Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-689/19

1

Com o presente recurso, a VodafoneZiggo Group BV (a seguir «VodafoneZiggo») pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 9 de julho de 2019, VodafoneZiggo Group/Comissão (T‑660/18, a seguir despacho recorrido, EU:T:2019:546), que julgou inadmissível o seu recurso de anulação da decisão pretensamente contida na carta de 30 de agosto de 2018 da Comissão Europeia, enviada à Autoriteit Consument en Markt (Autoridade dos Consumidores e dos Mercados, Países Baixos) (a seguir «ACM»), que contém as suas observações sobre um projeto de duas medidas que lhe foi disponibilizado pela ACM, relativas ao mercado do fornecimento grossista de acesso fixo nos Países Baixos (processos NL/2018/2099 e NL/2018/2100) [C(2018) 5848 final) (a seguir «ato controvertido»].

2

A Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva‑Quadro) (JO 2002, L 108, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO 2009, L 337, p. 37; retificação no JO 2013, L 241, p. 8) (a seguir «Diretiva‑Quadro»), enuncia, no seu considerando 15:

«É importante que as autoridades reguladoras nacionais consultem todas as partes interessadas sobre as decisões propostas e tenham em conta os seus comentários, antes de adotarem uma decisão final. Para que as decisões a nível nacional não tenham efeitos negativos no mercado interno ou noutros objetivos do Tratado, as autoridades reguladoras nacionais devem ainda notificar à Comissão e às outras autoridades reguladoras nacionais determinadas propostas de decisão, a fim de lhes dar a oportunidade de apresentar comentários. […] Os casos em que são aplicáveis os procedimentos previstos nos artigos 6.o e 7.o encontram‑se definidos na presente diretiva […]. A Comissão deve poder, após consulta ao comité, solicitar à autoridade reguladora nacional que retire o projeto de medida, caso este diga respeito à identificação de mercados relevantes ou à identificação ou não de empresas com um poder de mercado significativo, e tais decisões possam criar um entrave ao mercado interno ou ser incompatíveis com o direito comunitário […].»

3

O considerando 19 da Diretiva 2009/140, que alterou, nomeadamente, os artigos 6.o e 7.o da versão inicial da Diretiva 2002/21, precisa:

«O mecanismo comunitário que permite à Comissão exigir às autoridades reguladoras nacionais que retirem medidas planeadas relativas à definição dos mercados e à designação dos operadores com poder de mercado significativo contribuiu significativamente para uma abordagem coerente na identificação das circunstâncias em que a regulação ex ante pode ser aplicada e em que os operadores estão sujeitos a tal regulação. A monitorização do mercado pela Comissão e, em particular, a experiência com o procedimento previsto no artigo 7.o da Diretiva [2002/21] mostraram que as incoerências a nível da aplicação de medidas pelas autoridades reguladoras nacionais, mesmo em condições de mercado similares, podem criam problemas ao mercado interno das comunicações eletrónicas. Consequentemente, a Comissão pode contribuir para garantir um maior nível de coerência na aplicação de obrigações regulamentares emitindo pareceres sobre projetos de medidas propostas pelas autoridades reguladoras nacionais. Para beneficiar da competência das autoridades reguladoras nacionais na análise de mercado, a Comissão deverá consultar o [Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE)] antes de tomar decisões e/ou emitir pareceres.»

4

O artigo 2.o, alínea g), desta Diretiva‑Quadro define, para efeitos da presente diretiva, «Autoridade reguladora nacional» (a seguir «ARN») como «o organismo ou organismos encarregados por um Estado‑Membro de desempenhar as funções de regulação previstas na presente diretiva […]».

5

O artigo 4.o da referida Diretiva‑Quadro, com a epígrafe «Direito de recurso», dispõe, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado/a por uma decisão de uma [ARN] tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso que seja independente das partes envolvidas. Esse órgão, que pode ser um tribunal, deve ter os meios de perícia necessários para poder exercer eficazmente as suas funções. Os Estados‑Membros devem assegurar que o mérito da causa seja devidamente apreciado e que exista um mecanismo de recurso eficaz.

Na pendência do recurso, a decisão da [ARN] mantém‑se eficaz, salvo se forem impostas medidas provisórias nos termos do direito nacional.

2. Se o organismo de recurso referido no n.o 1 não for de caráter judicial, deve fundamentar sempre por escrito as suas decisões. Além disso, nesse caso, a sua decisão deverá poder ser revista por um órgão jurisdicional na aceção do artigo [267.o TFUE].»

6

O artigo 5.o da mesma Diretiva‑Quadro é relativo à prestação de informações. Prevê, no seu n.o 2:

«Os Estados‑Membros deverão assegurar que as [ARN] prestem à Comissão, mediante pedido fundamentado, as informações necessárias para que esta desempenhe as funções que lhe são conferidas pelo Tratado [FUE]. […]

[…] os Estados‑Membros assegurarão que as informações prestadas a uma [ARN] possam ser comunicadas a outras autoridades reguladoras nacionais do mesmo ou de outro Estado‑Membro, na sequência de um pedido fundamentado, quando necessário para permitir que também essas autoridades possam exercer as suas responsabilidades nos termos do direito comunitário.»

7

O artigo 6.o da Diretiva‑Quadro diz respeito ao «Mecanismo de consulta e de transparência». Nos termos do primeiro e segundo parágrafos deste artigo:

«Salvo nos casos abrangidos pelo n.o 9 do artigo 7.o […], os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN], quando tencionem tomar medidas ao abrigo da presente diretiva […], ou quando tencionem estabelecer restrições […], que tenham um impacto significativo no mercado em causa, deem aos interessados a possibilidade de apresentarem observações sobre o projeto de medidas num prazo razoável.

As [ARN] devem publicar os seus procedimentos nacionais de consulta.»

8

O artigo 7.o desta Diretiva‑Quadro, com a epígrafe «Consolidação do mercado interno das comunicações eletrónicas», tem a seguinte redação:

«1. No exercício das funções de que estão incumbidas por força da presente diretiva […], as [ARN] devem ter na melhor conta os objetivos enunciados no artigo 8.o, nomeadamente os que estão relacionados com o funcionamento do mercado interno.

2. As [ARN] devem contribuir para o desenvolvimento do mercado interno, cooperando entre si e com a Comissão e o ORECE de forma transparente, por forma a assegurar a aplicação coerente, em todos os Estados‑Membros, do disposto na presente diretiva […].

3. Salvo indicação em contrário das recomendações e/ou orientações aprovadas nos termos do artigo 7.o‑B, depois de concluída a consulta referida no artigo 6.o e sempre que tencione tomar uma medida que:

a [ARN] deve disponibilizar o projeto de medida, assim como os seus fundamentos, à Comissão, ao ORECE e às [ARN] dos outros Estados‑Membros, simultaneamente, nos termos do n.o 3 do artigo 5.o, e informar do facto a Comissão, o ORECE e as outras [ARN]. As [ARN], o ORECE e a Comissão dispõem apenas de um mês para enviar os seus eventuais comentários à [ARN] em questão […]. O prazo de um mês não pode ser prorrogado.

4. Caso uma medida planeada abrangida pelo n.o 3 se destine a:

e afete o comércio entre os Estados‑Membros, e a Comissão tenha informado a [ARN] de que considera que a proposta de medida é suscetível de criar um entrave ao mercado interno ou que tem sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade com o direito comunitário, em particular com os objetivos enunciados no artigo 8.o, a aprovação do projeto de medida é adiada por um prazo suplementar de dois meses. Este prazo não pode ser prorrogado. Nesse caso, a Comissão deve informar as restantes autoridades reguladoras nacionais das suas reservas.

5. No prazo de dois meses referido no n.o 4, a Comissão pode:

Antes de tomar uma decisão, a Comissão deve ter na melhor conta o parecer do ORECE. A decisão é acompanhada de uma análise circunstanciada e objetiva das razões pelas quais a Comissão considera que o projeto de medida não deve ser aprovado e de propostas específicas de alteração do mesmo.

6. Sempre que a Comissão tome uma decisão nos termos do n.o 5, solicitando à [ARN] que retire um projeto de medida, a [ARN] deve alterar ou retirar esse projeto de medida no prazo de seis meses após a data da decisão. Caso o projeto de medida seja alterado, a [ARN] deve proceder a uma consulta pública, nos termos do artigo 6.o, e voltar a notificar a Comissão do projeto de medida alterado, nos termos do n.o 3 do presente artigo.

7. A [ARN] em questão deve ter na melhor conta os comentários de outras [ARN], do ORECE e da Comissão e, salvo nos casos referidos no n.o 4 e na alínea a) do n.o 5, pode aprovar o projeto de medida resultante devendo, caso o faça, comunicá‑lo à Comissão.

8. A [ARN] deve comunicar à Comissão e ao ORECE todas as medidas definitivas aprovadas que se enquadrem nas condições previstas nas alíneas a) e b) do n.o 3 do artigo 7.o

9. Em circunstâncias excecionais e em derrogação do procedimento previsto nos n.os 3 e 4, sempre que considere que é urgente agir para salvaguardar a concorrência e defender os interesses dos utilizadores, a autoridade reguladora nacional pode aprovar imediatamente medidas proporcionais e provisórias. Deve comunicar imediatamente essas medidas, e a sua justificação, à Comissão, às outras [ARN] e ao ORECE. Se a [ARN] decidir tornar tais medidas permanentes ou prorrogar o respetivo prazo de aplicabilidade, é aplicável o disposto nos n.os 3 e 4.»

9

O artigo 15.o da referida Diretiva‑Quadro estabelece o procedimento para a identificação e a definição dos mercados, enquanto o seu artigo 16.o tem por objeto o procedimento de análise de mercado.

10

O artigo 19.o da mesma Diretiva‑Quadro, com a epígrafe «Medidas de harmonização», prevê, nos seus n.os 1 e 2:

«1. […] caso constate que as divergências na execução, por parte das [ARN], das funções regulatórias especificadas na presente diretiva […] podem criar um obstáculo ao mercado interno, a Comissão pode, tendo na máxima conta o parecer do ORECE, publicar uma recomendação ou uma decisão sobre a aplicação harmonizada das disposições da presente diretiva […]

2. […]

Os Estados‑Membros devem garantir que, no desempenho das suas funções, as [ARN] tenham na melhor conta essas recomendações. Caso uma [ARN] decida não seguir uma recomendação, deve informar desse facto a Comissão, fundamentando a sua posição.»

11

Os antecedentes do litígio, tal como expostos nos n.os 1 e 10 a 18 do despacho recorrido, podem resumir‑se como se segue.

12

A VodafoneZiggo é uma sociedade de direito neerlandês que exerce atividade no setor das comunicações eletrónicas, prestando serviços de Internet fixa, de televisão e de telefonia por cabo.

13

Em 27 de fevereiro de 2018, a ACM, ARN neerlandesa na aceção do artigo 2.o, alínea g), da Diretiva‑Quadro, publicou, em conformidade com o artigo 6.o desta diretiva, um projeto de medidas para efeitos de consulta pública. Esse projeto respeitava, designadamente, à análise do mercado do fornecimento grossista de acesso fixo nos Países Baixos. No mesmo, a ACM considerava que certos operadores, entre os quais a VodafoneZiggo, dispunham, nesse mercado, de um poder significativo conjunto e propunha impor‑lhes obrigações regulamentares específicas, em conformidade com o artigo 16.o da Diretiva‑Quadro. As partes interessadas foram convidadas a apresentar as suas observações sobre esse projeto até 10 de abril de 2018. A VodafoneZiggo apresentou as suas observações no prazo concedido.

14

Em 31 de julho de 2018, a ACM disponibilizou o projeto de medidas à Comissão, ao ORECE e às ARN dos outros Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro.

15

Em 6 e 9 de agosto de 2018, a Comissão, em aplicação do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro, solicitou informações complementares à ACM, que lhas comunicou.

16

Em 8 de agosto de 2018, a VodafoneZiggo apresentou à Comissão observações sobre o projeto de medidas.

17

Em 30 de agosto de 2018, a Comissão, ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, enviou à ACM o ato controvertido, contendo as suas observações sobre esse projeto de medidas.

18

Em 27 de setembro de 2018, a ACM adotou a sua decisão, que identifica certos operadores, entre os quais a VodafoneZiggo, como dispondo de um poder significativo conjunto no mercado do fornecimento grossista de acesso fixo nos Países Baixos e lhes impõe obrigações regulamentares específicas. No anexo I dessa decisão, a ACM explica o modo como teve em conta as observações da Comissão.

19

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de novembro de 2018, a VodafoneZiggo interpôs um recurso de anulação do ato controvertido.

20

Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de janeiro de 2019, a Comissão deduziu uma exceção de inadmissibilidade desse recurso, alegando, em primeiro lugar, que o ato controvertido não constitui um ato impugnável, na aceção do artigo 263.o TFUE, uma vez que não produz efeitos jurídicos vinculativos e é, quando muito, um ato preparatório que não estabelece uma posição definitiva daquela instituição e, em segundo lugar, que a VodafoneZiggo não tem legitimidade ativa, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, uma vez que o ato impugnado não lhe diz diretamente respeito.

21

Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 1 de fevereiro de 2019 e em 27 de fevereiro de 2019, por um lado, o Reino dos Países Baixos e, por outro, a T‑Mobile Netherlands Holding BV, a T‑Mobile Netherlands BV, a T‑Mobile Thuis BV e a Tele2 Nederland BV pediram para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.

22

No despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou que o ato controvertido não produz efeitos jurídicos vinculativos e reveste caráter preparatório, pelo que não é suscetível de recurso nos termos do artigo 263.o TFUE.

23

A este respeito, o Tribunal Geral começou por analisar o contexto em que esse ato tinha sido adotado. Constatou, em primeiro lugar, que a exigência de a ARN em causa «ter na melhor conta» as observações formuladas pela Comissão em aplicação do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro não implica que esse ato tenha efeitos jurídicos vinculativos, em segundo lugar, que o referido ato não constitui uma autorização que permita à ACM adotar o seu projeto de medidas e produza, por esse facto, tais efeitos e, em terceiro lugar, que o mesmo ato também não tinha incidência nos direitos processuais da VodafoneZiggo. Em seguida, o Tribunal Geral examinou o conteúdo do ato controvertido e considerou que nem a sua redação nem o objeto das observações formuladas no mesmo permitiam considerar que a Comissão, ao adotá‑lo, procurou impor obrigações juridicamente vinculativas. Por último, considerou que esse ato tinha caráter preparatório e que os argumentos da VodafoneZiggo relativos ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva não eram suscetíveis de afastar as condições de admissibilidade previstas no artigo 263.o TFUE.

24

Consequentemente, o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso da VodafoneZiggo e considerou que não era necessário examinar a legitimidade ativa da VodafoneZiggo nem decidir sobre os pedidos de intervenção.

25

Com o seu recurso, a VodafoneZiggo pede ao Tribunal de Justiça que anule o despacho recorrido, remeta o processo ao Tribunal Geral para nova decisão e reserve para final a decisão quanto às despesas relativas ao presente processo de recurso.

26

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene a VodafoneZiggo nas despesas.

27

Em apoio do seu recurso, a VodafoneZiggo invoca três fundamentos.

28

Com o seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que o ato controvertido não produzia efeitos jurídicos vinculativos. Divide este fundamento em cinco partes.

29

Com a primeira parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo sustenta que a necessidade de as ARN «ter[em] na melhor conta» as observações da Comissão, prevista no artigo 7.o, n.o 7, da Diretiva‑Quadro, impõe uma obrigação jurídica vinculativa às mesmas, contrariamente ao que o Tribunal Geral concluiu no n.o 54 do despacho recorrido.

30

Em primeiro lugar, nos n.os 41 a 44 desse despacho, o Tribunal Geral apresentou incorretamente o alcance do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o. (C‑28/15, EU:C:2016:692), cujos n.os 37 e 38 estabelecem, na realidade, que a expressão «ter na melhor conta» implica que, em princípio, as ARN devem seguir o que há que ter na melhor conta. Além disso, a forma como uma ARN deve «ter na melhor conta» as decisões da Comissão adotadas em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro é apresentada de forma errada, uma vez que esta obrigação abrange todos os termos utilizados e o ato no seu todo. No caso em apreço, ao dar instruções à ACM para melhorar a sua análise a fim de respeitar a exigência de equivalência funcional, a Comissão ordenou‑lhe que efetuasse uma ação precisa, procurando assim restringir as suas opções e, deste modo, conferir um efeito jurídico vinculativo ao ato controvertido.

31

Em segundo lugar, resulta do n.o 41 do Acórdão de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451), e do n.o 59 do Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925), que pode igualmente ser reconhecido efeito jurídico a uma medida mesmo que esta última não se destine a produzir tal efeito e que qualquer tipo de efeito jurídico é suficiente para tornar um recurso admissível. Por conseguinte, os n.os 45 a 50 do despacho recorrido enfermam de erros de direito.

32

Efetivamente, o ato controvertido produz um efeito jurídico material, que consiste em que as ARN devem «ter na melhor conta» as observações da Comissão. No entanto, o Tribunal Geral afirmou, no n.o 47 do despacho recorrido, que esse efeito deve ser distinguido dos efeitos jurídicos vinculativos, na aceção da jurisprudência relativa à admissibilidade dos recursos de anulação, na medida em que esta locução impõe apenas um dever de fundamentação e ao declarar, no n.o 50 desse despacho, que esse dever não é suscetível de afetar os interesses da VodafoneZiggo. Há aqui uma contradição, dado que o dever de fundamentação produz efeitos jurídicos. A existência de um efeito jurídico material é ainda corroborada pelo facto de a Comissão, em conformidade com o artigo 19.o da Diretiva‑Quadro, ter adotado uma recomendação — a saber, a Recomendação 2008/850/CE da Comissão, de 15 de outubro de 2008, relativa às notificações, prazos e consultas previstos no artigo 7.o da Diretiva 2002/21 (JO 2008, L 301, p. 23) — que exige que as ARN indiquem de que modo tiveram na melhor conta as observações formuladas pela Comissão em aplicação do artigo 7.o da Diretiva‑Quadro.

33

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral afirmou erradamente, no n.o 52 do despacho recorrido, que o legislador da União Europeia determinou expressamente os efeitos jurídicos que pretende conceder a observações formuladas nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro. Esta disposição não contém nenhuma menção explícita quanto aos efeitos jurídicos e, admitindo que o Tribunal Geral pretendia referir o n.o 7 deste artigo, o seu raciocínio é circular. Além disso, o Acórdão de 16 de abril de 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), e o considerando 15 da Diretiva‑Quadro estabelecem que as ARN não são livres de ignorar as observações formuladas pela Comissão, uma vez que estas se destinam a salvaguardar os objetivos da União. Por conseguinte, tais observações produzem efeitos jurídicos vinculativos.

34

Em quarto lugar, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 53 do despacho recorrido, o acórdão nacional invocado pela VodafoneZiggo indica que a necessidade de ter em conta as observações da Comissão tem por efeito predeterminar a margem de apreciação de que a ARN dispõe na falta dessas observações. Enuncia, assim, os efeitos reais de um ato da Comissão adotado ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro.

35

A Comissão sustenta que esta primeira parte é parcialmente inadmissível e parcialmente infundada.

36

No que respeita, em primeiro lugar, à alegação dirigida contra os n.os 41 a 44 do despacho recorrido, importa salientar que, no Acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o. (C‑28/15, EU:C:2016:692), o Tribunal de Justiça foi, em substância, interrogado a respeito da possibilidade de um órgão jurisdicional nacional chamado a conhecer de um litígio relativo à legalidade de uma obrigação tarifária imposta por uma ARN se afastar de uma recomendação da Comissão, na aceção do artigo 288.o TFUE, que previa o recurso a um determinado modelo de contabilização dos custos enquanto medida adequada de regulamentação dos preços no mercado de terminação de chamadas.

37

Neste contexto, depois de ter salientado, no n.o 37 desse acórdão, que o artigo 19.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro exige que as ARN, no desempenho das suas funções, «tenham na melhor conta» as recomendações da Comissão, o Tribunal de Justiça deduziu daí, no n.o 38 do referido acórdão, que, «[a]ssim, cabe à ARN, quando impõe obrigações [em conformidade com o quadro regulamentar aplicável], seguir, em princípio, as indicações constantes [dessa] recomendação» e que «[s]ó se lhe parecer, no âmbito da sua apreciação de uma determinada situação, que o modelo [de contabilização dos custos] preconizado [na referida] recomendação não se adapta às circunstâncias é que a ARN se pode afastar deste, fundamentando a sua posição». Com efeito, no n.o 34 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça recordou que, em conformidade com o artigo 288.o TFUE, uma recomendação «não reveste, em princípio, caráter vinculativo» e que, «[p]or outro lado, o artigo 19.o, n.o 2, segundo parágrafo, da diretiva‑quadro autoriza expressamente as ARN a afastarem‑se das recomendações da Comissão adotadas ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, desde que informem a Comissão desse facto e fundamentem a sua posição. Concluiu daí, no n.o 35 do mesmo acórdão, que «a ARN, quando adota uma decisão através da qual impõe obrigações tarifárias aos operadores […] não está vinculada pela [r]ecomendação [em causa]».

38

Ora, primeiro, como decorre do número anterior do presente acórdão, não resulta de forma alguma do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o. (C‑28/15, EU:C:2016:692), que, como alega a VodafoneZiggo, o Tribunal de Justiça tenha declarado, nesse acórdão, que o facto de dever «ter na melhor conta» um ato da Comissão implica para a ARN uma obrigação de se conformar com o conteúdo desse ato, dado que o n.o 38 do mesmo acórdão estabelece explicitamente o contrário, nem que resulte daí que as observações comunicadas pela Comissão a uma ARN ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro são vinculativas para esta última.

39

Segundo, foram precisamente estes elementos mencionados no n.o 37 do presente acórdão que o Tribunal Geral recordou nos números contestados do despacho recorrido, em especial, nos seus n.os 41 e 42, o qual reflete, portanto, corretamente, o alcance do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o. (C‑28/15, EU:C:2016:692).

40

Terceiro, o Tribunal Geral recordou igualmente, no n.o 43 do despacho recorrido, o ensinamento decorrente do n.o 26 do Acórdão de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão (C‑16/16 P, EU:C:2018:79), segundo o qual, «ao instituir as recomendações como categoria específica de atos da União e ao prever expressamente que estas “não são vinculativas”, o artigo 288.o TFUE quis investir as instituições habilitadas a adotá‑las de um poder de incentivo e de persuasão, distinto do poder para adotar atos dotados de força vinculativa», e considerou que esta conclusão «é igualmente válida, por analogia, para as observações formuladas pela Comissão […], ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, como as formuladas no ato [controvertido]». Todavia, a VodafoneZiggo não contesta a aplicação por analogia, ao ato controvertido, dessa jurisprudência relativa a uma recomendação, na aceção do artigo 288.o TFUE.

41

Nestas condições, a argumentação baseada numa deturpação, pelo Tribunal Geral, do alcance do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o. (C‑28/15, EU:C:2016:692), não pode ser acolhida.

42

Por outro lado, na medida em que, com esta primeira alegação, a VodafoneZiggo critica os n.os 41 a 44 do despacho recorrido pelo motivo de que o Tribunal Geral deveria aí ter declarado que o ato controvertido contém instruções precisas destinadas à ACM, que demonstram que a Comissão pretendia atribuir‑lhe um efeito jurídico vinculativo, há que salientar que, nesses números, o Tribunal Geral não analisou o conteúdo desse ato — esta análise figura nos n.os 88 a 96 do despacho recorrido —, mas limitou‑se a expor, em termos abstratos e sem se referir aos seu conteúdo, de que forma a locução «ter na melhor conta», que figura no artigo 7.o, n.o 7, da Diretiva‑Quadro, evidencia o caráter não vinculativo de observações da Comissão formuladas ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da mesma.

43

No entanto, a VodafoneZiggo não invoca nenhum erro de direito cometido pelo Tribunal Geral a este respeito distinto do que já foi afastado nos n.os 36 a 41 do presente acórdão. Consequentemente, esta argumentação deve, em qualquer caso, ser afastada pelos mesmos motivos expostos nesses números, sem que seja necessário apreciar a sua admissibilidade, contestada pela Comissão.

44

Por conseguinte, a primeira alegação da presente parte é infundada.

45

No que respeita, em segundo lugar, à alegação dirigida contra os n.os 45 a 50 do despacho recorrido, há que observar que o Tribunal Geral salientou, no n.o 46 do despacho recorrido, que «há que distinguir os efeitos previstos [no Acórdão de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451),] dos efeitos jurídicos vinculativos, alegados pela [VodafoneZiggo], suscetíveis de afetar os seus interesses, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica». Acrescentou, no n.o 47 desse despacho, que «a exigência de ter “na melhor conta” tem um efeito jurídico distinto dos efeitos alegados pela [VodafoneZiggo], na medida em que a referida exigência impõe um dever de fundamentação», e, no n.o 50 do mesmo, que, «[e]m qualquer circunstância, um dever de fundamentação, que incumbe às ARN, não é suscetível de afetar os interesses da [VodafoneZiggo], alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica».

46

Uma vez que a VodafoneZiggo sustenta, em substância, que, ao pronunciar‑se desta forma, o Tribunal Geral apreciou erradamente o critério do efeito jurídico que permite utilizar a via de recurso prevista no artigo 263.o TFUE, importa recordar que resulta de jurisprudência constante desenvolvida no quadro de recursos de anulação interpostos por Estados‑Membros ou por instituições que são consideradas atos impugnáveis, na aceção do artigo 263.o TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições, seja qual for a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (Acórdãos de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 36 e jurisprudência referida; de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 31; e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 46).

47

Esses efeitos jurídicos vinculativos devem ser apreciados em função de critérios objetivos, tais como o conteúdo do ato em causa, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção deste último, bem como os poderes da instituição que dele é autora (Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, n.o 55 e jurisprudência referida; de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 32; e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 47).

48

No entanto, quando o recurso de anulação for interposto por uma pessoa singular ou coletiva contra um ato adotado por uma instituição, este só terá início se os efeitos jurídicos vinculativos desse ato forem suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica (v., nomeadamente, Acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 9; e de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 45 e jurisprudência referida).

49

No caso em apreço, como resulta nomeadamente dos n.os 120 e 121 do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, acolhendo o primeiro fundamento de inadmissibilidade que esta tinha invocado, segundo o qual o ato controvertido não constitui um ato impugnável e tem caráter preparatório, na aceção do artigo 263.o TFUE, uma vez que não produz efeitos jurídicos vinculativos.

50

Ora, mesmo admitindo que, como alega a VodafoneZiggo, o Tribunal Geral deveria, nos números contestados do despacho recorrido, ter‑se limitado a apreciar se o ato controvertido produzia efeitos jurídicos vinculativos, sem se referir à questão de saber se esses efeitos eram suscetíveis de afetar os seus interesses, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, basta salientar que, em qualquer caso, foi efetivamente na jurisprudência referida no n.o 47 do presente acórdão e, além disso, recordada no n.o 29 do despacho recorrido, que o Tribunal Geral fundamentou esta conclusão. A este respeito, há que observar que a argumentação apresentada pela VodafoneZiggo não permite declarar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ou que se contradisse ao concluir, no n.o 54 do despacho recorrido, que a exigência segundo a qual a ARN em causa deve «ter na melhor conta» as observações formuladas pela Comissão ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro não implica que o ato controvertido tenha efeitos jurídicos vinculativos.

51

É certo que, no n.o 41 do Acórdão de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451), o Tribunal de Justiça recordou a sua jurisprudência constante, resultante do Acórdão de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), segundo a qual, mesmo que as recomendações não se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos nem estejam em condições de criar direitos que os particulares possam invocar perante um tribunal nacional, não são, no entanto, desprovidas de efeitos jurídicos, uma vez que os tribunais nacionais são obrigados a tomá‑las em consideração para a solução dos litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando as mesmas esclarecem a interpretação de disposições nacionais adotadas com o fim de garantir a sua aplicação ou quando têm por objeto completar disposições da União com caráter vinculativo.

52

Além disso, como salienta igualmente a VodafoneZiggo, no n.o 59 do Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925), o Tribunal de Justiça indicou que «constitui um ato impugnável, na aceção do artigo 263.o TFUE, qualquer decisão adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, desde que se destin[e] a produzir efeitos jurídicos».

53

No entanto, não se pode deduzir desses acórdãos que, como alega a VodafoneZiggo, qualquer efeito jurídico produzido por um ato da União, mesmo que esse ato não tenha por objeto produzir um efeito jurídico e mesmo que o efeito produzido não seja vinculativo, é suficiente para permitir considerar que se trata de um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE, e que, por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não o reconhecer nos números contestados do despacho recorrido.

54

Por um lado, embora os juízes nacionais sejam obrigados, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 51 do presente acórdão, a ter em consideração, para a resolução dos litígios que lhes são submetidos, as recomendações, na aceção do artigo 288.o TFUE, não resulta dessa jurisprudência que, como o Tribunal Geral salientou, em substância, no n.o 46 do despacho recorrido, o Tribunal de Justiça tenha declarado que tais efeitos são os que permitem qualificar um ato de «impugnável» na aceção do artigo 263.o TFUE. Pelo contrário, como já foi sublinhado no n.o 37 do presente acórdão, resulta da referida jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que este tipo de ato não reveste, em princípio, caráter vinculativo. Por conseguinte, não se pode retirar daí nenhum argumento útil em apoio da posição da VodafoneZiggo quanto aos efeitos jurídicos pretensamente produzidos pelo ato controvertido.

55

Por outro lado, há que salientar que a obrigação de as ARN fundamentarem a sua posição em relação às observações que lhes foram comunicadas pela Comissão ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, constatada pelo Tribunal Geral, nomeadamente, no n.o 47 do despacho recorrido e que não é contestada pela VodafoneZiggo no presente recurso, ilustra, contrariamente ao que esta sustenta, a inexistência de efeito jurídico vinculativo, na aceção do artigo 263.o TFUE, produzido por essas observações.

56

Por outro lado, no que respeita ao Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925), não se pode considerar que, no seu n.o 59, o Tribunal de Justiça tenha declarado que a obrigação de um determinado ato produzir «efeitos jurídicos» para que possa ser objeto de recurso ao abrigo do artigo 263.o TFUE se refere a qualquer efeito jurídico, seja qual for a sua natureza, e tenha, assim, contraditado a sua jurisprudência constante relativa ao conceito de «ato impugnável» na aceção do artigo 263.o TFUE, recordada nos n.os 46 e 47 do presente acórdão.

57

Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 63 desse acórdão, que «[a] decisão de 2015 [em causa no processo que deu lugar a esse acórdão] […] [tinha sido] adotada com o intuito de convencer a [Comissão para a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida (comissão CAMLR)] a estabelecer uma [área marinha protegida] no mar de Weddell», no seu n.o 64, que, «ao decidir apresentar [à comissão CAMLR] o documento de reflexão em nome da União e dos seus Estados‑Membros, o [Comité de Representantes Permanentes (Coreper)] obrigou a Comissão a não se afastar dessa decisão no exercício da sua competência de representação externa da União» e, no n.o 65 do referido acórdão, que «resulta[va] da ata da reunião do Coreper […] que [essa] decisão tinha por objetivo fixar definitivamente a posição do Conselho e, consequentemente, da União, quanto à apresentação do documento de reflexão […] em nome da União e dos seus Estados‑Membros, e não individualmente em nome da União». Com base nestes elementos, o Tribunal de Justiça concluiu, no n.o 66 do desse acórdão, que «a [referida] decisão […] tinha portanto por objetivo produzir efeitos jurídicos e, como tal, constitui um ato impugnável».

58

Ora, não se pode deixar de observar que estes efeitos, que estão ligados ao contexto em que o ato em causa no processo C‑626/15 foi adotado, ao seu conteúdo e à intenção do seu autor, estabelecem, todos eles, o caráter vinculativo, para a posição de fundo a adotar pela Comissão, dos efeitos produzidos pela decisão cuja anulação era pedida.

59

Tendo em conta estes elementos, a alegação da VodafoneZiggo exposta nos n.os 31 e 32 do presente acórdão deve ser rejeitada.

60

No que respeita, em terceiro lugar, à alegação dirigida contra o n.o 52 do despacho recorrido, importa salientar que, como indica a VodafoneZiggo, o Tribunal Geral afirmou, nesse número, que, «uma vez que o legislador da União expressamente determinou os efeitos jurídicos que pretendia conceder a observações formuladas nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, o dever de cooperação leal não pode ter um alcance mais amplo, atribuindo efeitos jurídicos não previstos pelo legislador». No entanto, esta frase começa pela locução «por outro lado» e, nesse mesmo número, o Tribunal Geral constatou, a título principal, que o dever de cooperação leal não pode levar a que observações formuladas pela Comissão ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro tenham efeitos jurídicos vinculativos, remetendo, a este respeito, para o n.o 40 do Acórdão de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão (C‑16/16 P, EU:C:2018:79).

61

Ora, o Tribunal de Justiça declarou efetivamente, nesse n.o 40 do referido acórdão, que o princípio da cooperação leal não pode conduzir a afastar os requisitos de admissibilidade expressamente previstos no artigo 263.o TFUE. Há que constatar que a evocação desta jurisprudência bastava, enquanto tal, para fundamentar a rejeição, pelo Tribunal Geral, da argumentação que lhe tinha sido apresentada pela VodafoneZiggo e segundo a qual, em substância, devia ser reconhecido ao ato controvertido caráter jurídico vinculativo, uma vez que, segundo esta sociedade, as ARN não podem, tendo em conta o Acórdão de 16 de abril de 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), e o considerando 15 da Diretiva‑Quadro, ignorar as observações formuladas pela Comissão ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, sem correr o risco de violar o princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TFUE.

62

Consequentemente, a alegação da VodafoneZiggo exposta no n.o 33 do presente acórdão deve ser rejeitada, uma vez que as alegações dirigidas contra fundamentos supérfluos de uma decisão do Tribunal Geral não podem conduzir à anulação dessa decisão e são, portanto, inoperantes (Acórdãos de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.o 148, e de 13 de dezembro de 2018, União Europeia/Gascogne Sack Deutschland e Gascogne, C‑138/17 P e C‑146/17 P, EU:C:2018:1013, n.o 45).

63

No que respeita, em quarto lugar, à alegação segundo a qual a jurisprudência nacional invocada pela VodafoneZiggo perante o Tribunal Geral devia ter conduzido este último a declarar que um ato como o ato controvertido produz efeitos jurídicos vinculativos, basta recordar que, como o Tribunal Geral salientou com razão no n.o 53 do despacho recorrido, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição deste direito que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem normalmente ser interpretados de modo autónomo e uniforme em toda a União, tendo em conta não só o seu teor mas também o contexto em que se insere e o objetivo prosseguido pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 8 de setembro de 2020, Recorded Artists Actors Performers, C‑265/19, EU:C:2020:677, n.o 46 e jurisprudência referida, e de 8 de outubro de 2020, Crown Van Gelder, C‑360/19, EU:C:2020:805, n.o 21).

64

Todavia, a VodafoneZiggo não contesta essa jurisprudência, limitando‑se a criticar a apreciação efetuada, a título exaustivo, pelo Tribunal Geral no n.o 53 do despacho recorrido, segundo o qual, «[e]m quaisquer circunstâncias, o excerto invocado pela [VodafoneZiggo] não permite concluir que o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal[, Alemanha]) considerou que as observações da Comissão produziam efeitos jurídicos vinculativos na aceção do artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE». Consequentemente, mesmo admitindo que fosse admissível, esta quarta alegação deve, em todo o caso, ser julgada inoperante, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 62 do presente acórdão.

65

Resulta do exposto que a primeira parte do presente fundamento deve ser afastada no seu todo.

66

Com a segunda parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que o ato controvertido equivale a uma autorização da Comissão e, por conseguinte, produz efeitos jurídicos vinculativos. Uma vez que os atos referidos, respetivamente, no n.o 3 e no n.o 4 do artigo 7.o da Diretiva‑Quadro se excluem mutuamente e a Comissão fica, assim, colocada perante a opção binária de emitir, nos termos desse n.o 4, uma decisão de vetar ou, nos termos desse n.o 3 ou do referido n.o 4, uma decisão de não vetar o projeto de medida comunicado, o facto de apresentar observações em conformidade com esse n.o 3 equivale intrinsecamente à adoção de uma decisão de não vetar. Consequentemente, devido a esta opção binária, uma decisão adotada ao abrigo desse n.o 3, como o ato controvertido, só pode ser interpretada no sentido de que constitui uma decisão que autoriza o projeto de medida. Nos n.os 57, 58 e 63 do despacho recorrido, o Tribunal Geral enganou‑se a este respeito.

67

Em primeiro lugar, não é contestado, por um lado, que uma ARN não pode adotar medidas na falta de uma decisão da Comissão tomada em conformidade com o referido n.o 3 ou com o mesmo n.o 4, pela qual a Comissão põe termo ao procedimento ao nível da União sem emitir veto e, por outro, que, após ter adotado tal decisão, a Comissão já não pode alterar a sua posição. Por conseguinte, ao emitir observações ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, a Comissão suprime qualquer oportunidade de vetar o projeto de medida comunicado pela ARN, pelo que esta deixaria de estar sujeita à proibição jurídica de adotar a medida comunicada. Esta ARN está, assim, autorizada a adotar a medida. Ainda que haja dois momentos, no decurso do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 7.o da Diretiva‑Quadro ao nível da União, nos quais a Comissão pode optar por exercer ou não o seu direito de veto, o momento em que essa opção é feita é pouco relevante, uma vez que o resultado é idêntico nos dois casos, a saber, a Comissão autoriza a medida em causa. O Tribunal Geral não identificou nenhuma outra opção.

68

A VodafoneZiggo acrescenta, na sua réplica, que o argumento da Comissão de que não está obrigada a agir relativamente aos projetos de medidas que lhe são notificados em conformidade com o artigo 7.o da Diretiva‑Quadro e que participa voluntariamente no procedimento de consulta previsto neste artigo está errado. Segundo o considerando 15 da Diretiva‑Quadro, o artigo 7.o desta diretiva atribui a essa instituição uma responsabilidade especial a fim de garantir que as decisões tomadas a nível nacional não tenham efeitos negativos no mercado interno ou noutros objetivos do Tratado FUE, missão que é também sublinhada pelo considerando 19 da Diretiva 2009/140. Este argumento é, portanto, inconciliável com o sistema previsto pela Diretiva‑Quadro e, por conseguinte, com a obrigação de cooperação leal que impende sobre a referida instituição por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE.

69

Em todo o caso, qualquer inação hipotética da Comissão implicaria uma decisão de não exercer o direito de veto conferido pela Diretiva‑Quadro, que seria impugnável. Além disso, uma vez que a prática de deixar decorrer o prazo de um mês previsto no artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro é outro meio para eliminar a obrigação de standstill a que as ARN estão vinculadas, esta prática tem igualmente a natureza e o efeito de uma aprovação. Além disso, é errado afirmar que as ARN dispõem de «plenos poderes» para adotar os seus projetos de medidas. Têm, no mínimo, de esperar o decurso esse prazo. A própria existência deste artigo 7.o e dos poderes que prevê para a Comissão constitui já uma restrição dos poderes das ARN.

70

Em segundo lugar, do ponto de vista de uma ARN, é evidente que a Comissão deve autorizar as medidas, uma vez que o artigo 7.o da Diretiva‑Quadro prevê que as ARN não têm o direito de adotar as suas medidas sem notificação prévia à Comissão e que essas medidas não podem ser adotadas enquanto forem objeto de um inquérito por parte dessa instituição. Só há duas hipóteses que permitem à ARN adotar a medida notificada e ambas dependem inteiramente do facto de a Comissão decidir não utilizar o seu direito de veto, independentemente de essa decisão ser adotada ao abrigo do n.o 3 ou do n.o 4 deste artigo 7.o Além disso, a prática confirma que todas as decisões finalmente adotadas pela ARN foram notificadas à Comissão e não foram objeto de veto, ao passo que todas as decisões notificadas que foram objeto de veto foram alteradas ou abandonadas pelas ARN. Isto demonstra que, do ponto de vista da ARN, é necessária a autorização da Comissão.

71

A Comissão defende que esta parte é infundada.

72

No que se refere, em primeiro lugar, à primeira alegação da presente parte, importa salientar que o Tribunal Geral indicou, no n.o 57 do despacho recorrido, que, «embora seja verdade que a transmissão de observações e o início da segunda fase do procedimento de consulta europeu constituem uma alternativa, não se trata, contrariamente ao que sustenta a [VodafoneZiggo], de uma escolha binária entre a inexistência de veto ou um veto do projeto de medidas comunicado pela ARN». No n.o 58 do mesmo, acrescentou que «o facto de a Comissão não exercer o seu direito de veto é equivalente à não adoção de uma decisão, o que não cria qualquer efeito vinculativo». No n.o 63 desse despacho, concluiu que «o ato [controvertido] não constitui uma autorização que permita à ACM adotar o seu projeto de medidas e que, por esse facto, produza efeitos jurídicos vinculativos».

73

A este respeito, importa ainda salientar que o Tribunal Geral também apoiou esta conclusão na constatação, efetuada no n.o 59 do despacho recorrido, de que «a ARN em causa retira as suas competências diretamente das disposições […] da Diretiva‑Quadro» e que «o seu exercício não exige qualquer autorização por parte da Comissão», bem como da efetuada no n.o 62 deste despacho, segundo a qual «o procedimento de consulta europeu constitui, efetivamente, uma etapa obrigatória no processo de adoção das medidas abrangidas [nomeadamente] pelo âmbito de aplicação dos artigos 15.o ou 16.o da Diretiva‑Quadro, […] e que têm repercussões nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros», mas que «esta constatação não basta para reconhecer efeitos jurídicos vinculativos às observações formuladas nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro[,] [uma vez que] uma eventual inobservância desta etapa obrigatória teria efeitos distintos[, tais como] […] uma ação por incumprimento perante o juiz da União ou […] um recurso contra as medidas adotadas pela ARN perante o juiz nacional».

74

Com esta primeira alegação, a VodafoneZiggo sustenta, em substância, que, nesses números do despacho recorrido, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não reconhecer que a comunicação pela Comissão, a uma ARN, de observações ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro equivale à não adoção de uma decisão de veto do projeto de medida notificado, conforme previsto no n.o 5, alínea a), desse artigo, e, por conseguinte, equivale a uma decisão de autorização do projeto de medida, que tem efeitos vinculativos, de modo que a Comissão deve necessariamente adotar um ato ao abrigo do n.o 3 ou do n.o 5, alínea a), do referido artigo 7.o, para concluir o procedimento em curso perante ela e, assim, permitir à ARN adotar a medida em causa.

75

Para apreciar a procedência desta alegação, importa, pois, começar por verificar se a premissa em que se baseia, a saber, a de que uma ARN não pode adotar o projeto de medida que disponibilizou à Comissão, ao ORECE e às ARN dos outros Estados‑Membros em aplicação do procedimento previsto no artigo 7.o da Diretiva‑Quadro, na falta de autorização da Comissão nesse sentido, está correta. A este respeito, há que constatar que esta leitura da Diretiva‑Quadro, defendida pela VodafoneZiggo, implica que a Comissão deve necessariamente agir em consequência de uma notificação efetuada nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro. Por conseguinte, há que atender ao que prevê este artigo, que tem por objeto a consolidação do mercado interno das comunicações eletrónicas.

76

A este respeito, há que salientar que resulta das disposições do artigo 7.o da Diretiva‑Quadro que, por um lado, o procedimento previsto neste artigo não consiste, como alega a VodafoneZiggo, na combinação de dois procedimentos distintos, um a nível nacional e o outro que decorre ao nível da União, mas consiste num único procedimento de consulta e de colaboração, que decorre, além disso, não apenas entre a ARN que notificou um projeto de medida e a Comissão, mas entre essa ARN, a Comissão, as ARN dos outros Estados‑Membros e o ORECE. Além disso, resulta daqui que este procedimento é desencadeado pela disponibilização, pela ARN, de um projeto de medida que satisfaça os critérios previstos no n.o 3, alíneas a) e b), deste artigo, e que termina pela adoção do projeto de medida inicialmente comunicado, pela adoção de um projeto de medida alterado — o qual terá então sido de novo previamente submetido ao mecanismo nacional de consulta e de transparência previsto no artigo 6.o da Diretiva‑Quadro, e depois à notificação prevista no n.o 3 desse artigo 7.o —, ou pela retirada do projeto, sendo cada uma destas medidas da competência exclusiva da ARN em causa.

77

Daqui resulta igualmente, e sobretudo, que, embora, como o Tribunal Geral declarou com razão no n.o 62 do despacho recorrido, uma ARN deva, quando projeta adotar uma medida que satisfaça os critérios indicados no artigo 7.o, n.o 3, alíneas a) e b), da Diretiva‑Quadro, aplicar o procedimento estabelecido nesse artigo 7.o, uma leitura conjugada desse n.o 3 e do n.o 7 do referido artigo 7.o estabelece de maneira unívoca que a Comissão não está obrigada, em cada caso, a apresentar observações à ARN nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro e que, na falta de observações comunicadas pela Comissão no termo do prazo de um mês previsto nesse n.o 3, a ARN interessada pode validamente adotar o projeto de medida em causa.

78

Consequentemente, contrariamente ao que sustenta a VodafoneZiggo, a Diretiva‑Quadro não estabelece que as ARN não estão autorizadas a adotar o projeto de medidas notificado enquanto a Comissão não se pronunciar ao abrigo desta última disposição e que, por conseguinte, a Comissão está obrigada a agir em reação a uma notificação efetuada por uma ARN em conformidade com a mesma.

79

Por outro lado, importa salientar, antes de mais, que nem o considerando 15 da Diretiva‑Quadro nem o considerando 19 da Diretiva 2009/140 permitem considerar que, não obstante a falta de disposição nesse sentido na Diretiva‑Quadro, a Comissão está obrigada a agir ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro.

80

Daqui se conclui que não pode ser declarada a existência de uma contradição com o princípio da cooperação leal.

81

Em seguida, no que respeita à alegação de que o simples facto de a Comissão deixar expirar o prazo previsto no artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro sem apresentar observações já equivale a uma autorização para a ARN adotar o projeto de medida em causa, basta salientar que a mesma se baseia igualmente na premissa de que é necessária uma autorização da Comissão para que a ARN possa adotar o projeto de medida em causa, a qual não encontra apoio na Diretiva‑Quadro.

82

Por último, no que respeita ao argumento segundo o qual a própria existência do procedimento estabelecido no artigo 7.o da Diretiva‑Quadro restringe os poderes das ARN, basta observar que o mesmo não pode, em todo o caso, demonstrar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no que respeita à apreciação que fez das funções e das competências respetivas atribuídas por esta disposição às ARN e à Comissão e, consequentemente, quanto à sua conclusão de que uma carta de observações transmitida pela Comissão a uma ARN ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro não constitui uma autorização do projeto de medida em causa.

83

Uma vez que a primeira alegação da segunda parte do primeiro fundamento assenta numa premissa errada, deve ser rejeitada.

84

Em segundo lugar, na medida em que, com a sua alegação exposta no n.o 70 do presente acórdão, a VodafoneZiggo sustenta que, em todo o caso, do ponto de vista das ARN, é evidente que a Comissão deve autorizar os projetos de medidas, de modo que, na realidade, as observações comunicadas nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro produzem os efeitos jurídicos vinculativos de uma decisão de autorização, há que salientar que esta alegação, à semelhança da primeira, colide com a natureza do procedimento estabelecido neste artigo 7.o, que, como decorre da análise da primeira alegação da presente parte, não constitui um procedimento de autorização.

85

Além disso, a prática que a VodafoneZiggo invoca corresponde apenas à aplicação respeitosa, pelas ARN, dos prazos e das regras previstos no artigo 7.o da Diretiva‑Quadro e, portanto, não estabelece nenhuma obrigação, por parte da Comissão, de agir ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro ou de autorizar o projeto de medida notificado.

86

Por conseguinte, esta segunda alegação é igualmente infundada e, consequentemente, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada.

87

Com a terceira parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao qualificar o ato controvertido de «ato preparatório». Antes de mais, contrariamente ao que declarou nos n.os 107 e 108 do despacho recorrido, existem dois procedimentos administrativos distintos, a saber, um a nível da União, que começa com a notificação em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro e que termina com a adoção de uma decisão da Comissão em conformidade com esse n.o 3 ou o n.o 4 do mesmo artigo, e um a nível nacional, regulado pelo direito nacional. Embora a conclusão do procedimento administrativo a nível da União seja, segundo a VodafoneZiggo, juridicamente necessária para efeitos da prossecução do procedimento nacional, este procedimento a nível da União constitui efetivamente um procedimento distinto do seguido a nível nacional. Com efeito, estes dois procedimentos são regulados por direitos diferentes, os atores principais são diferentes e o ato que põe termo ao procedimento a nível da União constitui uma posição final da Comissão, enquanto ator principal do procedimento a nível da União. Por conseguinte, está preenchido o critério resultante dos Acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, EU:C:1981:264), e de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão (C‑147/96, EU:C:2000:335), uma vez que, ao recusar realizar um inquérito de segunda fase em conformidade com esse n.o 4, a Comissão adota uma posição definitiva que põe termo ao procedimento a nível da União e autoriza a ACM a prosseguir o procedimento de adoção da medida.

88

Em seguida, os n.os 109 e 111 do despacho recorrido estão juridicamente errados na medida em que o Tribunal Geral afirmou que o quadro regulamentar aplicável não visa instituir uma partilha de duas competências, mas consagra o poder decisório exclusivo das ARN, que só é moderado pelo direito de veto da Comissão. Este direito de veto garante que a Comissão pode exercer um controlo sobre cada definição do mercado e sobre cada procedimento de análise de mercado, a que se referem os artigos 15.o e 16.o da Diretiva‑Quadro. Por conseguinte, as ARN dispõem de um poder decisório limitado, uma vez que devem redigir as suas medidas de modo a não serem objeto desse veto. A questão de saber se a Comissão fez uso do seu poder de veto no caso em apreço não é pertinente, dado que é a própria existência desse poder que conduz a uma partilha de duas competências e a uma separação de dois procedimentos administrativos.

89

Por último, no n.o 112 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou erradamente que a eficácia do procedimento de decisão previsto pela Diretiva‑Quadro pressupõe necessariamente uma fiscalização jurisdicional única que só é exercida depois de as medidas propostas pela ARN terem sido adotadas. A consequência da inadmissibilidade do recurso de anulação de uma carta de observações ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro é impedir qualquer fiscalização jurisdicional. Com efeito, como foi demonstrado no âmbito do terceiro fundamento, ao excluir da fiscalização jurisdicional a decisão da Comissão de não exercer o seu veto, essa decisão poderia muito simplesmente não ser examinada, o que prejudicaria o objetivo pretendido pelo Tribunal Geral na medida em que, assim, o procedimento decisório se tornaria menos eficaz.

90

A Comissão alega que esta parte é infundada.

91

Quanto à primeira e à segunda alegação da presente parte, dirigidas contra os n.os 107 a 109 e 111 do despacho recorrido, há que observar que a VodafoneZiggo as baseia na premissa de que o procedimento estabelecido no artigo 7.o da Diretiva‑Quadro se decompõe em dois procedimentos administrativos distintos, um dos quais é um procedimento de autorização do projeto de medida notificado, que decorre ao nível da União e é controlado pela Comissão.

92

Todavia, resulta da análise da segunda parte do presente fundamento que esta premissa está errada.

93

Quanto ao terceiro argumento da presente parte, em que a VodafoneZiggo critica o n.o 112 do despacho recorrido, há que observar que, em seu apoio, a VodafoneZiggo remete para a argumentação que expôs no terceiro fundamento do seu recurso.

94

Tendo em conta o que precede, há que rejeitar as duas primeiras alegações da presente parte e, no que respeita à terceira alegação, remeter para a análise que figura nos n.os 136 a 154 do presente acórdão.

95

Com a quarta parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na medida em que, no n.o 88 do despacho recorrido, se afastou da qualificação dada pela Comissão ao ato controvertido ao salientar que a utilização do termo «decisão» na epígrafe do objeto do ato controvertido é inadequada. Esse ato destina‑se a e é apresentado e formatado para constituir uma decisão e, portanto, produzir efeitos jurídicos, como resulta da sua epígrafe e do código de documento «C». Ao alterar a qualificação dada pela própria instituição a uma posição por ela adotada, o Tribunal Geral excedeu a sua competência em matéria de fiscalização jurisdicional. O registo público, mantido pela Comissão, dos documentos relativos aos artigos 7.o e 7.o‑A da Diretiva‑Quadro revela, além disso, que a Comissão qualificou reiteradamente de «decisões» as cartas enviadas ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3 desta diretiva. Em todo o caso, dado que nada indica que a Comissão tenha considerado que a utilização do termo «decisão» era inadequada, só este elemento deveria ser pertinente para apreciar as suas intenções quanto aos efeitos jurídicos do ato controvertido.

96

A Comissão sustenta que esta parte deve ser afastada por ser infundada.

97

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar se um ato concreto constitui um «ato impugnável» na aceção do artigo 263.o TFUE há que atender à própria substância desse ato, sendo a forma em que foi adotado, em princípio, indiferente a este respeito. Por conseguinte, não é, em princípio, relevante para a qualificação do ato em causa que este preencha ou não determinados requisitos formais ou que seja ou não designado como «decisão» (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.os 43 e 44 e jurisprudência referida, e de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 47).

98

Em contrapartida, em conformidade com a jurisprudência já referida nos n.os 46 e 47 do presente acórdão, são consideradas atos impugnáveis, na aceção do artigo 263.o TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições da União, seja qual for a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos, devendo esses efeitos ser apreciados em função de critérios objetivos, como o conteúdo do ato em causa, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção deste último, bem como os poderes da instituição autora.

99

No caso em apreço, no n.o 88 do despacho recorrido, o Tribunal Geral, como indica a VodafoneZiggo, salientou efetivamente que o termo «decisão» era utilizado «na epígrafe do […] objeto [do ato controvertido]», considerando, no entanto, que se tratava de uma «utilização inadequada [deste] termo». Todavia, decorre da jurisprudência recordada no número anterior do presente acórdão que esse título — que figura, aliás, como salientou o Tribunal Geral no mesmo número, apenas no objeto do ato controvertido, o qual precisava, além disso, que se tratava de «[o]bservações nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da [Diretiva‑Quadro]» — não era determinante para apreciar se o ato controvertido podia ser qualificado de «ato impugnável» na aceção do artigo 263.o TFUE. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando, na sua análise do conteúdo do ato controvertido, efetuada nos n.os 86 a 105 do despacho recorrido, afastou, no essencial, o termo utilizado na epígrafe do objeto desse ato e fez prevalecer a substância deste para fundamentar a sua conclusão de que o referido ato não produzia efeitos jurídicos vinculativos.

100

Por conseguinte, a quarta parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada.

101

Com a quinta parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que, no n.o 104 do despacho recorrido, o Tribunal Geral não justificou a sua afirmação segundo a qual o objeto do ato controvertido é «irrelevante quanto aos efeitos jurídicos». Para determinar se um ato produz efeitos jurídicos, há que examinar, nomeadamente, a sua substância e o seu conteúdo. Ora, a autorização de uma medida incontestavelmente contrária ao quadro jurídico aplicável, como a proposta pela ACM no caso em apreço, tem efeitos jurídicos claros, mais do que no caso de uma medida cujo conteúdo é menos essencial, como a que estava em causa no processo que deu origem ao Despacho do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão (T‑109/06, EU:T:2007:384).

102

A Comissão sustenta que esta parte é infundada.

103

No n.o 104 do despacho recorrido, o Tribunal Geral indicou, que, «[e] m terceiro lugar e em quaisquer circunstâncias, há que referir que as diferenças no objeto dos comentários formulados pela Comissão e a existência de divergências relativamente aos documentos de orientação, adiantadas pela [VodafoneZiggo], são irrelevantes quanto aos efeitos jurídicos de observações transmitidas a uma ARN em aplicação do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro».

104

Este número insere‑se na parte do despacho recorrido, desenvolvida nos seus n.os 97 a 105, em que o Tribunal Geral se pronunciou sobre os argumentos que tinham sido apresentados pela VodafoneZiggo para excluir a aplicação, no caso em apreço, dos ensinamentos decorrentes do Despacho de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão (T‑109/06, EU:T:2007:384).

105

Com esse último despacho, o Tribunal Geral tinha julgado inadmissível um recurso de anulação da decisão alegadamente contida numa carta da Comissão dirigida a uma ARN com base no artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 2002/21, disposição que foi reproduzida, em substância, no artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro. Como resulta do n.o 98 do despacho recorrido, a VodafoneZiggo tinha, neste contexto, nomeadamente sustentado que as observações contidas nessa carta, relativas à análise económica do poder significativo no mercado, constituíram reservas de caráter menos fundamental quanto ao projeto de medida comunicado pela ARN em causa nesse processo do que as observações comunicadas no caso em apreço, relativas à definição de mercado e às medidas de correção previstas pela ACM. Segundo a VodafoneZiggo, estas diferenças quanto ao objeto das observações formuladas pela Comissão nesses respetivos atos justificavam distinguir o presente processo do processo que deu origem a esse Despacho de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão (T‑109/06, EU:T:2007:384).

106

Assim, resulta de uma leitura de conjunto do despacho recorrido que, no n.o 104 do mesmo, o Tribunal Geral não afirmou que a substância ou o conteúdo do ato controvertido pode ser ignorado quando se trata de apreciar os eventuais efeitos jurídicos vinculativos, mas simplesmente declarou que o facto de as observações formuladas nesse despacho serem relativas a um assunto diferente daquele sobre o qual incidiam as observações contidas na carta em causa no processo que deu origem ao Despacho de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão (T‑109/06, EU:T:2007:384), não era pertinente para esse efeito, tendo o conteúdo e a substância do ato controvertido sido, além disso, examinados nos n.os 88 a 105 do despacho recorrido.

107

Por conseguinte, uma vez que esta quinta parte assenta numa leitura errada do despacho recorrido, deve ser rejeitada. Consequentemente, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente na sua totalidade.

108

Com o seu segundo fundamento, que divide em duas partes, a VodafoneZiggo sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro processual ao não responder a argumentos determinantes para a resolução do litígio, uma vez que, em seu entender, demonstram o caráter impugnável, na aceção do artigo 263.o TFUE, do ato controvertido.

109

Em primeiro lugar, o Tribunal Geral não respondeu ao seu argumento segundo o qual, com esse ato, a VodafoneZiggo ficou privada da possibilidade de o ORECE formular observações durante o inquérito nos termos do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva‑Quadro, no qual esse órgão desempenha um papel significativo, suplementar e diferente do que desempenha no âmbito do n.o 3 deste artigo, o que implica o benefício de direitos processuais que devem ser protegidos. No n.o 75 do despacho recorrido, o Tribunal Geral apenas afirmou que tal inquérito não é necessário para permitir ao ORECE dar a conhecer a sua posição. No entanto, o argumento alegado perante ele foi que, embora o ORECE não seja obrigado a apresentar observações em aplicação deste artigo 7.o, n.o 4, esta circunstância não é pertinente, uma vez que o direito processual em questão já é afetado quando o ORECE está privado ab initio de qualquer possibilidade de apresentar observações nos termos desta disposição, o que é o caso quando a Comissão adota um ato nos termos do n.o 3 do referido artigo.

110

Em segundo lugar, o Tribunal Geral não respondeu ao argumento segundo o qual o facto de ter sido ouvido a nível nacional ou na primeira fase do procedimento a nível da União não pode sanar o facto de que o ato controvertido põe termo à possibilidade de ser ouvido no decurso de um inquérito efetuado em conformidade com o artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva‑Quadro. No n.o 68 do despacho recorrido, o Tribunal Geral salientou que teve lugar um procedimento de consulta nacional e que o procedimento a nível da União diz exclusivamente respeito às relações entre, por um lado, a ARN em causa e, por outro, a Comissão, as outras ARN e o ORECE. Todavia, no n.o 69 do despacho recorrido, reconheceu a prática constante da Comissão de convidar as partes interessadas a apresentarem as suas observações, apesar de a Diretiva‑Quadro não o impor. Além disso, cada uma destas possibilidades poderia ter conduzido a um resultado diferente do procedimento de consulta a nível da União. O despacho recorrido é omisso a este respeito. O facto de ser ouvido em fases posteriores, como no âmbito do recurso nos termos do artigo 4.o da Diretiva‑Quadro ou no âmbito de um novo procedimento de consulta, como sugere o Tribunal Geral nos n.os 70 e 71 do despacho recorrido, pode não ocorrer em tempo útil para permitir a salvaguarda dos direitos das partes interessadas.

111

A Comissão alega que este segundo fundamento é improcedente.

112

Uma vez que a VodafoneZiggo critica o Tribunal Geral por não ter respondido a dois argumentos que lhe tinham sido apresentados, importa observar que, com este segundo fundamento, a VodafoneZiggo acusa o Tribunal Geral de ter violado o seu dever de fundamentar o despacho recorrido.

113

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação de um acórdão ou de um despacho deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de modo a permitir aos interessados conhecerem as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (Acórdãos de 8 de maio de 2013, Eni/Comissão, C‑508/11 P, EU:C:2013:289, n.o 74 e jurisprudência referida, e de 13 de dezembro de 2018, União Europeia/Ziegler, C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, n.o 80). No entanto, o dever de fundamentação, que incumbe ao Tribunal Geral, não o obriga a apresentar uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio, podendo assim essa fundamentação ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 372, e de 11 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão, C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, n.o 189).

114

No caso em apreço, no que respeita, em primeiro lugar, à argumentação exposta no n.o 109 do presente acórdão, o Tribunal Geral indicou, no n.o 75 do despacho recorrido, que, «[p]rimeiro, […] o início da segunda fase do procedimento de consulta europeu não é necessário para permitir ao ORECE partilhar da sua posição quanto ao projeto de medidas, uma vez que, ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, este último pode, desde a primeira fase, enviar observações à ARN em causa no mesmo prazo de um mês indistintamente aplicável às ARN e à Comissão».

115

Todavia, não se trata do único número do despacho recorrido relativo à argumentação que a VodafoneZiggo apresentou ao Tribunal Geral a respeito da alegada pertinência do papel desempenhado pelo ORECE no âmbito do artigo 7.o da Diretiva‑Quadro para apreciar a admissibilidade do seu recurso, como indica a utilização do termo «primeiro» no início do mesmo. Com efeito, esta argumentação foi examinada pelo Tribunal Geral nos n.os 74 a 79 do despacho recorrido.

116

Assim, no n.o 74 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que «é certo que o ORECE pode […] participar na segunda fase do procedimento de consulta europeu, nos termos do artigo 7.o, n.o 5, […] da Diretiva‑Quadro[; t]odavia, esta circunstância não implica que existam direitos processuais da [VodafoneZiggo] que devam ser salvaguardados no âmbito de um recurso nos termos do artigo 263.o TFUE».

117

Em apoio desta consideração, além da declaração efetuada no n.o 75 desse despacho, o Tribunal Geral salientou, no n.o 76 do mesmo, que, «[s]egundo, a distinção efetuada pela [VodafoneZiggo] entre as observações que o ORECE pode formular sobre um projeto de medidas, no âmbito da primeira fase, e o parecer que este órgão pode emitir, no âmbito da segunda fase do procedimento de consulta europeu, por força do artigo 7.o, n.o 5, da Diretiva‑Quadro, é inoperante».

118

A este respeito, o Tribunal Geral precisou, no n.o 77 do referido despacho, que «é certo que o parecer do ORECE na segunda fase do procedimento de consulta europeu diz respeito ao ato da Comissão que dá início à segunda fase do procedimento de consulta europeu e às reservas nele expressas, e não unicamente ao projeto de medidas, como ocorre na primeira fase[; n]o entanto, estas duas interações dizem respeito, in fine, ao projeto de medidas disponibilizad[o] pela ARN em causa».

119

No n.o 78 desse despacho, acrescentou que, «[p]ela mesma razão, pouco importa que a Comissão, por força do artigo 7.o, n.o 5, da Diretiva‑Quadro, deva ter “na melhor conta” o parecer emitido pelo ORECE» e que, «[p]or outro lado, esta exigência não é pertinente, uma vez que a Comissão deve geralmente ter “em máxima conta quaisquer pareceres, recomendações, orientações, opiniões ou boas práticas de regulamentação aprovados pelo ORECE”, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1211/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, que cria o Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) e o Gabinete (JO 2009, L 337, p. 1)». Deduziu daqui, nesse mesmo n.o 78, que, «na medida em que o ORECE formula observações antes da Comissão no âmbito da primeira fase do procedimento de consulta europeu, esta deverá, de qualquer modo, tê‑las em conta na maior medida possível».

120

Por último, o Tribunal Geral salientou, no n.o 79 do despacho recorrido, que, «[t]erceiro, a participação, no âmbito da segunda fase do procedimento de consulta europeu, do ORECE, órgão institucional distinto dos interessados, não é pertinente no que respeita à salvaguarda de alegados direitos processuais da recorrente».

121

Ora, deste modo, e em especial com as considerações expostas nos n.os 76 a 78 do despacho recorrido, o Tribunal Geral, implícita mas necessariamente, rejeitou a argumentação da VodafoneZiggo segundo a qual o facto de ser privada da possibilidade de o ORECE formular observações nos termos do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva‑Quadro permitia declarar uma violação de direitos processuais que devem ser salvaguardados pelo juiz da União.

122

Com efeito, uma vez que essa eventual participação do ORECE na fase do procedimento prevista no artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva‑Quadro não apresenta, segundo esses números do despacho recorrido, uma diferença de substância em relação à eventual participação desse órgão prevista no n.o 3 deste artigo, resultava daí necessariamente que essa argumentação era rejeitada, uma vez que, segundo o Tribunal Geral, um interessado não podia obter nenhum «benefício suplementar» com a participação do ORECE numa eventual segunda fase, porquanto, em todo o caso, essa participação não se distingue, na sua substância ou nos seus efeitos, da participação prevista no artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro.

123

Por conseguinte, a alegada violação do dever de fundamentação, exposta no n.o 109 do presente acórdão não está demonstrada.

124

Em segundo lugar, quanto à argumentação exposta no n.o 110 do presente acórdão, há que observar que o Tribunal Geral salientou, no n.o 68 do despacho recorrido, que «o procedimento de consulta europeu, conforme foi concebido pela Diretiva‑Quadro, tanto na primeira como na segunda fase, respeita exclusivamente às relações entre a ARN em causa, por um lado, e a Comissão, as outras ARN e o ORECE, por outro, visto que a Diretiva‑Quadro não se pronuncia sobre uma eventual participação dos interessados ao nível da União».

125

No entanto, no n.o 69 desse despacho, o Tribunal Geral não reconheceu, como sustenta a VodafoneZiggo, uma prática constante da Comissão que consiste em convidar os interessados a apresentarem as suas observações, mas indicou que «mesmo que a Comissão tivesse por prática […] convidar o interessados a apresentarem observações, nenhuma disposição da Diretiva‑Quadro lhe impõe que proceda a uma consulta dos interessados ao nível da União e [a Comissão] pode tomar conhecimento das observações dos interessados obtidas a nível nacional, na consulta pública prévia ao procedimento de consulta europeu».

126

A este respeito, precisou, no n.o 70 do referido despacho, que, «quando a Diretiva‑Quadro prevê uma participação adicional dos interessados, [o seu artigo] 7.o, n.o 6, […] prev[ê] que é a ARN em causa que procede a uma nova consulta pública a nível nacional nos termos do artigo 6.o da Diretiva‑Quadro». Além disso, nos n.os 71 e 72 da mesma diretiva, salientou que, «[n]o quadro jurídico estabelecido pela Diretiva‑Quadro, as medidas que afetam os interesses das empresas com atividade no setor das comunicações eletrónicas são adotadas pelas ARN a nível nacional, e não pela Comissão, e devem […] ser suscetíveis de recurso efetivo a nível nacional», podendo, assim, os direitos processuais das partes interessadas ser salvaguardados perante os tribunais nacionais.

127

Tendo em conta os elementos precedentes, não se pode considerar que o Tribunal Geral não cumpriu o seu dever de fundamentar a rejeição do argumento apresentado pela VodafoneZiggo, segundo o qual o facto de ser ouvido no âmbito do artigo 6.o, do artigo 7.o, n.o 3, ou do artigo 4.o da Diretiva‑Quadro não pode sanar a impossibilidade de ser ouvido no âmbito do artigo 7.o, n.o 4, desta diretiva.

128

Com efeito, uma vez que o Tribunal Geral não reconheceu que a prática invocada pela VodafoneZiggo estava demonstrada, a qual apenas foi referida a título hipotético, e que, por outro lado, declarou que a Diretiva‑Quadro não prevê a possibilidade de os interessados serem ouvidos no âmbito do procedimento de consulta e de colaboração entre as ARN, a Comissão e o ORECE previsto no seu artigo 7.o, decorria daí necessariamente a rejeição deste argumento, dado que, na falta de um direito nesse sentido previsto no referido artigo 7.o, o mesmo não pode ser infringido com a adoção do ato controvertido. Em consequência, o Tribunal Geral não tinha de se pronunciar expressamente sobre o mesmo.

129

Por conseguinte, também não está demonstrada a alegada violação do dever de fundamentação, exposta no n.o 110 do presente acórdão, e, uma vez que nenhuma das duas partes do presente fundamento é acolhida, este último deve ser julgado improcedente.

130

Com o seu terceiro fundamento, a VodafoneZiggo alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o seu direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva não foi violado pelo facto de o seu recurso ser declarado inadmissível, apesar de a interpretação da Diretiva‑Quadro efetuada pelo Tribunal Geral no despacho recorrido criar um conflito entre esta diretiva e o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

131

Em primeiro lugar, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as condições de admissibilidade previstas pelo Tratado FUE devem ser interpretadas à luz do direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva. Ora, o Tribunal Geral limitou‑se a afirmar, no n.o 114 do despacho recorrido, que o direito a um recurso efetivo não pode afastar as condições de admissibilidade previstas no artigo 263.o TFUE, sem explicar como concilia a sua declaração de inadmissibilidade com essa jurisprudência.

132

Em segundo lugar, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os 115 e 116 do despacho recorrido, a possibilidade de a VodafoneZiggo recorrer a um órgão jurisdicional nacional que, por sua vez, pode submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça não é suscetível de, no caso em apreço, sanar a falta de proteção jurisdicional efetiva ao nível da União. Esse órgão jurisdicional não é competente para se pronunciar sobre o ato controvertido e também não é evidente que interrogue o Tribunal de Justiça a respeito da validade desse ato nem que essa interrogação seja admissível.

133

Em terceiro lugar, a possibilidade, salientada pelo Tribunal Geral no n.o 117 do despacho recorrido, de interpor recurso de uma decisão da Comissão que veta uma medida nacional não responde à questão de saber se os direitos fundamentais da VodafoneZiggo são violados quando um ato da Comissão adotado em aplicação do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro não pode ser impugnado nos termos do artigo 263.o TFUE.

134

Em quarto lugar, a interposição de um recurso num órgão jurisdicional nacional contra a decisão da ACM não permite sanar a ilegalidade do ato controvertido. Em contrapartida, deixar esse contencioso apenas aos órgãos jurisdicionais nacionais agravaria a violação do direito da VodafoneZiggo a um recurso efetivo. Ao afirmar, nos n.os 118 e 119 do despacho recorrido, que esse órgão jurisdicional pode submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral não teve em conta o argumento da VodafoneZiggo segundo o qual o peso importante conferido a um ato da Comissão no âmbito de procedimentos nacionais pode ter por efeito influenciar a solução do litígio nacional e a decisão desse órgão jurisdicional de submeter ou não um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Além disso, ao afirmar, nesse mesmo n.o 118, que a apreciação feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais não pode levar a que se confira a um ato adotado por uma instituição da União efeitos jurídicos vinculativos que o direito da União não lhe reconhece, o Tribunal Geral ignorou novamente que a condição relativa à existência de efeitos jurídicos vinculativos deve ser interpretada à luz dos direitos fundamentais da VodafoneZiggo.

135

A Comissão sustenta que este fundamento é improcedente.

136

Na medida em que, com este terceiro fundamento, bem como, em substância, com a terceira alegação da terceira parte do seu primeiro fundamento, a VodafoneZiggo alega, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral não interpretou a Diretiva‑Quadro e, consequentemente, não apreciou a admissibilidade do seu recurso à luz do seu direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva garantido pelo artigo 47.o da Carta, violando assim este artigo, importa recordar que o referido artigo 47.o não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto nos Tratados, designadamente, as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente perante o órgão jurisdicional da União, como decorre igualmente das explicações relativas a este artigo 47.o, que devem, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE e com o artigo 52.o, n.o 7, da Carta, ser tomadas em consideração na sua interpretação (Acórdãos de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.o 43 e jurisprudência referida, e de 25 de outubro 2017, Roménia/Comissão, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, n.o 68 e jurisprudência referida).

137

Assim, como o Tribunal Geral recordou com razão no n.o 114 do despacho recorrido, embora as condições de admissibilidade previstas no artigo 263.o TFUE devam ser interpretadas à luz do direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva, isso não pode, no entanto, levar a afastar essas condições, que estão expressamente previstas no Tratado FUE (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.o 44 e jurisprudência referida; e de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comissão, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, n.o 101).

138

Por conseguinte, a interpretação do conceito de «ato impugnável», na aceção do artigo 263.o TFUE, à luz do artigo 47.o da Carta não pode levar a afastar essa condição sem exceder as competências atribuídas pelo Tratado FUE aos órgãos jurisdicionais da União (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de outubro de 2017, Roménia/Comissão, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, n.o 68 e jurisprudência referida, e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 52).

139

Ora, tal seria precisamente o caso se fosse permitido a um recorrente como a VodafoneZiggo interpor um recurso de anulação de um ato que não constitui um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE, na medida em que, atendendo ao contexto em que foi adotado, ao seu conteúdo e ao seu caráter preparatório, este não produz efeitos jurídicos vinculativos, como o Tribunal Geral declarou, em substância, nos n.os 28 a 112 do despacho recorrido, relativamente aos quais a VodafoneZiggo, no âmbito do presente recurso, não contestou a procedência jurídica ou não conseguiu demonstrar que estavam juridicamente errados.

140

Além disso, resulta do despacho recorrido que, contrariamente ao que a VodafoneZiggo alega, o Tribunal Geral explicou efetivamente em que medida a sua conclusão de que o recurso desta sociedade devia ser julgado inadmissível era conciliável com o direito a uma proteção jurisdicional efetiva garantido pelo artigo 47.o da Carta.

141

Com efeito, no n.o 115 desse despacho, o Tribunal Geral salientou que o artigo 4.o da Diretiva‑Quadro obriga os Estados‑Membros a estabelecer um mecanismo de recurso das decisões das ARN, instituindo, desse modo, um sistema de proteção jurisdicional completo, o que, de resto, o Tribunal de Justiça já declarou (v., neste sentido, Acórdão de 22 de janeiro de 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, n.os 33 e 34 e jurisprudência referida). A este respeito, precisou, por um lado, no n.o 116 do referido despacho, que, quando, como no caso em apreço, o papel da Comissão se limita à transmissão de observações nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro, conduzindo, em princípio, à adoção de uma decisão pela ARN em causa, existe um direito de recurso dessa decisão perante o órgão jurisdicional nacional em causa, o qual pode então, em conformidade com o artigo 267.o TFUE, submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais relativas ao quadro regulamentar da União aplicável a uma dada situação, e, por outro, no n.o 117 do mesmo despacho, que, se a Comissão exerce o seu direito de veto nos termos do artigo 7.o, n.o 5, alínea a), da Diretiva‑Quadro, o procedimento conduz então à adoção de um ato da União com efeitos jurídicos vinculativos e, nesse caso, existe uma via de recurso perante o juiz da União nos termos do artigo 263.o TFUE.

142

Consequentemente, a primeira parte do presente fundamento deve ser afastada.

143

Em segundo lugar, uma vez que a VodafoneZiggo alega que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os 115 e 116 do despacho recorrido, a possibilidade de um órgão jurisdicional nacional submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça não permite garantir‑lhe uma proteção jurisdicional efetiva ao nível da União, importa recordar que a fiscalização jurisdicional do respeito da ordem jurídica da União é assegurada, como resulta do artigo 19.o, n.o 1, TUE, não só pelo Tribunal de Justiça mas também pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros. Com efeito, o Tratado FUE, através dos seus artigos 263.o TFUE e 277.o TFUE, por um lado, e através do seu artigo 267.o TFUE, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União (Acórdãos de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.o 45 e jurisprudência referida, e de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commission, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, n.o 102). Acresce que o pedido de decisão prejudicial para apreciação da validade constitui, tal como o recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos atos da União (Acórdãos de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.o 47 e jurisprudência referida, e de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commission, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, n.o 104).

144

A este respeito, importa sublinhar que, quando um órgão jurisdicional nacional julgue procedentes um ou mais fundamentos de invalidade de um ato da União, invocados pelas partes ou ex officio, deve suspender a instância e apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial para apreciação da validade, sendo o Tribunal de Justiça o único competente para declarar a invalidade de um ato da União (Acórdãos de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.o 48 e jurisprudência referida, e de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commission, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, n.o 105), e que o artigo 267.o TFUE atribui competência ao Tribunal de Justiça para se pronunciar, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições da União, sem nenhuma exceção (Acórdãos de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, n.o 8, e de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 44), tendo esta última jurisprudência sido, além disso, recordada pelo Tribunal Geral no n.o 116 do despacho recorrido.

145

A circunstância, referida pela VodafoneZiggo, de que não é certo que o órgão jurisdicional nacional chamado a pronunciar‑se sobre um recurso de uma decisão da ARN adotada no termo do procedimento previsto no artigo 7.o da Diretiva‑Quadro interrogue o Tribunal de Justiça a título prejudicial não pode utilmente fundamentar a sua posição.

146

É verdade que não basta que uma parte defenda que o litígio coloca uma questão de validade do direito da União, para que o órgão jurisdicional em causa seja obrigado a considerar que tal questão é suscitada, na aceção do artigo 267.o TFUE. Em especial, no que se refere aos órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões são suscetíveis de recurso judicial de direito interno, o Tribunal de Justiça declarou que os mesmos podem apreciar a validade de um ato da União impugnado e, se não considerarem procedentes os fundamentos de invalidade invocados pelas partes, podem rejeitar esses fundamentos, concluindo que o ato é plenamente válido. Com efeito, ao agirem deste modo, não põem em causa a existência do ato da União (v., neste sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, n.os 28 e 29 e jurisprudência referida).

147

Em contrapartida, como resulta igualmente da jurisprudência recordada no n.o 144 do presente acórdão, qualquer das partes tem o direito de alegar, no contexto de um processo nacional, perante o órgão jurisdicional chamado a decidir, a invalidade de um ato da União e de levar esse órgão jurisdicional, que não é competente para declarar ele próprio essa invalidade, a interrogar o Tribunal de Justiça a esse respeito através de uma questão prejudicial (Acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 39 e jurisprudência referida).

148

Além disso, a circunstância de o órgão jurisdicional nacional ter o poder de determinar as questões que submeterá ao Tribunal de Justiça é inerente ao sistema das vias de recurso pretendido pelo Tratado FUE e não constitui um argumento suscetível de justificar uma interpretação extensiva das condições de admissibilidade previstas no artigo 263.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 21 de maio de 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke e o./Comissão, 97/85, EU:C:1987:243, n.o 12).

149

Importa ainda recordar que a argumentação apresentada pela VodafoneZiggo equivale a negar a capacidade de os órgãos jurisdicionais nacionais contribuírem para o respeito da ordem jurídica da União, embora seja ponto assente que a fiscalização jurisdicional do respeito desta ordem jurídica é assegurada, como resulta do artigo 19.o, n.o 1, TUE e como já recordado no n.o 143 do presente acórdão, não só pelo Tribunal de Justiça mas também pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, e que estes últimos desempenham, em colaboração com o Tribunal de Justiça, uma função que lhes é atribuída em comum, para assegurar o respeito do direito na interpretação e na aplicação dos Tratados [v., neste sentido, Parecer 1/09 (Acordo sobre a criação de um sistema unificado de resolução de litígios em matéria de patentes), de 8 de março de 2011,EU:C:2011:123, n.os 66 e 69, e Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 90 e 99]. Por conseguinte, esta argumentação não pode ser acolhida.

150

Tendo em conta estes elementos, foi sem cometer um erro de direito que o Tribunal Geral declarou, em substância, nos referidos n.os 115 e 116, que a possibilidade de a VodafoneZiggo interpor num órgão jurisdicional nacional um recurso contra a decisão da ARN adotada na sequência da comunicação, pela Comissão, de observações ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva‑Quadro garantia que o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.o da Carta, era respeitado, mesmo que o seu recurso interposto no Tribunal Geral, destinado à anulação do ato controvertido, fosse inadmissível.

151

Em terceiro lugar, quanto à alegação exposta no n.o 133 do presente acórdão, basta salientar que, contrariamente ao que sustenta a VodafoneZiggo, o Tribunal Geral se pronunciou efetivamente sobre a questão de saber se o direito desta última a uma proteção jurisdicional efetiva é violado devido à inadmissibilidade do seu recurso interposto no Tribunal Geral e que, como resulta dos n.os 136 a 150 do presente acórdão, foi com razão que declarou que não é esse o caso, uma vez que o n.o 117 do despacho recorrido, contestado com esta terceira alegação, contribui precisamente para o demonstrar, já que esse número, cujo conteúdo está exposto no n.o 141 do presente acórdão, completa a apresentação do sistema de proteção jurisdicional completo regulado pela Diretiva‑Quadro. Por conseguinte, esta alegação é infundada.

152

Em quarto lugar, no que respeita à alegação exposta no n.o 134 do presente acórdão, há que salientar que, na parte em que a VodafoneZiggo critica o n.o 118 do despacho recorrido, sustenta novamente, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE contribui para garantir o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, apesar de a realização de tal reenvio não estar garantida. Ora, como decorre igualmente dos n.os 136 a 150 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito a este respeito.

153

Por outro lado, na parte em que, com esta alegação, a VodafoneZiggo visa o n.o 119 do despacho recorrido, basta salientar que o mesmo é apresentado a título exaustivo e que, por conseguinte, esta alegação é, nessa medida, em todo o caso inoperante, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 62 do presente acórdão.

154

Consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra, bem como a terceira alegação da terceira parte do primeiro fundamento.

155

Dado que nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente em apoio do seu recurso foi acolhido, há que negar provimento ao recurso na íntegra.

156

Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.

157

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

158

Tendo a Comissão pedido a condenação da VodafoneZiggo nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) decide: