Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-70/88

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anular o Regulamento n.° 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimentícios e alimentos para animais na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica;

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condenar o recorrido nas despesas do processo.

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negar provimento ao recurso;

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condenar o recorrente nas despesas do processo.

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negar provimento ao recurso por falta de fundamento;

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condenar o Parlamento nas despesas do processo, incluindo as efectuadas pelo Reino Unido enquanto interveniente.

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negar provimento ao recurso por falta de fundamento;

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condenar o recorrente nas despesas do processo, incluindo as efectuadas pela Comissão enquanto interveniente.

a)

No que respeita à alegada violação de formalidades essenciais, o Parlamento afirma que o Conselho baseou indevidamente o Regulamento n.° 3954/87 no artigo 31.° do Tratado CEEA, quando a base jurídica correcta teria sido o artigo 100.°-A do Tratado CEE.

b)

No que respeita à pretensa violação do Tratado e de uma norma aplicável por força deste, o Parlamento alega que, na medida em que o artigo 100.°-A do Tratado CEE constitui a base jurídica adequada, o Conselho violou ainda o artigo 145.° do Tratado CEE, bem como a sua própria Decisão 87/373/CEE, de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33), ao reservar para si próprio, no n.° 3 do artigo 3.° do regulamento impugnado, a competência para adoptar o novo regulamento que deve adaptar ou confirmar o regulamento adoptado pela Comissão, sem prever o procedimento de comité. A referida violação reside no facto de o Conselho não ter delegado competência de execução na Comissão, contrariamente ao artigo 145.° do Tratado CEE, e não ter escolhido nenhum dos tipos de procedimento de comité previstos na Decisão 87/373.

a)

No sua contestação, começa por analisar a finalidade e o conteúdo da regulamentação em causa.

Quanto à finalidade prosseguida, o Conselho recorda que resulta do quinto considerando do Regulamento n.° 3954/87 «a necessidade do estabelecimento de um sistema que faculte à Comunidade, na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica que possa provocar ou tenha provocado uma contaminação radioactiva significativa dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, a fixação de níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva, a fim de se proteger a população».

A finalidade «de proteger a população» é igualmente evocada nos dois primeiros considerandos. Quanto ao conteúdo das disposições do regulamento impugnado, o Conselho assinala que as mesmas definem o processo a seguir para fixar os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva em caso de acidente ou de situação de emergência.

Com base no que precede, o Conselho conclui que decorre simultaneamente da finalidade e do conteúdo do regulamento, como resultam dos seus próprios termos, que este tem por objecto prever um sistema de medidas, utilizando determinados níveis máximos, a desencadear pela Comissão em caso de acidente ou de situação de emergência. Nesta medida, o regulamento em causa insere-se no plano da protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes na acepção do artigo 3k° do Tratado CEEA.

Com efeito, segundo o Conselho, o Tratado CEEA, pelo seu artigo 31.°, atribui à Comunidade a competência para a adopção das normas de base, com vista a garantir a protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes emanadas de laboratórios, empresas e hospitais. Na sequência do acidente de Chernobil, fez-se sentir com maior acuidade a necessidade de fixar limites à contaminação radioactiva dos diversos aliiríentos em caso de libertação acidental de radioactividade.

O Conselho esclarece, neste contexto, que o Regulamento n.° 3954/87 se limitou a completar as normas de base já existentes, entre as quais figuram, em especial, as disposições da Directiva 84/466/Euratom que determina as medidas fundamentais relativas à protecção contra radiações das pessoas submetidas a exames e tratamentos médicos (JO L 265, p. 1; EE 12 F4 p. 122).

O Conselho acrescenta que a grande importância da protecção da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes foi já sublinhada pelo Tribunal no seu acórdão de 22 de Setembro de 1988, Land do Sarre e o. (181/87, Colect., p. 5013), no qual reconheceu que as disposições do capítulo III do Tratado CEEA, intitulado «A protecção sanitária», «formam um conjunto normativo coerente que atribui à Comissão competências bastante amplas com vista à protecção da população e do ambiente contra os riscos de contaminação nuclear».

O Conselho nota igualmente que, na primeira resolução que o Parlamento Europeu adoptou após o acidente de Chernobil (resolução de 15 de Maio de 1986, JO C 148, p. 88), o mesmo salientou as consequências deste acidente no que respeita à saúde da população e ao ambiente, sublinhou a necessidade de examinar atentamente as disposições do Tratado CEEA e exprimiu o desejo de realizar uma conferência internacional sobre a segurança nuclear e a protecção das populações.

O Conselho é, assim, de opinião que o artigo 31.° do Tratado CEEA constitui a base jurídica adequada do Regulamento n.° 3954/87 e que, nestas condições, o n.° 2 do artigo 232.° do Tratado CEE exclui o recurso a este último Tratado.

No entanto, se se recorresse ao artigo 100.° -A do Tratado CEE, como preconiza o Parlamento Europeu, convém notar, segundo o Conselho, que esta disposição permite adoptar medidas «que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno». Ora, o artigo 8.°-A, para o qual remete o artigo 100.°-A, ao definir o mercado interno afirma que este compreende «um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dds capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado». O regulamento ora em causa não se insere na categoria das medidas relativas à aproximação das legislações dos Estados-membros que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno no sentido assim definido, dado que não visa a livre circulação das mercadorias, mas antes inclui regras relativas à instauração de um sistema a implementar imediatamente após um eventual acidente, «a fim de proteger a população».

b)

Na tréplica, o Conselho observa que o Parlamento Europeu aproveitou a réplica para responder, em particular, à argumentação exposta pela Comissão no memorando que esta apresentou enquanto interveniente. Ora, esse direito de resposta não está previsto no Regulamento de Processo, na versão resultante das alterações de 1979.

a)

No que respeita à base jurídica, deduz de uma análise da gênese e dos considerandos do Regulamento n.° 3954/87 que este tem por objectivo essencial proteger os habitantes da Comunidade contra o risco que apresenta, para a sua saúde, o consumo de alimentos contaminados a um nível perigoso por radiações ionizantes resultantes de um acidente nuclear ou de outra situação de emergência radiológica. Este regulamento não produz qualquer efeito, a menos que (e até que) um acidente nuclear ou uma situação de emergência similar provoquem a sua aplicação. Nesta hipótese, o seu efeito será o de impedir a comercialização de mercadorias que, de outro modo, poderiam circular livremente no interior da Comunidade.

Na opinião do Reino Unido, o objectivo assim prosseguido pelo Regulamento n.° 3954/87 não é abrangido pelos artigos 8.°-A e 100.°-A do Tratado CEE que visam o estabelecimento progressivo do mercado interno. Não é possível deduzir uma conclusão contrária do n.° 3 do artigo 100.°-A, em que se fala da saúde, da segurança, da protecção do ambiente e da protecção dos consumidores, dado que esta disposição se limita às «propostas previstas no n.° 1», ou seja, às que têm por objecto «o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno».

Além disso, o Reino Unido sublinha que, em caso de conflito de bases jurídicas, se aplica a regra «lex specialis derogat legi generali» (ver acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855). Esta regra é aplicável no presente processo, visto que o artigo 31.° do Tratado CEEA é uma «lex specialis», que abrange precisamente o objecto do Regulamento n.° 3954/87. Nestas circunstâncias, segundo o Reino Unido, seria inadequado basear este regulamento numa disposição menos específica, como o artigo 100.°-A do Tratado CEE, ainda que se deva admitir que alguns dos objectivos do regulamento são susceptíveis de se integrar no seu campo de acção. Por outro lado, a aplicação do Tratado CEEA, enquanto «lex specialis», está expressamente salvaguardada pelo n.° 2 do artigo 232.° do Tratado CEE, segundo o qual as disposições do Tratado CEE não prejudicam o disposto no Tratado CEEA.

Não invalida esta conclusão o facto, salientado pelo Parlamento Europeu, de anteriormente ter sido adoptado com base no artigo 100.° do Tratado CEE um certo número de medidas destinadas a harmonizar as normas de qualidade dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais. Segundo o Reino Unido, por um lado, o Regulamento n.° 3954/87 não pertence à mesma categoria em que se integram os referidos actos baseados no artigo 100.° Por outro, a prática legislativa anterior do Conselho é irrelevante, no que respeita à questão da base jurídica correcta (ver acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 131/86, Colect., p. 905).

Finalmente, o Reino Unido sublinha que a faculdade de «não participar», proporcionada aos Estados-membros pelo n.° 4 do artigo 100.° -A, torna este artigo inadequado como base de uma medida como o Regulamento n.° 3954/87, que trata dos processos a seguir em caso de acidente nuclear que possa apresentar um perigo mortal.

O Reino Unido considera, pois, que o Regulamento n.° 3954/87 está correctamente baseado no artigo 31.° do Tratado CEEA, conforme resulta simultaneamente das pertinentes disposições do próprio Tratado, da natureza do Regulamento n.° 3954/87 e do contexto legislativo em que este se insere.

Com efeito, segundo o artigo 2.°, alínea b), do Tratado CEEA, o Conselho deve estabelecer normas de segurança uniformes destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores e velar pela sua aplicação. Esta exigência, por sua vez, é precisada nos artigos 30.° e seguintes do mesmo Tratado. Mais especificamente, o artigo 30.° identifica o perigo contra o qual é necessário proteger a população mediante a instituição e aplicação de normas de base relativas à protecção sanitária. Estas disposições não se limitam a prever uma protecção contra as radiações ionizantes provenientes de uma fonte particular e, nomeadamente, não estão limitadas à protecção contra as radiações ionizantes produzidas por uma fonte «primária». É impossível, de resto, estabelecer uma distinção nítida entre uma pessoa exposta aos efeitos de partículas radioactivas ao respirar ar contaminado, na sequência de um acidente causador de poluição, e uma pessoa exposta aos efeitos das mesmas partículas radioactivas por ter ingerido alimentos contaminados.

b)

No que respeita à fonna do acto impugnado, o Reino Unido contesta a tese do Parlamento Europeu segundo a qual, se o artigo 31.° do Tratado CEE fosse a base jurídica correcta, o Conselho deveria ter adoptado uma directiva em lugar de um regulamento. Ora, não só o referido artigo 31.° não limita expressamente a forma da legislação que o Conselho está obrigado a adoptar, como não se pode considerar que a formulação do artigo 33.° do Tratado CEEA implique uma restrição nesse sentido. Com efeito, esta última disposição enuncia um determinado número de métodos que permitem aos Estados-membros o cumprimento da sua obrigação de garantir o respeito das normas de base, sendo um desses métodos a «acção administrativa». Daqui resulta, na opinião do Reino Unido, que o artigo 33.° é compatível com o poder de adoptar regulamentos com base no artigo 31.°

a)

No que respeita à base jurídica, a Comissão recorda que o artigo 38.° do Tratado CEEA refere, no primeiro parágrafo, «o grau de radioactividade da atmosfera, das águas e do solo». Esta formulação demonstra que o sistema comunitário de protecção contra radiações se aplica a todos os fenómenos de radioactividade, incluindo aqueles que se manifestam na atmosfera, nas águas e no solo, em toda a Comunidade e independentemente da sua origem. Além dissso, segundo a Comissão, é evidente que são principalmente os produtos do solo que transmitem a radioactividade, quer directamente, quer através da cadeia alimentar, ao homem que os consome.

O recurso ao artigo 38.° (adopção de directivas pela Comissão), no entanto, devia tornar-se supérfluo com a criação de instrumentos jurídicos previamente postos em prática e acordados pelos Estados-membros. Na opinião da Comissão, é precisamente esta ideia que está na base do Regulamento n.° 3954/87. Ao fixar os níveis máximos tolerados em relação aos géneros alimentícios e aos alimentos para animais e ao prever uma estrutura jurídica para os adaptar a condições específicas, o Conselho tomou precauções destinadas a evitar que a Comissão tenha de agir precipitadamente no que diz respeito ao campo de aplicação deste regulamento.

A Comissão precisa que, contrariamente ao que entende o Parlamento, a noção de base em matéria de protecção contra radiações não é a de «radiações primárias», mas a de radiações ionizantes, cuja definição consta do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 80/836/Euratom do Conselho, de 15 de Julho de 1980QO L 246, p. 1; EE 12 F3 p. 214), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 84/467/Euratom do Conselho, de 3 de Setembro de 1984 (JO L 265, p. 4; EE 12 F4 p. 125). A noção de «fonte» de radiações ionizantes encontra-se definida nestes termos no artigo 1.°, alínea c), da Directiva 80/836: «aparelho ou substância capaz de emitir radiações ionizantes». Da alínea c) do artigo 1.° consta igualmente a seguinte definição da expressão «substâncias radioactivas»: «qualquer substância que contenha ura ou mais radionuclides, cuja actividade ou concentração não possa ser menosprezada em termos de protecção contra radiações».

A Comissão sublinha que os radionuclides encontrados nos géneros alimentícios contaminados após o acidente nuclear de Chernobil provinham de uma central nuclear. De resto, não são os próprios géneros alimentícios que, por terem estado expostos a radiações ionizantes, se tornam radioactivos e emitem radiações a que se poderia chamar «secundárias». O perigo resulta antes do facto de os géneros alimentícios contaminados conterem radionuclidos de que apenas são os portadores. Ora, esses radionuclidos, provenientes de instalações nucleares ou de outras fontes criadas pelo homem, continuam a emitir, segundo as suas características físicas, radiações ionizantes nocivas contra as quais o Tratado CEEA procura proteger os trabalhadores e a população.

No que respeita à distinção entre «man made radiations» e «non man made radiations», a Comissão recorda que esta ùltima noção se encontra expressa na noção de «fundo natural de radiações» que, segundo a definição contido no artigo 1.°, alínea c), da Direttiva 80/836, engloba o «conjunto de radiações ionizantes provenientes de fontes naturais terrestres e cósmicas...». Ora, as radiações ionizantes contra as quais o regulamento impugnado procura proteger a população após um acidente nuclear não provêm de uma dessas fontes naturais terrestres ou cósmicas.

A Comissão contesta igualmente a tese do Parlamento segundo a qual o Tratado CEEA visa apenas proteger «as populações interessadas», noção esta que é estranha à legislação comunitária relativa à protecção contra radiações, que se aplica á toda a população da Comunidade. Além disso, os limites de dose para os indivíduos em geral, definidos pelas disposições conjugadas do artigo 12.° e do artigo 1.°, alínea b), da Direttiva 80/836, referem-se a todas «as doses resultantes da exposição [...] dos indivíduos em geral...».

A Comissão acrescenta que o raciocínio seguido pelo Parlamento põe em causa o acervo comunitário em matéria de protecção contra radiações e procura limitar os poderes da Comunidade neste domínio, ao reduzir o alcance e o efeito útil do capítulo III do Tratado CEEA. Ora, enquanto os artigos 100.° e 100.°-A do Tratado CEE são instrumentos jurídicos para harmonizar ou aproximar as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados-membros nos dominios em que estes continuam a ter competência, as responsabilidades comunitarias previstas no capítulo III do Tratado CEEA em materia de protecção contra radiações são da competencia pròpria da Comunidade.

A Comissão recorda, neste contexto, que as medidas adoptadas com base nos artigos 100.° e 100.° -A do Tratado CEE diferem igualmente, pela sua natureza, das medidas adoptadas com base no artigo 31.° do Tratado CEEA. Enquanto estas últimas se aplicam de maneira uniforme no interior de cada Estado-membro, as primeiras visam apenas regular a livre circulação das mercadorias entre os Estados-membros. No que respeita mais particularmente ao artigo 100.°-A, a possibilidade de «opting out» é inconcebível em qualquer sistema que pretenda garantir uma protecção sanitária uniforme.

Daqui resulta, na opinião da Comissão, que o artigo 31.° do Tratado CEEA representa uma base jurídica autónoma, que não necessita de complementos nem cede perante as outras bases jurídicas.

b)

No que respeita às objecções do Parlamento em relação à forma jurídica do acto impugnado, a Comissão sustenta que o artigo 31.° do Tratado CEEA não exige uma forma jurídica determinada. Assim, além das formas de directiva e de regulamento, já foi utilizada a forma de decisão. Não pode ser acolhida a objecção baseada no artigo 33.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEEA, dado que esta disposição não diz respeito à transposição de directivas, mas à criação de estruturas nacionais adequadas para aplicar as normas de base e para assegurar o seu cumprimento. Com efeito, dado que a Comunidade não dispõe de estruturas administrativas nem de poderes sancionatórios nos Estados-membros, a execução das tarefas em causa compete aos Estados-membros.

1)

E negado provimento ao recurso.

2)

O Parlamento Europeu é condenado nas despesas, incluindo as efectuadas pelos intervenientes.