Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-683/20

1

Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo elaborado planos de ação nem comunicado à Comissão resumos dos planos de ação para os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários, referidos no anexo do presente acórdão, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2002, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente (JO 2002, L 189, p. 12), lido em conjugação com o anexo VI desta diretiva.

2

Nos termos do artigo 3.o da Diretiva 2002/49, sob a epígrafe «Definições»:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]»

3

O artigo 8.o desta diretiva, sob a epígrafe «Planos de ação», prevê:

«[…]

2. Os Estados‑Membros assegurarão que, o mais tardar em 18 de julho de 2013, as autoridades competentes elaborem planos de ação, nomeadamente para determinar prioridades que poderão ser identificadas quando é ultrapassado qualquer valor‑limite relevante, ou por outros critérios escolhidos pelos Estados‑Membros para as aglomerações e todos os grandes eixos rodoviários e ferroviários situados no seu território.

[…]

5. Os planos de ação serão reanalisados e, se necessário, revistos, sempre que surja um acontecimento significativo que afete a situação existente em termos de ruído, e no mínimo de cinco em cinco anos a contar da data da sua aprovação.

[…]

7. Os Estados‑Membros assegurarão que o público seja consultado sobre as propostas de planos de ação e tenha a oportunidade de participar precoce e efetivamente na preparação e revisão dos planos de ação, que os resultados dessa participação sejam tomados em consideração e que o público seja informado das decisões tomadas. Serão estabelecidos prazos razoáveis, que permitam dar tempo suficiente a cada fase da participação do público.

Se a obrigação de executar um procedimento de participação pública resultar simultaneamente da presente diretiva e de qualquer outra legislação [da União], os Estados‑Membros poderão prever procedimentos conjuntos, a fim de evitar a duplicação de esforços.»

4

O artigo 10.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Recolha e publicação de dados pelos Estados‑Membros e pela Comissão», dispõe, no seu n.o 2:

«Os Estados‑Membros assegurarão que a informação fornecida pelos mapas estratégicos de ruído e os resumos dos planos de ação referidos no anexo VI sejam enviados à Comissão no prazo de seis meses a contar das datas referidas, respetivamente, nos artigos 7.o e 8.o»

5

O anexo V desta diretiva prevê os requisitos mínimos para os planos de ação.

6

O anexo VI da mesma diretiva prevê os dados a enviar à Comissão, incluindo, nomeadamente, em relação aos grandes eixos rodoviários e ferroviários e aos grandes aeroportos, «[u]m resumo do plano de ação, de 10 páginas no máximo, que abranja todos os aspetos relevantes referidos no anexo V».

7

Em 25 de junho de 2010, as autoridades eslovacas comunicaram à Comissão uma lista de aglomerações, de grandes eixos rodoviários, de grandes eixos ferroviários e de grandes aeroportos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2002/49 através do portal eletrónico Reportnet da Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente (Eionet). Em 16 de janeiro de 2014, atualizaram essa lista na parte relativa aos grandes eixos ferroviários.

8

Em 27 de março de 2015, após uma primeira troca de correspondência, os serviços da Comissão dirigiram às autoridades eslovacas, no âmbito do processo EU Pilot 7453/15/ENVI, um pedido respeitante à implementação da Diretiva 2002/49.

9

Em 26 de maio de 2015, as autoridades eslovacas responderam a esse pedido e, em 24 de julho de 2015, atualizaram os dados relativos às aglomerações e aos grandes eixos rodoviários.

10

Em 29 de abril de 2016, a Comissão enviou à República Eslovaca uma notificação para cumprir na qual declarava a existência de vários incumprimentos das obrigações que incumbiam a esse Estado‑Membro por força da Diretiva 2002/49, nomeadamente a prevista no artigo 8.o, n.o 2, de elaborar planos de ações, bem como a prevista no artigo 10.o, n.o 2, conjugado com os anexos V e VI da referida diretiva, de lhe enviar resumos desses planos de ação.

11

Por carta de 17 de junho de 2016, a República Eslovaca respondeu a essa notificação para cumprir.

12

Em 15 de junho de 2017, após ter examinado a dita resposta e as informações comunicadas posteriormente à mesma, a Comissão enviou à República Eslovaca um parecer fundamentado. Nesse parecer, declarou, nomeadamente, que este Estado‑Membro não tinha elaborado planos de ação de 462 grandes eixos rodoviários e dezasseis grandes eixos ferroviários, em violação do artigo 8.o, n.os 2 e 4, conjugado com o anexo V da Diretiva 2002/49, e não tinha enviado, no que se referia aos referidos grandes eixos rodoviários e grandes eixos ferroviários, os resumos dos planos de ação, em violação do artigo 10.o, n.o 2, conjugado com os anexos V e VI desta diretiva. A Comissão fixou à República Eslovaca um prazo de dois meses a contar da receção do referido parecer para adotar as medidas necessárias para pôr termo a esses incumprimentos.

13

Por carta de 24 de julho de 2017, a República Eslovaca indicou que não estava em condições de cumprir plenamente e em tempo útil as obrigações decorrentes da Diretiva 2002/49, uma vez que os gestores da infraestrutura rodoviária e os operadores ferroviários não tinham cumprido as respetivas obrigações legais nos prazos fixados. Este Estado‑Membro comunicou ainda à Comissão que estavam a ser elaborados 17 planos de ação relativos a grandes eixos rodoviários.

14

Em 21 de agosto e 10 de setembro de 2020, as autoridades eslovacas transmitiram à rede Eionet novas informações sobre, respetivamente, os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários.

15

Considerando que a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, conjugado com o anexo VI da Diretiva 2002/49, a Comissão decidiu intentar a presente ação.

16

Embora reconheça que a República Eslovaca fez alguns progressos na implementação da Diretiva 2002/49 desde o início do procedimento, a Comissão sustenta que este Estado‑Membro não cumpriu a obrigação que lhe incumbe de lhe enviar resumos dos planos de ação de 445 grandes eixos rodoviários fora de aglomerações e de dezasseis grandes eixos ferroviários fora de aglomerações, em conformidade com o disposto no artigo 10.o, n.o 2, conjugado o anexo VI da Diretiva 2002/49. Não havendo indicação em contrário, a Comissão conclui que a República Eslovaca não elaborou planos de ação para esses eixos e, por conseguinte, não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 8.o, n.o 2, desta diretiva.

17

A República Eslovaca reconhece ter cumprido fora de prazo as obrigações decorrentes do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49. Não obstante, considera que a presente ação ficou sem objeto.

18

Com efeito, após ter, em 10 de setembro de 2020, comunicado à Comissão um documento intitulado «Plano de ação para a proteção contra o ruído provocado por certos grandes eixos ferroviários geridos pela Sociedade Nacional de Caminhos de Ferro Eslovacos (ŽSR) em funcionamento em 2011 — Resumo», datado de julho de 2013, e, em 31 de dezembro de 2020, um documento intitulado «Plano de ação para a proteção contra o ruído provocado por certos grandes eixos rodoviários geridos pela Administração Rodoviária Eslovaca (SSC) com base na situação de 2011 — Resumo», datado de novembro de 2020, não subsiste nenhum incumprimento alegado.

19

Na fase da réplica, a Comissão refuta a pertinência destes documentos. Com efeito, os documentos davam nota de consultas públicas efetuadas em 2020. Devendo, em conformidade com o disposto no artigo 8.o, n.o 7, da Diretiva 2002/49, as consultas públicas preceder a adoção dos planos de ação, os documentos não podem, portanto, referir‑se a planos de ação relativos ao período compreendido entre 2013 e 2018. Trata‑se provavelmente de documentos recentes sobre uma situação passada. Ora, resulta da interpretação sistemática das disposições da Diretiva 2002/49 que os planos de ação devem ser adotados em tempo útil a fim de abrangerem um período futuro. Em especial, decorre do sistema de obrigações instituído pela referida diretiva, nomeadamente do artigo 8.o, n.o 5, desta diretiva, que os planos de ação são reanalisados e, se necessário, revistos o mais tardar no prazo de cinco anos. Por conseguinte, a adoção, em 2020, do plano de ação que devia ter sido elaborado em 2013 não repõe a conformidade com a Diretiva 2002/49. Se fosse possível adotar planos de ação após o termo do período a que se referem, a Diretiva 2002/49 ficaria privada de efeito útil.

20

A Comissão acrescenta que, de qualquer modo, a questão de saber se a República Eslovaca cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49 deve ser apreciada em função da situação existente no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, no caso em apreço, dia 15 de agosto de 2017. Ora, é pacífico que, nessa data, a República Eslovaca ainda não tinha elaborado planos de ação de 445 grandes eixos rodoviários e de dezasseis grandes eixos ferroviários.

21

A República Eslovaca rejeita esta argumentação da Comissão, que considera ilógica e confusa. Da Diretiva 2002/49 resulta que os planos de ação que este Estado‑Membro era obrigado a elaborar para dezasseis grandes eixos ferroviários e 445 grandes eixos rodoviários até 18 de julho de 2013 tinham de se basear em dados de 2011 e incluir medidas para os anos de 2013 a 2018. A República Eslovaca cumpriu essa obrigação a posteriori. As exigências formuladas pela Comissão na fase da réplica equivalem, na prática, a que a República Eslovaca seja obrigada a renunciar a esforçar‑se, ainda que a posteriori, para cumprir a obrigação prevista no artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49 e em causa na presente ação, obrigando‑a simultaneamente a procurar cumprir outra obrigação, a saber, a prevista no artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 2002/49, obrigação por cujo incumprimento não foi intentada nenhuma ação contra ela. Por outras palavras, os argumentos da Comissão significam que se um Estado‑Membro não cumpre as obrigações que lhe incumbem no prazo fixado nesta diretiva então também nunca o poderá fazer.

22

Na hipótese de na réplica a Comissão imputar à República Eslovaca a violação da obrigação de proceder em tempo útil a uma consulta pública sobre os planos de ação, prevista no artigo 8.o, n.o 7, da Diretiva 2002/49, e da obrigação de reanalisar ou rever os planos de ação o mais tardar cinco anos após a data de aprovação, prevista no artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 2002/49, a República Eslovaca considera que essas acusações são inadmissíveis.

23

Por outro lado, a República Eslovaca assinala, desde logo, que, embora os planos de ação em causa na ação não tenham sido finalizados até 2020, tal não significa que não tenham sido adotadas medidas de combate ao ruído ambiente relativamente aos grandes eixos rodoviários e ferroviários em questão, após 2013. A este respeito, menciona várias medidas de modernização das vias‑férreas ou diretamente destinadas a reduzir as fontes de ruído.

24

Em seguida, a República Eslovaca tinha pleno conhecimento das obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 2002/49. Em conformidade com esta disposição, afirma ter elaborado e comunicado à Comissão vários resumos de planos de ação que tinham em conta a situação de 2016.

25

Por último, a República Eslovaca sublinha que estava longe de ser o único Estado‑Membro a ter incorrido no atraso no cumprimento das obrigações previstas no artigo 8.o, n.o 2, e no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49.

26

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça [v. Acórdão de 27 de janeiro de 2021, Comissão/Áustria (IVA — Agências de viagem), C‑787/19, não publicado, EU:C:2021:72, n.o 34 e jurisprudência referida].

27

No caso em apreço, a República Eslovaca não contesta que, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, 15 de agosto de 2017, não tinha elaborado planos de ação para os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários, referidos no anexo do presente acórdão, nem comunicado à Comissão resumos desses planos de ação.

28

No que se refere os documentos intitulados «Plano de ação para a proteção contra o ruído provocado por certos grandes eixos ferroviários geridos pela Sociedade Nacional de Caminhos de Ferro Eslovacos (ŽSR) em funcionamento em 2011 — Resumo» e «Plano de ação para a proteção contra o ruído provocado por certos grandes eixos rodoviários geridos pela Administração Rodoviária Eslovaca (SSC) com base na situação de 2011 — Resumo», a República Eslovaca não contesta os ter comunicado à Comissão em 10 de setembro e 31 de dezembro de 2020, ou seja, após a data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Quanto ao primeiro destes dois documentos, esclarece ainda que a menção do ano de 2013 (v. n.o 18 do presente acórdão) foi mantida no documento, já que devia inicialmente ser elaborado em 2013. No entanto, confirma que mesmo este documento só foi finalizado em 2020, após consulta pública.

29

Daqui resulta que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 26 do presente acórdão, estes documentos são desprovidos de pertinência para efeitos da apreciação da existência, nessa data, dos incumprimentos alegados.

30

Por outro lado, há que observar que a alegação da República Eslovaca sobre a inadmissibilidade de alguns argumentos da Comissão assenta numa leitura errada dos articulados dessa instituição.

31

Com efeito, como salienta a própria República Eslovaca, a Comissão não pede ao Tribunal de Justiça que declare a existência de incumprimento de obrigações diferentes das previstas no artigo 8.o, n.o 2, e no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49.

32

Na realidade, a Comissão referiu‑se às obrigações de rever os planos de ação e de consultar o público sobre as propostas de planos de ação, previstas no artigo 8.o, n.os 5 e 7, desta diretiva, apenas no contexto dos documentos mencionados no n.o 28 do presente acórdão, e isto para demonstrar, nomeadamente, que estes documentos foram adotados recentemente e, em todo o caso, após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, facto que, no âmbito do presente processo, não é contestado pela República Eslovaca.

33

Na parte em que esta última sublinha que estava longe de ser o único Estado‑Membro a ter incorrido no atraso no cumprimento das obrigações decorrentes do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49, basta recordar que o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que um Estado‑Membro não pode justificar o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado FUE pelo facto de outros Estados‑Membros não terem cumprido e também não cumprirem as suas obrigações (Acórdão de 18 de novembro de 2010, Comissão/Espanha, C‑48/10, não publicado, EU:C:2010:704, n.o 33 e jurisprudência referida).

34

Nestas condições, a ação deve ser julgada procedente.

35

Atendendo a todas as considerações expostas, há que declarar que, não tendo, por um lado, elaborado planos de ação para os grandes eixos rodoviários e os grandes eixos ferroviários, referidos no anexo do presente acórdão, e, por outro lado, comunicado à Comissão resumos dos referidos planos de ação, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respetivamente, do artigo 8.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2002/49, lido em conjugação com o anexo VI desta diretiva.

36

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Eslovaca e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide: