;

[...]»

13. Nos termos do artigo 9.° da Diretiva 2013/33, com a epígrafe «Garantias dos requerentes detidos»:

«1. A detenção de um requerente deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.°, n.° 3.

Os procedimentos administrativos relativos aos fundamentos da detenção previstos no artigo 8.°, n.° 3, devem ser executados com a devida diligência. Os atrasos nos procedimentos administrativos que não se devam ao requerente não podem justificar a prorrogação da detenção.

2. A detenção dos requerentes deve ser ordenada por escrito pelas autoridades judiciais ou administrativas. A ordem de detenção deve indicar os motivos de facto e de direito em que se baseia.

3. Se a detenção for ordenada por uma autoridade administrativa, os Estados‑Membros submetem a legalidade da detenção a um controlo judicial acelerado, que se efetua oficiosamente e/ou a pedido do requerente. No caso do controlo oficioso, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a contar do início da detenção. No caso do controlo a pedido do requerente, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a partir do início dos procedimentos correspondentes. Para o efeito, os Estados‑Membros definem, no direito nacional, um prazo para a realização do controlo judicial oficioso e/ou do controlo judicial a pedido do requerente.

Se, na sequência do controlo judicial, a detenção for declarada ilegal, o requerente em causa deve ser libertado imediatamente.

4. Os requerentes detidos são imediatamente informados por escrito, numa língua que compreendam ou seja razoável presumir que compreendam, dos motivos da sua detenção e dos meios previstos no direito nacional para contestar a decisão de detenção, bem como da possibilidade de solicitarem assistência jurídica e representação legal a título gratuito.

[...]

6. Em caso de controlo judicial da ordem de detenção prevista no n.° 3, os Estados‑Membros asseguram o acesso gratuito dos requerentes a assistência jurídica e representação legal. Estas devem incluir, pelo menos, a preparação dos documentos processuais exigidos e a participação, em nome do requerente, nas audiências perante as autoridades judiciais.

[…]»

14. O artigo 10.° desta diretiva, com a epígrafe «Condições de detenção», prevê, no seu n.° 4:

«Os Estados‑Membros asseguram que os membros da família, os conselheiros jurídicos ou consultores e as pessoas que representam as organizações não governamentais relevantes reconhecidas pelo Estado‑Membro em causa têm a possibilidade de comunicar com os requerentes e de os visitar, em condições de respeito da privacidade. Só podem ser impostos limites de acesso às instalações de detenção se, nos termos do direito nacional, forem objetivamente necessários por motivos de segurança, ordem pública ou gestão administrativa das instalações de detenção, desde que o acesso não seja fortemente limitado nem impossibilitado.»

15. O artigo 17.° da Diretiva 2013/33 estabelece disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento e de cuidados de saúde, e o artigo 19.°, n.° 1, da mesma diretiva estipula que os Estados‑Membros asseguram que os requerentes beneficiam dos cuidados de saúde necessários, que incluem, pelo menos, os cuidados de urgência e o tratamento básico de doenças e de distúrbios mentais graves.

B. Protocolo ítalo‑albanês

16. O artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Protocolo ítalo‑albanês prevê que, para efeitos do mesmo, se entende por «zonas» os «bens imóveis pertencentes ao Estado, identificados no anexo 1 do presente Protocolo».

17. O artigo 3.°, n.° 1, deste Protocolo estipula que «a parte albanesa reconhece à parte italiana o direito de utilização das zonas, de acordo com os critérios estabelecidos no presente Protocolo».

18. Nos termos do artigo 4.°, n.os 1 a 4 e 8, do referido Protocolo:

«1. A Parte italiana pode criar nas zonas as instalações previstas no anexo 1. As Partes acordam que o número total de migrantes presentes simultaneamente no território albanês em aplicação do presente Protocolo não pode ser superior a 3 000 (três mil).

2. As instalações a que se refere o n.° 1 são geridas pelas autoridades competentes da Parte italiana, de acordo com a legislação italiana e europeia aplicável. A Parte italiana tem competência exclusiva no que respeita aos litígios que possam surgir entre essas autoridades e os migrantes acolhidos nas referidas instalações.

3. As autoridades albanesas competentes só autorizam a entrada e a permanência no território da Albânia dos migrantes acolhidos nas instalações a que se refere o n.° 1 para efeitos dos procedimentos de fronteira ou de regresso previstos na legislação italiana e europeia e pelo tempo estritamente necessário aos mesmos. No caso de o título de permanência nas instalações se tornar inválido, por qualquer motivo, a Parte italiana transfere imediatamente os migrantes para fora do território da Albânia. As transferências de e para essas instalações são efetuadas pelas autoridades italianas competentes.

4. Os migrantes são transportados para as águas territoriais e para o território da República da Albânia exclusivamente através de meios das autoridades italianas competentes. À chegada ao território albanês, as autoridades competentes de cada uma das Partes procedem separadamente às formalidades previstas na respetiva legislação nacional, respeitando o presente Protocolo.

[...]

8. Caso se verifiquem necessidades sanitárias que as autoridades italianas não possam suprir no âmbito das instalações a que se refere o n.° 1, as autoridades albanesas colaboram com as autoridades italianas responsáveis por essas instalações para assegurar os cuidados médicos indispensáveis e urgentes aos migrantes detidos nas mesmas.»

19. O artigo 6.°, n.os 3, 5 e 6, do Protocolo ítalo‑albanês dispõe:

«3. As autoridades competentes da Parte italiana asseguram a manutenção da ordem e da segurança no interior das Zonas. As autoridades competentes da Parte albanesa podem aceder às Zonas, sob reserva do acordo expresso do responsável pela instalação. A título excecional, as autoridades da Parte albanesa podem aceder às instalações, após terem informado o responsável italiano, em caso de incêndio ou de outro perigo grave e iminente que exija uma intervenção imediata.

[…]

5. As autoridades italianas competentes adotam as medidas necessárias para garantir que os migrantes permaneçam no recinto das Zonas, assegurando que não possam entrar sem autorização no território da República da Albânia, tanto durante o cumprimento dos procedimentos administrativos como após a sua conclusão, independentemente do resultado.

6. Se os migrantes saírem das Zonas sem autorização, serão reconduzidos para as mesmas pelas autoridades albanesas. Os custos decorrentes da aplicação do presente número são suportados pela Parte italiana, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, do presente Protocolo.»

20. O artigo 9.°, n.os 1 e 2, deste protocolo prevê:

«1. O período de permanência dos migrantes no território da República da Albânia, em execução do presente Protocolo, não pode ser superior ao período máximo de detenção permitido pela legislação italiana em vigor. No termo dos procedimentos executados em conformidade com a legislação italiana, as autoridades italianas procedem ao afastamento dos migrantes do território da Albânia. As despesas relativas a estes procedimentos são integralmente suportadas pela Parte italiana, em conformidade com o disposto no presente Protocolo.

2. A fim de garantir os direitos de defesa, as Partes permitem o acesso às instalações previstas no presente Protocolo aos advogados, aos seus assistentes, e às organizações internacionais e às agências da União [...] que prestam aconselhamento e apoio aos requerentes de proteção internacional, dentro dos limites previstos na legislação italiana, europeia e albanesa aplicável.»

21. O artigo 13.°, n.° 2, do Protocolo ítalo‑albanês estatui:

«O Protocolo tem um período de vigência de cinco anos. Sem prejuízo da notificação por uma das partes, com um pré‑aviso de seis meses em relação à data da cessação de vigência, da sua intenção de não renovar o presente Protocolo, este considera‑se tacitamente renovado por um período adicional de cinco anos.»

C. Direito italiano

1. Lei n.° 14/2024

22. Nos termos do artigo 3.°, n.os 2 a 4, da Lei n.° 14/2024:

«2. Podem ser transportadas pessoas embarcadas em navios das autoridades italianas fora do mar territorial da República Italiana ou de outros Estados‑Membros da União Europeia, incluindo na sequência de operações de salvamento, bem como pessoas sujeitas a medidas de detenção validadas ou prorrogadas nos termos do artigo 14.° do Decreto Legislativo n.° 286/1998, para as zonas a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Protocolo.

3. Para efeitos da execução do Protocolo, as zonas a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do mesmo Protocolo são equiparadas às zonas de fronteira ou de trânsito identificadas no Decreto do ministro da Administração Interna adotado ao abrigo do artigo 28.°‑bis, n.° 4, do Decreto Legislativo n.° 25, de 28 de janeiro de 2008.

4. […] O estrangeiro transferido para a instalação referida em B. do anexo 1 do Protocolo permanece nesse local, nos termos do artigo 6.° n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142, de 18 de agosto de 2015, quando existam fundamentos razoáveis para considerar que o pedido de proteção internacional foi apresentado apenas com o objetivo de atrasar ou de impedir a execução de uma decisão de repulsão ou de afastamento.»

23. Nos termos do artigo 4.°, n.os 1, 3 e 5, desta lei:

«1. São aplicáveis aos migrantes a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Protocolo, na medida em que sejam compatíveis, o Decreto Legislativo n.° 286, de 25 de julho de 1998, o Decreto Legislativo n.° 251, de 19 de novembro de 2007, o Decreto Legislativo n.° 25, de 28 de janeiro de 2008, o Decreto Legislativo n.° 142, de 18 de agosto de 2015, e a regulamentação italiana e europeia em matéria de requisitos e procedimentos de admissão e permanência de estrangeiros no território nacional. Os procedimentos previstos nas disposições citadas na primeira frase continuam sujeitos à jurisdição italiana e a competência territorial exclusiva pertence à Corte d’appello (Tribunal de Recurso) […]

[…]

3. O responsável italiano referido no artigo 5.°, n.° 1, adota as medidas necessárias para garantir o pleno exercício, em tempo útil, dos direitos de defesa do estrangeiro sujeito aos procedimentos referidos no n.° 1 do presente artigo. O endereço de correio eletrónico certificado ou qualquer outro serviço de envio eletrónico registado colocado à disposição do referido responsável é utilizado para efeitos de transmissão e receção dos documentos necessários ao exercício dos direitos de defesa. O direito de consultar o advogado é exercido através de meios de comunicação audiovisuais que garantam a sua confidencialidade, por ligação à distância entre o local onde se encontra o estrangeiro e aquele em que se encontra o seu advogado.

[…]

5. O advogado do migrante a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Protocolo participa na audiência a partir da sala onde se encontra o juiz, que está ligada através de uma ligação à distância ao local onde se encontra o migrante. Apenas no caso de essa ligação à distância ser impossível e de o adiamento da audiência ser incompatível com o cumprimento dos prazos processuais, as despesas de viagem e de estadia são reembolsadas ao advogado do migrante, se este for nomeado oficiosamente, que se desloque para o exercício do seu mandato nas Zonas a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Protocolo, bem como ao intérprete. O montante reembolsado, que não pode, em caso algum, ser superior a 500 euros, bem como as condições do reembolso, são fixados por decreto do ministro da Justiça […]»

2. Decreto Legislativo n.° 142/2015

24. O artigo 6.°, com a epígrafe «Detenção», do Decreto Legislativo n.° 142/2015 (11) dispõe:

«1. O requerente não pode ser detido apenas para efeitos de análise do seu pedido.

[...]

3. Fora das hipótese previstas no n.° 2, o requerente que se encontre num dos centros a que se refere o artigo 14.° do Decreto Legislativo n.° 286, de 25 de julho de 1998, enquanto aguarda a execução de uma decisão de repulsão ou de afastamento nos termos dos artigos 10.°, 13.° e 14.° do mesmo decreto legislativo, permanece no centro quando existirem fundamentos razoáveis para considerar que o pedido foi apresentado com o único objetivo de atrasar ou de impedir a execução da medida de repulsão ou de afastamento. O disposto na primeira frase também é aplicável no caso de o centro estar situado numa zona de fronteira ou de trânsito, na aceção do artigo 28.°‑bis, n.° 4, do Decreto Legislativo n.° 25, de 28 de janeiro de 2008.

[...]

5. A decisão pela qual o Chefe da Questura ordena a detenção ou a sua prorrogação é adotada por escrito, deve ser fundamentada e conter a indicação de que o requerente dispõe da faculdade de apresentar articulados ou alegações pessoalmente ou através de um defensor. A decisão é remetida sem dilações e, em qualquer caso, no prazo de 48 horas a contar da sua adoção, ao tribunal de recurso […]»

III. Litígios nos processos principais e questões prejudiciais

25. As pessoas em causa entraram no território italiano, respetivamente, em 22 de novembro de 2024 (SG) e 1 de janeiro de 2008 (JA).

26. Em 28 de agosto de 2025, foi aplicada a JA uma medida de afastamento ordenada pelo Prefetto di Biella (Prefeito de Biella, Itália), ao passo que a SG foi aplicada, em 20 de setembro de 2025, uma medida de afastamento ordenada pelo Prefetto di Imperia (Prefeito de Imperia, Itália).

27. Uma vez que não dispunham dos documentos de viagem necessários para o afastamento, os dois nacionais de países terceiros em causa ficaram detidos num centro situado em Turim (Itália), respetivamente em 28 de agosto de 2025 e 21 de setembro de 2025 (a seguir «primeiras decisões de detenção»).

28. Estas medidas foram posteriormente validadas pelo Giudice di Pace di Torino (Julgado de Paz de Turim, Itália) por Decisões de 1 e de 24 de setembro de 2025, respetivamente. Em 24 de outubro de 2025, em aplicação do artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 14/2024, os dois nacionais de países terceiros em causa foram transferidos para o centro de detenção de Gjadër (Albânia), um dos dois centros visados pelo Protocolo ítalo‑albanês, com vista à execução do seu afastamento do território italiano.

29. Em 3 de novembro de 2025, enquanto se encontravam detidos no referido centro, os dois nacionais de países terceiros em causa apresentaram um pedido de proteção internacional. No mesmo dia, o Chefe da Questura de Roma ordenou a sua detenção no mesmo centro (a seguir, em conjunto, «decisões de detenção em causa»). Em especial, nos termos do artigo 6.°, n.os 2 e 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, o SG foi detido com base tanto no carácter falacioso do pedido de proteção internacional que, perante as circunstâncias de tempo e lugar em que foi apresentado, visou apenas atrasar ou impedir a execução do afastamento, como na sua perigosidade, dadas as suas numerosas condenações, incluindo condenações transitadas em julgado pela prática de vários crimes. Em contrapartida, em aplicação do artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, a decisão tomada relativamente a JA foi proferida exclusivamente devido ao carácter falacioso do pedido de proteção internacional.

30. No mesmo dia, o Chefe da Questura de Roma submeteu ao órgão jurisdicional de reenvio o pedido de validação dos despachos que ordenam a detenção. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o tribunal de recurso deve decidir no prazo de 48 horas a contar da detenção, sob pena de a medida de restrição da liberdade individual deixar de produzir efeitos (12).

31. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à competência da República Italiana para celebrar o Protocolo ítalo‑albanês, tendo em conta o disposto no artigo 4.°, n.° 3, TUE, no artigo 3.°, n.° 2, e no artigo 216.°, n.° 1, TFUE. Em especial, esse órgão jurisdicional questiona‑se sobre a possibilidade de, na falta de competência da República Italiana para celebrar o Protocolo ítalo‑albanês, os requerentes de proteção internacional ficarem detidos nos centros estabelecidos em território albanês.

32. Em segundo lugar e a título subsidiário, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à compatibilidade do regime de transferência de nacionais de países terceiros, incluindo quando se trata de requerentes de proteção internacional, para zonas situadas fora do território da União, com o regime jurídico de detenção dos requerentes de proteção internacional previsto pelo direito da União e com o exercício do direito de defesa e de visita da pessoa detida, e ainda com o gozo do direito à saúde.

33. Neste contexto, a Corte di Appello di Roma (Tribunal de Recurso de Roma) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, formuladas de maneira idêntica nos dois processos:

«1) Devem o artigo 4.°, n.° 3, TUE, o artigo 3.°, n.° 2, e o artigo 216.°, n.° 1, TFUE — nos termos dos quais a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração esteja prevista num ato legislativo da União, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna, ou seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas, com a consequência de que, em conformidade com o princípio da cooperação leal, o poder de celebrar acordos com Estados terceiros, que afetem regras comuns ou alterem o alcance das mesmas, ou que afetem um domínio integralmente regulado pelo direito da União Europeia e que é da competência exclusiva da União, está concentrado na própria União — ser interpretados no sentido de que se opõem a que um Estado‑Membro celebre com um país terceiro um acordo internacional para a gestão dos fluxos migratórios, como o [Protocolo ítalo‑albanês]?

2) Em caso de resposta negativa a esta questão, deve o direito da União, e em particular:

– no que diz respeito à detenção, o artigo 26.° da [Diretiva 2013/32], [o artigo] 8.°, n.° os 1, 2 e 4, [e o artigo] 9.°, n.° os 2 e 3, da [Diretiva 2013/33], estes últimos conjugados também com o considerando 15 desta diretiva, todos interpretados à luz do artigo 6.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;

– no que diz respeito aos direitos de defesa e de visita de pessoa detida, o artigo 46.° da Diretiva 2013/32 e o artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais;

– no que diz respeito ao direito à saúde dos requerentes de proteção internacional, o artigo 17.°, n.os 2 e 3, e o artigo 19.° da Diretiva 2013/33;

ser interpretados no sentido de que se opõem a que o nacional de um país terceiro, que também é requerente de proteção internacional, seja transferido para zonas situadas fora do território da União Europeia e que permaneça nas mesmas em execução de um acordo internacional do tipo do [Protocolo ítalo‑albanês]?»

34. Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de dezembro de 2025, os processos C‑706/25 e C‑707/25 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral do processo, bem como do acórdão.

35. Por Despacho do presidente de 15 de janeiro de 2026, foram submetidos a tramitação acelerada nos termos do artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

36. JA, os Governos Italiano, Checo e Neerlandês, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. Todos eles, com exceção do Governo Checo, participaram na audiência que teve lugar em 23 de março de 2026.

IV. Análise

A. Quanto à admissibilidade

37. O Governo Italiano contesta a admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial. Considera que a medida de validação que foi submetida ao órgão jurisdicional de reenvio não poderá, em caso algum, ser adotada por este último, e que a resposta do Tribunal de Justiça não é necessária para lhe permitir decidir sobre os litígios que lhe foram submetidos. Assim, o acórdão do Tribunal de Justiça, em vez de ser uma resposta a uma questão concreta e atual, constituiria uma mera opinião a título consultivo sobre questões hipotéticas e futuras. Este governo acrescenta que o caráter hipotético dos pedidos de decisão prejudicial decorre das decisões de reenvio, as quais sublinham, elas mesmas, que a resposta do Tribunal de Justiça às questões submetidas seria necessária em termos gerais para processos futuros e hipotéticos.

38. A este respeito, tal como decorre dos próprios termos do artigo 267.° TFUE, a decisão prejudicial solicitada deve ser «necessária ao julgamento da causa» pelo órgão jurisdicional de reenvio. O processo de reenvio prejudicial pressupõe, nomeadamente, que esteja efetivamente pendente perante o órgão jurisdicional nacional um litígio no âmbito do qual este seja chamado a proferir uma decisão suscetível de tomar em consideração o acórdão prejudicial. Assim, no âmbito de um processo dessa natureza, deve existir entre o referido litígio e as disposições do direito da União cuja interpretação é solicitada um nexo de ligação tal que essa interpretação responda a uma necessidade objetiva para a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio tem de tomar (13). Além disso, a justificação do reenvio prejudicial não é emitir opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, mas a necessidade inerente à efetiva solução de um litígio (14).

39. No caso vertente, as medidas de detenção controvertidas deixaram de produzir efeitos antes de o Tribunal de Justiça se poder pronunciar, dado que o prazo legal de 48 horas expirou sem ter sido adotada uma decisão de validação. As pessoas em causa foram assim libertadas, pelo que a resposta do Tribunal de Justiça já não pode ter qualquer incidência na situação concreta que esteve na origem dos pedidos de decisão prejudicial.

40. Na sua resposta ao pedido de informações do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio afirma, é verdade, que «a legalidade da detenção objeto do processo» «poderá ser estabelecida na sequência da resposta que o Tribunal de Justiça vier a dar». Embora não incumba ao Tribunal de Justiça substituir‑se ao juiz nacional para apreciar, à luz das normas processuais nacionais, que decisão este ainda tem efetivamente de tomar, o órgão jurisdicional de reenvio não especifica a natureza da decisão que tenciona adotar na sequência da resposta do Tribunal de Justiça, nem a finalidade concreta a que esta poderia servir, quando as medidas de detenção controvertidas já deixaram de produzir os seus efeitos.

41. Para o efeito, cabe exclusivamente ao juiz de reenvio apreciar, à luz das normas processuais nacionais, se ainda há efetivamente uma decisão a proferir nos presentes processos, e o Tribunal de Justiça não pode substituir‑se ao juiz nacional na apreciação quanto a este ponto. Assim sendo, e tendo em conta a presunção de pertinência de que beneficiam as questões colocadas, os pedidos de decisão prejudicial podem ser declarados admissíveis (15).

42. Cabe, no entanto, sublinhar que nem a brevidade do prazo de validação, que conduziu à cessação automática das medidas de detenção antes de o Tribunal de Justiça se pronunciar, nem a frequência de processos semelhantes submetidos ao órgão jurisdicional de reenvio podem, por si só, bastar para fundamentar a admissibilidade. O procedimento instituído pelo artigo 267.° TFUE não se destina a responder a questões abstratas ou gerais, mas apenas às que são estritamente necessárias para a resolução de um litígio concreto e atual. A admissibilidade dos presentes pedidos assenta, portanto, exclusivamente na afirmação do órgão jurisdicional de reenvio de que continua a ter de tomar uma decisão nos processos pendentes perante ele.

43. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que rejeite os dois fundamentos acima referidos e declare admissíveis os pedidos de decisão prejudicial pelo simples facto de que a análise da legalidade da detenção levada a cabo por esse órgão jurisdicional requerer, nos processos pendentes perante ele, a resposta do Tribunal de Justiça.

B. Quanto às primeiras questões prejudiciais

1. Quanto ao objeto dos litígios nos processos principais

44. A título preliminar, importa precisar a natureza exata da medida em causa nos presentes processos. O artigo 3.°, n.° 4, in fine, da Lei n.° 14/2024 prevê que o estrangeiro transferido para a instalação destinada ao regresso visada no anexo I, ponto B, do Protocolo ítalo‑albanês, ali permanece em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, se existirem fundamentos razoáveis para considerar que o pedido de proteção internacional foi apresentado com o único objetivo de atrasar ou de impedir a execução da medida de repulsão ou de afastamento. A formulação desta disposição («ali permanece») poderia sugerir que se trata de uma simples manutenção da detenção na continuidade das primeiras decisões de detenção.

45. Ora, não é o que sucede nos presentes processos. As pessoas em causa foram, respetiva e inicialmente, objeto de decisões de regresso adotadas ao abrigo da Diretiva 2008/115 e foram mantidas em detenção a esse título no território italiano antes de serem transferidas para as zonas em causa (16). A apresentação de um pedido de proteção internacional nestas zonas levou as autoridades italianas a adotar novas decisões de detenção com base no artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, que transpõe as Diretivas 2013/32 e 2013/33. É a validação destas decisões de detenção que foi submetida ao órgão jurisdicional de reenvio (17).

46. Daqui decorre que as medidas em causa não podem ser analisadas como meras prorrogações da detenção na sequência das primeiras decisões de detenção baseadas na Diretiva 2008/115, mas constituem decisões autónomas e distintas de detenção, adotadas com base no artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, que transpõe as Diretivas 2013/32 e 2013/33, e, como tal, sujeitas a todos os requisitos e garantias previstos por essas duas diretivas. É neste quadro processual específico que se insere a questão submetida ao Tribunal de Justiça sobre a competência da República Italiana para celebrar o Protocolo ítalo‑albanês e para assegurar a sua aplicação através da Lei n.° 14/2024 e ao Decreto Legislativo n.° 142/2015 (a seguir, em conjunto, «o Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa»).

47. A este respeito, há que recordar que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando uma pessoa a quem é aplicada uma decisão de regresso adotada ao abrigo da Diretiva 2008/115 apresenta um pedido de proteção internacional, o procedimento de regresso é suspenso durante todo o período de análise desse pedido. Com efeito, a apresentação de um pedido de proteção internacional tem por efeito conferir à pessoa em causa o estatuto de requerente, na aceção do artigo 2.°, alínea c), da Diretiva 2013/32, o que é incompatível com a manutenção da qualidade de nacional em situação irregular sujeito a um procedimento de regresso na aceção da Diretiva 2008/115, uma vez que os dois regimes jurídicos se excluem mutuamente durante o período de análise do pedido. Durante esse período, é o quadro jurídico do Regulamento n.° 604/2013 e das Diretivas 2013/32 e 2013/33 que rege a situação do requerente, o qual mantém o seu estatuto de requerente de proteção internacional até que seja proferida uma decisão definitiva sobre o seu pedido, beneficiando, a esse título, de todos os direitos garantidos pela Diretiva 2013/33 (18).

48. Propõe‑se, portanto, que no âmbito da análise da existência de uma eventual competência exclusiva no domínio abrangido pelo regime de detenção estabelecido por meio do Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa, o Tribunal de Justiça limite a sua resposta às disposições específicas relativas à detenção de requerentes de proteção internacional e que o órgão jurisdicional de reenvio referiu nas suas decisões de reenvio, a saber, o artigo 28.° do Regulamento n.° 604/2013, os artigos 8.° a 10.° da Diretiva 2013/33 e o artigo 26.° da Diretiva 2013/32, que são as únicas disposições pertinentes para determinar a validade da detenção (19).

2. Quanto às disposições do direito primário aplicáveis às primeiras questões prejudiciais

49. Tal como resulta da sua letra, as primeiras questões prejudiciais têm por objeto, em substância, a interpretação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, do artigo 216.° TFUE e do artigo 4.°, n.° 3, TUE.

50. A este respeito, o artigo 3.°, n.° 2, TFUE confere à União uma competência externa exclusiva subsequente (supervening exclusivity) (20) para a celebração de um acordo internacional, decorrente da adoção de um ato legislativo da União, ou da necessidade de permitir que ela exerça a sua competência interna, ou na medida em que a adoção de um acordo internacional seja suscetível de afetar as regras comuns do direito da União ou de alterar o alcance das mesmas.

51. É dado assente que a celebração de um acordo internacional para a gestão dos requerentes de proteção internacional no território de um Estado terceiro não está expressamente prevista em nenhum ato de direito derivado da União. Por outro lado, essa celebração não é necessária para que a União possa exercer a sua competência interna em matéria de asilo, uma vez que esta já é exercida, nos termos do artigo 78.°, n.° 2, TFUE, por via do Regulamento n.° 604/2013 e das Diretivas 2013/32 e 2013/33, sem que seja necessário um acordo internacional para o efeito.

52. Consequentemente, importa examinar a questão da competência à luz da última parte do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, nos termos da qual a celebração de um acordo internacional é da competência exclusiva da União quando seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (21). Além disso, os termos utilizados nessa parte do artigo 3.°, n.° 2, TFUE correspondem àqueles com que o Tribunal de Justiça, no n.° 22 do Acórdão Comissão/Conselho (22), definiu a natureza dos compromissos internacionais que os Estados‑Membros estão proibidos de assumir fora do quadro das instituições da Comunidade (que se tornou a União), quando as regras comuns desta tenham sido adotadas para alcançar os fins do Tratado (23).

53. Ora, por força do princípio da atribuição enunciado no artigo 5.°, n.° 2, TUE, a política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção temporária insere‑se no âmbito do espaço de liberdade, segurança e justiça e constitui uma competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros nos termos do artigo 4.°, n.° 2, alínea j), TFUE (24). A este respeito, todos os domínios abrangidos pela competência partilhada, com exceção dos casos de competência paralela referidos no artigo 4.°, n.os 3 e 4, TFUE, podem adquirir caráter exclusivo por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE (25).

54. O Regulamento n.° 604/2013, bem como as Diretivas 2013/32 e 2013/33, foram adotados no exercício desta competência partilhada (26). Na medida em que estes atos regem, no plano interno da União, o domínio da detenção dos requerentes de proteção internacional, os Estados‑Membros continuam, portanto, a ser competentes apenas para os elementos que estes instrumentos não regulam, limitando‑se a sua margem de apreciação à aplicação dos referidos instrumentos aos elementos que regulam.

55. Daqui decorre que a questão da repartição de competências externas e internas nos presentes processos deve ser apreciada à luz do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, a fim de determinar se o exercício da competência partilhada no domínio da detenção de requerentes de proteção internacional gerou uma competência externa exclusiva da União que se estende aos elementos especificamente regulados pelos instrumentos de direito derivado aplicáveis, de modo que a celebração do Protocolo ítalo‑albanês e a adoção das medidas nacionais em causa excederiam a competência residual da República Italiana.

56. Por outro lado, entendo que o artigo 216.°, n.° 1, TFUE, a que o órgão jurisdicional de reenvio faz referência, não é aplicável aos presentes processos, uma vez que essa disposição regula a existência da competência externa da União, a fim de determinar se esta está habilitada a celebrar um acordo internacional no domínio em causa. Essa problemática coloca‑se, com efeito, quando a União age ou tenciona agir no plano e externo, como foi o caso processo que deu origem ao Acórdão Alemanha/Conselho (27) e no processo que deu origem ao Parecer 2/15 (28). Nos presentes processos, não é contestado que a União está habilitada a celebrar um acordo no domínio da proteção internacional, habilitação essa que decorre diretamente do artigo 78.° TFUE. A questão que se coloca é, antes, saber se a República Italiana violou uma competência exclusiva da União ao celebrar o Protocolo ítalo‑albanês. Ora, essa questão coloca‑se no que diz respeito à competência dos Estados‑Membros e, insere‑se, a esse título, no artigo 2.°, n.° 2, e no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

57. Por último, no que se refere à aplicabilidade do artigo 4.°, n.° 3, TUE, que consagra o princípio da cooperação leal, cabe recordar que o artigo 3.°, n.° 2, TFUE constitui a codificação da doutrina decorrente do Acórdão AETR (29) e fornece, por si só, o fundamento suficiente para determinar tanto a existência como o âmbito da competência exclusiva da União para a celebração de acordos internacionais, nomeadamente quando essa celebração é suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o seu alcance. O artigo 4.°, n.° 3, TUE, não requer, portanto, uma análise separada, uma vez que o artigo 3.°, n.° 2, TFUE constitui a sua expressão normativa direta e suficiente para efeitos dessa competência.

58. Face ao exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça considere que, com as suas primeiras questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 28.° do Regulamento n.° 604/2013, o artigo 26.° da Diretiva 2013/32 e os artigos 8.° e 9.° da Diretiva 2013/33, lidos à luz do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que um Estado‑Membro celebre, ratifique e execute um acordo internacional com um país terceiro, nos termos do qual este último se compromete a disponibilizar zonas no seu território, sujeitas às prerrogativas estatais do Estado‑Membro, e adote a legislação nacional que assegura a sua ratificação e a sua execução interna, no caso vertente a Lei n.° 14/2024 e o Decreto Legislativo n.° 142/2015, nos termos dos quais o Estado‑Membro prevê a detenção de requerentes de proteção internacional nessas zonas enquanto aguardam a análise do seu pedido.

59. Antes de analisar se República Italiana infringiu a competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, ao celebrar o Protocolo ítalo‑albanês e ao adotar as medidas nacionais em causa, importa verificar se o direito da União é aplicável a uma situação como a que está em causa nos presentes processos, a saber, a detenção de requerentes de proteção internacional em zonas situadas fora do território dos Estados‑Membros, mas sob as prerrogativas estatais de um Estado‑Membro.

3. Quanto à aplicabilidade do direito da União nas zonas em causa nos processos principais

60. Há que começar por analisar se a detenção dos requerentes de proteção internacional nas zonas em causa se insere no âmbito de aplicação territorial, material, pessoal e temporal do direito da União.

a) Quanto à aplicação territorial do direito da União

61. Observo que quer os Governos Italiano e Neerlandês quer a Comissão consideram que os pedidos de proteção internacional apresentados nas zonas em causa não se inserem no âmbito de aplicação territorial das Diretivas 2013/32 e 2013/33, uma vez que essas zonas são equiparadas a representações dos Estados‑Membros no território de um país terceiro. Segundo eles, o direito da União é, no entanto, aplicável nessas zonas, não por força das próprias diretivas, mas pela remissão para o direito da União efetuada pela lei de ratificação ou pelos atos nacionais que transpõem as referidas diretivas.

62. A este respeito, importa recordar que as Diretivas 2013/32 e 2013/33 definem o seu âmbito de aplicação territorial de forma precisa e pormenorizada. O âmbito de aplicação territorial dessas diretivas é essencialmente o mesmo. Mais concretamente, os artigos 3.°, n.° 1, dessas diretivas limitam, respetivamente, o seu âmbito de aplicação territorial aos pedidos de proteção internacional apresentados «no território [dos Estados‑Membros], incluindo a fronteira, as águas territoriais e as zonas de trânsito». Por outro lado, esses artigos 3.°, n.° 2, excluem expressamente do seu âmbito de aplicação os pedidos de asilo diplomático ou territorial apresentados em representações dos Estados‑Membros.

63. Importa, porém, observar que decorre das decisões de reenvio, do Protocolo ítalo‑albanês e da Lei n.° 14/2024 que as autoridades italianas exercem um controlo territorial efetivo sobre as zonas em causa, não obstante o facto de estas continuarem formalmente sujeitas à soberania da República da Albânia.

64. Com efeito, desde logo, no que concerne ao poder legislativo, segundo o artigo 5.°, n.° 1, do Protocolo ítalo‑albanês, as estruturas são construídas e geridas segundo a legislação italiana, não sendo necessária a obtenção de uma licença de construção albanesa. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 14/2024, a legislação italiana e europeia aplica‑se aos migrantes presentes nas zonas em causa, na medida em que seja compatível, o que confere às autoridades italianas um poder exclusivo nessas zonas.

65. Seguidamente, no que diz respeito ao poder judicial, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, dessa lei, é atribuída competência jurisdicional exclusiva aos órgãos jurisdicionais italianos para todos os processos relativos aos migrantes presentes nas referidas zonas, ao passo que o artigo 4.°, n.° 2, do Protocolo ítalo‑albanês dispõe que os litígios entre as autoridades italianas e os migrantes acolhidos nessas zonas são da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais italianos.

66. Por fim, no que se refere ao poder executivo, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, desse protocolo, as autoridades italianas são as únicas responsáveis pela manutenção da ordem e da segurança no interior dessas zonas, e as autoridades albanesas só podem aceder às mesmas com o consentimento expresso do responsável italiano. Esta disposição priva, assim, o Estado soberano do seu livre acesso a uma parte do seu próprio território. Segundo o artigo 6.°, n.° 5, do Protocolo ítalo‑albanês, as autoridades italianas adotam as medidas necessárias para impedir qualquer saída não autorizada dos migrantes, enquanto o artigo 6.°, n.° 6, deste protocolo prevê que as autoridades albanesas são obrigadas a reconduzi‑los às zonas em causa em caso de saída não autorizada. De acordo com o artigo 4.°, n.° 3, do referido protocolo, todas as transferências de e para essas zonas são efetuadas exclusivamente pelas autoridades italianas.

67. Por conseguinte, todos estes elementos revelam que as zonas em causa se encontram, no caso em apreço, sob o controlo territorial exclusivo das autoridades italianas, que aí exercem a totalidade das competências legislativa, executiva e judicial, por força do Protocolo ítalo‑albanês e das medidas nacionais em causa.

68. A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um tratado pode vincular um Estado em relação a outro território se tal intenção decorrer desse tratado ou se for determinada de outro modo (30). Este princípio confirma que o direito internacional público reconhece a possibilidade de um Estado alterar, por via convencional, as relações jurídicas que o unem a um território estrangeiro, que é precisamente o que o Protocolo ítalo‑albanês faz ao transferir para a República Italiana o exercício efetivo da sua jurisdição sobre as zonas em causa, sem transferência de soberania territorial no sentido formal.

69. Tendo em conta os elementos mencionados no n.° 63 das presentes conclusões, parece‑me que o Protocolo ítalo‑albanês pode ser qualificado de arrendamento territorial (territorial lease) na aceção do direito internacional público (31), conceito que se caracteriza por três elementos (32), cuja presença pode ser constatada no caso em apreço. Desde logo, este protocolo é celebrado por um período determinado de cinco anos, renovável, o que responde ao requisito de temporalidade inerente ao arrendamento territorial. Em seguida, a República Italiana assume o financiamento da construção e do funcionamento dos centros, o que constitui a contrapartida característica do arrendamento territorial, a qual, no direito internacional, não é necessariamente monetária. Por fim, e mais importante, a República Italiana exerce de forma exclusiva as suas prerrogativas estatais nas zonas em causa, enquanto a República da Albânia conserva a sua soberania formal sobre essas zonas, o que corresponde precisamente à estrutura jurídica do arrendamento territorial, em que o arrendatário detém o exercício da autoridade sem deter o título soberano. Daqui decorre que as zonas em causa podem ser consideradas territórios arrendados pela República da Albânia à República Italiana, na aceção do direito internacional.

70. Esta qualificação do Protocolo ítalo‑albanês como arrendamento territorial no direito internacional público é determinante para efeitos da aplicação do direito da União (33). No caso vertente, o arrendamento territorial transfere para a República Italiana o exercício efetivo e exclusivo das suas prerrogativas estatais sobre essas zonas, nomeadamente a sua jurisdição, o seu direito aplicável e as suas autoridades competentes, sem transferir a soberania sobre essas zonas.,.

71. Ora, o conceito de «território de um Estado‑Membro», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, das Diretivas 2013/32 e 2013/33 não pode ser interpretado no sentido de que se refere exclusivamente ao território sobre o qual o Estado‑Membro exerce a sua soberania, na aceção formal do direito internacional, mas deve ser entendido no sentido de que engloba qualquer espaço geográfico sobre o qual um Estado‑Membro exerce efetivamente a sua jurisdição por força de um título reconhecido pelo direito internacional público. Uma interpretação contrária permitiria a um Estado‑Membro subtrair‑se às obrigações que lhe são impostas por estas diretivas, deslocalizando, por via convencional, o exercício da sua competência para o território de um Estado terceiro, esvaziando assim de substância as garantias harmonizadas pelo legislador da União. Foi a transferência das pessoas em causa, decidida pelo Estado‑Membro, que as colocou numa situação em que a aplicação efetiva dessas garantias depende das modalidades concretas de funcionamento dos centros, ao passo que teriam beneficiado delas de pleno direito no território nacional. Reconhecer que um Estado‑Membro se possa subtrair às obrigações que lhe são impostas por estas diretivas através dessa simples escolha de localização efetuada por via convencional equivaleria, eventualmente, a privar as referidas diretivas de efeito útil.

72. Consequentemente, sem que seja necessário qualificar essas zonas como «território» da República Italiana, as Diretivas 2013/32 e 2013/33 aplicam‑se às mesmas, desde que esse Estado‑Membro aí exerça efetiva e exclusivamente as suas prerrogativas estatais por força do Protocolo ítalo‑albanês.

73. Esta conclusão é corroborada pelo facto de, no caso vertente, as autoridades italianas aplicarem nas zonas em causa o direito italiano que transpõe as Diretivas 2013/32 e 2013/33, em virtude de remissão operada nas medidas nacionais em causa (34). Todavia, essa remissão não constitui o fundamento da aplicabilidade do direito da União nas zonas em causa, que decorre da qualificação internacional do Protocolo ítalo‑albanês tal como exposta supra (35), mas constitui a sua confirmação na ordem jurídica interna (36).

74. Além disso, a Lei n.° 14/2024 equipara as zonas em causa às zonas italianas de fronteira e de trânsito, o que confirma que a República Italiana tencionava exercer a sua própria jurisdição nessas zonas. Importa, contudo, sublinhar que esta qualificação legislativa interna não pode determinar o estatuto das zonas em causa à luz do direito da União, uma vez que uma lei nacional não pode determinar o âmbito de aplicação territorial desse direito. A qualificação das zonas em causa pertencentes ao «território» da República Italiana na aceção das Diretivas 2013/32 e 2013/33 decorre do Protocolo ítalo‑albanês, enquanto título de direito internacional público que confere à República Italiana o exercício efetivo e exclusivo das suas prerrogativas estatais sobre essas zonas, limitando‑se a Lei n.° 14/2024 a tirar as consequências no direito interno, sem poder constituir o seu fundamento. Por conseguinte, a qualificação adotada pela Lei n.° 14/2024 não pode, em si mesma, servir de base para a aplicabilidade das referidas diretivas.

75. Por outro lado, considero que as zonas em causa não podem ser qualificadas como zonas de «fronteira» ou zonas de «trânsito» na aceção das Diretivas 2013/32 e 2013/33, uma vez que estes conceitos se referem a espaços geográficos situados nos limites do território nacional do Estado‑Membro, e não a zonas situadas no interior do território de um Estado terceiro (37). Esta conclusão impõe‑se ainda mais nas circunstâncias dos presentes processos, nos quais as pessoas em causa foram conduzidas a partir do território italiano para as zonas em causa, e não intercetadas no mar e em seguida conduzidas diretamente para a Albânia.

76. No que diz respeito aos argumentos apresentados pelo Governo Italiano, em primeiro lugar, entendo que a analogia com as representações diplomáticas não resiste a uma análise. No Acórdão X e X (38), o Tribunal de Justiça declarou que um pedido de proteção internacional apresentado numa embaixada de um Estado‑Membro não pode ser tratado com como um pedido apresentado no território desse Estado‑Membro, precisamente porque as representações diplomáticas estão expressamente excluídas do âmbito de aplicação das diretivas. As zonas em causa distinguem‑se desta situação, uma vez que República Italiana não se limitou a estabelecer nelas uma presença consular, mas exerce aí, ao abrigo de um contrato de arrendamento territorial formalizado pelo Protocolo ítalo‑albanês, as suas competências estatais em relação a pessoas que foram conduzidas para essas zonas de forma coerciva, sem terem consentido na sua deslocação e sem possibilidade de sair livremente, por força da proibição prevista no artigo 6.°, n.° 5, desse protocolo.

77. Em segundo lugar, o Governo Italiano baseia‑se no Acórdão de 9 de novembro de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Preservação da unidade familiar) (39), para sustentar que, quando um Estado‑Membro aplica voluntariamente os objetivos de uma diretiva fora do seu âmbito de aplicação territorial, cabe‑lhe não comprometer a realização desses objetivos nem o efeito útil das regras comuns. Contudo, parece‑me que este argumento assenta numa leitura errada desse acórdão. O processo que deu origem ao referido acórdão dizia respeito à questão de saber em que medida um Estado‑Membro podia, no âmbito da transposição de uma diretiva de harmonização mínima, optar por uma legislação mais favorável do que a imposta pela diretiva. Não se referia de forma alguma à delimitação do âmbito de aplicação territorial de uma diretiva, nem à possibilidade de um Estado‑Membro se eximir desse âmbito de aplicação invocando a aplicação voluntária dos seus objetivos. As Diretivas 2013/32 e 2013/33 aplicam‑se às zonas em causa uma vez que estas zonas se encontram sob jurisdição italiana, tal como foi estabelecido. Nos termos do efeito útil destas diretivas e do princípio do primado do direito da União (40),um Estado‑Membro não pode, mediante um acordo convencional, exonerar‑se das obrigações que lhe incumbem por força das mencionadas diretivas nas zonas sob a sua jurisdição, ainda que estas estejam situadas fora do território da União (41).

78. Em terceiro lugar, a alegação de que o efeito útil das Diretivas 2013/32 e 2013/33 está preservado pelo simples facto de os requerentes poderem apresentar um pedido de proteção internacional, o qual é apreciado ao abrigo do direito italiano não procede. Essa alegação não responde às garantias específicas em causa nos presentes processos, a saber, nomeadamente o caráter exaustivo dos motivos de detenção enumerados no artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33, as garantias processuais previstas no artigo 9.° dessa diretiva, bem como o direito a um recurso efetivo consagrado no artigo 46.° da Diretiva 2013/32. O efeito útil destas disposições não se limita à existência de um procedimento de asilo formal. Exige que as condições materiais e processuais por elas estabelecidas sejam plenamente respeitadas.

79. Conclui‑se que as zonas em causa, cujo estatuto em direito internacional público é determinado pelo Protocolo ítalo‑albanês que confere à República Italiana o exercício efetivo e exclusivo das suas prerrogativas estatais nessas zonas, podem ser consideradas como «território de um Estado‑Membro», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, das Diretivas 2013/32 e 2013/33.

b) Quanto à aplicação material, pessoal e temporal do direito da União

80. No que diz respeito ao âmbito de aplicação material, os processos principais são abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito da União na medida em que as decisões de detenção controvertidas foram adotadas com base em disposições nacionais, no caso vertente, o artigo 6.°, n.° 2, alínea c), e n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, que transpõe precisamente o regime harmonizado da Diretiva 2013/33 (42). Com efeito, esta disposição transpõe os motivos de detenção enumerados no artigo 8.°, n.° 3, dessa diretiva, a saber, a proteção da ordem pública e da segurança nacional [alínea e)], bem como o caráter fraudulento do pedido de proteção internacional apresentado com o único objetivo de frustrar a execução de uma decisão de regresso [alínea d)]. O facto de a detenção ser executada fora do território nacional não tem incidência nesta qualificação, uma vez que é o fundamento jurídico da medida, e não o local da sua execução, que determina a aplicabilidade material do direito da União. A este respeito, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de precisar que a detenção de um requerente de proteção internacional, na aceção do artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2013/33, é um conceito autónomo do direito da União que abrange qualquer medida coerciva que prive esse requerente da sua liberdade de movimentos e o isole do resto da população, obrigando‑o a permanecer de modo duradouro num perímetro restrito e fechado (43).

81. No que diz respeito ao âmbito de aplicação pessoal, o artigo 3.°, n.° 4, da Lei n.° 14/2024 designa expressamente, entre as categorias de nacionais de países terceiros suscetíveis de ser mantidos na instalação B (44), aqueles que apresentaram um pedido de proteção internacional falacioso com o objetivo de atrasar ou de impedir o seu afastamento. Ora, esta categoria corresponde precisamente à prevista, por um lado, no artigo 8.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva 2013/33, ou seja, as pessoas detidas num Estado‑Membro no âmbito de um processo de retorno, pelo facto de existirem razões sérias para crer que apresentaram um pedido de proteção internacional com o único intuito de atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso, e, por outro, à prevista no artigo 31.°, n.° 8, alínea g), da Diretiva 2013/32, que autoriza o tratamento acelerado dos pedidos apresentados com o único objetivo de atrasar ou impedir a execução de uma decisão de afastamento. As pessoas em causa estão, portanto, abrangidas pelo âmbito de aplicação pessoal das Diretivas 2013/32 e 2013/33, o que não é contestado.

82. Quanto ao âmbito de aplicação temporal, cumpre sublinhar que, à data dos factos, o quadro jurídico aplicável é constituído pelo Regulamento n.° 604/2013 e pelas Diretivas 2013/32 e 2013/33. O Novo Pacto em Matéria de Migração e Asilo, nomeadamente o Regulamento 2024/1351 e o Regulamento (UE) 2024/1348 (45), bem como a Diretiva (UE) 2024/1346 (46), ainda que tenham entrado em vigor em 11 de junho de 2024, só produzirão efeitos a partir de 12 de junho de 2026, no que diz respeito aos regulamentos, e de 1 de julho de 2026, no que diz respeito à diretiva, no termo dos períodos de transição e de transposição previstos, respetivamente. Estes instrumentos não são, portanto, aplicáveis ratione temporis aos presentes processos.

83. Resulta de todas estas considerações que os processos principais são regulados, em todos os aspetos, pelo direito da União, não obstante o facto de a detenção dos requerentes ter sido executada nas zonas em causa na Albânia. Assim, a questão central passa a ser a questão de saber se a República Italiana tem competência para celebrar um acordo internacional que regula a detenção dos requerentes de proteção internacional.

4. Quanto à delimitação das competências para adotar um acordo internacional que regule a detenção dos requerentes de proteção internacional

a) Quanto à aplicação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE ao Estado‑Membro que exerce uma competência externa

84. Desde logo, o exercício da competência pela União num domínio de competência partilhada pode dar origem a um mecanismo de preempção, que conduz a uma competência exclusiva da União (47). Em particular, essa preempção ocorre quando a União tenha procedido a uma harmonização exaustiva de um determinado domínio, privando assim os Estados‑Membros da sua competência para legislar (preempção de domínio ou field preemption), ou quando o direito nacional comprometa o bom funcionamento ou constitua um obstáculo à realização dos objetivos que a União prossegue (obstacle preemption), ou ainda quando o direito nacional seja contrário a uma norma do direito da União (rule preemption) (48).

85. O âmbito e o grau de harmonização operados pelo legislador da União podem variar em função do instrumento jurídico utilizado e do seu conteúdo (49). O âmbito da harmonização determina que elementos do domínio em causa foram abrangidos pela legislação da União, ao passo que o grau de harmonização determina a intensidade da regulação desses elementos. Com efeito, uma harmonização mínima deixa aos Estados‑Membros uma margem de apreciação para ir além dos requisitos comuns, enquanto uma harmonização completa esgota a sua competência residual nos elementos assim regulados.

86. Por conseguinte, é à luz do âmbito e do grau de harmonização alcançados em matéria de detenção de requerentes de proteção internacional que, na minha opinião, se deve examinar o quadro jurídico aplicável aos presentes processos, a fim de determinar em que medida o legislador da União procedeu a uma preempção do domínio em causa ou, pelo contrário, se deixou aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação na aplicação do direito da União.

87. Seguidamente, a expressão «suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas», constante do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, corresponde à natureza dos compromissos internacionais que os Estados‑Membros estão proibidos de assumir fora do quadro das instituições da União, quando as regras comuns da União tenham sido adotadas para alcançar os objetivos do Tratado (50). De acordo com a jurisprudência, esta expressão deve ser interpretada à luz dos esclarecimentos prestados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão AETR e na jurisprudência desenvolvida a partir desse acórdão (51).

88. Há um risco de violação de regras comuns da União através de compromissos internacionais, ou de alteração do alcance destas regras, que justifica a existência de uma competência externa exclusiva da União, uma vez que esses compromissos se inserem no âmbito de aplicação das referidas regras (52). Aliás, não é necessário que exista uma concordância completa entre o domínio abrangido pelo acordo internacional e o da regulamentação da União (53). Em particular, o alcance das regras da União pode ser afetado ou alterado por compromissos internacionais, quando estes se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras (54). Além disso, os Estados‑Membros não podem, fora do quadro das instituições da União, assumir tais compromissos, mesmo que não exista contradição possível entre esses compromissos e as regras comuns da União (55). Com efeito, a existência desse risco de afetação pode verificar‑se quando, sem estarem necessariamente em contradição com as regras comuns da União, os compromissos internacionais são suscetíveis de ter incidência no sentido, no alcance e na eficácia dessas regras (56).

89. Por outro lado, como a União apenas dispõe de competências de atribuição, a existência de uma competência, para mais de natureza exclusiva, deve ser objeto de uma análise global e concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor (57). Contudo, antes de proceder a essa análise, importa salientar, no que respeita à detenção de requerentes de proteção internacional, que o domínio abrangido pelo Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa não são objeto de uma harmonização exaustiva no direito da União. Daí decorre que a aplicação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE deve ser apreciada de forma diferenciada, em função da matéria em causa, bem como do grau e do âmbito da harmonização efetuada pelo legislador da União neste domínio. A este respeito, há que distinguir três aspetos, a saber, primeiro, os locais geográficos da detenção, segundo, os motivos dessa detenção, e, terceiro, as condições materiais e processuais da sua execução. É à luz desta distinção que cabe examinar, a seguir, se o Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa são suscetíveis de violar as regras comuns da União ou de alterar o seu alcance, na aceção da referida disposição.

90. Por último, pode colocar‑se a questão de saber se as medidas nacionais em causa também se inserem, enquanto tais, no âmbito de aplicação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, na medida em que contribuem para a execução de compromissos internacionais assumidos pela República Italiana e, em conjugação com o Protocolo ítalo‑albanês, para definir o seu alcance concreto. A este respeito, importa salientar que este protocolo, tal como foi acima apresentado (58), devido às suas características específicas de arrendamento territorial, prevê expressamente, no seu artigo 4.°, n.° 2, que as estruturas são geridas pelas autoridades italianas de acordo com a legislação italiana e europeia. Assim sendo, as medidas nacionais em causa não constituem meras medidas internas autónomas, mas são indissociáveis desse protocolo e contribuem para a definição do seu âmbito de aplicação concreto. Por conseguinte, a jurisprudência decorrente do Acórdão AETR e o artigo 3.°, n.° 2, TFUE são aplicáveis ao conjunto constituído pelo Protocolo ítalo‑albanês e pelas medidas nacionais em causa, considerados de forma combinada.

b) Quanto à determinação geográfica dos locais de detenção dos requerentes de proteção internacional

91. Cabe observar, desde logo, que nenhuma disposição do direito da União pode prever a localização geográfica dos locais de detenção dos requerentes de proteção internacional. Tal como o Tribunal de Justiça já declarou, este direito não impõe locais específicos onde os requerentes de proteção internacional possam ser detidos (59). Mais concretamente, essa localização geográfica não pode decorrer necessariamente da Diretiva 2013/32 nem da Diretiva 2013/33 (60). Por conseguinte, a localização geográfica dos centros de detenção de requerentes de proteção internacional permanece no âmbito da margem de apreciação dos Estados‑Membros aquando da transposição das diretivas pertinentes, de modo que a opção de colocar esses centros no território albanês não pode, por si só, ser considerada da competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

92. Não obstante, ao exercer essa margem de apreciação aquando da celebração e ratificação do Protocolo ítalo‑albanês, a República Italiana continuava obrigada a assegurar o pleno respeito das condições e garantias previstas nas Diretivas 2013/32 e 2013/33 nas zonas em causa. Com efeito, o facto de as zonas em causa se situarem fora do território da União não pode, por si só, ter por efeito eximir a República Italiana das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, uma vez que essas zonas se encontram sob a sua jurisdição, tal como foi estabelecido supra (61). Daqui decorre que não é a opção de colocar os centros no território da República da Albânia que pode afetar as regras comuns da União ou de alterar o seu alcance, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, mas sim a combinação dessa opção com as modalidades concretas de organização da detenção previstas no Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa, uma vez que estas afetam domínios harmonizados pelo direito da União, nomeadamente os motivos de detenção, bem como as condições materiais e processuais que a regem, os quais serão analisados a seguir.

c) Quanto à harmonização dos motivos de detenção dos requerentes de proteção internacional

93. Antes de mais, há que recordar que o artigo 28.° do Regulamento n.° 604/2013, o artigo 26.°, n.° 1, da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 preveem que os Estados‑Membros não podem manter uma pessoa detida pelo simples motivo de ser requerente de proteção internacional. Por outro lado, na aceção do artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2013/33, a detenção de um requerente de proteção internacional é um conceito autónomo do direito da União que abrange qualquer medida coerciva que prive esse requerente da sua liberdade de movimentos e o isole do resto da população, obrigando‑o a permanecer de modo duradouro num perímetro restrito e fechado (62).

94. Além disso, em conformidade com o artigo 28.°, n.° 2, do Regulamento n.° 604/2013, o artigo 26.°, n.° 2, da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33, os Estados‑Membros podem deter um requerente com base numa avaliação individual, se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas, à luz dos considerandos 15 e 20 da Diretiva 2013/33.

95. A este respeito, o artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 enumera os motivos pelos quais os Estados‑Membros podem deter os requerentes de proteção internacional. O considerando 17 dessa diretiva estabelece, além disso, que os motivos de detenção previstos na referida diretiva se aplicam sem prejuízo de outros fundamentos de detenção, designadamente os fundamentos de detenção no âmbito de processos‑crime, que são aplicáveis ao abrigo do direito nacional independentemente dos pedidos de proteção internacional de nacionais de países terceiros (63). Segundo jurisprudência constante, essa disposição enumera de forma taxativa os vários fundamentos suscetíveis de justificar a detenção de um requerente de proteção internacional e que cada um desses fundamentos responde a uma necessidade específica e tem caráter autónomo (64).

96. Considero que essa enumeração taxativa constitui uma preempção total (field preemption), que não deixa nenhuma margem de apreciação aos Estados‑Membros na transposição do direito da União relativo aos motivos de detenção dos requerentes de proteção internacional. Estes Estados não podem acrescentar motivos, seja através da adoção de legislação interna, seja através da celebração de um acordo internacional.

97. No caso vertente, importa constatar que os motivos de detenção invocados nos presentes processos correspondem exatamente aos previstos no artigo 8.°, n.° 3, alíneas d) e), da Diretiva 2013/33, transpostos, respetivamente, para o artigo 6.°, n.° 3, e n.° 2, alínea c), do Decreto Legislativo n.° 142/2015 (65). Por um lado, a transposição das Diretivas 2013/32 e 2013/33 pelas medidas nacionais em causa não se afasta, neste ponto, dos motivos de detenção exaustivamente autorizados pelo direito da União. Por outro lado, o Protocolo ítalo‑albanês limita‑se a definir o âmbito geográfico e o quadro organizacional em que essa detenção é executada. Daí decorre que, no que diz respeito aos motivos de detenção, o Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa não são suscetíveis de afetar as regras comuns da União nem de alterar o seu alcance, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Em todo o caso, na hipótese de o legislador da União vir a alterar o quadro regulamentar aplicável na matéria, o Protocolo ítalo‑albanês, celebrado com uma duração inicial de cinco anos, inclui uma cláusula de renovação tácita por períodos sucessivos de cinco anos, acompanhada da possibilidade de denúncia mediante um pré‑aviso de seis meses antes do termo do prazo (66), suscetível de permitir, se for caso disso, uma adaptação dos compromissos internacionais assumidos pela República Italiana a essa evolução.

d) Quanto à harmonização das garantias oferecidas aos requerentes de proteção internacional detidos

1) Quanto ao direito à liberdade e à segurança

98. No que diz respeito à detenção de um requerente de proteção internacional, o artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 dispõe que a detenção de um requerente de proteção internacional deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.°, n.° 3, desta diretiva, e que os procedimentos administrativos relacionados com esses motivos de detenção sejam executados com a devida diligência. Os atrasos nesses procedimentos que não forem imputáveis ao requerente não podem justificar a prorrogação da detenção (67).

99. Uma vez que o conceito de «detenção» se insere no âmbito de aplicação do direito da União, as disposições da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») são aplicáveis por força do seu artigo 51.°, n.° 1 (68). A detenção de requerentes de proteção internacional constitui uma grave ingerência no direito fundamental à liberdade e à segurança garantido pelo artigo 6.° da Carta, devendo, por conseguinte, ser aplicada apenas na estrita medida do necessário (69). Na medida em que a Carta contém direitos correspondentes aos garantidos pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir designada «CEDH»), o artigo 52.°, n.° 3, da Carta prevê que o sentido e o âmbito desses direitos são os mesmos que lhes confere a CEDH, ao mesmo tempo que precisa que o direito da União pode conceder uma proteção mais ampla. Para efeitos da interpretação do artigo 6.° da Carta, há, por conseguinte, ter‑se em conta o artigo 5.° da CEDH, como limiar de proteção mínima (70).

100. A este respeito, é jurisprudência constante do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») que o direito à liberdade e à segurança tem essencialmente por objetivo proteger o indivíduo contra uma privação de liberdade arbitrária ou injustificada (71). Essa proteção jurídica aplica‑se, assim, no âmbito do controlo da imigração, exigindo que a detenção de nacionais de países terceiros fora dos processos penais seja igualmente decidida de acordo com uma base legal, a fim de garantir o princípio geral da segurança jurídica (72). Além disso, decorre do artigo 52.°, n.° 1, da Carta que qualquer limitação ao exercício deste direito deve ser prevista por lei e respeitar o seu conteúdo essencial, bem como o princípio da proporcionalidade.

101. Embora o Tribunal de Justiça já tenha precisado que a detenção de um nacional de um país terceiro que é objeto de procedimentos de regresso, uma vez que constitui uma ingerência grave no direito à liberdade deste último, está sujeita ao respeito de garantias estritas, a saber, a existência de uma base legal, a clareza, a previsibilidade, a acessibilidade e a proteção contra a arbitrariedade (73), esta conclusão impõe‑se a fortiori no caso da detenção de um requerente de proteção internacional, o qual, ao exercer o seu direito fundamental ao asilo, tal como enunciado no artigo 18.° da Carta, é assim afetado no seu direito à liberdade e à segurança consagrado no artigo 6.° da Carta.

102. Para garantir esse nível de segurança jurídica, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 2013/33, a detenção de um requerente de proteção internacional é ordenada por escrito, por uma autoridade judicial ou administrativa, devendo a decisão que ordena a detenção indicar, por outro lado, os motivos de facto e de direito em que se baseia (74).

103. Daqui resulta que as Diretivas 2013/32 e 2013/33, interpretadas à luz do artigo 6.° da Carta, procedem a uma harmonização completa das garantias processuais mínimas que regem a detenção dos requerentes de proteção internacional, abaixo das quais os Estados‑Membros não podem descer.

104. No caso vertente, à primeira vista, o quadro jurídico constituído pelo Protocolo ítalo‑albanês e pelas medidas nacionais em causa não parece afastar‑se formalmente dos requisitos impostos e indicados supra. Os motivos de detenção (75), a exigência de uma duração tão curta quanto possível e de diligência na execução dos procedimentos administrativos relacionados com a detenção, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33, a forma da decisão e as vias de recurso estão organizadas em conformidade com as garantias processuais mínimas harmonizadas por esses instrumentos.

2) Quanto ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva

105. No que diz respeito ao controlo judicial da detenção, em primeiro lugar, o artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 exige que, quando a detenção do requerente de proteção internacional for ordenada por uma autoridade administrativa, os Estados‑Membros prevejam um controlo judicial acelerado da legalidade da detenção, oficiosamente ou a pedido da pessoa detida (76). A este respeito, o controlo, por uma autoridade judicial, do respeito das condições de legalidade da detenção de um nacional de um país terceiro decorrentes do direito da União deve levar essa autoridade a verificar oficiosamente, com base nos elementos do processo que lhe foram apresentados, tal como completados ou esclarecidos durante o processo contraditório perante ela, a eventual inobservância de um requisito de legalidade que não tenha sido invocado pela pessoa em causa (77). Assim, o Tribunal de Justiça já precisou que esta disposição se opõe a que um Estado‑Membro não preveja nenhum controlo judicial da legalidade da decisão administrativa que ordena a detenção de um requerente de proteção internacional (78). Além disso, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as características do recurso previsto no artigo 46.° da Diretiva 2013/32 relativo aos pedidos de proteção internacional devem ser determinadas em conformidade com o artigo 47.° da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva (79).

106. No caso vertente, o artigo 6.°, n.° 5, do Decreto Legislativo n.° 142/2015 prevê o envio da decisão de detenção ao tribunal de recurso no prazo de 48 horas, e o artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 14/2024 organiza as audiências através de ligação audiovisual (80). Embora estas disposições não suprimam o controlo judicial, reorganizam‑no à distância. À primeira vista, não parece que a República Italiana se afaste formalmente da exigência de controlo judicial, pelo que não há qualquer interferência na competência exercida pela União na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

107. Em segundo lugar, nos termos do artigo 9.°, n.° 6, da Diretiva 2013/33, a assistência jurídica e a representação gratuitas, cujo acesso os Estados‑Membros devem garantir, incluem, pelo menos, a preparação dos atos processuais necessários e a participação na audiência perante as autoridades judiciais em nome do requerente. Assim, a assistência de um advogado revela‑se necessária para tornar efetivo o direito a esse recurso (81). Além disso, em aplicação do artigo 9.°, n.os 2 a 4, dessa diretiva a decisão de detenção, proferida numa língua que os requerentes detidos compreendam ou seja razoável presumir que compreendam, indica igualmente os procedimentos de recurso, bem como a possibilidade de solicitar assistência jurídica e representação gratuitas, na aceção do direito nacional (82).

108. Por outro lado, em conformidade com o princípio da autonomia processual, os Estados‑Membros permanecem livres para determinar as condições para a concessão de assistência jurídica e representação gratuitas, em aplicação das disposições previstas nos n.os 7, 8 e 9, do artigo 9.° da Diretiva 2013/33, sendo essas condições regidas pelo direito nacional dos Estados‑Membros, em conformidade com o n.° 10 deste artigo. A título de exemplo, os Estados‑Membros podem limitar a assistência jurídica e a representação gratuitas aos requerentes de proteção internacional que carecem de meios suficientes [n.° 7, alínea a)], podendo solicitar posteriormente o reembolso das despesas quando a situação financeira destes últimos tiver melhorado consideravelmente ou caso a decisão de lhe conceder esses benefícios tenha sido tomada com base em informações falsas fornecidas pelo requerente (n.° 9). Os Estados‑Membros podem impor limites monetários e/ou temporais à prestação de assistência jurídica e de representação gratuitas, desde que tais limites não restrinjam arbitrariamente o acesso à assistência jurídica e à representação [n.° 8, alínea a)].

109. No caso vertente, o artigo 4.°, n.° 5, da Lei n.° 14/2024 prevê a participação do advogado na audiência por ligação audiovisual como modalidade de princípio, bem como o reembolso das despesas de deslocação do advogado nomeado oficiosamente nos casos excecionais em que a ligação seja impossível e em que o adiamento da audiência seja incompatível com o cumprimento dos prazos processuais, até ao limite de 500 euros (83). Uma vez que a Diretiva 2013/33 deixa aos Estados‑Membros uma margem de apreciação quanto às modalidades da assistência jurídica, a comunicação por ligação audiovisual não constitui, por si só, uma usurpação da competência reservada à União na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

110. Contudo, a deslocalização dos centros de detenção para fora do território nacional é suscetível de gerar um risco de aplicação incompleta ou alterada das garantias harmonizadas pelas Diretivas 2013/32 e 2013/33. Com efeito, a efetividade dessas garantias não pode limitar‑se à mera existência formal de uma base legal, mas pressupõe que as modalidades concretas do seu exercício sejam expressamente previstas pela legislação aplicável. Isso é ainda mais verdadeiro quando as condições do seu exercício diferem estruturalmente das que prevalecem no território nacional.

111. A este respeito, vários elementos ilustram esse risco. Em primeiro lugar, o artigo 4.°, n.° 3, da Lei n.° 14/2024 prevê que o direito de consultar o advogado é exercido através de uma ligação audiovisual que garanta a confidencialidade, não se estendendo expressamente, todavia, essa garantia aos contactos estabelecidos à margem da audiência, como as comunicações que ocorrem durante as suspensões da audiência ou imediatamente antes ou depois da realização desta. Esses contactos ocorrem necessariamente no mesmo âmbito audiovisual e sem que o seu regime de confidencialidade esteja expressamente previsto. Ora, o artigo 4.°, n.° 5, dessa lei prevê que o advogado participe na audiência a partir da sala de audiências onde se encontra o juiz, através de uma ligação à distância ao local onde se encontra o migrante na Albânia, de modo que o advogado e o seu cliente se encontram em espaços geograficamente separados ao longo de todo o processo. Devido às dificuldades práticas em deslocar‑se fisicamente às zonas em causa, as interações presenciais entre o requerente e o seu advogado são estruturalmente difíceis, ou mesmo impossíveis, o que confere às comunicações audiovisuais caráter exclusivo e incontornável. Por conseguinte, a confidencialidade dessas interações deve ser explícita e integralmente garantida pela regulamentação nacional aplicável. Ora, no caso em apreço, afigura‑se que o Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa não contêm nenhuma disposição que organize expressamente essa confidencialidade no âmbito das comunicações audiovisuais realizadas durante as suspensões da audiência ou imediatamente antes ou depois da realização desta, o que é suscetível de afetar o exercício efetivo dos direitos de defesa (84).

112. Em segundo lugar, observo que o artigo 4.°, n.° 5, da Lei n.° 14/2024 prevê a participação do advogado na audiência por ligação audiovisual como modalidade de princípio, sendo a deslocação física do advogado às zonas em causa prevista apenas a título excecional, apenas nos casos em que a ligação seja impossível e que o adiamento da audiência seja incompatível com o cumprimento dos prazos processuais. Uma organização dessa natureza, que faz da presença física do advogado junto do seu cliente a exceção, e não a regra, é suscetível de não preencher os requisitos decorrentes do artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, conjugado com o artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2013/32, que garante aos requerentes o direito de consultar um advogado em todas as fases do procedimento, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta, na medida em que não garante ao requerente um acesso efetivo e confidencial ao seu advogado.

113. Além disso, e por uma questão de exaustividade, observo que a Lei n.° 14/2024 não contém nenhuma disposição que regule expressamente o acesso a um intérprete nas zonas em causa, com exceção da referência incidental do artigo 4.°, n.° 5, relativa ao reembolso das despesas de deslocação do intérprete, no caso de o advogado se deslocar fisicamente a essas zonas. Ora, o acesso a um intérprete é essencial para que o requerente de proteção internacional compreenda o processo e as decisões que lhe dizem respeito, possa comunicar eficazmente com o seu advogado e apresentar de forma útil as suas observações perante o tribunal competente. Esta lacuna, caso seja confirmada no âmbito da verificação realizada pelo tribunal nacional, pode privar o recurso de qualquer eficácia real, em violação do artigo 12.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva 2013/32, que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de prever a assistência de um intérprete para a apresentação e o exame dos pedidos de proteção internacional e do artigo 15.°, n.° 3, alínea c), dessa diretiva, que prevê o recurso a um intérprete durante a entrevista pessoal, lidos em conjugação com o artigo 9.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta (85).

114. Em terceiro lugar, o limite máximo de reembolso de 500 euros previsto no artigo 4.°, n.° 5, da Lei n.° 14/2024 para as deslocações excecionais do advogado às zonas em causa merece atenção. Se este montante se revelar insuficiente para cobrir as despesas reais de deslocação, o que o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar, pode constituir uma limitação arbitrária do acesso à assistência jurídica, na aceção do artigo 9.°, n.° 6, da Diretiva 2013/33. Se for esse o caso, esta medida não restringe a assistência jurídica de forma abstrata, mas fá‑lo devido à deslocalização organizada pelo Protocolo ítalo‑albanês. É precisamente porque o acesso físico às zonas em causa implica necessariamente uma deslocação para o território albanês, com as restrições e os custos inerentes a qualquer deslocação internacional para um Estado terceiro, que esse limite, que poderia ser aceitável para deslocações no território do Estado‑Membro, se torna potencialmente arbitrário por ser suscetível de privar a pessoa em causa de tutela jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.° da Carta.

115. Por último, em quarto lugar, coloca‑se uma questão distinta quanto ao alcance da limitação do acesso dos advogados às zonas em causa no que diz respeito aos «dentro dos limites previstos na legislação italiana, europeia e albanesa aplicável» na aceção do artigo 9.°, n.° 2, desse Protocolo. Deve observar‑se que essa disposição coloca o direito albanês em igualdade com o direito italiano e o direito europeu, não prevendo regras de conflitos entre essas ordens jurídicas. Ora, se o direito albanês impuser limitações ao acesso dos advogados aos centros, o exercício do direito à assistência jurídica garantido pelo artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 47.° da Carta, fica subordinado a condições decorrentes de uma ordem jurídica terceira, exterior ao direito da União e não controladas pelo Estado‑Membro em causa (86). Essa subordinação constituiria uma alteração do alcance concreto das regras comuns, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, na medida em que privaria o Estado‑Membro do controlo efetivo do exercício de um direito que este é obrigado a garantir por força do direito da União.

116. Por conseguinte, é a combinação do Protocolo ítalo‑albanês e da Lei n.° 14/2024 que pode alterar o alcance concreto da norma comum, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

3) Quanto ao direito de visita dos membros da família

117. A título preliminar, cabe precisar que, nos presentes processos, as pessoas em causa foram libertadas no termo do prazo de 48 horas previsto pela Constituição italiana para a validação da decisão de detenção, pelo que a questão do acesso dos membros da família ao requerente detido não se colocou concretamente no âmbito dos litígios nos processos principais. As considerações que se seguem destinam‑se, portanto, a aplicar‑se apenas na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar necessário examinar esta questão, o que poderá ser o caso, uma vez que as primeiras questões prejudiciais dizem respeito à apreciação, de forma abstrata, da competência da República Italiana para celebrar o Protocolo ítalo‑albanês e adotar as medidas nacionais em causa, ou seja, independentemente das circunstâncias concretas dos presentes processos. São apresentadas por uma questão de exaustividade, a fim de fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos de análise úteis para o caso de este entender que se deve pronunciar sobre este ponto.

118. A este respeito, o artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33 prevê que os Estados‑Membros asseguram que os membros da família, os conselheiros jurídicos ou consultores e as pessoas que representam as organizações não governamentais relevantes reconhecidas pelo Estado‑Membro em causa têm a possibilidade de comunicar com os requerentes e de os visitar, em condições de respeito da privacidade. Só podem ser impostos limites de acesso se, nos termos do direito nacional, forem objetivamente necessários a garantir a segurança, a ordem pública ou a gestão administrativa das instalações de detenção, desde que o referido acesso não seja fortemente limitado nem impossibilitado (87).

119. Em particular, no que diz respeito ao acesso dos membros da família, esta disposição deve ser interpretada de forma a que os direitos fundamentais sejam respeitados, entre os quais figura o direito ao respeito pela vida privada e familiar, tal como consagrado no artigo 7.° da Carta (88). Esta última disposição garante a todas as pessoas o direito, nomeadamente, ao respeito pela sua vida familiar, sendo que a existência de uma vida familiar é uma questão de facto que depende da realidade prática de vínculos pessoais estreitos (89).

120. No caso vertente, constato que nem o Protocolo ítalo‑albanês nem a Lei n.° 14/2024 preveem regras claras e precisas que regulem o âmbito e as modalidades de exercício do direito de visita e de contacto dos membros da família nas zonas em causa, ao passo que esse protocolo regula de forma pormenorizada as modalidades de acesso das autoridades italianas a essas zonas. Essa lacuna normativa é suscetível de afetar concretamente a efetividade do direito de acesso garantido pelo artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 7.° da Carta, e isto em três aspetos. Desde logo, a localização das zonas em causa impõe um constrangimento de ordem geográfica e administrativa suscetível de entravar significativamente, ou mesmo de comprometer na prática, o acesso físico dos membros da família. Seguidamente, não está prevista nenhuma modalidade alternativa, nomeadamente à distância, em seu benefício, contrariamente ao que está expressamente organizado para os advogados. Por último, o acesso às zonas em causa está subordinado à entrada prévia no território albanês, a qual está sujeita ao direito albanês e escapa ao controlo do Estado‑Membro em causa. Nestas condições, a falta de uma regulamentação adequada das modalidades de acesso dos membros da família é suscetível de privar de efetividade o direito garantido pelo artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33.

121. Daqui resulta que o silêncio conjunto do Protocolo ítalo‑albanês e das medidas nacionais em causa relativamente às condições concretas de funcionamento das zonas em causa constitui um obstáculo à realização dos objetivos que a regra comum acima referida prossegue (obstacle preemption). Com efeito, essa lacuna normativa, combinada com as limitações estruturais próprias das zonas em causa, é suscetível de alterar o alcance efetivo dessa norma comum, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TUE.

e) Quanto à exigência de libertação imediata de uma pessoa detida na sequência de um controlo judicial, incluindo no caso de ter terminado o prazo de validação

122. Em primeiro lugar, no que diz respeito à exigência de libertação de uma pessoa detida nas zonas em causa quando o controlo judicial conclui pela ilegalidade da detenção, incluindo quando a decisão de validação não é proferida no prazo legal (a seguir «termo do prazo de validação»), resulta, nomeadamente, das decisões de reenvio que os requerentes de proteção internacional não podem ser imediatamente libertados, devendo aguardar que as autoridades italianas os retirem do centro e os transfiram para o território nacional.

123. Na audiência, o Governo Italiano explicou que o período entre o termo do prazo de validação e a chegada a Bari (Itália) não constitui uma detenção, e isto por três razões. Primeiro, o intervalo entre o termo do prazo de validação (e portanto, a libertação) e a chegada ao território italiano é curto (90). Segundo, não é utilizado qualquer meio de coação, uma vez que a pessoa em causa viaja livremente no ferry e é apenas «acompanhada» pela polícia para facilitar as formalidades fronteiriças. Terceiro, os procedimentos são iniciados sem interrupção logo após o termo do prazo de validação, uma vez que se trata de prazos puramente técnicos.

124. A este respeito, por um lado, embora a duração não seja o critério determinante para qualificar uma situação de detenção, é‑o a privação efetiva da liberdade de circulação. Deste ponto de vista, o conceito de «detenção» previsto na alínea h) do artigo 2.° da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado à luz do artigo 6.° da Carta, que corresponde ao artigo 5.° da CEDH. Decorre da jurisprudência do TEDH que a diferença entre a privação de liberdade, na aceção do artigo 5.° da CEDH, e a simples restrição à liberdade de circulação é apenas de grau ou de intensidade, e não de natureza ou de essência. E deve ser apreciada à luz de todas as condições concretas em que se encontra a pessoa em causa, nomeadamente o tipo de medida, os seus efeitos e as modalidades da sua execução, independentemente da inexistência de coação física formal (91).

125. Por outro lado, decorre dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que, durante todo o período compreendido entre o termo do prazo de validação e a chegada a Bari (Itália), a pessoa em causa não pode escolher livremente para onde vai. Não pode permanecer na Albânia, uma vez que o artigo 6.°, n.° 5, do Protocolo ítalo‑albanês lhe proíbe de abandonar, pelos próprios meios, as zonas sujeitas à soberania estatal da República Italiana. Também não pode dirigir‑se para o território nacional pelos próprios meios. Ora, observo que nem a Lei n.° 14/2024 nem o Decreto Legislativo n.° 142/2015 regulam a transferência a partir das zonas em causa para o território italiano. Esta omissão nas disposições conduz, em meu entender, à qualificação da situação como detenção de facto. Com efeito, durante essa transferência, a pessoa em causa está confinada a um percurso imposto (primeiro a zona «neutra» do centro, depois o ferry) sem liberdade efetiva de movimento. O acompanhamento policial tem por objetivo obrigar a pessoa em causa a seguir um percurso determinado. A pessoa em causa não se pode deslocar de forma autónoma para um destino diferente do previsto pelas autoridades. Daí decorre que, durante esse período, a situação da pessoa pode corresponder a um regime de detenção, na aceção do artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 6.° da Carta (92).

126. Ora, na sequência da libertação da pessoa em causa, nenhum dos motivos enumerados no artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 pode continuar a ser‑lhe aplicado. Uma vez que as decisões de detenção em causa foram privadas de efeito jurídico, a manutenção dessa pessoa sob o controlo das autoridades italianas, na pendência da sua transferência da zona em causa para o território italiano, carece, por conseguinte, de qualquer fundamento no direito da União. Por conseguinte, uma vez que nenhum dos motivos previstos naquela disposição é suscetível de justificar essa situação após o termo do prazo de validação, a manutenção da pessoa em causa sob o controlo das autoridades italianas, na pendência da sua transferência para o território nacional, deve, caso venha a ser qualificada como detenção, na aceção do artigo 2.°, alínea h), da Diretiva 2013/33, ser considerada contrária ao artigo 9.°, n.° 1, desta diretiva.

127. Daqui decorre que a lacuna normativa que afeta as modalidades de regresso ao território nacional, combinada com a impossibilidade, para a pessoa em causa, de abandonar por meios próprios as zonas em causa após o termo do prazo de validação da detenção, é suscetível de impedir a realização dos objetivos prosseguidos pela norma comum acima referida (obstacle preemption). Com efeito, uma lacuna deste tipo, combinada com as condições estruturais próprias das zonas em causa, pode alterar o alcance desta regra, privando‑a do seu efeito útil, na medida em que a exigência de libertação imediata que consagra se revela, na prática, desprovida de eficácia.

128. Consequentemente, o Protocolo ítalo‑albanês e as medidas nacionais em causa são suscetíveis de revelar uma incompatibilidade com as regras de repartição de competências estabelecidas pelo artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

5. Conclusão sobre as primeiras questões prejudiciais

129. Por conseguinte, proponho ao Tribunal que responda às primeiras questões prejudiciais da seguinte forma:

1) O artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que a enumeração dos motivos de detenção nele prevista é exaustiva, o que proíbe os Estados‑Membros de introduzir motivos adicionais, quer por via legislativa interna quer por meio de um acordo internacional.

2) As Diretivas 2013/32 e 2013/33 devem ser interpretadas no sentido de que as suas disposições não determinam a localização geográfica dos centros de detenção dos requerentes de proteção internacional, pelo que a opção de colocar esses centros fora do território da União, no de um Estado terceiro sob a jurisdição do Estado‑Membro em causa, não é, por si só, da competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, mas insere‑se na margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros. No exercício dessa margem de apreciação, o Estado‑Membro continua obrigado a assegurar o pleno respeito das condições e garantias previstas nessas diretivas nas zonas que acolhem esses centros. O facto de estas se situarem fora do território da União não pode ter por efeito isentar esse Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, desde que essas zonas se encontrem sob a sua jurisdição.

3) O artigo 3.°, n.° 2, TFUE opõe‑se a que um Estado‑Membro celebre um acordo internacional e adote medidas nacionais de ratificação e de execução que, em conjunto, alterem o alcance concreto das garantias processuais mínimas harmonizadas pelo artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, conjugado com o artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2013/32, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta, na medida em que:

– a separação geográfica entre o advogado, presente na sala de audiências nesse Estado‑Membro, e o requerente detido nas zonas situadas fora do território nacional, mas que estão sujeitas à jurisdição desse Estado‑Membro, que acolhem os centros de detenção de requerentes de proteção internacional, tal como organizada pela regulamentação nacional, é suscetível de comprometer a confidencialidade das comunicações entre o requerente e o seu advogado, a qual constitui uma garantia inerente ao direito a uma tutela jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.° da Carta, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar;

– a participação do advogado na audiência por ligação audiovisual como modalidade de princípio, uma vez que a deslocação física do advogado para essas zonas está prevista apenas a título excecional, nos únicos casos em que a ligação seja impossível e em que o adiamento da audiência é incompatível com o cumprimento dos prazos processuais, não garanta ao requerente um acesso efetivo e confidencial ao seu advogado em condições equivalentes às de que teria beneficiado no território nacional, e

– o limite máximo de reembolso imposto pela regulamentação nacional para as deslocações excecionais do advogado às referidas zonas é suscetível de constituir uma limitação arbitrária do acesso à assistência jurídica e à representação gratuitas, na aceção do artigo 9.°, n.° 6, da Diretiva 2013/33, precisamente devido às restrições e aos custos inerentes a qualquer deslocação que exija a passagem pelo território albanês, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

4) O artigo 3.°, n.° 2, TFUE opõe‑se a que um Estado‑Membro celebre um acordo internacional e adote medidas nacionais de ratificação e de execução que, pela sua combinação, por um lado, ao proibir as pessoas detidas de abandonarem pelos próprios meios as mesmas zonas e, por outro, ao não regularem as modalidades da transferência de regresso para o território nacional, afetam as regras comuns estabelecidas pelo artigo 9.° da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 6.° da Carta, privando de eficácia a exigência de libertação imediata após o termo do prazo legal em que deve ser tomada a decisão de validação da detenção.

130. Tal como resulta da sua letra, as segundas questões prejudiciais são colocadas na hipótese de a resposta às primeiras questões implicar que a República Italiana não usurpou a competência exclusiva da União na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Tendo em conta a resposta que proponho dar às primeiras questões, não há, em princípio, motivo para responder às segundas. No entanto, na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar esta conclusão e por uma questão de exaustividade, analisarei a seguir estas questões.

C. Quanto às segundas questões prejudiciais

131. Com as suas segundas questões, às quais cabe responder a título subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça concluir que a República Italiana não infringiu a competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, ao celebrar o Protocolo ítalo‑albanês e ao adotar as medidas nacionais em causa, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições acima referidas das Diretivas 2013/32 e 2013/33 relativas à detenção, aos direitos de defesa, ao direito de comunicação e de visita, bem como ao direito a cuidados de saúde dos requerentes de proteção internacional (93), devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a que os nacionais de países terceiros, transferidos para centros sob jurisdição italiana situados fora do território da União, onde apresentaram um pedido de proteção internacional, sejam ali mantidos em detenção temporária em conformidade com esse Protocolo e com as medidas nacionais em causa.

1. Quanto à detenção

132. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao artigo 26.° da Diretiva 2013/32, o órgão jurisdicional de reenvio indica que os requerentes foram detidos no âmbito de um procedimento de regresso e que existem motivos razoáveis para considerar que o seu pedido de proteção internacional visa atrasar a execução da decisão de regresso, situação prevista no artigo 8.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva 2013/33 (94). No entanto, importa verificar, em primeiro lugar, se esta apreciação se baseia numa avaliação individualizada e fundamentada de cada situação, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 2, da Diretiva 2013/33; em segundo lugar, se a manutenção em detenção após a apresentação do pedido de proteção internacional não constitui, de facto, uma detenção pelo simples motivo do estatuto de requerente, o que seria contrário ao artigo 26.° da Diretiva 2013/32 e ao artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33; e, em terceiro lugar, se as condições do artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 continuam efetivamente a ser aplicáveis ao longo de toda a detenção.

133. No caso vertente, no que concerne à primeira dessas verificações, constatou‑se que existiam fundamentos razoáveis para considerar que as pessoas em causa tinham apresentado os pedidos de proteção internacional com o único objetivo de atrasar ou impedir a execução da decisão de regresso. A este respeito, é verdade que o artigo 3.°, n.° 4, in fine, da Lei n.° 14/2024, que remete para o artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015 como base para a manutenção da pessoa em causa na instalação B, corresponde, nomeadamente, ao motivo de detenção previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva 2013/33 (95). Como já referi no âmbito das primeiras questões, e sob reserva de verificação pelo juiz de reenvio, por um lado, o Protocolo ítalo‑albanês constitui apenas o quadro geográfico e organizacional em que esta detenção se realiza, e, por outro, as medidas em causa não se afastam, a este respeito, dos motivos exaustivamente autorizados por esta diretiva (96).

134. Em segundo lugar, no que diz respeito às condições de detenção, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33, os Estados‑Membros detêm os requerentes de proteção internacional em centros especializados e devem separá‑los dos outros nacionais de países terceiros que não tenham apresentado um pedido de proteção internacional. Esta disposição, em conjugação com o artigo 18.°, n.° 9, da referida diretiva, permite, no entanto, derrogar parcialmente estas disposições quando as capacidades de alojamento em centros de detenção estiverem saturadas. Nesse caso, o requerente detido é separado dos reclusos do direito comum. Nos termos do artigo 10.°, n.° 2, da mesma diretiva, os requerentes detidos têm, além disso, acesso a espaços ao ar livre.

135. Além disso, o artigo 10.°, n.° 5, da Diretiva 2013/33 prevê que os Estados‑Membros asseguram que os requerentes colocados em detenção recebem sistematicamente, numa língua que compreendem ou seja razoável presumir que compreendem, informações sobre as regras em vigor nas instalações em que se encontram e que lhes são indicados os respetivos direitos e obrigações. Os Estados‑Membros podem estabelecer exceções a esta obrigação, em situações devidamente justificadas e por um período razoável, que deve ser o mais curto possível, no caso de os requerentes serem detidos num posto de fronteira ou numa zona de trânsito (97). Todavia, esta exceção não se aplica aos casos previstos no artigo 43.° da Diretiva 2013/32 (98).

136. Daqui resulta que o artigo 10.° da Diretiva 2013/33 harmoniza as condições materiais de detenção dos requerentes de proteção internacional, estabelecendo um conjunto de níveis mínimos abaixo dos quais os Estados‑Membros não podem descer no exercício da sua margem de apreciação.

137. No caso vertente, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essas condições foram respeitadas aquando da detenção das pessoas em causa.

138. Em terceiro lugar, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as pessoas em causa não são libertadas imediatamente, tal como exigido pelo artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 (99). Esta questão já foi analisada no âmbito das primeiras questões, para as quais se remete (100). A este respeito, observo que o órgão jurisdicional de reenvio não fornece qualquer informação sobre o tempo necessário para a transferência das pessoas em causa para Itália e para a sua libertação. Caberá, portanto, a esse órgão jurisdicional verificar as modalidades segundo as quais as autoridades italianas cumpriram a obrigação prevista no artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 e assegurar‑se de que essas modalidades não prejudicam a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva.

2. Quanto ao direito a tutela jurisdicional efetiva e ao direito de comunicação e de visita por advogados

139. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a detenção prevista no Protocolo ítalo‑albanês viola o direito à proteção jurisdicional efetiva dos requerentes de proteção internacional, na medida em que o facto de se encontrarem longe do território italiano, onde os advogados encarregados de os assistir exercem a sua atividade de defesa, é suscetível de prejudicar concretamente o exercício dos seus direitos de defesa e, consequentemente, privar de efeito não apenas o artigo 46.° da Diretiva 2013/32, mas também o artigo 47.° da Carta.

140. A este respeito, embora sejam da competência processual dos Estados‑Membros, as modalidades concretas de acesso à representação jurídica devem, no entanto, garantir aos requerentes detidos nas zonas em causa um acesso a assistência jurídica equivalente àquele de que teriam beneficiado os requerentes em centros de detenção situados no território nacional.

141. Além disso, tal como resulta das decisões de reenvio, as modalidades práticas previstas na Lei n.° 14/2024 podem não garantir, nas circunstâncias concretas dos presentes processos, um acesso à assistência jurídica equivalente àquela que os requerentes teriam gozado no território nacional. Com efeito, como já foi salientado (101), o artigo 4.°, n.° 5, dessa lei prevê a audiência por ligação audiovisual como modalidade de princípio (102), estando a deslocação física do advogado prevista apenas a título residual, nos casos em que a ligação seja impossível e em que o adiamento da audiência seja incompatível com o cumprimento dos prazos processuais (103). Por outro lado, o limite máximo de reembolso previsto nessa disposição pode revelar‑se insuficiente para cobrir as despesas reais de uma deslocação que exija a passagem pelo território albanês.

142. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, à luz destes elementos, os requerentes beneficiaram de um acesso real, e não apenas teórico, a um advogado, em conformidade com os requisitos do artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta.

143. Por último, a questão relativa ao risco de o direito albanês impor limitações ao acesso dos advogados aos centros, já analisada na parte consagrada às primeiras questões prejudiciais (104), deve ser objeto de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio.

3. Quanto ao direito de comunicação e de visita dos membros da família

144. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a detenção nas zonas em causa afeta igualmente o direito de visita e de comunicação dos membros da família, tal como consagrado no artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33.

145. A este respeito, observo que nem o Protocolo ítalo‑albanês nem a Lei n.° 14/2024 contêm disposições que regulem o acesso ou o direito de visita dos membros da família nas zonas em causa (105), limitando‑se o Governo Italiano a afirmar que esse direito não está sujeito a qualquer restrição. Esta simples afirmação não é suficiente para demonstrar o cumprimento da obrigação prevista no artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 7.° da Carta (106), visto não existirem disposições normativas que regulem concretamente o seu exercício nas condições específicas das zonas em causa. No entanto, nos presentes processos, esta questão tem caráter hipotético, uma vez que os autos submetidos ao Tribunal de Justiça não contêm nenhuma referência a um pedido nesse sentido por parte das pessoas em causa.

4. Quanto ao direito a cuidados de saúde

146. No que diz respeito ao direito a cuidados de saúde, importa observar que o artigo 4.°, n.° 6, do Protocolo ítalo‑albanês prevê que as autoridades italianas criem estruturas de saúde nas zonas em causa, a fim de garantir os serviços de saúde necessários. O artigo 4.°, n.° 8, do protocolo prevê ainda que, caso as autoridades italianas não estejam em condições de responder às necessidades de saúde das pessoas detidas nas zonas em causa, as autoridades albanesas colaboram com as autoridades italianas a fim de lhes assegurar os cuidados médicos indispensáveis que não possam ser adiados.

147. Embora demonstrem a vontade de garantir o acesso a cuidados de saúde nas zonas em causa, estas disposições apresentam uma incompatibilidade com o artigo 19.° da Diretiva 2013/33. Ao subordinar a prestação de cuidados médicos às capacidades de um Estado terceiro, o Protocolo ítalo‑albanês faz depender a efetividade de um direito garantido pelo direito da União de um quadro jurídico externo a este, sobre o qual o Estado‑Membro não exerce nenhum controlo. A mera existência de disposições normativas não é, portanto, suficiente para estabelecer o respeito por este artigo; é ainda necessário verificar se o acesso a cuidados de saúde é efetivamente assegurado nas condições concretas de funcionamento dos centros.

148. Todavia, nos presentes processos, esta questão tem um caráter hipotético, uma vez que os autos submetidos ao Tribunal de Justiça não contêm nenhuma referência a um pedido formulado nesse sentido pelas pessoas em causa. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, na hipótese de esse pedido ser formulado, se as modalidades concretas de acesso aos cuidados de saúde nas zonas em causa permitem garantir a efetividade do direito garantido pelo artigo 19.° da Diretiva 2013/33.

5. Conclusão sobre as segundas questões prejudiciais

149. Tendo em conta as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às segundas questões prejudiciais da seguinte forma:

1) O artigo 26.° da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.°, n.os 1, 2 e 3, da Diretiva 2013/33, interpretados à luz do artigo 6.° da Carta, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um requerente de proteção internacional seja mantido em detenção em centros situados fora do território da União, sob a jurisdição de um Estado‑Membro, desde que essa detenção se baseie no motivo previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva 2013/33. Em contrapartida, estas disposições opõem‑se a que essa manutenção em detenção não se baseie numa apreciação individualizada e fundamentada da situação de cada requerente de proteção, ou constitua, de facto, uma detenção pelo único motivo do estatuto de requerente. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a detenção das pessoas em causa cumpre estes requisitos e se as condições do motivo de detenção aplicável continuam efetivamente preenchidas ao longo de toda a detenção.

2) O artigo 10.° da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que harmoniza as condições materiais de detenção dos requerentes de proteção internacional, estabelecendo um conjunto de níveis mínimos abaixo dos quais os Estados‑Membros não podem descer, incluindo quando a detenção tem lugar em centros situados fora do território da União, mas sob a jurisdição de um Estado‑Membro. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essas condições foram respeitadas durante a detenção das pessoas em causa.

3) O artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades competentes do Estado‑Membro a obrigação de libertar imediatamente o requerente quando a medida de detenção deixar de produzir efeitos por falta de validação no prazo legal, incluindo quando a detenção ocorra em centros situados fora do território da União sob a jurisdição desse Estado‑Membro. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as modalidades concretas de transferência das pessoas em causa para o território nacional são compatíveis com esta exigência de libertação imediata.

4) O artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que, embora sejam da competência processual dos Estados‑Membros, as modalidades concretas de acesso à representação jurídica devem, no entanto, garantir ao requerente detido nas zonas em causa um acesso efetivo a um advogado equivalente àquele de que teria beneficiado num centro de detenção situado no território nacional. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, à luz do conjunto destas exigências, os requerentes beneficiaram efetivamente desse acesso.

V. Conclusão

150. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pela Corte di appello di Roma (Tribunal de Recurso de Roma) nos seguintes termos:

1) O artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, deve ser interpretado no sentido de que a enumeração dos motivos de detenção nele prevista é exaustiva, o que proíbe os Estados‑Membros de introduzir motivos adicionais, quer por via legislativa interna quer por meio de um acordo internacional.

2) A Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, e a Diretiva 2013/33, devem ser interpretadas no sentido de que não determinam a localização geográfica dos centros de detenção dos requerentes de proteção internacional, pelo que a opção de colocar esses centros fora do território da União, no de um Estado terceiro sob a jurisdição do Estado‑Membro em causa, não é, por si só, da competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, mas insere‑se na margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros. No exercício dessa margem de apreciação, o Estado‑Membro continua obrigado a assegurar o pleno respeito das condições e garantias previstas nessas diretivas nas zonas que acolhem esses centros. O facto de essas zonas se situarem fora do território da União não pode ter por efeito isentar esse Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, desde que essas zonas se encontrem sob a sua jurisdição.

3) O artigo 3.°, n.° 2, TFUE opõe‑se a que um Estado‑Membro celebre um acordo internacional e adote medidas nacionais de ratificação e de execução que, em conjunto, alterem o alcance concreto das garantias processuais mínimas harmonizadas pelo artigo 9.°, n.os 3, 4 e 6, da Diretiva 2013/33, conjugado com o artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2013/32, interpretados à luz do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na medida em que:

– a separação geográfica entre o advogado, presente na sala de audiências nesse Estado‑Membro, e o requerente detido nas zonas situadas fora do território nacional, mas que estão sujeitas à jurisdição desse Estado‑Membro, que acolhem os centros de detenção de requerentes de proteção internacional, tal como organizada pela regulamentação nacional, é suscetível de comprometer a confidencialidade das comunicações entre o requerente e o seu advogado, a qual constitui uma garantia inerente ao direito a uma tutela jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar;

– a participação do advogado na audiência por ligação audiovisual como modalidade de princípio, uma vez que a deslocação física do advogado para essas zonas está prevista apenas a título excecional, nos únicos casos em que a ligação seja impossível e em que o adiamento da audiência é incompatível com o cumprimento dos prazos processuais, não garanta ao requerente um acesso efetivo e confidencial ao seu advogado em condições equivalentes às de que teria beneficiado no território nacional, e

– o limite máximo de reembolso imposto pela regulamentação nacional para as deslocações excecionais do advogado às referidas zonas é suscetível de constituir uma limitação arbitrária do acesso à assistência jurídica e à representação gratuitas, na aceção do artigo 9.°, n.° 6, da Diretiva 2013/33, precisamente devido às restrições e aos custos inerentes a qualquer deslocação que exija a passagem pelo território albanês, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

4) O artigo 3.°, n.° 2, TFUE opõe‑se a que um Estado‑Membro celebre um acordo internacional e adote medidas nacionais de ratificação e de execução que, pela sua combinação, por um lado, ao proibir as pessoas detidas de abandonarem pelos próprios meios as mesmas zonas, e, por outro, ao não regular as modalidades do transferência de regresso para o território nacional, afetam as regras comuns estabelecidas pelo artigo 9.° da Diretiva 2013/33, interpretado à luz do artigo 6.° da Carta dos Direitos Fundamentais, privando de eficácia a exigência de libertação imediata após o termo do prazo legal em que deve ser tomada a decisão de validação da detenção.

1 Língua original: francês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 Saliento que foram submetidos ao Tribunal de Justiça os Processos C‑736/25 (Peordi I), C‑737/25 (Peordi II), C‑11/26 (Peordi III), C‑178/26 (Peordi IV), C‑226/26 (Peordi V) e C‑377/26 (Peordi VI), com duas questões prejudiciais idênticas suscitadas pelo mesmo órgão jurisdicional de reenvio.

3 Legge n.° 14 – Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno, interno (Lei n.° 14 — Ratificação e execução do Protocolo celebrado entre o Governo da República Italiana e o Conselho de Ministros da República da Albânia relativo ao Reforço da Colaboração em Matéria de Migração e as Normas de Coordenação com a Ordem Jurídica Interna (GURI n.° 44, de 22 de fevereiro de 2024, a seguir «Lei n.° 14/2024»).

4 Trata‑se das zonas referidas no anexo 1 do Protocolo ítalo‑albanês.

5 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).

6 V., nomeadamente, Regulamento (UE) 2024/1351 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de maio de 2024, relativo à gestão do asilo e da migração, que altera os Regulamentos (UE) 2021/1147 e (UE) 2021/1060 e que revoga o Regulamento (UE) n.° 604/2013 (JO L, 2024/1351), e outros instrumentos do pacto.

7 Embora algumas das disposições do referido pacto já estejam parcialmente em vigor, a data de entrada em vigor dos regulamentos supra referidos está fixada para 12 de junho e 1 de julho de 2026, respetivamente.

8 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60).

9 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96).

10 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31).

11 Decreto legislativo n.° 142 — Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Decreto Legislativo n.° 142 — que transpõe a Diretiva 2013/33/UE que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, bem como da Diretiva 2013/32/UE, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional), de 18 de agosto de 2015 (GURI n.° 214, de 15 de setembro de 2015, p. 1), na versão aplicável aos factos do processo principal (a seguir «Decreto Legislativo n.° 142/2015»).

12 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que «a validação dos despachos de detenção deve ser requerida pelo Chefe da Questura ao tribunal de recurso do local onde se situa a Questura (Autoridade de segurança pública) no prazo de 48 horas a contar do início da detenção; o tribunal de recurso decide no prazo de 48 horas seguintes».

13 Acórdão de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, n.os 45 a 48 e jurisprudência aí referida).

14 Acórdãos de 15 de junho de 1995, Zabala Erasun e o. (C‑422/93 a C‑424/93, EU:C:1995:183, n.° 29), e de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o. (C‑621/18, EU:C:2018:999, n.° 28 e jurisprudência aí referida).

15 V., por analogia, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.os 24 a 26).

16 Nas Conclusões que apresentou no Processo Sedrata (C‑414/25, EU:C:2026:334), o advogado‑geral N. Emiliou analisou a compatibilidade, à luz da Diretiva 2008/115, da transferência, para as zonas em causa, de nacionais de países terceiros sujeitos a procedimentos de regresso.

17 De acordo com as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, os processos principais têm por objeto o pedido de manutenção em detenção de SG e AJ. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que foi chamado a «validar a decisão que ordena [a manutenção dessas pessoas em detenção], na qualidade de pessoa[s] detida[s] que solicita[m] asilo».

18 V., neste sentido, Acórdãos de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.os 61 a 63), e de 15 de fevereiro de 2016, J.N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.° 75).

19 Importa precisar que, no âmbito das primeiras questões prejudiciais, o artigo 46.° da Diretiva 2013/32, relativo ao direito a um recurso efetivo contra decisões sobre pedidos de proteção internacional, não é pertinente, uma vez que é o artigo 9.° da Diretiva 2013/33, que regula especificamente as garantias processuais oferecidas aos requerentes de proteção internacional detidos, que constitui a disposição mais pertinente para determinar a existência de uma eventual competência exclusiva da União. Por outro lado, o direito a cuidados de saúde dos requerentes de proteção internacional detidos, garantido pelos artigos 17.° e 19.° da Diretiva 2013/33, não será analisado no âmbito das primeiras questões prejudiciais, uma vez que esta questão não apresenta um nexo suficientemente direto com a determinação da competência exclusiva da União, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE; será, em contrapartida, analisada no âmbito das segundas questões prejudiciais, às quais convém responder a título subsidiário.

20 Chamon, M., «Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post‑Lisbon Jurisprudence: The Continued Development of the ERTA Doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.° 4, 2018, p. 1101 a 1141, e Rosas, A., «Exclusive, Shared and National Competence in the Context of EU External Relations: Do Such Distinctions Matter?», em Govaere, I., Lannon, E., van Elsuwege, P. e Adam, S. (dir.), The European Union in the World: Essays in Honour of Marc Maresceau, Brill, Leyde, 2024, pp. 17 a 43.

21 V., por analogia, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, ponto 70).

22 Acórdão de 31 de março de 1971 (22/70, a seguir «Acórdão AETR», EU:C:1971:32).

23 V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 66).

24 Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, TFUE, nos domínios de competência partilhada, a União e os Estados‑Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos. No entanto, os Estados‑Membros só exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua, sendo precisado que voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua. Nos termos do Protocolo n.° 25 relativo ao exercício das competências partilhadas, quando a União toma medidas num determinado domínio, o âmbito de desse exercício de competência apenas abrange os elementos regidos pelo ato da União em causa e, por conseguinte, não abrange o domínio na sua totalidade.

25 V. Rosas, A., citado na nota de rodapé n.° 20 das presentes conclusões, p. 22.

26 Cabe salientar que o Regulamento n.° 604/2013 foi adotado com base no artigo 78.°, n.° 2, alínea e), TFUE. A Diretiva 2013/32 foi adotada com base no artigo 78.°, n.° 2, alínea d), TFUE, ao passo que a base jurídica da Diretiva 2013/33/UE é o artigo 78.°, n.° 2, alínea f), TFUE. Estas bases jurídicas inscrevem‑se no Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), que se insere na política comum em matéria de asilo, proteção subsidiária e proteção temporária, que a União é obrigada a desenvolver em aplicação do artigo 78.°, n.° 1, TFUE.

27 V., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.os 45 a 49 e jurisprudência aí referida).

28 (Acordo de comércio livre com Singapura) de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.os 239 e 242).

29 V. n.° 21 do Acórdão AETR, que faz referência ao artigo 5.° CE. V., igualmente, por exemplo, Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, ponto 10), e Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, ponto 119).

30 V., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, n.os 95 e 98), e de 12 de novembro de 2019, Organisation juive européenne e Vignoble Psagot (C‑363/18, EU:C:2019:954, n.° 29).

31 Strauss, M. J., «Territorial Leases», em Nollkaemper, A., Plakokefalos, I., The Practice of Shared Responsibility in International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, pp. 67 a 70.

32 V. Ronen, Y., «Territory, Lease», Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, Oxford, 2019, que define o arrendamento territorial como um acordo através do qual um Estado recebe o direito de exercer a autoridade territorial de outro Estado num determinado território, permanecendo a plena soberania, a título residual, com o Estado cedente, https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law‑9780199231690‑e1120 (verificado em 27 de maio de 2026). O arrendamento territorial (territorial lease) é uma subcategoria específica da concessão territorial, caracterizada por três elementos, a saber: uma duração determinada ou determinável, uma contrapartida (que não é necessariamente monetária) e um direito de exercício exclusivo das prerrogativas estatais no território em causa durante a vigência do arrendamento. A prática dos Estados e a terminologia dos arrendamentos territoriais indicam que a soberania última permanece no Estado cedente, podendo a diferença entre cessão e arrendamento ser reduzida na prática, em especial durante a vigência do arrendamento (v. a secção «Cession» nesta entrada da enciclopédia).

33 A este respeito, saliente‑se que o Tribunal de Justiça declarou, nos processos que deram origem aos Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), e de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), que a qualificação internacional do território é relevante para delimitar o âmbito de aplicação territorial do direito da União, e, nomeadamente, que os territórios sobre os quais um Estado terceiro reivindica uma soberania não reconhecida internacionalmente não se inserem automaticamente no âmbito de aplicação dos acordos celebrados pela União com esse Estado.

34 A este respeito, o Tribunal de Justiça já salientou que, mesmo que os factos num processo principal não estejam diretamente abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito da União, as disposições deste direito podem ser tornadas aplicáveis por força do direito nacional, em virtude de uma remissão operada por este último para o conteúdo daquelas [v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, C e A (C‑257/17, EU:C:2018:876, n.° 31)].

35 V. n.os 69 e 70 das presentes conclusões.

36 V., a contrario, Acórdão de 7 de março de 2017, X e X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, n.os 42 a 45).

37 V. artigo 3.°, n.° 1, artigo 10.°, n.° 5, artigo 11.°, n.° 6, e artigo 18.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2013/33, que reservam a aplicação de certas derrogações às situações de detenção na fronteira ou numa zona de trânsito. V., igualmente, o contexto do processo que deu origem ao Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029).

38 Acórdão de 7 de março de 2017 (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173).

39 C‑91/20, EU:C:2021:898, n.° 40.

40 Por força do princípio do primado do direito da União, consagrado desde o Acórdão de 15 de julho de 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), e confirmado de forma constante pela jurisprudência posterior, nomeadamente pelo Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, EU:C:2021:1034, n.os 250 e 251), o direito dos Estados‑Membros não pode afetar o efeito reconhecido às normas da União, sem que quaisquer disposições internas se possam opor‑lhe.

41 A celebração de um acordo bilateral com um estado terceiro não pode ter como efeito exonerar um Estado‑Membro da sua obrigação de garantir o respeito pelos direitos fundamentais (v., por analogia, TEDH, 23 de fevereiro de 2012, Hirsi Jamaa e o. c. Itália (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 129).

42 Nos presentes processos, as decisões de detenção em causa baseiam‑se, no que se refere aos dois requerentes, no fundamento previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva 2013/33, transposta para o artigo 6.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 142/2015, a saber, a existência de fundamentos razoáveis para considerar que o pedido de proteção internacional foi apresentado com o único intuito de atrasar ou frustrar a execução de uma decisão de regresso adotada nos termos da Diretiva 2008/115. No processo SG, a decisão que determinou a detenção teve por base, ainda, o fundamento previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea e), da Diretiva 2013/33, transposto para o artigo 6.°, n.° 2, alínea c), do Decreto Legislativo n.° 142/2015, isto é, a perigosidade da pessoa em causa para a ordem pública e a segurança pública em face das suas condenações penais.

43 V. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.° 159).

44 Segundo o anexo 1 do Protocolo ítalo‑albanês, a instalação B corresponde à zona destinada à verificação das condições necessárias ao reconhecimento da proteção internacional e ao regresso dos migrantes que não têm direito de entrada e de residência no território italiano.

45 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 14 de maio de 2024, que institui um procedimento comum de proteção internacional na União e que revoga a Diretiva 2013/32/UE (JO L, 2024/1348).

46 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 14 de maio de 2024, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO L, 2024/1346).

47 V., neste sentido, Klamert, M., «Artigo 2.° TFUE», em Kellerbauer M., Klamert M., e Tomkin J., The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2019, p. 356.

48 Schütze, R. European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2025 (4.ª ed.), pp. 229‑234; Chamon, M., «Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post‑Lisbon Jurisprudence: The Continued Development of the ERTA Doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.° 4, 2018, pp. 1101 a 1141; Arena, A., «The Twin Doctrines of Primacy and Pre‑Emption», em Schütze, R., e Tridimas, T. (dir.), Oxford Principles of European Union Law, The European Union Legal Order: Oxford University Press, Oxford, Volume I, 2018, Oxford Law Pro, https://doi.org/10.1093/oso/9780199533770.003.0012, verificado em 27 de maio de 2026.

49 Schütze, R. European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2025 (4.ª ed.) p. 234.

50 Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 66).

51 Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 67).

52 V., neste sentido, Acórdãos AETR (n.° 30), e de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 68).

53 Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 126).

54 Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártica) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.° 113 e jurisprudência aí referida).

55 Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.os 70 e 71).

56 Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártica) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.° 114 e jurisprudência aí referida).

57 V., neste sentido, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 74); Acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 33); eParecer 3/15 (Tratado de Marraquexe sobre o acesso às obras publicadas), de 14 de fevereiro de 2017 (EU:C:2017:114, n.° 108).

58 V. n.os 63 a 69 das presentes conclusões.

59 V., neste sentido, Acórdão de 16 de abril de 2026, Danané e o. (C‑50/24 a C‑56/24, EU:C:2026:301, n.os 43 e 47). Além disso, no n.° 62 desse acórdão, o Tribunal de Justiça precisa que a dupla qualificação de um mesmo local só é conforme com a Diretiva 2013/33 na condição de os Estados‑Membros garantirem o pleno respeito das garantias previstas nos artigos 8.° e 9.° desta diretiva.

60 V., neste sentido, Acórdão de 16 de abril de 2026, Danané e o. (C‑50/24 a C‑56/24, EU:C:2026:301, n.os 42 a 54), e Conclusões do advogado‑geral N. Emiliou nesses processos apensos (C‑50/24 a C‑56/24, EU:C:2025:493, n.° 40).

61 V. n.os 63 a 69 das presentes conclusões.

62 V. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.° 159 e jurisprudência aí referida).

63 V. Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.° 168), e de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 252 e jurisprudência aí referida).

64 Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 250 e jurisprudência aí referida).

65 V. nota de rodapé 42 das presentes conclusões.

66 V. artigo 13.°, n.° 2, do Protocolo ítalo‑albanês.

67 V., neste sentido, Acórdão de 25 de junho de 2020, Ministerio Fiscal (Autoridade competente para receber um pedido de proteção internacional) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, n.° 112).

68 V., neste sentido, Acórdãos de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.° 19), e de 1de agosto de 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, n.° 49).

69 V., neste sentido, Acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.° 56).

70 V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2022, Politsei‑ ja Piirivalveamet (Detenção — Risco de prática de uma infração penal) (C‑241/21, EU:C:2022:753, n.° 47).

71 V. Acórdão do TEDH de 22 de dezembro de 2020, Elahattin Demirtaş c. Turquia (CE:ECHR:2020:1222JUD001430517, § 311 e jurisprudência aí referida).

72 V., neste sentido, Acórdão do TEDH de 15 de dezembro de 2016, Khlaifia e o. c. Itália (CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, §§ 64 a 72 e jurisprudência aí referida).

73 V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2022, Politsei‑ ja Piirivalveamet (Detenção — Risco da prática de uma infração penal) (C‑241/21, EU:C:2022:753, n.° 50 e jurisprudência aí referida).

74 V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 257). Em particular, quando a detenção de um requerente de proteção internacional não está sujeita a um limite temporal, a autoridade responsável pela determinação, na aceção do artigo 2.°, alínea f), da Diretiva 2013/32, deve agir com toda a diligência necessária (n.os 262 a 264 desse acórdão).

75 V. nota de rodapé 42 das presentes conclusões.

76 V., também, considerando 15 da Diretiva 2013/33.

77 V., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Exame oficioso da detenção) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, n.° 94).

78 V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 261).

79 V., neste sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2025, Alace e Canpelli (C‑758/24 e C‑759/24, EU:C:2025:591, n.° 77).

80 V., também, artigo 4.°, n.os 3 e 5, da Lei n.° 14/2024, que indica com detalhe as modalidades práticas desta ligação à distância entre o local em que se encontra a pessoa em causa e aquele em que se encontra o seu advogado ou o juiz.

81 V., neste sentido, Acórdão do TEDH de 9 de outubro de 1979, Airey c. Irlanda (CE:ECHR:1979:1009JUD000628973, § 26), relativo à assistência judiciária no âmbito de processos não penais, bem como Acórdão do TEDH de 9 de abril de 1984, Goddi c. Itália (CE:ECHR:1984:0409JUD000896680, § 31), relativo à assistência judiciária no âmbito de processos penais.

82 V., neste sentido, Acórdãos de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.° 62), e de 14 de setembro de 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, n.° 45).

83 A redação do artigo 4.°, n.° 5, da Lei n.° 14/2024 indica com exatidão que esse reembolso está reservado para o advogado «nomeado oficiosamente», o que parece excluir os advogados livremente escolhidos pelo cliente.

84 A este respeito, o TEDH considerou que a participação no processo por videoconferência não é, por si só, incompatível com o conceito de julgamento justo e público, mas é necessário assegurar que o interessado possa acompanhar o processo e ser ouvido sem obstáculos técnicos, bem como comunicar de forma eficaz e confidencial com o seu advogado (TEDH, 2 de novembro de 2010, Sakhnovski c. Rússia, CE:ECHR:2010:1102JUD002127203, § 98).

85 Esta observação é formulada por uma questão de exaustividade e não será incluída no dispositivo, uma vez que órgão jurisdicional de reenvio não submeteu esta questão ao Tribunal de Justiça nem este foi chamado a pronunciar‑se sobre este ponto.

86 Importa salientar que a República da Albânia não é um Estado‑Membro da União Europeia e, por essa razão, não está vinculado ao cumprimento dos requisitos decorrentes da Diretiva 2013/33, nem aos direitos garantidos pelo artigo 47.° da Carta. As limitações que o direito albanês possa impor ao acesso dos advogados às zonas em causa não estão, por conseguinte, sujeitas aos mesmos requisitos de compatibilidade com o direito da União que são impostos aos Estados‑Membros.

87 No caso da detenção de requerentes de proteção internacional, o artigo 10.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, em conjugação com o artigo 8.°, n.° 2, da Diretiva 2013/32, garante, designadamente, a certas organizações o direito de acesso aos requerentes de proteção internacional que se apresentem nas fronteiras externas dos Estados‑Membros ou que estejam detidos no seu território [v., neste sentido, Acórdão de 16 de novembro de 2021, Comissão/Hungria (Criminalização da ajuda aos requerentes de asilo) (C‑821/19, EU:C:2021:930, n.° 87)].

88 V., por analogia, Acórdão de 15 de setembro de 2011, Gueye e Salmerón Sánchez (C‑483/09 e C‑1/10, EU:C:2011:583, n.° 55 e jurisprudência aí referida).

89 V., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2025, Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, n.° 47).

90 O Governo Italiano explicou na audiência que a duração das formalidades era de cerca de 30 minutos, com partida da Albânia às 22 horas e chegada a Bari às 8 horas.

91 TEDH, 6 de novembro de 1980, Guzzardi c. Itália (CE:ECHR:1980:1106JUD000736776, §§ 92 a 95).

92 No que se refere ao artigo 5.° da CEDH, nos termos da jurisprudência do TEDH, as formalidades administrativas associadas
à libertação não podem justificar um atraso de mais do que algumas horas [v. TEDH, 4 de junho de 2015, Ruslan Yakovenko c. Ucrânia (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, §§ 68 e 69) (atraso de 2 dias), e de 22 de março de 1995, Quinn c. França (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39 a 43) (atraso de 11 horas)]. V., também, Acórdão de 21 de setembro de 2021, Kerem Çiftçi c. Turquia (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32 a 34), no que respeita à privação de liberdade de uma hora e meia, quando a detenção da pessoa não tinha fundamento legal.

93 A redação da questão refere‑se, nomeadamente, aos artigos 8.° a 10.°, 17.°, 19.° e 26.° da Diretiva 2013/33, bem como aos artigos 26.° e 46.° da Diretiva 2013/32.

94 V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.os 258 e 291), no qual o Tribunal de Justiça declarou que a detenção não pode resultar do simples facto de o requerente se encontrar num determinado local em razão de circunstâncias criadas pelas próprias autoridades nacionais.

95 V. nota de rodapé 42 das presentes conclusões.

96 V. n.° 97 das presentes conclusões.

97 Quanto à interpretação autónoma destes termos, v. n.° 75 das presentes conclusões.

98 V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 238).

99 Faço notar que o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 prevê a libertação imediata do requerente quando a detenção seja «declarada ilegal». Ora, quando a medida de restrição da liberdade individual deixa de produzir efeitos por falta de validação no prazo legal, esse caso é comparável ao que é visado nesta disposição.

100 V. n.os 125 e126 das presentes conclusões.

101 V. n.os 109 e 112 das presentes conclusões.

102 A separação geográfica entre o advogado e o seu cliente durante a audiência, tal como prevista no artigo 4.°, n.° 5, da Lei n.° 14/2024, é suscetível de comprometer a confidencialidade das suas comunicações durante a mesma.

103 Na audiência, o advogado de JA referiu que o telemóvel do seu cliente lhe tinha sido confiscado e que este dispunha apenas de quinze minutos por dia para comunicar com o seu defensor, ao passo que os detidos noutros centros na República Italiana beneficiavam de um acesso mais amplo ao respetivo advogado.

104 V. n.° 115 das presentes conclusões.

105 O artigo 9.°, n.° 2, do Protocolo ítalo‑albanês prevê o acesso apenas no que diz respeito à garantia dos direitos de defesa.

106 V. n.os 119 e 120 das presentes conclusões.