Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-695/21

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

2 de março de 2023 (*)

«Reenvio prejudicial – Livre prestação de serviços – Artigo 56.° TFUE – Restrições à livre prestação de serviços – Jogos de fortuna ou azar – Regulamentação de um Estado‑Membro que prevê uma proibição geral de os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar fazerem publicidade – Derrogação de pleno direito a essa proibição para os estabelecimentos que dispõem de uma licença de exploração emitida pelas autoridades desse Estado‑Membro – Inexistência de possibilidade de derrogação para os estabelecimentos situados noutro Estado‑Membro»

No processo C‑695/21,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas, Bélgica), por Decisão de 8 de novembro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de novembro de 2021, no processo

Recreatieprojecten Zeeland BV,

Casino Admiral Zeeland BV,

Supergame BV

contra

Belgische Staat,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: F. Biltgen (relator), exercendo funções de presidente de secção, N. Wahl e J. Passer, juízes,

advogado‑geral: N. Emiliou,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos e após a audiência de 16 de novembro de 2022,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Recreatieprojecten Zeeland BV, da Casino Admiral Zeeland BV e da Supergame BV, por T. Bauwens e J. Bocken, advocaten,

– em representação do Governo belga, por M. Jacobs, C. Pochet e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes, assistidas por J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke e P. Vlaemminck, advocaten,

– em representação do Governo checo, por O. Serdula, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo português, por P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês e S. Veiga, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,

– em representação do Governo norueguês, por K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik e K. Moe Winther, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por L. Armati, P.‑J. Loewenthal e M. Mataija, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 56.° TFUE.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Recreatieprojecten Zeeland BV, a Casino Admiral Zeeland BV e a Supergame BV, que são três exploradores de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar estabelecidos nos Países Baixos, ao Belgische Staat (Estado belga) a respeito das coimas que lhes foram aplicadas pela Kansspelcommissie (Comissão dos jogos de fortuna ou azar, Bélgica) por terem feito publicidade, no território belga, aos seus estabelecimentos.

Quadro jurídico belga

3 O artigo 4.°, §§ 1 e 2, da Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (Lei sobre os jogos de fortuna ou azar, as apostas, os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar e a proteção dos jogadores), de 7 de maio de 1999 (Belgisch Staatsblad, de 30 de dezembro de 1999, p. 50040, a seguir «Lei sobre os jogos de fortuna ou azar»), na sua redação resultante da Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (Lei que altera a legislação relativa aos jogos de fortuna ou azar), de 10 de janeiro de 2010 (Belgisch Staatsblad, 1 de fevereiro de 2010, p. 4309), dispõe:

«§ 1. É proibido a qualquer pessoa explorar [...] um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar, sob qualquer forma, em qualquer local e direta ou indiretamente, sem licença previamente concedida pela Comissão dos jogos de fortuna ou azar em conformidade com a presente lei e sob reserva das exceções previstas na lei.

§ 2. «É proibido a qualquer pessoa [...] fazer publicidade a um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar [...] sempre que a pessoa em causa saiba que se trata da exploração [...] de um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar que não está autorizado ao abrigo da presente lei.»

4 A exposição de motivos do projeto de lei na origem da Lei que altera a legislação relativa aos jogos de fortuna ou azar, de 10 de janeiro de 2010, continha o seguinte excerto:

«Os objetivos da política belga em matéria de jogos de fortuna ou azar centram‑se na proteção do jogador, na transparência financeira e no controlo dos fluxos de dinheiro, no controlo do jogo e na identificação e controlo dos organizadores.

A regulamentação dos jogos de fortuna ou azar baseia‑se na “ideia de canalização”. Para satisfazer a necessidade manifesta que as pessoas têm do jogo, a oferta ilegal é combatida através da autorização de uma oferta de jogos legal “limitada”.

[...] Ao limitar a oferta legal, dá‑se uma resposta a um dos pilares desta política, a saber, a proteção do jogador contra o vício do jogo.»

5 O artigo 15/3, n.° 1, da Lei sobre os jogos de fortuna ou azar, na sua redação resultante da Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (Lei que altera a Lei de 7 de maio de 1999 sobre os jogos de fortuna ou azar, as apostas, os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar e a proteção dos jogadores, e que introduz o artigo 37/1, na Lei de 19 de abril de 2002, relativa à racionalização, ao funcionamento e à gestão da Lotaria Nacional), de 7 de maio de 2019 (Belgisch Staatsblad, de 15 de maio de 2019, p. 46589), prevê:

«Sem prejuízo das medidas previstas no artigo 15/2, a Comissão [dos jogos de fortuna ou azar], em caso de infração [ao artigo] 4.° [...], aplica uma coima aos autores da mesma.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

6 A Recreatieprojecten Zeeland, a Casino Admiral Zeeland e a Supergame fizeram, a primeira entre 3 de dezembro de 2018 e 25 de junho de 2019 e as outras entre 20 de março e 2 de abril de 2019, publicidade na Bélgica aos respetivos estabelecimentos situados nos Países Baixos, perto da fronteira belga, por meio de suportes físicos.

7 Em 11 de dezembro de 2020, a Comissão dos jogos de fortuna ou azar aplicou, em conformidade com o artigo 15/3, da Lei sobre os jogos de fortuna ou azar, na sua redação resultante da Lei de 7 de maio de 2019, uma coima a cada uma das recorrentes no processo principal por violação do artigo 4.°, § 2, dessa lei, que proíbe a publicidade aos estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar que não disponham de uma licença concedida por essa comissão.

8 As recorrentes no processo principal interpuseram recurso contra essas coimas no órgão jurisdicional de reenvio, alegando que essa proibição de publicidade é contrária à livre prestação de serviços conforme garantida pelo artigo 56.° TFUE.

9 O órgão jurisdicional de reenvio salienta, por um lado, que a Comissão dos jogos de fortuna ou azar não pode conceder licenças de exploração a estabelecimentos situados fora do território belga. Por outro lado, o direito belga não prevê a possibilidade de exploradores de estabelecimentos, como as recorrentes no processo principal, estarem autorizados a fazer, na Bélgica, publicidade aos seus estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados noutro Estado‑Membro. Além disso, existe na Bélgica uma proibição geral de fazer publicidade a estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar. Todavia, os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar estabelecidos na Bélgica e que aí dispõem de uma licença de exploração beneficiam, de pleno direito, de uma exceção a esta proibição. Assim, pode efetivamente ser feita publicidade a tais estabelecimentos na Bélgica. Em contrapartida, os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar estabelecidos noutro Estado‑Membro estão e continuam, em todo o caso, sujeitos à proibição da publicidade na Bélgica.

10 Este órgão jurisdicional pergunta‑se se uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal tem caráter discriminatório, uma vez que, embora essa legislação prossiga um objetivo legítimo como a prevenção de um comportamento de jogo excessivo e do vício do jogo, uma derrogação à proibição geral de publicidade na Bélgica é concedida a um número limitado e controlado de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar – exclusivamente nacionais – relativamente às suas atividades, ao passo que todos os estabelecimentos similares estabelecidos noutro Estado‑Membro estão, sem distinção, impossibilitados de obter tal derrogação.

11 Nestas condições, o Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas, Bélgica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 56.°, n.° 1, TFUE ser interpretado no sentido de que se opõe a que a legislação nacional de um Estado‑Membro conceda uma exceção à proibição geral de publicidade [a]os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar às pessoas que exploram um número limitado e controlado de tais estabelecimentos licenciados no seu território, sem prever simultaneamente a possibilidade de as pessoas que exploram estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados noutros Estados‑Membros beneficiarem da mesma exceção à proibição de publicidade no seu território relativamente a esses estabelecimentos?»

Quanto à questão prejudicial

12 Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que concede aos exploradores de um número limitado e controlado de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados no território desse Estado‑Membro uma derrogação de pleno direito à proibição de publicidade geralmente aplicável a tais estabelecimentos, sem prever a possibilidade de os exploradores de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados noutro Estado‑Membro obterem uma derrogação para os mesmos fins.

13 Para responder a esta questão, cabe recordar, antes de mais, que o artigo 56.° TFUE exige a eliminação de qualquer restrição à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos. Por outro lado, a liberdade de prestação de serviços beneficia tanto o prestador como o destinatário dos serviços (Acórdãos de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.° 51, e de 3 de dezembro de 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, n.° 18).

14 Em seguida, a legislação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados‑Membros. Na falta de harmonização da União Europeia na matéria, compete a cada Estado‑Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão (Acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.° 57 e jurisprudência referida).

15 Aliás, é dado assente que, no âmbito de uma legislação compatível com o Tratado FUE, a escolha das modalidades de organização e de controlo das atividades de exploração e de prática dos jogos de fortuna ou azar ou dos jogos a dinheiro incumbe às autoridades nacionais, no âmbito do seu poder de apreciação (Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 21 e jurisprudência referida).

16 Por último, o Tribunal de Justiça precisou que, em matéria de jogos de fortuna ou azar, em princípio, há que analisar separadamente se cada uma das restrições impostas pela legislação nacional é adequada a garantir a realização do ou dos objetivos invocados pelo Estado‑Membro em causa e se não vai além do necessário para o atingir (Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 22 e jurisprudência referida).

17 No caso em apreço, é dado assente que a legislação nacional em causa no processo principal prevê a proibição, sem possibilidade de derrogação, de os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar que não disponham de uma licença de exploração emitida pela Comissão dos jogos de fortuna ou azar fazerem publicidade na Bélgica. Ora, uma vez que esta comissão só pode emitir essa licença aos estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados na Bélgica, a referida legislação nacional tem por efeito proibir a publicidade, nesse Estado‑Membro, a todos os estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados nos outros Estados‑Membros.

18 A este respeito, no domínio da publicidade de jogos de fortuna ou azar, o Tribunal de Justiça já declarou que uma legislação nacional que tenha por efeito proibir a promoção num Estado‑Membro dos jogos de fortuna ou azar organizados licitamente noutros Estados‑Membros constitui uma restrição à livre prestação de serviços (Acórdão de 12 de julho de 2012, HIT e HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, n.° 17 e jurisprudência referida).

19 Assim, no caso em apreço, a legislação nacional em causa no processo principal constitui uma restrição deste tipo.

20 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a livre prestação de serviços implica a eliminação de toda e qualquer discriminação contra o prestador em razão da sua nacionalidade ou com fundamento no facto de se encontrar estabelecido num Estado‑Membro diferente daquele em que a prestação é efetuada (Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 35).

21 No caso em apreço, a legislação nacional em causa no processo principal restringe a possibilidade de um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar fazer publicidade na Bélgica apenas aos estabelecimentos situados no território belga e que beneficiam, para esse efeito, de uma licença de exploração dotada de uma autorização de pleno direito de fazer publicidade.

22 A este respeito, resulta de jurisprudência constante que um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar se deve basear em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos de antemão, de forma a enquadrar o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais, a fim de que este não possa ser utilizado de maneira arbitrária (Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 38 e jurisprudência referida).

23 Embora, no caso em apreço, seja pacífico que a emissão de uma licença para a exploração de um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar no território belga é feita com base em critérios objetivos e conhecidos de antemão, não é menos verdade que, segundo as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio – que cabe a este último verificar –, a restrição em causa no processo principal, isto é, a impossibilidade total de um estabelecimento de jogos de fortuna ou azar situado noutro Estado‑Membro obter uma autorização para fazer publicidade na Bélgica, decorre essencialmente do facto de esse estabelecimento estar estabelecido fora do território belga. Daqui resulta que uma restrição desta natureza tem caráter discriminatório.

24 Ora, embora uma restrição que tenha caráter discriminatório possa eventualmente ser justificada por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública, previstas no artigo 52.° TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 39 e jurisprudência referida), esta não pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, como a proteção dos consumidores, a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção de perturbações da ordem social em geral (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2009, Comissão/Espanha, C‑153/08, EU:C:2009:618, n.° 36 e jurisprudência referida).

25 No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que os objetivos da política belga em matéria de jogos de fortuna ou azar se centram na proteção do jogador, na transparência financeira e no controlo dos fluxos de dinheiro, no controlo do jogo, bem como na identificação e no controlo dos organizadores. Por outro lado, resulta das observações escritas e orais do Governo belga que esta política é igualmente justificada por objetivos baseados na proteção dos consumidores, bem como na luta contra a fraude e contra as atividades de jogos a dinheiro ilegais.

26 A este respeito, desde logo, os objetivos assim expostos, por consistirem em razões imperiosas de interesse geral, não podem, como foi recordado no n.° 24 do presente acórdão, ser invocados para justificar uma restrição à livre prestação de serviços de caráter discriminatório.

27 Em seguida, admitindo que a justificação relativa à proteção dos consumidores visa, de facto, lutar contra o vício do jogo e que esta luta está abrangida pelo conceito de «proteção da saúde pública», na aceção do artigo 52.° TFUE, cumpre salientar que, para que uma restrição de caráter discriminatório como a que está em causa no processo principal possa ser autorizada, há que determinar se essa restrição constitui uma condição indispensável para alcançar o objetivo pretendido (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 42 e jurisprudência referida).

28 Ora, é evidente que tal restrição, que equivale a reservar apenas aos estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados no território do Estado‑Membro em causa e que dispõem da respetiva licença de exploração a possibilidade de fazer publicidade nesse Estado‑Membro, vai além do que pode ser considerado proporcionado, uma vez que existem medidas menos restritivas para alcançar os objetivos invocados pelo Governo belga (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.° 43), como, por exemplo, a autorização concedida aos estabelecimentos situados noutro Estado‑Membro de fazer publicidade desde que as disposições legais adotadas e controladas nesse outro Estado‑Membro deem garantias, no essencial, equivalentes às das disposições legais correspondentes em vigor no Estado‑Membro em causa (v., neste sentido, Acórdão de 12 de julho de 2012, HIT e HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, n.° 36).

29 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à questão prejudicial que o artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que concede aos exploradores de um número limitado e controlado de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados no território desse Estado‑Membro uma derrogação de pleno direito à proibição de publicidade geralmente aplicável a tais estabelecimentos, sem prever a possibilidade de os exploradores de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados noutro Estado‑Membro obterem uma derrogação para os mesmos fins.

Quanto às despesas

30 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

O artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que concede aos exploradores de um número limitado e controlado de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados no território desse Estado‑Membro uma derrogação de pleno direito à proibição de publicidade geralmente aplicável a tais estabelecimentos, sem prever a possibilidade de os exploradores de estabelecimentos de jogos de fortuna ou azar situados noutro Estado‑Membro obterem uma derrogação para os mesmos fins.

Assinaturas

* Língua do processo: neerlandês.