Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-692/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

15 de janeiro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 12.°, n.° 3 — Contrato público objeto de uma adjudicação por ajuste direto a uma pessoa coletiva controlada conjuntamente pelas autoridades adjudicantes — Condições — Limiar das atividades da pessoa coletiva controlada realizadas no âmbito da execução de tarefas que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes — Artigo 12.°, n.° 5 — Tomada em conta do volume de negócios das filiais do grupo no qual a pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe — Legislação contabilística da União — Diretiva 2013/34/UE — Artigos 22.° e 24.° — Elaboração das demonstrações financeiras consolidadas »

No processo C‑692/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia, Países Baixos), por Decisão de 14 de novembro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de novembro de 2023, no processo

AVR‑Afvalverwerking BV

contra

NV BAR‑Afvalbeheer,

Gemeente Barendrecht,

Gemeente Albrandswaard,

Gemeente Ridderkerk,

NV Irado,

Afvalsturing Friesland NV,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, J. Passer, E. Regan (relator), D. Gratsias e B. Smulders, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Lamote, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 5 de fevereiro de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de AVR‑Afvalverwerking BV, por P. F. C. Heemskerk e E. L. Vos, advocaten,

– em representação de NV BAR-Afvalbeheer, Gemeente Barendrecht, Gemeente Albrandswaard e Gemeente Ridderkerk, por L. Bozkurt, advocate,

– em representação de NV Irado, por D. B. Zieren, advocaat,

– em representação de Afvalsturing Friesland NV, por L. E. J. Korsten e M. van Wanroij, advocaten,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino e G. Palmieri, na qualidade de agentes, assistidos por M. Cherubini e C. Colelli, avvocati dello Stato,

– em representação do Governo Austríaco, por A. Posch e J. Schmoll, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por A. Biolan, L. Malferrari e G. Wils, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 30 de abril de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), e do artigo 12.°, n.° 5, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a AVR‑Afvalverwerking BV (a seguir «AVR») a NV BAR‑Afvalbeheer (a seguir «BAR»), a Gemeente Barendrecht (município de Barendrecht, Países Baixos), a Gemeente Albrandswaard (município de Albrandswaard, Países Baixos), a Gemeente Ridderkerk (município de Ridderkerk, Países Baixos) (a seguir, em conjunto, «municípios BAR»), a NV Irado e a Afvalsturing Friesland NV (a seguir «AF») a respeito de contratos públicos de recolha e tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR que foram objeto de adjudicações por ajuste direto a pessoas coletivas controladas em conjunto pelas entidades adjudicantes.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2013/34/UE

3 O considerando 31 da Diretiva 2013/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas, que altera a Diretiva 2006/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 78/660/CEE e 83/349/CEE do Conselho (JO 2013, L 182, p. 19), enuncia:

«As demonstrações financeiras consolidadas deverão apresentar as atividades da empresa‑mãe e das suas filiais como uma entidade económica única (um grupo). As empresas controladas pela empresa‑mãe deverão ser consideradas empresas filiais. O controlo deverá basear‑se na detenção da maioria dos direitos de voto, mas pode também haver controlo baseado em acordos com outros acionistas ou sócios. Em determinadas circunstâncias, pode ser efetivamente exercido controlo se a empresa‑mãe for acionista minoritária ou não detiver nenhuma das ações ou quotas na filial. Os Estados‑Membros devem ter o direito de exigir que sejam incluídas nas demonstrações financeiras consolidadas as empresas que não estejam sujeitas a um nexo de controlo mas sejam geridas numa base unificada ou tenham um órgão comum de administração, gestão ou supervisão.»

4 O artigo 22.° da Diretiva 2013/34, sob a epígrafe «Obrigação de elaborar demonstrações financeiras consolidadas», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem exigir de qualquer empresa regida pelo seu direito nacional que elabore demonstrações financeiras consolidadas e um relatório de gestão consolidado se essa empresa (a empresa‑mãe):

a) Tiver a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios de uma outra empresa (a empresa filial);

b) Tiver o direito de nomear ou exonerar a maioria dos membros dos órgãos de administração, de direção ou de supervisão de uma outra empresa (a empresa filial) e for simultaneamente acionista ou sócia dessa empresa;

c) Tiver o direito de exercer influência dominante sobre uma empresa (a empresa filial) da qual seja acionista ou sócia, por força de um contrato celebrado com essa empresa ou de uma cláusula dos estatutos desta, se o direito que rege essa empresa filial permitir que esta fique sujeita a tais contratos ou cláusulas estatutárias.

Os Estados‑Membros podem não exigir que a empresa‑mãe seja acionista ou sócia da empresa filial. Os Estados‑Membros cujo direito não preveja tais contratos ou cláusulas estatutárias não são obrigados a aplicar esta disposição; ou

d) For acionista ou sócia de uma empresa, e:

i) a maioria dos membros dos órgãos de administração, de direção ou de supervisão dessa empresa (a empresa filial), em funções durante o período em curso, durante o período anterior e até à elaboração das demonstrações financeiras consolidadas, tiverem sido exclusivamente nomeados em resultado do período dos seus direitos de voto, ou

ii) controlar por si só, na sequência de um acordo concluído com outros acionistas ou sócios dessa empresa (a empresa filial), a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios dessa empresa. Os Estados‑Membros podem introduzir disposições mais pormenorizadas relativamente à forma e ao conteúdo de tais acordos.

Os Estados‑Membros impõem, pelo menos, os acordos a que se refere a subalínea ii). Os Estados‑Membros podem sujeitar a aplicação da subalínea i) ao requisito de que os direitos de voto representem pelo menos 20 % do total.

Contudo, a subalínea i) não é aplicável se um terceiro tiver, em relação a essa empresa, os direitos a que se referem as alíneas a), b) ou c).

2. Para além dos casos a que se refere o n.° 1, os Estados‑Membros podem exigir que as empresas regidas pelo seu direito nacional elaborem demonstrações financeiras consolidadas e um relatório de gestão consolidado se:

a) Essa empresa (a empresa‑mãe) puder exercer, ou exercer efetivamente, uma influência dominante ou um controlo sobre outra empresa (a empresa filial); ou

b) Essa empresa (a empresa‑mãe) e outra empresa (a empresa filial) estiverem colocadas sob a direção única da empresa‑mãe.

3. Para efeitos da aplicação do n.° 1, alíneas a), b) e d), aos direitos de voto, de nomeação ou de exoneração da empresa‑mãe são adicionados os direitos de qualquer outra empresa filial, bem como os de uma pessoa que aja em seu nome mas por conta da empresa‑mãe ou de outra empresa filial.

4. Para efeitos da aplicação do n.° 1, alíneas a), b) e d), aos direitos referidos no n.° 3 são subtraídos os direitos:

a) Relativos às ações ou quotas detidas por conta de uma pessoa que não seja a empresa‑mãe nem uma empresa filial dessa empresa‑mãe; ou

b) Relativos às ações ou quotas:

i) detidas como garantia, desde que os direitos sejam exercidos de acordo com as instruções recebidas, ou

ii) detidas no âmbito de uma operação corrente das atividades da empresa em matéria de empréstimos, desde que os direitos de voto sejam exercidos no interesse do prestador da garantia.

5. Para efeitos da aplicação do n.° 1, alíneas a) e d), da totalidade dos direitos de voto dos acionistas ou dos sócios na empresa filial são subtraídos os direitos de voto relativos às ações ou quotas detidas por essa empresa, por uma empresa filial dessa empresa ou por uma pessoa que aja em seu nome mas por conta dessas empresas.

6. Sem prejuízo do artigo 23.°, n.° 9, a empresa‑mãe e todas as suas filiais são consolidadas independentemente do local onde esteja situada a sede estatutária das empresas filiais.

[...]»

5 O artigo 23.° desta diretiva prevê, conforme a sua epígrafe, a dispensa da obrigação de elaborar demonstrações financeiras consolidadas e um relatório de gestão consolidado, referida no seu artigo 22.°

6 O artigo 24.° da referida diretiva contém, conforme a sua epígrafe, um conjunto de regras que regulam a elaboração das demonstrações financeiras consolidadas.

Diretiva 2014/24

7 Os considerandos 31 e 32 da Diretiva 2014/24 enunciam:

«(31) Existe uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida os contratos celebrados entre entidades do setor público deverão estar sujeitos às regras da contratação pública. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma diferente pelos Estados‑Membros e mesmo pelas autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação das regras da contratação pública.

Essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. O simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras acima referidas. Contudo, a aplicação das regras da contratação pública não deverá interferir na liberdade das autoridades públicas para desempenharem as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos, o que inclui a possibilidade de cooperação com outras autoridades públicas.

Dever‑se‑á evitar que qualquer cooperação público‑público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.

(32) Os contratos públicos adjudicados a pessoas coletivas controladas não deverão ficar sujeitos à aplicação dos procedimentos previstos na presente diretiva se a autoridade adjudicante exercer sobre a pessoa coletiva em causa um controlo semelhante ao que exerce sobre os seus próprios serviços, desde que a pessoa coletiva controlada realize mais de 80 % das suas atividades no cumprimento de funções que lhe tenham sido confiadas pela autoridade adjudicante controladora ou por outras pessoas coletivas controladas por essa autoridade adjudicante, independentemente do beneficiário da execução do contrato.

A isenção não deverá ser alargada a situações em que haja participação direta de um operador económico privado no capital da pessoa coletiva controlada, uma vez que, nessas circunstâncias, a adjudicação de um contrato público sem procedimento concorrencial ofereceria ao operador económico privado com participação de capital na pessoa coletiva controlada uma vantagem indevida em relação aos seus concorrentes. No entanto, tendo em conta as características específicas dos organismos públicos de participação obrigatória, como as organizações responsáveis pela gestão ou o exercício de determinados serviços públicos, tal não deverá ser aplicável nos casos em que a participação dos operadores económicos privados específicos no capital da pessoa coletiva controlada seja obrigatória por força de uma disposição de direito nacional em conformidade com os Tratados, desde que se trate de uma participação sem controlo e sem bloqueio e que não confira uma influência decisiva sobre as decisões da pessoa coletiva controlada. Deverá ainda especificar‑se que o elemento decisivo é apenas a participação privada direta na pessoa coletiva controlada. Assim sendo, a existência de uma participação de capital privado na autoridade ou autoridades adjudicantes que efetuam o controlo não impede a adjudicação de contratos públicos à pessoa coletiva controlada sem aplicar os procedimentos previstos na presente diretiva, visto que tais participações não afetam negativamente a concorrência entre operadores económicos privados.

Convém também especificar que determinadas autoridades adjudicantes, como os organismos de direito público, que podem ter participação de capital privado, devem ter possibilidade de beneficiar da isenção para a cooperação horizontal. Por conseguinte, desde que estejam preenchidas todas as outras condições em relação à cooperação horizontal, a isenção quanto à esta matéria deverá ser alargada a essas autoridades adjudicantes se o contrato for celebrado exclusivamente entre autoridades adjudicantes.»

8 O artigo 12.° desta referida diretiva, sob a epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público», dispõe, nos seus n.os 3 e 5:

«3. Uma autoridade adjudicante que não exerce controlo sobre uma pessoa coletiva de direito público ou privado na aceção do n.° 1 pode, no entanto, adjudicar um contrato público sem aplicar a presente diretiva a essa pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:

a) A autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;

b) Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva em causa são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas pelas mesmas autoridades adjudicantes;

c) Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.

[...]

5. Para determinar a percentagem de atividades referida no n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), no n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), e no n.° 4, alínea c), deve ser tido em conta o volume médio total de negócios, ou uma medida alternativa adequada, baseada na atividade, por exemplo os custos suportados pela pessoa coletiva em causa ou pela autoridade contratante no que diz respeito a serviços, fornecimentos e obras, nos três anos anteriores à adjudicação do contrato.

[...]»

Direito neerlandês

9 Os artigos 22.° a 24.° da Diretiva 2013/34 foram transpostos para a ordem jurídica neerlandesa pelas disposições constantes no livro 2 do Burgerlijk Wetboek (Código Civil), intitulado «Pessoas coletivas».

10 A Diretiva 2014/24 foi transposta para a ordem jurídica neerlandesa pela Aanbestedingswet (Lei dos Contratos Públicos), de 1 de novembro de 2012 (Stb. 2012, n.° 542), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «lei dos contratos públicos»).

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

11 Em 1995, os municípios da província da Frísia (Países Baixos) fundaram a AF, uma organização municipal de tratamento de resíduos. Após essa data, também outros municípios neerlandeses que não se situam nesta província se tornaram acionistas.

12 O órgão jurisdicional de reenvio indica que a AF é a sociedade‑mãe de um grupo de filiais, algumas das quais operam num domínio diferente da execução das tarefas que foram confiadas à AF ou às suas filiais pelos seus municípios acionistas.

13 Em conformidade com a legislação nacional que transpõe os artigos 22.° a 24.° da Diretiva 2013/34, a AF elabora contas anuais consolidadas que, em conformidade com essa legislação nacional, integram os seus próprios dados financeiros e os das suas filiais, das outras sociedades do grupo e das outras pessoas coletivas sobre as quais pode exercer um controlo ou que estão colocadas sob a sua única direção. Um elemento dessas contas anuais consolidadas é a demonstração de resultados na qual a AF integra, do lado das receitas, o volume de negócios consolidado dessas entidades, com exclusão das operações realizadas entre elas.

14 Além disso, a AF explora ela própria um aterro de resíduos (a seguir «aterro») por ordem dos municípios da província da Frísia. O aterro recebe resíduos não domésticos, nomeadamente resíduos industriais e resíduos provenientes de projetos municipais, como a reabilitação de solos no âmbito da construção de edifícios ou a remoção de amianto.

15 Em 2000, três municípios da província de Hollande‑Méridional (Países Baixos) fundaram a Irado para assegurar, nomeadamente, a execução da respetiva gestão de resíduos. Em 2017, a Irado tornou‑se acionista da AF e, desde 1 de fevereiro de 2017, confiou‑lhe o tratamento dos resíduos domésticos que recolhe nesses três municípios da província de Hollande‑Méridional.

16 Os municípios BAR situam‑se igualmente nesta província. Em 2015, fundaram a BAR para assegurar a execução da respetiva gestão de resíduos.

17 Até 31 de dezembro de 2019, cada um dos municípios BAR tinha um acordo com diferentes sociedades de tratamento de resíduos e, com base nesses acordos, a AVR, uma sociedade comercial especializada nesse setor, tratava os resíduos domésticos destes municípios, em parte como subcontratada.

18 Em 2019, os municípios BAR decidiram que a BAR teria uma participação na Irado e que esta última seria responsável pela recolha e tratamento dos seus resíduos domésticos.

19 Em 13 de dezembro de 2019, a Irado e a AF celebraram um contrato para a entrega, transporte e tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR a partir de 1 de janeiro de 2020.

20 Em 20 de dezembro de 2019, a BAR e a Irado celebraram um contrato de prestação de serviços que tinha igualmente por objeto o tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR.

21 Em 31 de dezembro de 2019, a BAR tornou‑se acionista da Irado.

22 A AVR intentou uma ação no rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância de Haia, Países Baixos), pela qual pedia, a título principal, a anulação ou, a título subsidiário, a rescisão ou a não execução dos contratos mencionados nos n.os 19 e 20 do presente acórdão, relacionando, por um lado, a BAR e a Irado e, por outro, a Irado e a AF, com o fundamento de que não estavam preenchidas as condições pelas quais uma autoridade adjudicante pode, quando exerce, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva em causa, proceder a uma adjudicação de um contrato público por ajuste direto a essa pessoa coletiva. Esta ação destinava‑se também a que fosse dada ordem de abertura de um concurso para esses contratos públicos se os municípios BAR pretendessem ainda adjudicá‑los.

23 Na sequência da decisão de improcedência da ação pelo rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância de Haia), a AVR interpôs recurso para o Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

24 Este órgão jurisdicional refere que está assente entre as partes que o contrato adjudicado pela BAR à Irado e o contrato adjudicado pela Irado à AF estão, em princípio, abrangidos pela obrigação de abertura de concurso prevista na Diretiva 2014/24, salvo se puderem ser objeto de uma adjudicação por ajuste direto devido ao controlo exercido pela autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, sobre a pessoa coletiva adjudicatária.

25 Por conseguinte, o referido órgão jurisdicional considera que, para decidir o litígio nele pendente, importa, entre outros, apreciar se a AF cumpre, na sua relação com as autoridades adjudicantes que a controlam, a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da referida diretiva, segundo a qual mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada devem ser exercidas no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, percentagem essa que, no caso em apreço, é determinada segundo o critério do volume de negócios.

26 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que as recorridas no processo principal alegam que, uma vez que estas disposições visam expressamente as atividades da pessoa coletiva à qual o contrato público é adjudicado, o volume de negócios relevante só pode ser o da própria pessoa coletiva.

27 Em contrapartida, a AVR alega que é o volume de negócios do grupo a que pertence essa pessoa coletiva que deve ser tomado em consideração, uma vez que se trata do único meio de ter em conta a realidade económica. Caso contrário, uma pessoa coletiva controlada por autoridades adjudicantes poderia contornar a exigência prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24 através da cisão artificial das suas atividades, de modo que realizaria, ela própria, no seio do grupo mais de 80 % destas em benefício dessas autoridades adjudicatárias, enquanto fazia operar uma ou mais sociedades desse grupo no mercado livre.

28 O órgão jurisdicional de reenvio coloca‑se, portanto, a questão de saber qual é o volume de negócios a considerar quando a percentagem das atividades referida nessas disposições é determinada com base no critério do volume de negócios e a pessoa coletiva controlada lidera um grupo, para apreciar se a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva está preenchida.

29 A este respeito, indica que, no âmbito do litígio que lhe foi submetido, esta condição está preenchida se apenas o volume de negócios da AF for tido em conta, mas não o está se for apreciado relativamente ao volume de negócios consolidado do grupo liderado pela AF.

30 No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio faz também referência à possibilidade, como alega a AVR, de considerar, sendo caso disso, como volume de negócios relevante o das entidades com as quais essa mesma pessoa coletiva constitui uma unidade económica, na aceção do conceito de «empresa» no direito da concorrência da União.

31 Depois, este órgão jurisdicional considera que, se o Tribunal de Justiça vier a declarar que só o volume de negócios da pessoa coletiva controlada deve ser tomado em consideração, haverá então que determinar se foi com razão que, no caso em apreço, as recorridas no processo principal tiveram em conta o volume de negócios realizado pela AF com a sua exploração do aterro.

32 Nestas circunstâncias, o Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Deve o critério da atividade enunciado no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24/UE, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, desta diretiva,

ser interpretado no sentido de que,

quando a percentagem das atividades ali referida é determinada com base no volume de negócios e a pessoa coletiva controlada fizer parte de um grupo,

apenas deve ser tido em conta o volume de negócios da própria pessoa coletiva controlada, ou também o volume de negócios das sociedades associadas ou não do grupo, como por exemplo:

(i) o volume de negócios consolidado, no qual o volume de negócios da pessoa coletiva em causa deve ser adicionado ao de outras entidades do grupo em conformidade com a transposição para o direito nacional dos artigos 22.° e 24.° da Diretiva [2013/34], ou

(ii) o volume de negócios das entidades com as quais a pessoa coletiva controlada constitui uma unidade económica na aceção do conceito de empresa do direito da concorrência da União?

2. No caso de a resposta à primeira questão ser no sentido de que apenas deve ser tido em conta o volume de negócios da pessoa coletiva controlada, deve o critério da atividade referido nessa questão

ser interpretado no sentido de que

o volume de negócios de terceiros‑utilizadores que depositam resíduos no aterro que a pessoa coletiva controlada explora a pedido das autoridades adjudicantes que a controlam deve ser considerado volume de negócios realizado no exercício das tarefas que foram confiadas a essa pessoa coletiva pelas autoridades adjudicantes que a controlam, tendo em conta que a pessoa coletiva controlada concorre, no âmbito dessa exploração, nomeadamente, com entidades privadas?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

33 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a condição que obriga a que mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada devem ser exercidas no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando esta condição é determinada segundo o critério do volume de negócios e essa pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe de um grupo, exige que se tenha também em conta o volume de negócios das outras entidades que fazem parte desse grupo, sendo caso disso, com base no volume de negócios consolidado que a referida pessoa coletiva é obrigada a demonstrar em conformidade com os artigos 22.° e 24.° da Diretiva 2013/34 ou com base no volume de negócios cumulado das entidades com as quais essa mesma pessoa coletiva constitui uma unidade económica, na aceção do conceito de «empresa» em direito da concorrência da União.

34 O artigo 12.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24 diz respeito à situação em que uma autoridade adjudicante exerce, não por si só, mas em conjunto com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre uma pessoa coletiva regulada pelo direito privado ou pelo direito público e especifica as condições que devem estar preenchidas para que essa autoridade adjudicante possa validamente proceder à adjudicação por ajuste direto de um contrato público a essa pessoa coletiva.

35 Entre as condições cumulativas de que depende a possibilidade dessa adjudicação, o órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação do Tribunal de Justiça unicamente no que respeita à percentagem das atividades que a pessoa coletiva controlada deve exercer no âmbito das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, tendo em conta o artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da referida diretiva.

36 Por conseguinte, para responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio, importa, em primeiro lugar, determinar se a apreciação da questão de saber se essa condição está preenchida exige que se tenha em conta, além do volume de negócios da pessoa coletiva controlada, o das outras entidades que fazem parte do grupo de que essa pessoa coletiva é a sociedade‑mãe.

37 Conforme jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas a sua redação, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela legislação de que ela faz parte. (v. Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, n.° 12, e de 22 de dezembro de 2022, Sambre de Biesme e Commune de Farciennes, C‑383/21 e C‑384/21, EU:C:2022:1022, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

38 Primeiro, no que respeita aos termos das disposições em causa, importa observar, por um lado, que o artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24 exige que mais de 80 % das «atividades» da pessoa coletiva controlada sejam exercidas no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas pelas mesmas autoridades adjudicantes.

39 Assim, não decorre da redação deste artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), que a condição prevista nesta disposição deva necessariamente ser apreciada apenas com base nas atividades da própria pessoa coletiva controlada.

40 Com efeito, o critério previsto no referido artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), não se refere a essa pessoa coletiva enquanto tal, mas às atividades por ela exercidas. Assim, não está excluída a possibilidade de que as atividades relevantes para apreciar se a condição prevista nesta disposição está preenchida abranjam tanto as exercidas diretamente pela referida pessoa coletiva como as exercidas por intermédio das outras entidades que fazem parte do grupo de que essa mesma pessoa coletiva é a sociedade‑mãe.

41 Por outro lado, o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 prevê que a percentagem de atividades referida no seu artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), é, nomeadamente, determinada em função do volume médio total de negócios, sem exigir que o volume de negócios apto a representar adequadamente essas atividades seja limitado ao que resulta das atividades da pessoa coletiva controlada.

42 Os termos desta disposição confirmam, portanto, que, para apreciar se a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva está preenchida, o critério relevante não se limita às atividades próprias da pessoa coletiva controlada, mas estendem‑se também às que mais amplamente lhe podem estar associadas. Assim, embora, como permite o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da referida diretiva, o critério do volume médio total de negócios seja tido em conta para efeitos dessa apreciação, esse volume de negócios deve ser apto a representar adequadamente essas atividades. Daqui decorre que o volume de negócios das outras entidades que fazem parte do grupo de que a pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe é igualmente relevante para efeitos dessa apreciação.

43 Segundo, esta interpretação é corroborada pelo contexto em que se inserem estas disposições. Com efeito, a título das condições cumulativas de que depende a aplicação do artigo 12.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24, esta disposição prevê, no seu primeiro parágrafo, alínea c), que a pessoa coletiva controlada não deve, em princípio, comportar uma participação direta de capitais privados.

44 A este respeito, o considerando 32 desta diretiva indica que, nomeadamente no caso de uma autoridade adjudicante exercer, em conjunto com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva em causa, a isenção da aplicação dos procedimentos previstos na referida diretiva não deverá ser alargada às situações em que um operador económico privado tenha uma participação direta no capital da pessoa coletiva controlada, uma vez que, nessas circunstâncias, a adjudicação de um contrato público sem recurso a um procedimento concorrencial conferiria ao operador económico privado que detém uma participação no capital dessa pessoa coletiva uma vantagem indevida em relação aos seus concorrentes.

45 Daqui decorre que o legislador da União pretendeu que a possibilidade de proceder à adjudicação por ajuste direto de um contrato público seja apreciada tendo em conta o contexto económico em que se inscreve o conjunto de entidades abrangidas por essa adjudicação. Por conseguinte, além da questão das relações entre a pessoa coletiva controlada e as autoridades adjudicantes que exercem conjuntamente um controlo sobre a mesma, há que ter em conta o contexto económico mais amplo em que essa mesma pessoa coletiva se desenvolve. Neste âmbito, a existência de um grupo à frente do qual se encontra a referida pessoa coletiva não pode ser negligenciada.

46 Assim, uma interpretação contextual do artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, tende a confirmar que, para efeitos da aplicação destas disposições, há que ter em conta o volume de negócios das entidades que fazem parte do grupo de que a pessoa coletiva em causa é a sociedade‑mãe.

47 Terceiro, as considerações precedentes são confirmadas pela génese do artigo 12.°, n.° 3, da referida diretiva.

48 Com efeito, esta diretiva, no seu artigo 12.°, codificou e especificou a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça em matéria de adjudicação por ajuste direto de contratos públicos (Acórdão de 22 de dezembro de 2022, Sambre de Biesme e Commune de Farciennes, C‑383/21 e C‑384/21, EU:C:2022:1022, n.° 44 e jurisprudência aí referida).

49 Como resulta do considerando 31 da Diretiva 2014/24, embora saliente a existência de uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida as regras da contratação pública deveriam aplicar‑se aos contratos celebrados entre entidades do setor público e, por conseguinte, a necessidade de fornecer precisões a este respeito, o legislador da União considerou que esses esclarecimentos se deviam basear nos princípios enunciados na jurisprudência relevante do Tribunal de Justiça e, deste modo, não pretendeu pôr em causa esta jurisprudência (Acórdão de 22 de dezembro de 2022, Sambre e Commune de Farciennes, C‑383/21 e C‑384/21, EU:C:2022:1022, n.° 66 e jurisprudência aí referida).

50 A este respeito, importa recordar que, antes da adoção desta diretiva, o Tribunal de Justiça declarou que, para efeitos da adjudicação direta de um contrato público a uma entidade controlada, essa entidade deve realizar o essencial das suas atividades em benefício da ou das entidades adjudicantes que a detêm, o que deve ser apreciado tomando em consideração todas as circunstâncias do caso concreto, tanto qualitativas como quantitativas (v., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, n.os 31 e 32 e jurisprudência aí referida).

51 Por conseguinte, ao fixar, no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da referida diretiva, em 80 % a percentagem das atividades que devem ser realizadas pela pessoa coletiva controlada no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, o legislador da União pretendeu precisar o critério que consta, a este título, na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Porém, não resulta das disposições desta mesma diretiva que esse legislador tenha considerado que a apreciação a efetuar, a este respeito, já não devesse ser feita tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto.

52 Ora, tais circunstâncias incluem o facto de a pessoa coletiva controlada ser a sociedade‑mãe de um grupo, de forma que, para apreciar as atividades desta última, há que ter em conta as atividades que exerce através das outras entidades que fazem parte desse grupo e, portanto, o seu volume de negócios quando, em conformidade com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, se trata do critério adotado para determinar se a condição fixada no seu artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), está preenchida.

53 Quarto, esta interpretação do artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, tem amparo no objetivo prosseguido por estas disposições.

54 A este respeito, como o advogado‑geral sublinhou no n.° 52 das suas conclusões, as referidas disposições visam prevenir distorções de concorrência, no sentido de que têm por objeto assegurar que a Diretiva 2014/24 continua a ser aplicável quando uma pessoa coletiva controlada esteja ativa no mercado e pode, portanto, entrar em concorrência com outras empresas. Com efeito, tal pessoa coletiva não fica necessariamente privada de liberdade de ação pelo simples facto de as decisões que lhe dizem respeito serem controladas pelas autoridades adjudicantes que a detêm, se puder exercer uma parte importante da sua atividade económica com outros operadores. Em contrapartida, quando preenche as condições destas disposições, escapa às imposições desta diretiva, uma vez que estas são ditadas pela preocupação de preservar uma concorrência que, nesse caso, já não tem razão de ser (v., por analogia, Acórdão de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, n.° 33 e jurisprudência aí referida).

55 Ora, o facto de a atividade económica da pessoa coletiva controlada exercida junto desses operadores ser realizada diretamente por essa pessoa coletiva ou por intermédio de outras entidades que fazem parte do grupo de que é sociedade‑mãe não é relevante para a realização do objetivo de prevenir as distorções de concorrência. Por conseguinte, para determinar qual é a parte das atividades que a pessoa coletiva controlada consagra às autoridades adjudicantes que a controlam, as atividades das outras entidades que fazem parte do grupo de que é sociedade‑mãe devem ser tidas em conta e, portanto, o volume de negócios destas, quando se trata do critério adotado para determinar se a condição fixada neste artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24 está preenchida.

56 Tal constatação é confirmada pelo facto de, como o advogado‑geral salientou nos n.os 56 e 57 das suas conclusões, por um lado, não estar excluído que as entidades que fazem parte de um grupo possam beneficiar indiretamente dos contratos públicos adjudicados sem procedimento concorrencial à sociedade‑mãe desse grupo, o que, de forma análoga às considerações expostas no n.° 44 do presente acórdão, teria por efeito conceder‑lhes uma vantagem indevida em relação aos seus concorrentes. Por outro lado, a realização dos objetivos visados pelo artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, conforme recordados no n.° 54 do presente acórdão, não pode depender da estrutura desse grupo, o que se verificaria se não fossem tidas em conta as atividades das outras entidades que fazem parte do grupo de que a pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe. Com efeito, isso teria como consequência que essa pessoa coletiva controlada poderia facilmente contornar esta disposição e a condição que impõe, dividindo artificialmente as suas atividades e confiando algumas destas às sociedades do grupo de que é sociedade‑mãe.

57 Em segundo lugar, há que responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio relativas às modalidades que permitem determinar o volume de negócios do grupo de que a pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe a fim de apreciar se esta preenche a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, e, nomeadamente, quanto à relevância que pode ser atribuída ao volume de negócios consolidado estabelecido em aplicação da Diretiva 2013/34.

58 A este respeito, resulta do considerando 31 da Diretiva 2013/34 que as demonstrações financeiras consolidadas deverão apresentar as atividades de uma empresa‑mãe e das suas filiais, que correspondem às empresas controladas pela empresa‑mãe, considerando‑as uma entidade única.

59 Para este efeito, o artigo 22.° desta diretiva prevê as circunstâncias em que os Estados‑Membros são obrigados a sujeitar, sem prejuízo das isenções previstas no seu artigo 23.°, certas empresas sujeitas ao seu direito nacional à obrigação de elaboração, nomeadamente, de demonstrações financeiras consolidadas, elaboração essa que é objeto do artigo 24.° da referida diretiva.

60 A este respeito, como o advogado‑geral sublinhou, em substância, no n.° 62 das suas conclusões, quando uma sociedade tem a obrigação de elaborar demonstrações financeiras consolidadas, por força destas disposições, o volume de negócios consolidado elaborado a esse título pode refletir fielmente as atividades exercidas por uma sociedade no âmbito do grupo que ela lidera e, portanto, permite apreciar de forma adequada se essa sociedade‑mãe, quando é a adjudicatária da adjudicação por ajuste direto de um contrato público, preenche a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo.

61 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica que AF lidera um grupo de filiais e que, em conformidade com a obrigação de elaboração de demonstrações financeiras consolidadas a que está sujeita por força da legislação nacional que transpõe a Diretiva 2013/34, estabelece, nomeadamente, um volume de negócios consolidado que integra o das suas filiais.

62 Daqui resulta que, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, não é necessário abordar a relevância que podem apresentar outros critérios, como o da existência de uma unidade económica, na aceção do conceito de «empresa» no direito da concorrência da União, ao qual se refere igualmente o órgão jurisdicional de reenvio, uma vez que, tendo em conta as informações fornecidas por esse órgão jurisdicional, pode concluir‑se, com base nesse volume de negócios consolidado, que a condição prevista no artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, não está preenchida.

63 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, deve ser interpretado no sentido de que a condição que obriga a que mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada devem ser exercidas no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando esta condição é determinada segundo o critério do volume de negócios e essa pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe de um grupo, exige que se tenha também em conta o volume de negócios das outras entidades que fazem parte desse grupo, sendo caso disso, com base no volume de negócios consolidado que a referida pessoa coletiva é obrigada a demonstrar em conformidade com os artigos 22.° e 24.° da Diretiva 2013/34.

Quanto à segunda questão

64 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão.

Quanto à limitação dos efeitos do acórdão no tempo

65 Na audiência no Tribunal de Justiça, a AF pediu que este limitasse no tempo os efeitos do presente acórdão na hipótese de considerar que o artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da mesma, deve ser interpretado no sentido de que a condição relativa às atividades da pessoa coletiva controlada deve ser apreciada tendo igualmente em conta o volume de negócios das outras entidades que fazem parte do grupo de que essa pessoa coletiva é a sociedade‑mãe.

66 Em apoio do seu pedido, a AF alegou que esta interpretação era, para ela, imprevisível e que também não era obrigada a prever tal interpretação.

67 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a interpretação que o Tribunal de Justiça faz de uma regra do direito da União, no exercício da competência que lhe confere o artigo 267.° TFUE, esclarece e precisa o significado e o alcance dessa regra, como deve ou deveria ter sido entendida e aplicada desde a data da sua entrada em vigor. Daqui se conclui que a regra assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz a relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que se pronuncia sobre o pedido de interpretação, se estiverem também reunidas as condições que permitem submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida regra (Acórdão de 16 de março de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, n.° 56 e jurisprudência aí referida).

68 Só a título verdadeiramente excecional pode o Tribunal de Justiça, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por ele interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que uma tal limitação possa ser decidida, é necessário que estejam preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves (Acórdão de 16 de março de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, n.° 57 e jurisprudência aí referida).

69 Ora, a este respeito, há que observar que a AF não forneceu nenhum elemento concreto suscetível de justificar a procedência do seu pedido, limitando‑se a alegar o caráter alegadamente imprevisível da interpretação referida no n.° 65 do presente acórdão.

70 Nestas condições, não há que limitar no tempo os efeitos do presente acórdão.

Quanto às despesas

71 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

O artigo 12.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 12.°, n.° 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24,

deve ser interpretado no sentido de que:

a condição que obriga a que mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada devem ser exercidas no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando esta condição é determinada segundo o critério do volume de negócios e essa pessoa coletiva controlada é a sociedade‑mãe de um grupo, exige que se tenha também em conta o volume de negócios das outras entidades que fazem parte desse grupo, sendo caso disso, com base no volume de negócios consolidado que a referida pessoa coletiva é obrigada a demonstrar em conformidade com os artigos 22.° e 24.° da Diretiva 2013/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas, que altera a Diretiva 2006/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 78/660/CEE e 83/349/CEE.

Assinaturas

* Língua do processo: neerlandês.