Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-7/71

1.

É, todavia, um problema de admissibilidade que devemos abordar em primeiro lugar, dado que este problema se distingue claramente do fundo do litígio. Trata-se da opinião, expressa pela primeira vez pelo Governo francês na tréplica, de que a acção teria sido intentada tardiamente. Para o Governo francês, esta conclusão resulta de ele ter afirmado desde 1965 que as disposições que é hoje acusado de não ter cumprido estavam desprovidas de qualquer validade. Do mesmo modo, a seguir, deu regularmente a entender, tanto por declarações como por actos, que mantinha esta opinião (recusa de enviar os relatórios referidos no artigo 70.o, abstenção de apresentar candidatos ao comité consultivo, reservas formuladas sobre o orçamento de 1967, reservas emitidas acerca de um regulamento da Comissão, aprovado com base no artigo 74.o). A Comissão tinha, por consequência, podido submeter mais cedo a posição do Governo francês à apreciação do Tribunal; tinha podido tentar obter uma clarificação da situação jurídica através de uma acção; pelo contrário, é inadmissível recorrer hoje ao Tribunal a propósito de uma situação que já dura há cinco anos.

Que pensar desta objecção? É de notar, em primeiro lugar, que a Comissão pede principalmente ao Tribunal que declare a existência de incumprimentos que teriam sido cometidos em 1968, e que consistem na celebração de contratos de importação e de fornecimento sem a participação da Agência de Aprovisionamento da Euratom. São estes actos que manifestamente determinaram a Comissão a agir, devido às suas incidências particularmente sensíveis no funcionamento do sistema comunitário de aprovisionamento. Ora, se contarmos os prazos a partir da descoberta destes incumprimentos, se considerarmos que a Comissão reagiu pela primeira vez em Abril de 1969 e, finalmente, se considerarmos o processo no seu conjunto, isto é, incluindo o lapso de tempo necessário ao decurso do processo prévio, vemos que dificilmente poderia estar em questão um atraso inadmissível no início do processo jurisdicional.

Por outro lado, não se pode esquecer — e isto parece também bastante importante — que o artigo 141.o do Tratado Euratom não prevê qualquer prazo para o início de um processo de declaração de incumprimento do Tratado. Existem para isso boas razões, perfeitamente justificadas. Com efeito, este processo reveste-se de um carácter particularmente radical; trata-se da ultima ratio, como o Tribunal afirmou um dia a propósito do processo análogo do artigo 88.o do Tratado CECA (v. processo 20/59, Colect. 1954-1961, p. 491). Assim sendo, não seria razoável desencadeá-lo de imediato em qualquer ocasião, porque um recurso excessivo a este processo correria o risco de lhe reduzir a eficácia, que é em todo o caso limitada devido à inexistência de qualquer sanção. Além disso, pela força das coisas, este processo põe numa certa medida em jogo o prestígio do Esta-do-membro interessado e isso, embora se trate apenas de um processo objectivo, destinado a fazer luz sobre uma situação jurídica determinada que não implica nenhuma apreciação de ordem moral.

Estas são as razões por que parece oportuno excluir qualquer automatismo na sua execução, qualquer obrigação de o iniciar, deixando antes à Comissão o poder de decidir discricionariamente da oportunidade e do momento em que deve ser encetado. Várias considerações podem ter influência nessa decisão: por exemplo, o facto de serem feitas tentativas com vista a chegar a um acordo amigável (tentativas que podem levar muito tempo) ou — como no presente caso — o facto de as primeiras manifestações da atitude negativa do Governo francês em relação à validade das disposições do Tratado Euratom em matéria de aprovisionamento só terem repercussões relativamente reduzidas que não eram susceptíveis de justificar a abertura de um processo jurisdicional; o facto, ainda, de a Comunidade atravessar, em 1965 e mais tarde, uma crise grave cujo apaziguamento não devia ser entravado pelo desencadear de litígios de segunda ordem, e também, depois, o facto de novas disposições no domínio em questão estarem previstas para um futuro próximo. Em relação a todo o período em que considerações deste tipo puderam ter entrado em linha de conta, podemos pelo menos admitir que a Comissão exerceu as suas atribuições de uma maneira correcta e afastar a tese de que teria havido um atraso ilícito no início do processo.

Por todas estas razões, o Tribunal também não pode pensar em aplicar ao presente caso a sua jurisprudência no processo 59/70: trata-se de declarações que o Tribunal foi levado a fazer numa acção por omissão intentada por um Estado-membro, declarações segundo as quais se deve submeter à Comissão num prazo razoável após o acontecimento que dá origem ao processo contencioso ter sido conhecido, sob pena de perda do direito à acção. Já dissemos antes que, por princípio, entendíamos que essas considerações não eram pertinentes. A nossa atitude não mudou entretanto e persistimos em crer que não parece indicado introduzir, por via jurisprudencial, prazos no sistema de protecção jurisdicional instituído pelo Tratado, quando os próprios Tratados o não fizeram. Independentemente disso, ainda observaremos que a diversidade das situações proíbe a aplicação ao presente caso da jurisprudência do acórdão 59/70. Com efeito, o que caracterizava este último processo, era o facto de se tratar de uma acção por omissão dirigida contra uma instituição, mas devida ao comportamento dum terceiro (como o Tribunal sabe, tratava-se de medidas governamentais a favor da economia dum Estado-membro, cujos interesses era necessário tomar em consideração), e o que importa além disso, é que, para apreciar a capacidade para agir do Estado-membro demandante, era possível ter em conta a sua obrigação de cooperar com as instituições da Comunidade, inscrita no artigo 86.o do Tratado CECA. Não nos parece minimamente necessário sublinhar que tais considerações não são, evidentemente, aplicáveis no âmbito do presente processo.

Dado que o artigo 141. o do Tratado Euratom não fixa qualquer prazo para o início do processo que prevê e como, por outro lado, os factos do caso em apreço não autorizam que se sustente ter a Comissão abusado do seu poder na escolha do momento em que encetou este processo, temos de admitir que a acusação feita pelo Governo francês de que a acção foi intentada tardiamente, não deve afectar a admissibilidade da acção.

2.

O principal argumento que o Governo francês opõe à acção e ao qual chegamos agora é o seguinte: as disposições do capítulo VI do Tratado Euratom já não eram válidas na época em que se situa o incumprimento que a Comissão lhe reprova. A este respeito, o Governo francês remete para o artigo 76.o, segundo parágrafo, isto é, para a disposição final do capítulo VI. Em sua opinião, resulta desta disposição que a decisão relativa às regras aplicáveis no domínio do aprovisionamento devia ser tomada antes da expiração do prazo de sete anos a contar da entrada em vigor do Tratado, portanto antes de 1 de Janeiro de 1965, a fim de que, no caso de as disposições inicialmente aplicáveis não serem confirmadas, pudessem entrar em vigor novas regras em 1 de Janeiro de 1965. Rigorosamente, sempre segundo o Governo francês, poder-se-ia dizer que ainda era possível confirmar as antigas disposições durante um breve período após a expiração do prazo de sete anos. Mas, visto que esta possibilidade não foi utilizada num prazo razoável, há que admitir que as disposições inicialmente aplicáveis cessaram de estar em vigor e que o Conselho era obrigado a adoptar novas disposições (objectivo que a própria Comissão, de resto, procurou atingir com as suas propostas de Novembro de 1964 e que estava em manifesta conformidade com a vontade de todos os Estados-membros). Até à adopção destas novas disposições — e esta é a única solução possível — só se pode falar de uma lacuna do direito comunitário. A Comissão rejeita em absoluto esta tese. Considera, quanto a ela, que é preciso em todos os casos admitir que depois de 1 de Janeiro de 1965 as disposições inicialmente contidas no Tratado eram passageira e provisoriamente válidas, sem limitação de tempo, até que fossem adoptadas novas disposições ou confirmadas as disposições iniciais.

Se tentarmos resolver este problema recorrendo, em primeiro lugar, ao próprio texto do artigo 76.o, segundo parágrafo, apercebemo-nos de que, segundo as versões alemã e neerlandesa, a solução é bastante clara. Lê-se, com efeito: «nach Ablauf von sieben Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages kann der Rat diese Bestimmungen in ihrer Gesamtheit bestãtigen» («Na verloop van zeven jaar… kan de Raad… bevestigen»). Isto significa, pois, por um lado, que os autores do Tratado previram um período que começa em 1 de Janeiro de 1965 e que atribuíram importância ao decurso do prazo de sete anos mencionado. Por outro lado, está prevista uma confirmação para o período considerado. Isto só pode significar a confirmação dos textos em vigor; além disso, esta conclusão é igualmente apoiada pelo facto de que a maioria simples é suficiente para a confirmação, enquanto a adopção de novas disposições requer a unanimidade do Conselho. Assim, os textos alemão e neerlandês mostram claramente que o capítulo VI não pode ter deixado de se aplicar após 1 de Janeiro de 1965. Pelo contrário, os textos francês e italiano, que empregam as expressões: «à l'issue d'une période de sept ans» ou «allo scadere de um período di sette anni», são menos claros.

Com efeito, poderiam ser entendidos no sentido de que uma eventual confirmação deveria ter ocorrido no fim do prazo de sete anos, aquando da sua expiração, e que, portanto, as decisões necessárias deveriam ter sido tomadas o mais tardar em 31 de Dezembro de 1964. Mas algumas considerações importantes, retiradas do espírito e da finalidade do capítulo VI, podem ser avançadas contra esta hipótese. Como resulta dos trabalhos preparatórios, quando o Tratado Euratom foi redigido, ninguém tinha uma ideia exacta de qual seria a evolução futura neste domínio novo, que compreendia factores cujas modificações teriam repercussões no mundo inteiro, designadamente no que respeita aos problemas de aprovisionamento. É por isso que os redactores do Tratado decidiram instituir primeiro uma regulamentação provisória e estabelecer o sistema definitivo uma vez feitas as experiências necessárias. O sentido do artigo 76.o é, pois, essencialmente o de fixar um período de ensaio. Ora, é evidente que a obrigação de adoptar a decisão sobre o regime definitivo o mais tardar em 31 de Dezembro de 1964 seria dificilmente conciliável com este período de ensaio e com a indubitável intenção de o utilizar plenamente. De facto, não se deve esquecer que para este efeito era necessária uma longa preparação, que era necessário examinar as experiências feitas e ver se elas justificavam a manutenção do regime ou se era mais apropriado adoptar uma nova regulamentação cujo estabelecimento requer, como o Tribunal sabe, a colaboração de diversas instituições (Comissão, Conselho e Assembleia). Se, portanto, esta decisão devesse ter sido adoptada o mais tardar em 31 de Dezembro de 1964, o período de ensaio previsto no artigo 76.o teria sido, em certos casos, consideravelmente encurtado, o que — dissemo-lo — não estava em conformidade com o espírito da regulamentação. Por outro lado, também não é possível recorrer à solução artificial de «parar o relógio», o que teria permitido tomar a decisão necessária no princípio do ano de 1965 e portanto só encurtar o período de ensaio de uma maneira insignificante. Em nossa opinião, é difícil supor que, quando redigiram o artigo 76.o, os autores do Tratado tenham previsto este processo fora do vulgar que não é universalmente conhecido e que suscita certamente muitas objecções. Independentemente do problema da retroactividade, que se teria colocado no caso de uma nova regulamentação ter entrado em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1965, não se pode esquecer que, na aplicação dos textos do Tratado, este método nunca foi utilizado para situações que exigem um processo longo e complicado, bem como a participação de quase todas as instituições comunitárias. Um certo número de considerações retiradas do espírito e do objectivo da disposição submetida à apreciação do Tribunal levam pois a também não interpretar os textos italiano e francês no sentido de que a decisão a tomar nos termos do artigo 76.o, segundo parágrafo, devia ser adoptada o mais tardar no momento da expiração do prazo indicado no artigo em questão.

Por esta razão, parece-nos aliás igualmente errado remeter, neste processo, para a disposição do artigo 37.o do Tratado CEE, redigida em termos análogos, e argumentar que a expressão aí utilizada, am Ende der Übergangszeit («findo o período de transição») significa, segundo a jurisprudência do Tribunal (processo 20/64, Colect. 1965-1968, p. 23) «o mais tardar no termo do período de transição». Na realidade, não se deve perder de vista que a interpretação dada pelo Tribunal se aplica a uma situação em que foi fixada uma data-limite para o cumprimento pelos Estados-membros das suas obrigações (adaptação dos monopólios). É, pois, impossível aplicar, sem mais, esta interpretação à disposição do artigo 76.o do Tratado Euratom, que diz essencialmente respeito à elaboração de uma nova regulamentação após o termo de um período determinado. Finalmente, visto que o próprio Governo francês reconhece que a expressão «à l'issue de» não é inteiramente clara, a única conclusão que se pode tirar é a de que as decisões previstas no artigo 76.o (confirmação ou adopção de novas disposições) podiam ainda ser tomadas após 1 de Janeiro de 1965 e que, por consequência, a regulamentação inicialmente aplicável não cessara de estar em vigor após 31 de Dezembro de 1964, mas continuava a ser aplicável, pelo menos a título provisório.

Todavia, isto não põe ainda um ponto final no exame das questões que nos interessam actualmente. Com efeito, subsidiariamente, o Governo francês sustenta que, supondo que o capítulo VI tenha continuado a aplicar-se provisoriamente, se poderia em rigor admitir ter sido previsto um prazo razoável para este fim. Visto que as disposições inicialmente em vigor não foram confirmadas antes da sua expiração, tinham perdido toda a sua validade. Daí em diante, só a adopção de novas disposições era possível. De facto, em apoio desta interpretação, é possível recorrer aos textos francês e italiano do artigo 76.o, segundo parágrafo: os termos à l'issue de e alio scadere di poderiam indicar um laço estreito entre a decisão de confirmação e a expiração do prazo de sete anos (ao passo que os textos alemão e neerlandês não podem manifestamente ser entendidos neste sentido). No entanto, a exactidão desta tese defronta-se de novo com importantes objecções de fundo. Estamos, de facto, convencidos que é difícil conciliar o princípio da segurança jurídica com a ideia de que certas disposições do Tratado deixaram de estar em vigor após um prazo que não está precisado, e isto sem que nenhum texto o indique clara e expressamente, na suposição, por consequência, de que a questão da confirmação possa ser regulada por um decisão implícita negativa.

Sem a simultânea entrada em vigor de novas disposições, isso significaria ainda uma ruptura da continuidade num domínio que é de importância fundamental para a Comunidade e ao qual o Tratado consagra uma regulamentação muito detalhada que conduz a uma integração extremamente elevada. Ter-se-ia produzido nada menos do que uma desintegração temporária. É difícil admitir que os autores do Tratado o tenham podido querer, dado que o artigo 2.o, alínea d), do mesmo indica que é missão e obrigação constante da Comunidade velar pelo aprovisionamento regular e equitativo de todos os utilizadores desta Comunidade em minérios e combustíveis nucleares. É igualmente impossível não ter em conta o nexo existente entre o capítulo que nos interessa actualmente e outros capítulos do Tratado cuja validade não é limitada no tempo, designadamente o nexo existente com o controlo da segurança que certamente facilita uma regulamentação comum do aprovisionamento, incluindo o controlo da utilização dos produtos fornecidos (artigo 60. o). Finalmente, é preciso pensar igualmente que a Agência de Aprovisionamento pode ter celebrado contratos a longo prazo, cujo destino jurídico seria totalmente incerto se se admitisse que as disposições que a eles se referem deixaram de estar em vigor após um prazo determinado e que esta Agência foi assim privada da sua base jurídica. Face a estas importantes considerações, parece de facto que a única conclusão possível é admitir que o capítulo VI permaneceu provisoriamente aplicável, e isto até à entrada em vigor de uma nova regulamentação ou até à confirmação das disposições iniciais; de facto, esta ainda parece possível, porque não foi excluída nem em 1965, nem posteriormente (como a Comissão declarou, em Janeiro de 1965, tendo, com efeito, o Conselho remetido a sua proposta ao Parlamento sem a discutir).

Também não é possível objectar a esta hipótese — o que parece sedutor à primeira vista — que, na realidade, se chega assim a reconhecer a possibilidade de uma decisão tácita de confirmação. De facto, é impensável uma decisão tácita de confirmação, porque a confirmação significa a manutenção definitiva das disposições em vigor. Pelo contrário, a sua manutenção em vigor a título provisório não tem os mesmos efeitos. Exige, bem entendido, que as condições a fixar para a sua aplicação sejam adaptadas de maneira a antecipar-se o menos possível à regulamentação futura. De igual modo, não podemos concordar com o Governo francês quando afirma que, no interesse de um desenvolvimento razoável da integração, é melhor admitir a existência de um vazio jurídico que obriga as instituições comunitárias responsáveis a agir energicamente, do que continuar a aplicar regras que desde muito cedo se revelaram inadaptadas e que nunca foram aplicadas correctamente. Voltaremos em pormenor a esta observação, noutro contexto.

Para já, limitar-nos-emos a dizer que, em nossa opinião, é difícil admitir que um regresso às regulamentações nacionais, com todas as desvantagens que implicam (por exemplo, o abandono da informação permanente das instituições comunitárias), não torna mais difícil a prossecução da integração. Estamos, de facto, convencidos que esta situação dificilmente pode ser julgada mais apropriada do que a manutenção em vigor, a título provisório, de uma regulamentação comunitária detalhada e com a manifesta intenção de se manter nos seus elementos essenciais.

À luz destas considerações, devemos portanto reter que, numa situação que não pode certamente ser considerada como satisfatória, a tese da manutenção em vigor, a título provisório, do capítulo VI do Tratado Euratom, sustentada pela Comissão, é preferível à hipótese de que existe uma lacuna no direito comunitário a partir de uma determinada data do ano de 1965.

3.

Se adoptarmos este ponto de vista, não se encontram dificuldades especiais em responder à questão de saber se o comportamento do Commissariat français à l''énergie atomique, no decurso dos anos de 1965 e seguintes, que deve ser incontestavelmente imputado ao Governo francês, e o próprio comportamento do Governo francês, violaram o capítulo VI, bem como as disposições adoptadas para a sua execução.

Isto vale, em primeiro lugar, para as importações de urânio enriquecido e de plutónio efectuadas sem a intervenção da Agência de Aprovisionamento, as quais, aliás, o próprio Governo francês não pretendeu que fossem compatíveis com as disposições do capítulo VI, tais como deviam ser entendidas inicialmente. Isto vale também para o hexafluoreto de urânio importado da África do Sul para fins de análise, que, pelo menos, deveria ter sido notificado à Agência de Aprovisionamento, nos termos do artigo 75.o do Tratado Euratom. No que respeita ao fornecimento de urânio enriquecido a uma empresa pública italiana, a Comissão demonstrou, sem ser contraditada, que o regime de aprovisionamento a englobava igualmente, mesmo que se tratasse de um fornecimento destinado a ultimar a propulsão de uma unidade naval. A Agência de Aprovisionamento deveria, pois, ter participado nesta operação. Finalmente, no que respeita aos relatórios sobre o desenvolvimento da prospecção e da produção, as reservas prováveis e os investimentos mineiros efectuados ou previstos nos seus territórios, que os Estados-membros devem apresentar anualmente à Comissão, por força do artigo 70.o, é certo que o Governo francês tentou justificar a sua abstenção indicando que os relatórios elaborados anualmente pelo Commissariat français à l'énergie atomique foram enviados à Comissão. Mas uma comparação destes relatórios com os anteriores, apresentados nos termos do artigo 70.o, mostra não só que estes últimos eram muito mais detalhados (pelo menos no que respeita à prospecção e à produção), mas também, designadamente, que os relatórios do Commissariat à l'énergie atomique não contêm nenhuma indicação sobre os investimentos mencionados no artigo 70.o Por consequência, não podem substituir os relatórios previstos nesse artigo, e verifica-se, assim, que o Governo francês também não respeitou esta disposição.

4.

A falar verdade, estes factos ainda não nos autorizam a afirmar que o Governo francês violou o Tratado e que o Tribunal deve dar provimento à acção. Pelo contrário, há que examinar, além disso, uma série de objecções que o Governo francês considera importantes.

Entre estas, há uma que se reveste de uma importância especial: é a observação de que as disposições do capítulo VI do Tratado Euratom nunca foram aplicadas correctamente, mas apenas de uma maneira fictícia e superficial, não tinham importância prática e, portanto, não era possível admitir haver interesse em fazer declarar que a França não as tinha observado.

A este respeito, julgamos necessário fazer, em primeiro lugar, a observação seguinte: o Governo francês não alegou que as ditas disposições não tinham qualquer importância. A propósito das disposições cuja inobservância está aqui em causa, designadamente os artigos 70.o e 75. o, ou seja, as disposições que prevêem um relatório anual dos Estados-membros à Comissão e a obrigação de notificação em certos casos, nunca foi dito, de qualquer modo, que elas não tinham sido aplicadas. Este facto reveste-se, por si só, duma certa importância para a apreciação do presente processo.

Além disso, relativamente à aplicação defeituosa do capítulo «O aprovisionamento», há que distinguir vários aspectos. Um primeiro aspecto relaciona-se com o sistema do artigo 60.o, que regulamenta essencialmente o confronto da oferta e da procura de minérios, matérias-primas, etc, pela Agência de Aprovisionamento. Segundo o Governo francês, este sistema não funcionou: com efeito, contratos relativos à entrega de urânio natural puderam ser celebrados directamente entre fornecedores e compradores interessados e só tiverem de ser notificados à Agência posteriormente; além disso, contratos relativos aos materiais cindíveis especiais foram, na realidade, negociados directamente entre as partes e deram lugar a uma corifirmação puramente formal da Agência de Aprovisionamento; finalmente, os contratos de fornecimento eram normalmente celebrados por um período superior a dez anos, o que, segundo o Tratado, deve ser a excepção.

A este propósito, há que reconhecer, em primeiro lugar, que, segundo o artigo 5.o do regulamento da Agência de Aprovisionamento de 5 de Maio de 1960, a Comissão pode pedir a esta última que aplique um processo simplificado quando, por iniciativa da Agência, e após consulta ao comité consultivo, verifique «um excesso evidente da oferta em relação à procura» de certos produtos. Após consulta do comité consultivo, a Agência fixa então as condições gerais que os contratos celebrados segundo o processo simplificado devem preencher. Os contratos são negociados directamente pelos interessados, depois notificados à Agência e «serão considerados como celebrados, salvo oposição desta última notificada aos interessados no prazo de oito dias a contar da recepção dos contratos». Esta regulamentação foi aplicada ao urânio natural e ao tórió. Com base numa comunicação da Agência, de 23 de Novembro de 1960, cujo período de validade foi diversas vezes prorrogado, estes contratos foram directamente negociados a partir de 1 de Dezembro de 1960 e assinados pelos interessados. As condições gerais que lhes são aplicáveis e que foram fixadas pela Agência, foram publicadas no Jornal Oficial de 30 de Novembro de 1960. Entre outras coisas, precisam quais são as indicações (relativas aos preços e às finalidades da utilização) que os contratos devem conter e o período para o qual podem ser celebrados.

Para averiguar se o artigo 60.o do Tratado Euratom abrange este processo simplificado, é seguramente preciso ter em conta que a regulamentação do aprovisionamento constitui na globalidade um compromisso entre as tendência dirigistas e certas tendências favoráveis a uma economia de mercado. É próprio de um tal sistema procurar atingir o objectivo essencial que o igual acesso às fontes de aprovisionamento constitui, com um aparelho administrativo tão restrito quanto possível e só prever a intervenção de uma autoridade administrativa na medida do estritamente necessário. Numa situação caracterizada pela inexistência prática de procura (tal como sucedeu nomeadamente no decurso dos anos 60 e seguintes durante os quais só foram celebrados contratos relativos a quantidades muito pequenas), isto é, perante um mercado onde os compradores fazem a lei, é sem dúvida nenhuma possível atingir o objectivo indicado sem um confronto centralizado entre a oferta e a procura. Isto, sobretudo, porque a aplicação de preços de mercado exactos parece assegurada graças às prospecções efectuadas pela Agência e graças à informação geral das empresas sobre as ofertas, as vendas, as tendências dos preços, etc. Além disso, o controlo a posteriori dos contratos pela Agência que, como se sabe, tem o direito de opção, pode contribuir para a realização do objectivo em questão. Considerado sob este ângulo, o processo simplificado está, pois, em perfeita conformidade com o espírito e os fins do artigo 60.o do Tratado Euratom. Do mesmo modo, dificilmente se pode contestar que a sua instauração esteja abrangida pela fórmula geral do último parágrafo do artigo 60o; com efeito, este declara simplesmente que a regulamentação elaborada pela Agência «fixará as modalidades de confronto entre as ofertas e os pedidos». Em todo o caso, não vemos como se poderia falar de desmantelamento inadmissível do sistema e de violação do Tratado. Além disso, de acordo com as declarações feitas no decurso do processo, também não é possível dizer que este sistema deixou de funcionar a partir de 1965. De facto, segundo as observações da Comissão que não foram contraditadas, foram celebrados, no decurso dos anos de 1967 e 1969, contratos relativos a bastante grandes quantidades de urânio natural, aos preços mundiais, com a base que indicámos.

No que respeita ao fornecimento de urânio enriquecido que, como o do plutónio, se efectua necessariamente através da Agência, não se aplicando aqui o processo simplificado, há que assinalar que neste domínio — em todo o caso, no que respeita ao urânio enriquecido — o monopólio da Comissão da Energia Atómica dos Estados Unidos é determinante e que, por outro lado, só algumas empresas entram em linha de conta como compradores. Em geral, não há, portanto, confronto regular entre diversas ofertas e pedidos, sendo os fornecimentos manifestamente efectuados sem distinção, segundo os preços publicados pelo Federal Register. No entanto, não parece que a intervenção da Agência seja destituída de importância. Em primeiro lugar, não se deve esquecer que, em relação ao plutónio, outros países fornecedores (Inglaterra, Canadá) entram evidentemente em linha de conta. Relativamente ao urânio enriquecido, os fornecimentos no âmbito do acordo celebrado em 1958 entre o Euratom e os EUA (em virtude de uma decisão unânime do Conselho) devem ser necessariamente efectuados com a participação da Agência, isto é, com base em negociações triangulares. A este respeito, pode-se sem mais presumir que aqui, quer dizer, num sector em que a vontade do Estado desempenha um papel determinante, a intervenção de um organismo comunitário que negoceia em nome de todos os utilizadores tem uma importância considerável e exerce uma influência decisiva. Com efeito, a acção da Agência de Aprovisionamento era e continua a ser importante, parece, para os esforços empreendidos com vista a aumentar o limite dos fornecimentos, tal como as negociações a eles relativas eram, e são ainda, influenciadas de maneira determinante pelos estudos que a Agência efectua acerca das necessidades. Para mais, segundo as declarações da Comissão, a Agência cooperou igualmente na elaboração de contratos-tipo, na celebração de acordos-quadro e no agrupamento de encomendas, bem como na celebração de contratos comuns relativos ao urânio enriquecido. Finalmente, a actividade da Agência é de uma importância considerável para o cumprimento dos contratos de fornecimento e das formalidades a eles ligadas. Deste ponto de vista, é difícil, em nossa opinião, sustentar que as disposições do sistema de aprovisionamento do Tratado Euratom e a intervenção da Agência não tiveram utilidade nem importância. Isto, de resto, vale também para o período posterior a 1964, porque, como a Comissão declarou sem ser contraditada, mesmo neste período o aprovisionamento em urânio enriquecido (incluindo, evidentemente, o das empresas francesas) continua a ser assegurado pela Agência. Podemos remeter aqui designadamente para os relatórios da Comissão, para a documentação especial relativa à Agência, para o volume de negócios e para os estudos dos anos de 1967 e 1969 relativos às necessidades em plutónio, bem como para as negociações a ele relativas.

Finalmente, quanto ao facto de os acordos relativos ao fornecimento de urânio enriquecido proveniente dos EUA terem sido geralmente celebrados para um período superior a dez anos, é preciso dizer-se que estas derrogações à regra estão expressamente previstas no artigo 60.o do Tratado Euratom, quando a Comissão as autorize. Portanto, não se pode falar aqui de inobservância das diposições do Tratado, visto que a Comissão velou, evidentemente, por que o limite dos fornecimentos não seja atingido prematuramente e por que o aprovisionamento de outros utilizadores não seja comprometido. Além disso, a prática descrita deve ser considerada tendo em conta o facto de existirem cláusulas de denúncia. Estas permitem, se necessário, procurar outras fontes de aprovisionamento e impedem assim que o aprovisionamento da Comunidade dependa inteiramente dos fornecedores americanos.

Relativamente aos primeiros aspectos da acusação de aplicação defeituosa e puramente formal do capítulo VI do Tratado, de que temos estado a tratar, podemos, pois, reter que as observações do Governo francês, comparadas com as declarações da Comissão, não são minimamente susceptíveis de provar a falta de importância prática das disposições que actualmente nos interessam.

Além disso — para antecipar a nossa conclusão — isto também vale para a observação do Governo francês de que a Agência não constituiu provisões comerciais e a Comissão não decidiu criar provisões de segurança, mencionadas no artigo 72.o do Tratado. A este respeito, não se deve esquecer que o artigo 72.o contém apenas uma disposição potestativa e prevê, por consequência, um poder de apreciação. Se não foi utilizado, não podemos daí concluir, seguramente, que o capítulo «Aprovisionamento» não teve importância na prática.

Finalmente, é impossível retirar da acusação de que, durante anos, a Comissão não emitiu nenhum parecer ou recomendação nos termos do artigo 70.o, conclusões favoráveis à defesa. É preciso recordarmo-nos que, por força deste artigo, os Estados-membros são obrigados a apresentar anualmente à Comissão um relatório sobre o desenvolvimento da prospecção e produção, etc., que os relatórios são submetidos ao Conselho juntamente com o parecer da Comissão, e que esta pode dirigir recomendações aos Estados-membros, tendo em vista o desenvolvimento da prospecção e exploração mineira. É certamente verdade que a Comissão se absteve expressamente de emitir pareceres, quando enviou os dois primeiros relatórios referentes aos anos de 1958 e 1959 (isto resulta das notas do Conselho de Maio de 1960 e de Maio de 1961) e que só agiu posteriormente. No entanto, se se tiverem em conta todas as circunstâncias, este comportamento é dificilmente impugnável. É assim que podemos, em primeiro lugar, remeter para a declaração feita no início pela Comissão, de que não era oportuno emitir observações, dadas as medi das tomadas relativamente à prospecção, produção, situação do mercado e reservas previsíveis. Em seguida (tal como resulta de uma nota de 1962 do Conselho relativa aos relatórios do ano de 1960), parece que a Comissão começou, juntamente com a Agência, estudos relativos ao aprovisionamento a longo prazo, estudos que não estavam ainda terminados em 1963. Além disso, deve dizer-se que foi apenas em 1963 que o comité consultivo da Agência terminou os seus inquéritos sobre uma comparação a longo prazo entre os pedidos e as quantidades disponíveis e permitiu assim à Comissão que desenvolvesse as suas próprias concepções e que preparasse um certo número de medidas. E por esta razão que só aparecem observações da Comissão numa nota de Março de 1964 do Conselho. Estas observações referem a necessidade de empreeender numa larga base esforços em matéria de prospecção, de adoptar medidas no quadro de uma política comum de aprovisionamento e de organizar estudos de peritos cujos resultados foram depois efectivamente consignados num relatório datado de 1966. Em nossa opinião, tudo isso mostra perfeitamente que a Comissão estava consciente das suas responsabilidades e não permite afirmar que as competências previstas no artigo 70.o do Tratado não foram exercidas.

Assim, se se pode, certamente, ter a impressão de que o sistema de aprovisionamento do capítulo VI não funcionou como estava inicialmente previsto (quando os autores do Tratado partiram da ideia de uma situação de penúria e de um desenvolvimento mais rápido da utilização do urânio), não convém, no entanto, de modo algum, daí concluir que as disposições do capítulo VI permaneceram letra morta ou que foram aplicadas contrariamente ao espírito e aos fins da regulamentação. Entendemos, portanto, que não é possível negar provimento à acção com o fundamento de que não existe qualquer interesse em fazer declarar a violação das disposições do Tratado que a Comissão reprova ao Governo francês.

5.

Como o Tribunal sabe, um outro argumento pelo qual o Governo francês procura obter a rejeição de provimento à acção consiste em sustentar que a situação jurídica relativa ao capítulo «Aprovisionamento» se tinha tornado incerta a partir de 1965, devido à omissão do Conselho. Por este facto, o Tribunal está impedido de declarar a existência de incumprimento do Tratado e, portanto, de condenar a República Francesa, como procedeu no processo 26/69 que opunha igualmente a Comissão a este país (v. Colect. 1969-1970, p. 427 e segs.). A este propósito, não esconderemos ao Tribunal que as deduções que a demandada faz podem parecer duvidosas. Na medida em que se relacionam com a clareza ou obscuridade da situação jurídica, parecem partir da ideia de que, quando a situação jurídica é confusa, o Estado-membro interessado pode cometer erros de direito. Tendem assim a introduzir uma ideia de culpabilidade no processo de declaração de incumprimento do Tratado, visto que os erros de direito pertencem precisamente à categoria das faltas. Se fosse verdadeiramente necessário associar esse significado ao acórdão do Tribunal, lamenta-lo-iamos seguramente. Com efeito, isso teria por resultado complicar inutilmente o processo do artigo 169.o do Tratado CEE ou do artigo 141.o do Tratado Euratom, que não se referem a questões de culpabilidade nem de moral, mas simplesmente a ajustamento de uma situação jurídica. Além disso, poder-se-ia recear que o processo (nomeadamente face à aplicação do artigo 171o do Tratado CEE ou do artigo 143.o do Tratado Euratom) perdesse a sua eficácia nos casos para que foi precisamente previsto, isto é, quando existem dúvidas sobre o sentido e alcance de disposições do Tratado.

Independentemente disso, parece-nos que os factos do processo 26/69 diferem consideravelmente dos do presente caso e que esta diferença proíbe que se apliquem aqui as teses contidas no acórdão 26/69. De facto, o que caracterizava o processo 26/69 era o facto de o regime de excepção decorrente de um protocolo anexo ao Tratado CEE e de uma declaração de intenção anexa ao Tratado impor claramente certas consequências jurídicas que não tinham sido tomadas em consideração no momento em que fora elaborada uma certa organização de mercados. Esta não fora devidamente adaptada e podia-se assim falar de uma lacuna do direito. Não se passa o mesmo no presente processo. Não é necessária aqui uma espécie de confirmação interina do Conselho para que o capítulo VI do Tratado Euratom continue a ser aplicável; pelo contrário, basta interpretar judiciosamente o Tratado para se chegar a esta conclusão. Além disso, parece bastante fácil chegar à interpretação que precedentemente desenvolvemos, se se tomar em consideração o texto do Tratado nas quatro línguas oficiais das Comunidades e, mais especialmente, se se atribuir às disposições fundamentais do artigo 2.o, alínea d) a importância que merecem. Finalmente, consideramos importante que a Comissão, tal como o Secretariado-Geral do Conselho de Ministros, tenham aderido muito cedo à tese de que o capítulo VI não se teria tornado inaplicável a partir de 1 de Janeiro de 1965 e que a opinião do Governo francês era, portanto, indefensável.

Assim sendo, é de facto difícil sustentar que deve ser negado provimento à acção por a situação jurídica, tal como se apresentava em Janeiro de 1965, ser incerta.

6.

Como rapidamente se verá, esta conclusão é igualmente válida para a observação do Governo francês, segundo a qual não está provado que o seu comportamento violou interesses de terceiros e afectou, nomeadamente, o aprovisionamento de empresas de outros Estados-membros.

Observemos, antes de mais, que a condição essencial para a instauração do processo do artigo 141.o do Tratado Euratom é a violação do direito comunitário e que o Tratado não faz, em lado algum, alusão a um elemento complementar (interesses em perigo ou outra condição análoga). Além disso, não é de modo algum de excluir neste caso terem sido atingidos certos interesses fundamentais de outros Estados-membros ou da Comunidade. As condições dos contratos celebrados sem a participação da Agência de Aprovisionamento não são conhecidas em pormenor (designadamente as condições relativas ao preço); falta, por consequência, a «transparência» do mercado, indispensável neste caso. Também não é possível saber com certeza se outras empresas foram objecto de discriminação. Finalmente, devemos também pensar nos inconvenientes que, a longo prazo, podem resultar da insuficiência das informações fornecidas às autoridades comunitárias, nos casos criticados pela Comissão.

Cremos que estas considerações devem levar o Tribunal a rejeitar igualmente, por falta de pertinência, o argumento que acabamos de examinar.

7.

Finalmente, podemos agrupar sob o vocábulo «desvio de processo» um último grupo de argumentos avançados pelo Governo francês. Esta acusação consiste essencialmente em afirmar que a situação, tal como existia após 1 de Janeiro de 1965, devia razoavelmente ter desencadeado uma acção por omissão dirigida contra o Conselho, dado que estava aí o único meio que podia acelerar a adopção de uma nova regulamentação no sector do aprovisionamento. Em contrapartida, o processo encetado contra a República Francesa visa obter a confirmação do regime estabelecido na origem e, portanto, travar a adopção de um regime novo. A esta argumentação junta-se um certo número de observações, em parte formuladas num outro contexto: por exemplo, que a Comissão não se preocupou suficientemente com a adopção de uma nova regulamentação ou que uma eventual condenação da França no âmbito do processo do artigo 141. o não seria, em quaisquer circunstâncias, de qualquer utilidade para o objectivo essencial que é a adopção de disposições novas. Vamos portanto ver o que se deve pensar destes argumentos.

Seja qual for, por consequência, o ângulo sob o qual examinemos a acusação de desvio do processo e sejam quais forem os argumentos invocados contra a acção da Comissão, nada vemos que permita rejeitá-lo como inadmissível ou não fundado.

8.

Assim sendo, concluiremos como se segue.

A acção intentada pela Comissão é admissível e fundada.

Dado que a República Francesa se recusou a apresentar à Comissão, depois de 1964, os relatórios anuais sobre o desenvolvimento da prospecção e produção, sobre as reservas prováveis e os investimentos mineiros efectuados ou previstos no território francês.

O Commissariat français à l'énergie atomique celebrou, sem o conhecimento da Agência de Aprovisionamento, contratos relativos à importação de 3555 kg de urânio enriquecido a 1,15 % proveniente da Central de Kahl, de plutónio proveniente do Canadá e de 116 kg de plutónio proveniente do Ente nazionale per l'elettricitá (ENEL), bem como ao fornecimento ao Comitato nazionale per l'energia nucleare (CNEN) de cerca de 2000 kg de urânio enriquecido a 4,7 %.

Enfim, o Commissariat français à l'énergie atomique se recusou a notificar a Agência de Aprovisionamento da existência de um compromisso relativo ao tratamento de matérias importadas da África do Sul, bem como das quantidades de matéria objecto da transferência correspondente.

Há que declarar que a República Francesa não cumpriu as obrigações decorrentes do título II, capítulo VI, do Tratado Euratom, designadamente dos artigos 55o, 56.o, 57.o, 60.o, 64.o, 70.o e 75.o, quer ao não actuar ela própria em conformidade com estas disposições, quer ao não se opor à sua inobservância pelo Commissariat à l'énergie atomique.

A República Francesa deve, além disso, ser condenada nas despesas.