Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-687/20

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

31 de março de 2022 (*)

«Incumprimento de Estado — Ambiente — Diretiva 2002/49/CE — Avaliação e gestão do ruído ambiente — Aglomerações, grandes eixos rodoviários e grandes eixos ferroviários — Artigo 7.°, n.° 2 — Mapas estratégicos de ruído — Artigo 8.°, n.° 2 — Planos de ação — Artigo 10.°, n.° 2 — Anexo VI — Informações fornecidas pelos mapas estratégicos de ruído — Resumos de planos de ação — Não comunicação à Comissão Europeia nos prazos previstos»

No processo C‑687/20,

que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, entrada em 17 de dezembro de 2020,

Comissão Europeia, representada por M. Noll‑Ehlers e G. Braga da Cruz, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

República Portuguesa, representada por A. Pimenta, P. Barros da Costa, H. Almeida, L. Inez Fernandes e J. Reis Silva, na qualidade de agentes,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: J. Passer (relator), presidente da Sétima Secção, exercendo funções de presidente da Oitava Secção, F. Biltgen e N. Wahl, juízes,

advogado‑geral: P. Pikamäe,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que:

– ao não ter elaborado mapas estratégicos de ruído relativos aos cinco grandes eixos rodoviários, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2002, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente (JO 2002, L 189, p. 12);

– ao não ter elaborado planos de ação relativamente às aglomerações de Amadora e Porto, a todos os 236 grandes eixos rodoviários e a todos os 55 grandes eixos ferroviários, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 8.°, n.° 2, da referida diretiva; e

– ao não ter comunicado à Comissão a informação fornecida pelos mapas estratégicos de ruído relativos aos cinco grandes eixos rodoviários referidos no primeiro travessão supra e, ainda, ao não ter comunicado à Comissão os resumos dos planos de ação relativos às aglomerações da Amadora e do Porto, bem como os relativos a todos os grandes eixos rodoviários e a todos os grandes eixos ferroviários referidos no travessão anterior, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.°, n.° 2, da referida diretiva, em conjugação com o anexo VI da mesma diretiva.

Quadro jurídico

2 O artigo 1.° da Diretiva 2002/49, sob a epígrafe «Objetivos», prevê, no seu n.° 1:

«O objetivo da presente diretiva é definir uma abordagem comum para evitar, prevenir ou reduzir, numa base prioritária, os efeitos prejudiciais da exposição ao ruído ambiente, incluindo o incómodo dela decorrente. Para esse efeito, serão progressivamente postas em prática as seguintes ações:

a) Determinação da exposição ao ruído ambiente, através da elaboração de mapas de ruído, com base em métodos de avaliação comuns aos Estados‑Membros;

b) Informação do público sobre o ruído ambiente e seus efeitos;

c) Aprovação, pelos Estados‑Membros, de planos de ação baseados nos resultados da elaboração de mapas de ruído, a fim de prevenir e reduzir o ruído ambiente, sempre que necessário e em especial quando os níveis de exposição forem suscetíveis de provocar efeitos nocivos para a saúde humana, e preservar a qualidade do ambiente acústico, quando seja boa.»

3 O artigo 2.° desta diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe:

«1. A presente diretiva é aplicável ao ruído ambiente a que os seres humanos se encontram expostos, em especial em áreas construídas, parques públicos ou noutras zonas tranquilas de uma aglomeração, em zonas tranquilas em campo aberto, nas imediações de escolas, hospitais e outros edifícios e zonas sensíveis ao ruído.

2. A presente diretiva não é aplicável a ruídos produzidos pela própria pessoa exposta, a ruídos provenientes de atividades domésticas, a ruídos produzidos por vizinhos, a ruídos em locais de trabalho ou dentro dos meios de transporte ou ainda devidos a atividades militares em zonas militares.»

4 Nos termos do artigo 3.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições»:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Ruído ambiente”, um som externo indesejado ou prejudicial, criado por atividades humanas, incluindo o ruído emitido por meios de transporte, tráfego rodoviário, ferroviário, aéreo e instalações utilizadas na atividade industrial, tais como as definidas no anexo I da Diretiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição [(JO 1996, L 257, p. 26)];

[...]

k) “Aglomeração”, uma parte do território, delimitada pelo Estado‑Membro, com uma população superior a 100 000 habitantes e uma densidade populacional que esse Estado‑Membro considera como zona urbanizada;

[...]

n) “Grande eixo rodoviário”, uma estrada regional, nacional ou internacional, designada pelo Estado‑Membro, onde se verificam mais de 3 milhões de passagens de veículos por ano;

o) “Grande eixo ferroviário”, uma via‑férrea, designada pelo Estado‑Membro, onde se verificam mais de 30 000 passagens de comboios por ano;

[...]

q) “Elaboração de mapas de ruído”, uma compilação de dados sobre uma situação de ruído existente ou prevista em termos de um indicador de ruído, demonstrando a ultrapassagem de qualquer valor‑limite pertinente em vigor, o número de pessoas afetadas em determinada zona, o número de habitações expostas a determinados valores de um indicador de ruído em determinada zona;

r) “Mapa estratégico de ruído”, um mapa para fins de avaliação global da exposição ao ruído em determinada zona, devido a várias fontes de ruído, ou de estabelecimento de previsões globais para essa zona;

[...]

t) “Planos de ação”, os planos destinados a gerir os problemas e efeitos do ruído, incluindo a redução do ruído, se necessário;

u) “Planeamento acústico”, o controlo do ruído futuro através de medidas programadas, tais como o ordenamento do território, a engenharia de sistemas para a gestão do tráfego, o planeamento da circulação, a redução do ruído por medidas adequadas de isolamento sonoro e de controlo do ruído na fonte;

[...]»

5 O artigo 7.° da Diretiva 2002/49, sob a epígrafe «Elaboração de mapas estratégicos de ruído», prevê, no seu n.° 2, primeiro parágrafo:

«Os Estados‑Membros aprovarão as medidas necessárias para garantir que, até 30 de junho de 2012 e, daí por diante de cinco em cinco anos, sejam elaborados e, se for caso disso, aprovados pelas autoridades competentes mapas estratégicos de ruído relativos à situação no ano civil anterior para todas as aglomerações e para todos os grandes eixos rodoviários e ferroviários.»

6 O artigo 8.° desta diretiva, sob a epígrafe «Planos de ação», dispõe:

«[...]

2. Os Estados‑Membros assegurarão que, o mais tardar em 18 de julho de 2013, as autoridades competentes elaborem planos de ação, nomeadamente para determinar prioridades que poderão ser identificadas quando é ultrapassado qualquer valor‑limite relevante, ou por outros critérios escolhidos pelos Estados‑Membros para as aglomerações e todos os grandes eixos rodoviários e ferroviários situados no seu território.

[...]

4. Os planos de ação obedecerão aos requisitos mínimos estabelecidos no anexo V.

[...]

7. Os Estados‑Membros assegurarão que o público seja consultado sobre as propostas de planos de ação e tenha a oportunidade de participar precoce e efetivamente na preparação e revisão dos planos de ação, que os resultados dessa participação sejam tomados em consideração e que o público seja informado das decisões tomadas. Serão estabelecidos prazos razoáveis, que permitam dar tempo suficiente a cada fase da participação do público.

[...]»

7 O artigo 10.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Recolha e publicação de dados pelos Estados‑Membros e pela Comissão», dispõe, no seu n.° 2:

«Os Estados‑Membros assegurarão que a informação fornecida pelos mapas estratégicos de ruído e os resumos dos planos de ação referidos no anexo VI sejam enviados à Comissão no prazo de seis meses a contar das datas referidas, respetivamente, nos artigos 7.° e 8.°»

8 O anexo V da mesma diretiva prevê os requisitos mínimos para os planos de ação.

9 O anexo VI da Diretiva 2002/49 indica os dados a enviar à Comissão, incluindo, nomeadamente, «[u]m resumo do plano de ação, de 10 páginas no máximo, que abranja todos os aspetos relevantes referidos no anexo V».

Procedimento pré‑contencioso

10 Após a avaliação das comunicações recebidas das autoridades portuguesas no âmbito da aplicação da Diretiva 2002/49, incluindo durante o inquérito EU Pilot, a Comissão decidiu instaurar um processo de infração contra a República Portuguesa, dirigindo‑lhe, em 18 de maio de 2017, nos termos do artigo 258.° TFUE, uma notificação para cumprir. Nesta última, a Comissão indicava que considerava que este Estado‑Membro não cumprira as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 7.°, n.° 2, do artigo 8.°, n.os 2 e 7, e do artigo 10.° desta diretiva, em conjugação com os anexos IV a VI, da mesma diretiva.

11 A Comissão concluiu designadamente que a República Portuguesa não procedera:

– à elaboração dos mapas estratégicos de ruído em relação a três aglomerações, concretamente Amadora, Matosinhos e Porto, 32 grandes eixos ferroviários e 174 grandes eixos rodoviários, bem como ao envio à Comissão das informações sobre esses mapas, e

– à elaboração dos planos de ação em relação a cinco aglomerações, concretamente Amadora, Matosinhos, Odivelas, Oeiras e Porto, a todos os grandes eixos ferroviários e a 551 grandes eixos rodoviários, bem como ao envio à Comissão dos resumos desses planos.

12 As autoridades portuguesas responderam à notificação para cumprir por ofício datado de 5 de setembro de 2017.

13 Por ofício de 20 de julho de 2018, a Comissão dirigiu um parecer fundamentado à República Portuguesa, em conformidade com o artigo 258.° TFUE.

14 Nesse parecer, a Comissão salientou, nomeadamente, as seguintes violações:

– não terem sido elaborados mapas estratégicos de ruído em relação a duas aglomerações, concretamente Matosinhos e Porto, e 123 grandes eixos rodoviários;

– não terem sido elaborados planos de ação em relação a três aglomerações, concretamente Amadora, Matosinhos e Porto, 60 grandes eixos ferroviários e 466 grandes eixos rodoviários; bem como

– não terem sido enviadas as informações sobre os mapas estratégicos de ruído para as aglomerações e os grandes eixos rodoviários, referidos no primeiro travessão supra, e os resumos dos planos de ação para as aglomerações, os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários, referidos no travessão anterior.

15 Depois de ter solicitado à Comissão, por ofício de 9 de agosto de 2018, uma prorrogação do prazo de resposta ao parecer fundamentado por um período não inferior a 30 dias, o que foi concedido pela Comissão, a República Portuguesa respondeu ao parecer fundamentado por ofício de 24 de setembro de 2018.

16 Por ofícios de 12 de junho e 21 de outubro de 2019, a República Portuguesa transmitiu à Comissão aditamentos à sua resposta de 24 de setembro de 2018 ao parecer fundamentado.

17 Considerando que, apesar destas respostas, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 2, do artigo 8.°, n.° 2, e do artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2002/49, em conjugação com o anexo VI da mesma diretiva, a Comissão decidiu intentar a presente ação.

Quanto à ação

Argumentos das partes

18 Ao mesmo tempo que assinala uma evolução positiva da conformidade da República Portuguesa com as obrigações decorrentes da Diretiva 2002/49, a Comissão salienta que se encontra ainda em falta um número muito significativo de mapas estratégicos de ruído e de planos de ação. Em especial, considera manifesto que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 20 de outubro de 2018, este Estado‑Membro não adotou os mapas estratégicos de ruído e os planos de ação referidos na petição da Comissão.

19 A República Portuguesa conclui pedindo que seja julgada improcedente a ação, que considera, aliás, desnecessária, tendo em consideração quer o teor da colaboração e do diálogo institucional das autoridades portuguesas com a Comissão, quer as medidas adotadas e o calendário transmitido a esta última na sequência dessa colaboração. Além disso, para determinados grandes eixos rodoviários e grandes eixos ferroviários referidos pela petição, não é exigida a elaboração de planos de ação.

20 Na sua réplica, a Comissão, por um lado, informa o Tribunal de Justiça de que pretende retirar os pedidos formulados na petição relativos aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00541 e PT_a_rd00542, tendo estes eixos sido substituídos pelo grande eixo rodoviário designado pelo código PT_a_rd00699 e o plano de ação para este eixo sido notificado em 19 de setembro de 2018.

21 Por outro lado, a Comissão salienta que os códigos PT_a_rd00774 e PT_a_rd00763 substituíram parcialmente os códigos dos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00437 e PT_a_rd00457 respetivamente. No entanto, refere que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não recebeu qualquer informação relativa aos planos de ação para esses eixos.

22 Quanto aos grandes eixos rodoviários e aos grandes eixos ferroviários para os quais, segundo a República Portuguesa, a elaboração de planos de ação não era exigida, a Comissão alega, em primeiro lugar, quanto ao grande eixo ferroviário PT_a_rl00013, que o facto de a ligação ferroviária em causa ter sido interrompida e desviada por motivo de obras entre 2004 e 2008 não é suscetível de colocar em questão a constatação de que este Estado‑Membro violou a sua obrigação de adotar um plano de ação no que respeita este eixo. Antes de mais, há que presumir que o eixo em causa continuou a ser utilizado depois de 2008. Em seguida, na medida em que a República Portuguesa explica que não tinha adotado um plano de ação para este eixo por ser constituído por um túnel, a omissão, por este Estado‑Membro, de precisar se o eixo ferroviário em questão se estende, ou não, para além da saída do túnel, associada ao facto de este estar localizado numa zona onde existe construção, é, por si só, uma indicação da existência de população exposta ao ruído gerado pelo tráfego que utiliza a secção em questão do eixo em causa. Por último, a Comissão rejeita o argumento segundo o qual uma cobertura implícita, através do plano de ação da linha de cintura, poderá satisfazer os requisitos previstos pelo artigo 8.° da Diretiva 2002/49.

23 Em segundo lugar, quanto aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00410 e PT_a_rd00458, a República Portuguesa não fundamenta a sua alegação de que estes eixos já não são grandes infraestruturas de transporte. Por outro lado, na atualização apresentada em 3 de janeiro de 2019 através do portal eletrónico Reportnet da Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente (Eionet), os dois eixos em causa continuavam a ser considerados grandes eixos rodoviários.

24 Em terceiro lugar, quanto aos grandes eixos rodoviários referidos nos pontos 7, 36, 53 a 65, 68, 69, 76, 154, 155 e 234 da parte A do anexo do presente acórdão, para os quais a República Portuguesa alega que deixou de ser necessário elaborar planos de ação, a Comissão sustenta que a República Portuguesa formula as suas alegações de uma forma confusa, o que não lhe permite identificar claramente o meio de defesa invocado por este Estado‑Membro para cada um desses eixos, nem sequer para o conjunto de todos eles. Por conseguinte, estas alegações são inadmissíveis. Em todo o caso, as referidas alegações são improcedentes.

25 De qualquer forma, primeiro, a alegação de que os referidos eixos já não são grandes eixos rodoviários não é fundamentada e, em todo o caso, foi formulada tardiamente. Segundo, há que rejeitar igualmente o argumento de que esses mesmos eixos deixaram de ser grandes eixos rodoviários por não existir população exposta. A este respeito, mesmo o facto de um grande eixo rodoviário atravessar uma zona em campo aberto não exclui a possibilidade de envolver população exposta. Terceiro, na medida em que a República Portuguesa parece tentar defender que nos grandes eixos rodoviários em questão não são ultrapassados valores‑limite de ruído impostos a nível nacional, a Comissão considera que, relativamente à obrigação de elaborar um mapa estratégico de ruído e um plano de ação, é irrelevante, à luz da Diretiva 2002/49, que sejam ou não ultrapassados valores‑limite de ruído previstos a nível nacional. Resulta das disposições desta diretiva que os planos de ação são igualmente elaborados para preservar a qualidade do ambiente acústico, quando esta seja boa, e incluem ações em zonas tranquilas, ou seja, nas quais não é ultrapassado um valor‑limite.

26 No que respeita, mais especificamente, ao grande eixo rodoviário PT_a_rd00601, a Comissão salienta que este continua até hoje a ser considerado pela República Portuguesa como grande eixo rodoviário. Por outro lado, este Estado‑Membro não contestou as afirmações da Comissão relativamente aos dados que figuram no portal eletrónico Reportnet, os quais revelam a existência de construções e, assim, indicam haver população exposta ao referido grande eixo rodoviário. A este respeito, o arredondamento para zero de um número inferior a 50 pessoas, efetuado pela República Portuguesa em aplicação do ponto 1.5 do anexo VI da Diretiva 2002/49, não constitui prova da ausência de qualquer pessoa exposta a ruído. Por último, deve também ser rejeitado o argumento da República Portuguesa relativo à alegada inexistência de necessidade de, relativamente a este grande eixo rodoviário, adotar medidas de redução do ruído no âmbito de um plano de ação, nomeadamente pelo facto de, segundo este Estado‑Membro, também poderem ser incluídas medidas de prevenção do ruído noutros instrumentos.

27 A República Portuguesa responde, na tréplica, que resulta do Relatório de 1 de abril de 2021 e das comunicações efetuadas através do portal eletrónico Reportnet, em 10 de maio e 25 de junho de 2021, que, à data, estavam apenas em falta 125 planos de ação para grandes eixos rodoviários, dos quais 108 estavam já em processo de análise na Agência Portuguesa do Ambiente. Relativamente às aglomerações, estava apenas em fase de finalização o plano de ação da aglomeração da Amadora.

28 Relativamente ao túnel do Rossio, situado no grande eixo ferroviário PT_a_rl00013, a República Portuguesa confirma que a atividade foi reiniciada em 2008. Além disso, precisa que, à saída do túnel, existe efetivamente um edifício de maior volumetria e cércea, mas que o mesmo é de uso não habitacional. Só em segunda linha, isto é, a partir dos 100 metros, e sob proteção daquele edificado, é que surge edificado residencial. Além disso, o eixo em causa estava abrangido pelo plano de ação já reportado em 28 de junho de 2021.

29 Quanto aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00457 e PT_a_rd00437, atuais PT_a_rd00763 e PT_a_rd00774, a República Portuguesa precisa que o plano de ação do primeiro destes eixos está em fase de aprovação e o do segundo foi comunicado em 10 de maio de 2021.

30 No que respeita aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00410 e PT_a_rd00458, a República Portuguesa sustenta que deixaram de ser grandes infraestruturas de transporte por perda de tráfego, de acordo com o último fluxo de informação submetido em 22 de setembro de 2020.

31 Por último, quanto aos grandes eixos rodoviários referidos nos pontos 7, 36, 53 a 65, 68, 69, 76, 154, 155 e 234 da parte A do anexo do presente acórdão, a República Portuguesa sustenta, primeiro, que os grandes eixos rodoviários PT_a_rd00056, PT_a_rd00142 e PT_a_rd00601 têm zero centenas de residentes nas classes de valores Lden > 65 dB(A) e LN > 55 dB(A), que constituem os valores‑limite nacionais a partir dos quais é obrigatória a adoção de medidas de redução de ruído, tendo também zero centenas de residentes nas restantes classes de reporte obrigatório. Consequentemente, a elaboração de um plano de ação não seria uma mais‑valia.

32 Importa igualmente observar que nenhum dos três grandes eixos rodoviários em questão, ou seja, os grandes eixos rodoviários PT_a_rd00056, PT_a_rd00142 e Pt_a_rd00601, tem definidas zonas tranquilas na sua envolvente, pelo que um eventual plano de ação também seria desprovido de medidas e ações neste contexto. Na medida em que um plano de ação também pode identificar medidas de prevenção do ruído, a República Portuguesa mantém que a vertente preventiva de um plano de ação já está acautelada no quadro legal nacional em matéria de ruído ambiente.

33 Segundo, quanto aos grandes eixos rodoviários referidos nos pontos 53 a 65, 68, 69, 76, 154 e 155 da parte A do anexo do presente acórdão, a República Portuguesa sustenta que estes eixos deixaram de ser grandes infraestruturas de transporte em conformidade com o fluxo de informação submetido em 22 de junho de 2015.

34 Na sua resposta à questão colocada a este respeito pelo Tribunal de Justiça, a Comissão alega, nomeadamente, que, nas suas respostas à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado, a República Portuguesa nunca indicou que os grandes eixos rodoviários referidos no número anterior já não deviam ser considerados como tal. Assim, a justificação apresentada por este Estado‑Membro para excluir esses grandes eixos rodoviários das obrigações decorrentes da Diretiva 2002/49 é não só confusa mas também tardia, uma vez que foi necessário esperar pela contestação para encontrar a primeira tentativa nesse sentido.

35 Em resposta à Comissão, a República Portuguesa sustenta, em especial, que os eixos em questão deixaram de ser grandes infraestruturas de transporte na lista atualizada de 2015 com base nos dados de tráfego de 2014. O código «NA» foi utilizado durante a fase do parecer fundamentado relativamente aos eixos para os quais não tinha sido elaborado um plano de ação à data indicada, em vez de ter sido utilizado o código «– 1» para os eixos que já não constituíam grandes infraestruturas de transporte por perda de tráfego, como indicado no fluxo de informação submetido em 22 de junho de 2015 e nas atualizações subsequentes.

Apreciação do Tribunal de Justiça

36 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriores tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 27 de janeiro de 2021, Comissão/Áustria (IVA — Agências de viagens), C‑787/19, não publicado, EU:C:2021:72, n.° 34 e jurisprudência referida].

37 No caso em apreço, o prazo fixado no parecer fundamentado dirigido à República Portuguesa terminou em 20 de outubro de 2018.

38 Ora, no que respeita, em primeiro lugar, aos mapas estratégicos de ruído, a República Portuguesa não contesta que os referidos mapas relativos aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00460, PT_a_rd00462 e PT_a_rd00633 foram comunicados depois dessa data.

39 No que se refere ao argumento da República Portuguesa de que os dois outros grandes eixos rodoviários em causa, a saber, os eixos PT_a_rd00410 e PT_a_rd00458, entretanto deixaram de ser grandes infraestruturas de transporte por perda de tráfego, basta observar que a República Portuguesa confirma, na tréplica, que a informação segundo a qual esses eixos deixaram de ser grandes eixos rodoviários, na aceção do artigo 3.°, alínea n), da Diretiva 2002/49, só foi comunicada à Comissão em 22 de setembro de 2020, ou seja, após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

40 Em segundo lugar, no que diz respeito aos planos de ação para as aglomerações de Amadora e Porto, a República Portuguesa reconhece que o da aglomeração da Amadora está em fase de finalização, ao passo que o da aglomeração do Porto só foi submetido em 10 de maio de 2021, ou seja, após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

41 Em terceiro lugar, quanto aos planos de ação para os grandes eixos rodoviários enumerados na parte A do anexo do presente acórdão, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, primeiro, que, para 211 desses eixos, os planos de ação não foram comunicados ou só foram comunicados em 2020 e 2021, consequentemente, após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

42 Segundo, no que respeita aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00410 e PT_a_rd00458, referidos, respetivamente, nos pontos 177 e 211 da parte A do anexo do presente acórdão, como já foi referido no n.° 39 do presente acórdão, a informação de que esses eixos deixaram de ser grandes eixos rodoviários, na aceção do artigo 3.°, alínea n), da Diretiva 2002/49, foi notificada à Comissão também depois do termo do referido prazo.

43 Terceiro, quanto aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00056, PT_a_rd00142 e PT_a_rd00601, referidos, respetivamente, nos n.os 7, 36 e 234 da parte A do anexo do presente acórdão, há que rejeitar o argumento da República Portuguesa segundo o qual, em substância, não é exigida uma elaboração dos planos de ação para estes eixos devido à inexistência de população exposta a níveis acústicos superiores aos valores‑limite vigentes em Portugal.

44 Com efeito, embora o artigo 8.°, n.° 2, da Diretiva 2002/49 deixe aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação quanto ao conteúdo dos planos de ação, a referida disposição não prevê nenhuma exceção à própria obrigação de elaborar esses planos para os grandes eixos rodoviários situados no seu território, sendo esses eixos definidos, no artigo 3.°, alínea n), desta diretiva, no sentido de que abrangem as estradas regionais, nacionais ou internacionais onde se verificam mais de 3 milhões de passagens de veículos por ano.

45 Além disso, o artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2002/49 define o âmbito de aplicação desta diretiva como sendo aplicável ao ruído ambiente a que os seres humanos se encontram expostos, independentemente do nível desse ruído.

46 Daqui resulta que a falta de planos de ação para os grandes eixos rodoviários em causa não pode ser justificada pela inexistência de população exposta a níveis acústicos superiores aos valores‑limite vigentes no Estado‑Membro em causa.

47 Esta interpretação não é posta em causa pelos requisitos mínimos para os planos de ação, previstos no artigo 8.°, n.° 4, da Diretiva 2002/49 e enumerados no anexo V desta diretiva. É certo que a inexistência de uma população exposta a níveis acústicos superiores aos valores‑limite vigentes no Estado‑Membro em causa pode levar este Estado‑Membro a decidir, no âmbito da margem de apreciação que o artigo 8.°, n.° 2, da referida diretiva lhe confere, indicar, no plano de ação em causa, que não há ações previstas pelas autoridades competentes para os cinco anos futuros relativamente ao eixo em causa. Todavia, isso não exclui o caráter necessário da elaboração de tal plano.

48 Por outro lado, em conformidade com o artigo 1.° da Diretiva 2002/49, a adoção de planos de ação pelos Estados‑Membros tem por objetivo não só prevenir e reduzir, sempre que necessário, o ruído ambiente, e em especial quando os níveis de exposição forem suscetíveis de provocar efeitos nocivos para a saúde humana, mas também preservar a qualidade do ambiente acústico, quando seja boa.

49 Quarto, quanto aos grandes eixos rodoviários referidos nos n.os 53 a 65, 68, 69, 76, 154 e 155 da parte A do anexo do presente acórdão, impõe‑se observar, à semelhança da Comissão, que, na sua resposta ao parecer fundamentado de 20 de julho de 2018, a República Portuguesa, apesar de ter indicado, para alguns grandes eixos rodoviários, que a obrigação de elaborar um plano de ação já não era aplicável «devido a perda de tráfego e [em conformidade com o] Df1_5_2015_upd180627» e de ter atribuído a esses eixos o código «– 1» no quadro anexo à referida resposta, não o indicou relativamente aos grandes eixos rodoviários em causa, tendo atribuído a estes últimos eixos o código «NA», ou seja, «Dados não apresentados».

50 Além disso, na resposta à notificação para cumprir de 18 de maio de 2017, a República Portuguesa tinha atribuído esse mesmo código aos grandes eixos rodoviários em causa.

51 Por conseguinte, na medida em que, no que respeita aos eixos em causa, a República Portuguesa indica o código «– 1» no quadro anexo à sua contestação e alega, na tréplica e nas suas observações sobre a resposta da Comissão à questão colocada a este respeito pelo Tribunal de Justiça, que esta instituição foi informada, em 22 de junho de 2015, de que esses eixos tinham deixado de ser grandes eixos rodoviários, sem contudo apresentar qualquer prova para fundamentar esta alegação, esta argumentação da República Portuguesa deve ser rejeitada.

52 Por último, no que se refere, em quarto lugar, aos planos de ação para os grandes eixos ferroviários enumerados na parte B do anexo do presente acórdão, a República Portuguesa dá conhecimento de que esses planos de ação só foram aprovados e comunicados em 25 de junho de 2021, ou seja, após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

53 No que diz respeito, mais especificamente, ao grande eixo ferroviário PT_a_rl00013, importa recordar, à semelhança do que já foi salientado, relativamente aos eixos rodoviários, no n.° 44 do presente acórdão, que o artigo 8.°, n.° 2, da Diretiva 2002/49 não prevê nenhuma exceção à obrigação de os Estados‑Membros elaborarem planos de ação para os grandes eixos ferroviários situados no seu território, ou seja, em conformidade com a definição prevista no artigo 3.°, alínea o), desta diretiva, para as vias‑férreas onde se verificam mais de 30 000 passagens de comboios por ano. A este respeito, a República Portuguesa não contesta que, após ter reiniciado o serviço em 2008, na sequência da interrupção para obras entre 2004 e 2008, e, em todo o caso, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o eixo em causa esteja abrangido por essa definição.

54 Por outro lado, a República Portuguesa admite, quanto às questões suscitadas pela Comissão relativamente ao facto de parte desse eixo ferroviário estar situado ao ar livre e localizado numa zona onde existe construção, que, à saída do túnel, existe efetivamente um edifício de maior volumetria e cércea, mas que o mesmo é de uso não habitacional, e que só em segunda linha, isto é a partir dos 100 metros, e sob proteção daquele edificado, surge algum edificado residencial. Por conseguinte, a falta de um plano de ação para o eixo em causa não pode ser justificada por referência ao artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2002/49, segundo o qual esta diretiva só é aplicável ao ruído ambiente a que os seres humanos se encontram expostos.

55 Na medida em que a República Portuguesa afirma que, em todo o caso, o referido eixo está abrangido pelo plano de ação comunicado em 28 de junho de 2021, basta observar que esta data é posterior à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, 20 de outubro de 2018.

56 Nestas condições, a ação deve ser julgada procedente na sua totalidade.

57 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que declarar que a República Portuguesa, por um lado, ao não ter elaborado mapas estratégicos de ruído relativos aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00410, PT_a_rd00458, PT_a_rd00460, PT_a_rd00462 e PT_a_rd00633 nem planos de ação para as aglomerações de Amadora e Porto, bem como para os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários referidos no anexo do presente acórdão, e, por outro, ao não ter comunicado à Comissão a informação fornecida por esses mapas nem os resumos desses planos de ação, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 8.°, n.° 2, e do artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2002/49, em conjugação com o anexo VI da mesma diretiva.

Quanto às despesas

58 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide:

1) A República Portuguesa, por um lado, ao não ter elaborado mapas estratégicos de ruído relativos aos grandes eixos rodoviários PT_a_rd00410, PT_a_rd00458, PT_a_rd00460, PT_a_rd00462 e PT_a_rd00633 nem planos de ação para as aglomerações de Amadora e Porto, bem como para os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários referidos no anexo do presente acórdão, e, por outro, ao não ter comunicado à Comissão Europeia a informação fornecida por esses mapas nem os resumos desses planos de ação, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 8.°, n.° 2, e do artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2002, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, em conjugação com o anexo VI da mesma diretiva.

2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 31 de março de 2022.

Anexo

Parte A

Grandes eixos rodoviários

Parte B

Grandes eixos ferroviários

* Língua do processo: português.