Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-679/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

T. ĆAPETA

apresentadas em 12 de junho de 2025 (1)

Processo C‑679/23 P

WS,

WT,

WY,

WZ,

YA,

YB

contra

Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração — Regulamento (UE) 2016/1624 — Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) — Operação conjunta de regresso — Alegada violação dos direitos fundamentais — Responsabilidade extracontratual — Nexo de causalidade »

I. Introdução

1. Uma família de sírios curdos foi devolvida de avião da Grécia para a Turquia no âmbito de uma operação conjunta de regresso coordenada pela Frontex (2).

2. Pedem agora aos órgãos jurisdicionais da União, com base nos artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE, que condenem a Frontex a pagar‑lhes uma indemnização por danos sofridos. Alegam que os danos patrimoniais e não patrimoniais que sofreram foram causados pela ação ilícita — ou, mais precisamente, pela omissão de comportamento — por parte da Frontex antes, durante e após esta operação de regresso, que violou vários dos direitos fundamentais dos recorrentes.

3. Pode a União Europeia ser responsabilizada por danos causados por ações e/ou omissões ilícitas da Frontex durante uma operação conjunta de regresso? Em princípio, estas operações são essencialmente da responsabilidade do Estado‑Membro a partir do qual os regressos são efetuados (a seguir «Estado‑Membro de acolhimento») e a Frontex desempenha um papel de apoio na preparação, organização e coordenação dessas operações. A questão que se coloca no presente processo é, então, a de saber se a Frontex tem obrigações concretas no âmbito dessas operações e, em caso afirmativo, qual dessas obrigações é suscetível de desencadear, em caso de violação, a responsabilidade da União Europeia por danos causados, independentemente da responsabilidade principal do Estado‑Membro de acolhimento por essas operações.

4. No entanto, o presente processo foi submetido ao Tribunal de Justiça na sequência de um recurso do acórdão proferido pelo Tribunal Geral em primeira instância (3). O Tribunal Geral julgou improcedente a ação de indemnização intentada pela família síria, com fundamento na inexistência de nexo de causalidade entre o comportamento alegadamente ilícito da Frontex e os danos sofridos. Consequentemente, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre os demais pressupostos da responsabilidade extracontratual, nomeadamente os relativos à ilicitude e ao dano (4).

5. Por conseguinte, a apreciação do Tribunal de Justiça no presente processo limita‑se às questões decididas pelo Tribunal Geral. No entanto, este processo oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de esclarecer se a Frontex pode ser responsabilizada por violações de direitos fundamentais no contexto de operações conjuntas de regresso, bem como de aprofundar a sua jurisprudência relativa ao nexo de causalidade (5).

II. Factos na origem do processo no Tribunal Geral

6. Os ora recorrentes, WS e outros, são uma família composta por seis cidadãos sírios de etnia curda, formada por dois progenitores e quatro filhos.

7. Em 9 de outubro de 2016, chegaram à ilha de Milos (Grécia) integrando um grupo de 114 refugiados (6).

8. Em 14 de outubro de 2016, foram transferidos para o centro de acolhimento e de identificação de Leros (Grécia), onde manifestaram oficialmente o seu interesse em apresentar um pedido de proteção internacional (7).

9. Em 19 de outubro de 2016, de acordo com os recorrentes, a polícia grega transportou‑os, juntamente com vários outros cidadãos sírios, do hotspot de Leros para a esquadra da polícia da mesma cidade. Foram informados de que seriam transferidos para Atenas (Grécia) no dia seguinte.

10. Em 20 de outubro de 2016, foram levados de avião para Adana (Turquia) no âmbito de uma operação conjunta de regresso conduzida pela Grécia e pela Frontex (a seguir «operação conjunta de regresso») (8). Os recorrentes foram em seguida transferidos para um centro de acolhimento temporário situado no sudeste da Turquia.

11. Durante o voo de regresso, os recorrentes alegam que cada um foi colocado ao lado de um agente que os escoltava e que lhes foi vedada qualquer comunicação. De acordo com os recorrentes, continuavam convencidos de que estavam a ser transportados para Atenas; só quando desembarcaram do avião e foram entregues a funcionários turcos é que se aperceberam de que tinham sido encaminhados para a Turquia.

12. Em 2 de novembro de 2016, as autoridades turcas emitiram aos recorrentes documentos de proteção temporária e uma autorização de viagem provisória. Os recorrentes deixaram o centro de acolhimento e instalaram‑se na aldeia de Saruj (Turquia), onde arrendaram uma habitação e adquiriram mobiliário. No entanto, segundo os recorrentes, mudaram‑se posteriormente para Erbil (Iraque), dado que receavam ser devolvidos à Síria pelas autoridades turcas. Local onde residem desde então.

13. Em 4 de janeiro de 2017, os recorrentes apresentaram uma queixa à Frontex a respeito da operação conjunta de regresso. Alegaram que a assistência prestada pela Frontex nessa operação resultou na violação dos seus direitos fundamentais.

14. Em 15 de fevereiro de 2017, o provedor de direitos fundamentais da Frontex (a seguir «FRO») informou os recorrentes de que a sua queixa era admissível e que tinha sido transmitida ao Diretor Executivo e ao Provedor de Justiça grego enquanto autoridade nacional competente para apreciar queixas relativas aos direitos fundamentais contra as autoridades de guarda de fronteira na Grécia.

15. Na sequência de uma série de comunicações entre o FRO e os recorrentes a respeito da evolução da sua queixa, em 7 de junho de 2017, os recorrentes foram informados de que a queixa tinha sido remetida à polícia grega, uma vez que o Provedor de Justiça grego não dispunha de competência para a apreciar.

16. Em 17 de julho de 2018, os recorrentes apresentaram uma segunda queixa contra a Frontex, invocando a falta de progresso na apreciação da primeira queixa.

17. Em 9 de agosto de 2018, a Frontex informou os recorrentes de que a segunda queixa era admissível e que tinha sido apensada à primeira.

18. Após novas comunicações entre o FRO e os recorrentes sobre o andamento das queixas, o FRO informou‑os, em 25 de novembro de 2019, de que as autoridades gregas tinham concluído o respetivo inquérito disciplinar interno e emitido um relatório final, nos termos do qual não se verificava nenhuma responsabilidade disciplinar.

19. Em 6 de outubro de 2020, o FRO apresentou um relatório final sobre as duas queixas e procedeu ao arquivamento do processo. De acordo com esse relatório, as autoridades gregas atuaram em violação dos direitos fundamentais dos recorrentes garantidos pelos artigos 18.°, 19.°, 24.°, 41.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). O relatório referia ainda que a Frontex tinha cumprido as suas obrigações, ao ter dado seguimento ao caso, estabelecendo contacto direto com o Estado‑Membro em causa, e tinha adotado iniciativas destinadas a assegurar o cumprimento dos requisitos legais nas futuras operações de regresso (9). No entanto, este relatório não fazia nenhuma referência a uma eventual responsabilidade da Frontex.

20. Por mensagens de correio eletrónico, de 8 e 12 de outubro de 2020, os recorrentes puseram em causa, nomeadamente, o facto de o relatório não abordar o envolvimento da Frontex na operação conjunta de regresso, nem a segunda queixa apresentada contra a Frontex.

21. Por mensagem de correio eletrónico, de 13 de outubro de 2020, o FRO respondeu que a Frontex tinha cumprido as suas obrigações no que respeita ao tratamento das queixas apresentadas. Essa mensagem de correio eletrónico indicava, nomeadamente, que, de acordo com as regras aplicáveis, a Frontex acompanhou regularmente o processo junto das autoridades gregas, e que, sendo o procedimento de apresentação de queixas de natureza administrativa, já não existiam vias de recurso para impugnar as conclusões e o seguimento dado às queixas, sem prejuízo de a parte interessada poder recorrer às instituições da União.

22. Entretanto, em 19 de abril de 2017, os recorrentes intentaram uma ação contra a Grécia no Tribunal Europeu dos Direitos do Humanos (a seguir «TEDH») relativamente à mesma operação conjunta de regresso, invocando a violação dos artigos 3.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH»). O processo foi retirado do registo do TEDH na sequência de um acordo amigável (10). A Grécia aceitou pagar 12 500 euros por recorrente, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, num total de 75 000 euros, acrescidos de 1 500 euros relativos a custas e despesas.

III. Tramitação processual no Tribunal Geral e o acórdão recorrido

23. Em 20 de setembro de 2021, os demandantes [ora recorrentes] intentaram no Tribunal Geral uma ação de indemnização, com fundamento no artigo 268.° TFUE, no artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 60.°, n.° 3, do Regulamento 2016/1624 (11), pedindo a reparação dos danos sofridos em consequência de atos ilícitos alegadamente cometidos pela Frontex antes, durante e após a operação conjunta de regresso.

24. Os demandantes alegaram que a Frontex tinha incumprido as obrigações que lhe incumbem nos termos dos artigos 16.°, 22.°, 25.°, 26.°, 28.°, 34.° e 72.° do Regulamento 2016/1624, bem como das etapas 1 a 5 do procedimento operacional normalizado (12) e do artigo 4.° do Código de Conduta (13), o que teria implicado uma violação dos seus direitos fundamentais, garantidos pelos artigos 1.°, 4.°, 18.°, 19.°, 24.°, 41.° e 47.° da Carta.

25. Os demandantes invocaram oito fundamentos de recurso. Nos três primeiros fundamentos, os demandantes acusaram a Frontex de não ter tomado medidas para prevenir a violação dos seus direitos fundamentais na fase de preparação da operação conjunta de regresso. Nos quarto, quinto e sexto fundamentos, alegaram que a Frontex não garantiu que a operação conjunta de regresso fosse conduzida de forma a salvaguardar os seus direitos fundamentais durante a sua execução. Nos sétimo e oitavo fundamentos, sustentaram que a Frontex não havia adotado medidas adequadas para avaliar a operação conjunta de regresso e para proceder ao tratamento das suas queixas apresentadas após a sua execução.

26. Os demandantes pediram ao Tribunal Geral que lhes atribuísse uma indemnização pelas violações invocadas, alegando que os pressupostos da responsabilidade extracontratual da União estavam preenchidos. Requereram, assim, a condenação da Frontex no pagamento de uma indemnização no montante de 96 212,55 euros a título de danos patrimoniais e 40 000 euros a título de danos não patrimoniais, acrescidos de juros(14). Os demandantes pediram ainda a condenação da Frontex nas despesas.

27. A Frontex pediu que a ação fosse julgada improcedente e que os demandantes fossem condenados nas despesas.

28. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou a ação totalmente improcedente.

29. Primeiro, o Tribunal Geral considerou que determinados documentos apresentados pelos demandantes, pela primeira vez na fase da réplica ou antes do encerramento da fase oral, eram inadmissíveis por terem sido apresentados tardiamente e sem justificação (n.os 41 a 46 e 49 a 51 do acórdão recorrido).

30. Segundo, o Tribunal Geral decidiu começar pela apreciação do pressuposto relativo ao nexo de causalidade entre o comportamento alegadamente ilícito e os danos invocados (n.° 55 do acórdão recorrido). Considerou que os demandantes não tinham demonstrado a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre o dano invocado e o comportamento imputado à Frontex (n.° 71 do acórdão recorrido).

31. O Tribunal Geral chegou a essa conclusão com base em duas linhas de raciocínio. Na primeira linha de raciocínio (n.os 62 a 66 do acórdão recorrido), começou por salientar que os argumentos apresentados pelos demandantes assentavam numa premissa errada de que, se não fossem o alegado incumprimento da Frontex das obrigações em matéria de proteção dos direitos fundamentais no contexto da operação conjunta de regresso, não teriam sido ilicitamente devolvidos para a Turquia, nem teriam sofrido os danos invocados (n.° 62 do acórdão recorrido).

32. A este respeito, o Tribunal Geral considerou que, nos termos do artigo 34.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624, a Frontex só deve assegurar a proteção dos direitos fundamentais no exercício das suas funções (n.° 63 do acórdão recorrido). Em seguida, constatou que, nos termos do artigo 27.°, n.° 1, alíneas a), e b), e do artigo 28.°, n.° 1, do referido regulamento, a função da Frontex no que respeita às operações de regresso consiste apenas em prestar assistência técnica e operacional aos Estados‑Membros, e não a apreciar o mérito das decisões de regresso. Esta apreciação, como resulta da Diretiva 2008/115/CE (15), é da competência exclusiva dos Estados‑Membros (n.° 64 do acórdão recorrido). Do mesmo modo, o Tribunal Geral salientou que, nos termos da Diretiva 2013/32/UE (16), só os Estados‑Membros têm competência para apreciar os pedidos de proteção internacional (n.° 65 do acórdão recorrido).

33. Assim, o Tribunal Geral concluiu que, não tendo a Frontex competência para apreciar o mérito das decisões de regresso nem os pedidos de proteção internacional, não podia ser reconhecido um nexo de causalidade direto entre os comportamentos e os danos invocados. Acrescentou que resulta do artigo 42.°, n.os 1 e 2, do Regulamento 2016/1624 que esses danos são, em princípio, da exclusiva responsabilidade do Estado‑Membro de acolhimento (n.° 66 do acórdão recorrido).

34. Na segunda linha de raciocínio (n.os 67 a 70 do acórdão recorrido), o Tribunal Geral entendeu que os danos invocados não resultavam diretamente de nenhum comportamento ilícito da Frontex, mas antes das decisões tomadas pelos próprios demandantes. Mais concretamente, de acordo com o Tribunal Geral: i) os danos patrimoniais relacionados com as despesas incorridas na Turquia resultavam da opção dos demandantes de não cumprirem as instruções constantes da autorização de viagem temporária emitida pelas autoridades turcas; ii) os danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da deslocação para o Iraque e da instalação nesse país também resultavam de uma decisão pessoal e não podiam ser considerados como consequência direta da atuação da Frontex; e iii) os danos patrimoniais relativos às despesas com apoio jurídico no âmbito das queixas contra a Frontex decorriam da sua decisão de recorrer a representação legal, a qual não era obrigatória.

35. Consequentemente, e tendo em conta o caráter cumulativo dos pressupostos para a responsabilidade extracontratual da União, o Tribunal Geral julgou a ação improcedente sem se pronunciar sobre os demais pressupostos da referida responsabilidade extracontratual (n.° 72 do acórdão recorrido).

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

36. Por meio de um recurso interposto em 14 de novembro de 2023, WS e o., na qualidade de recorrentes, pedem ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, remeta o processo ao Tribunal Geral para decisão ou, subsidiariamente, que decida ele próprio e julgue a ação procedente. Pediram, também, que Tribunal de Justiça condenasse a Frontex nas despesas.

37. Na sua resposta apresentada em 7 de fevereiro de 2024, a Frontex pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao presente recurso e que condene os recorrentes nas despesas.

38. Os recorrentes e a Frontex apresentaram ainda réplica e tréplica, respetivamente, em 18 de abril de 2024 e 27 de maio de 2024.

39. Realizou‑se uma audiência em 4 de fevereiro de 2025, na qual ambas as partes apresentaram alegações orais.

V. Análise

40. Os recorrentes invocam quatro fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo a um erro de qualificação da ação como sendo uma impugnação da decisão que recusou proteção internacional aos recorrentes ou da alegada decisão tácita de regresso. O segundo fundamento é relativo ao facto de, em virtude dessa errada qualificação, o Tribunal Geral não ter apreciado os argumentos segundo os quais o comportamento ilícito da Frontex causou os danos invocados, concluindo assim, erradamente, pela inexistência de nexo de causalidade. O terceiro fundamento é relativo a uma apreciação errada segundo a qual o nexo de causalidade entre o comportamento da Frontex e os danos sofridos teria sido rompidos por decisões tomadas pelos próprios recorrentes. O quarto fundamento respeita à interpretação errada do Regulamento de Processo do Tribunal Geral ao declarar inadmissíveis determinados documentos.

41. Começarei a minha análise pela apreciação dos argumentos apresentados pela Frontex relativos à inadmissibilidade do presente recurso (A). Em seguida, analisarei conjuntamente os dois primeiros fundamentos (B), antes de me debruçar sobre o terceiro (C) e o quarto (D) fundamentos de recurso.

A. Quanto à admissibilidade

42. A Frontex contesta, em substância, a admissibilidade do presente recurso com base em quatro fundamentos.

43. Primeiro, a Frontex alega que os três primeiros fundamentos do recurso são inadmissíveis por colocarem em causa as apreciações de facto efetuadas pelo Tribunal Geral, nomeadamente quanto à existência da decisão de regresso.

44. Segundo, a Frontex alega que os três primeiros fundamentos de recurso são inadmissíveis, uma vez que em que invocam a responsabilidade solidária da Frontex e da Grécia, o que constituiria um novo fundamento jurídico não suscitado na instância anterior.

45. Terceiro, a Frontex defende a inadmissibilidade do primeiro e do segundo fundamentos do recurso por não indicarem com precisão suficiente os segmentos do acórdão recorrido que são objeto de impugnação.

46. Quarto, a Frontex tem dúvidas sobre o interesse dos recorrentes em impugnar o acórdão recorrido, uma vez que já obtiveram uma indemnização por parte da Grécia no âmbito do seu recurso no TEDH (v. n.° 22 das presentes conclusões).

47. Os recorrentes alegam que o presente recurso é admissível e que os argumentos apresentados pela Frontex devem ser julgados improcedentes.

48. Partilho deste entendimento.

49. Em primeiro lugar, com os três primeiros fundamentos de recurso, os recorrentes não pretendem uma nova apreciação dos factos e dos meios de prova, mas antes contestar a qualificação jurídica efetuada pelo Tribunal Geral, com base na qual este concluiu pela inexistência de um nexo de causalidade direto entre o comportamento da Frontex e os danos alegadamente sofridos.

50. A este respeito, os recorrentes alegam que a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual a ação visava impugnar a decisão de regresso constitui uma apreciação de direito e não de facto. Com efeito, afirmaram em primeira instância que não existia nenhuma decisão de regresso, o que incumbia à Frontex verificar. A decisão do Tribunal Geral de não se pronunciar sobre a existência de uma decisão de regresso é, portanto, resultado de um erro de direito. Do mesmo modo, os recorrentes alegam que o Tribunal Geral não apreciou outros elementos de facto relevantes — como, por exemplo, se um agente da Frontex estava a bordo do voo de regresso ou se a Frontex tinha recebido das autoridades gregas a lista de nomes dos retornados — devido a um erro de direito resultante da errada qualificação da natureza da ação.

51. Por conseguinte, os recorrentes não pedem ao Tribunal de Justiça que apure esses factos, mas que declare que o Tribunal Geral tinha o dever de o fazer. Acrescentam que a questão de saber se a representação legal era necessária não constitui uma questão de facto, mas uma apreciação jurídica, que têm o direito de impugnar. Os argumentos dos recorrentes relativos aos factos devem, portanto, ser entendidos como argumentos de direito, passíveis de fiscalização pelo Tribunal de Justiça em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral (17).

52. Em segundo lugar, os argumentos apresentados pelos recorrentes nos três primeiros fundamentos, relativos à responsabilidade solidária da Frontex e da Grécia, não foram invocados pela primeira vez em sede de recurso. Resulta das observações das partes no Tribunal Geral (18) que os recorrentes invocaram argumentos relativos à existência de uma responsabilidade solidária da Frontex e da Grécia nas operações de regresso (19), entendendo que cada uma das entidades era responsável pelo seu próprio comportamento e pelos danos causados.

53. Em terceiro lugar, os dois primeiros fundamentos do recurso identificação com precisão os números contestados do acórdão recorrido e expõem as razões pelas quais esses números estão, segundo as recorrentes, viciados por um erro de direito, o que permite ao Tribunal de Justiça apreciar quais são os elementos contestados e exercer a fiscalização da legalidade do acórdão recorrido.

54. Em quarto lugar, como confirmado na audiência, os recorrentes tinham interesse em agir quando interpuseram o seu recurso, e esse interesse mantém‑se, uma vez que o acordo amigável celebrado com a Grécia não extinguiu a pretensão perante os órgãos jurisdicionais da União. Assim, o objetivo desta ação, que era obter uma reparação adequada pelos danos sofridos imputáveis à Frontex, não foi alcançado. O facto de os recorrentes terem instaurado processos distintos contra a Grécia, noutro tribunal, com fundamento em normas jurídicas diferentes, nomeadamente a CEDH, embora relativos à mesma operação conjunta de regresso, pode, como referem, ter relevância apenas na determinação do montante da indemnização.

55. Por conseguinte, considero o presente recurso admissível.

B. Quanto ao primeiro e ao segundo fundamentos

56. Com os dois primeiros fundamentos de recurso, que se referem aos n.os 62 a 66, 71 e 72 do acórdão recorrido, os recorrentes alegam, em substância, que o Tribunal Geral qualificou erradamente os seus argumentos apresentados em primeira instância. Tal erro levou o Tribunal Geral a concluir, de forma indevida, que não estava demonstrada a existência de um nexo de causalidade, e, por consequência, a não apreciar nenhum dos oito fundamentos de direito invocados em primeira instância.

57. Os recorrentes sustentam que alegaram que os danos sofridos resultaram de violação, por parte da Frontex, das obrigações que lhe incumbem diretamente, e não de obrigações imputáveis exclusivamente aos Estados‑Membros. A ação intentada em primeira instância visava, assim, apurar se a Frontex cumpriu as obrigações que lhe são impostas pelo Regulamento 2016/1624, nomeadamente quanto à garantia do respeito pelos direitos fundamentais na execução da operação conjunta de regresso. Contudo, o Tribunal Geral interpretou essa ação como uma impugnação da decisão de recusa de proteção internacional e/ou da decisão (tácita) de regresso adotada pelas autoridades gregas. Por este motivo, o Tribunal Geral não imputou o comportamento alegadamente ilícito, nem avaliou se existia um nexo de causalidade entre esse comportamento e os danos invocados. Se o Tribunal Geral não tivesse incorrido nessa errada qualificação, teria apreciado os oito fundamentos invocados em primeira instância, cada um relativo à violação de obrigações específicas da Frontex ao abrigo do Direito da União, que, segundo os recorrentes, teriam conduzido à violação dos seus direitos fundamentais e aos danos consequentes. Os recorrentes alegam ainda que o Tribunal Geral interpretou erradamente o artigo 42.°, n.os 1, e 2, do Regulamento 2016/1624, uma vez que esta disposição não está relacionada com a responsabilidade da Frontex por incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força deste regulamento.

58. A Frontex contesta essas alegações e defende que os dois primeiros fundamentos de recurso devem ser julgados improcedentes.

59. Considero, antes de mais, que, na parte controvertida do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não concluiu o seu raciocínio. Com efeito, não explicou de que modo as suas conclusões — relativas à competência exclusiva dos Estados‑Membros para adotar decisões de regresso e apreciar pedidos de proteção internacional — se articulam com a sua conclusão relativa à inexistência de um nexo de causalidade.

60. Na minha opinião, esta parte ambígua do acórdão recorrido pode ser interpretada de duas formas. Primeiro, poderá entender‑se que o Tribunal Geral compreendeu erradamente os argumentos dos recorrentes em primeira instância ao considerar que estes visavam a validade da decisão de regresso e não a falta de verificação pela Frontex da própria existência dessa decisão. Segundo, esse acórdão pode ser entendido no sentido de que o Tribunal Geral considerou que a Frontex não poderia ser responsabilizada por danos, uma vez que o seu papel se limita a prestar apoio técnico e operacional aos Estados‑Membros nas operações de regresso. Nesta perspetiva o Tribunal Geral declarou implicitamente que a proibição imposta à Frontex de apreciar o mérito das decisões de regresso, nos termos do artigo 28.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624, a isenta da obrigação de verificar se uma operação de regresso visa efetivamente pessoas abrangidas por uma decisão de regresso.

61. Se o primeiro entendimento do acórdão recorrido estiver correto, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao aplicar erradamente os conceitos de imputação e de nexo de causalidade.

62. O conceito de nexo de causalidade responde, por um lado, à questão da causa e do efeito, ou seja, a saber se a ação ou omissão de um determinado interveniente (causa) deu origem ao dano sofrido (efeito). Por outro lado, o conceito de imputação visa estabelecer a quem deve ser juridicamente atribuído o comportamento ilícito (20).

63. Se a causa de pedir da ação intentada no Tribunal Geral assenta na alegada ação (ou omissão) da Frontex, este tribunal não poderia ter respondido à questão de saber se existe um nexo entre essa causa e o alegado dano com base na apreciação da ação (ou omissão) de um terceiro (neste caso, a Grécia).

64. Por outras palavras, para concluir que a Frontex não poderia ter causado os danos invocados, o Tribunal Geral teria de partir do comportamento alegadamente ilícito da Frontex e, a partir daí, concluir que essa conduta não constituía uma causa suficientemente direta dos danos sofridos. É certo que o Tribunal Geral poderia ter considerado que a Frontex não poderia ser responsável pelos danos em causa, caso entendesse que a verificação da existência de uma decisão de regresso não é da competência da Frontex (21). Essa é precisamente a segunda leitura possível do acórdão recorrido que proponho. No entanto, não foi essa (pelo menos de forma expressa) a fundamentação adotada pelo Tribunal Geral. Pelo contrário, concentrou‑se no facto de a adoção da decisão de regresso ser da competência dos Estados‑Membros, e não da Frontex. Como as recorrentes reiteraram na audiência do Tribunal de Justiça, nunca contestaram essa questão.

65. Assim, uma das conclusões possíveis é que o Tribunal Geral confundiu os conceitos de imputação e de causalidade ao não o comportamento relevante do agente competente, tendo, por conseguinte, apreciado erradamente a existência do nexo de causalidade (22).

66. No entanto, conforme expus anteriormente, é igualmente possível que o Tribunal Geral tenha considerado que a Frontex não está obrigada a verificar se as pessoas abrangidas pela operação conjunta de regresso são efetivamente destinatárias de uma decisão de regresso executória. Consequentemente, por não ser imputável à Frontex o alegado comportamento ilícito, o Tribunal Geral poderia ter concluído logicamente que não existia nexo de causalidade entre esse comportamento e os danos invocados.

67. Se esta segunda interpretação do acórdão recorrido estiver correta, impõe‑se responder a duas questões. Em primeiro lugar, se a Frontex está, ou não, vinculada a obrigações próprias, nos termos do Direito da União, durante a realização de operações conjuntas de regresso, incluindo a obrigação de verificar se existe uma decisão de regresso aplicável a cada pessoa embarcada no voo. Em segundo lugar, caso se conclua que a Frontex está, de facto, sujeita a essa obrigação, ainda que em concorrência com a Grécia, importa determinar se pode ser responsabilizada, isoladamente, pela totalidade dos danos. Analisarei estas duas questões sucessivamente.

1. A Frontex tem uma obrigação de verificação nos termos do Regulamento 2016/1624?

68. Os recorrentes alegam que todos os danos que sofreram resultam da sua inclusão na operação conjunta de regresso. Caso a Frontex tivesse cumprido a sua obrigação de verificar se existia uma decisão de regresso que lhes dissesse respeito, teria constatado que tal decisão não existia, sendo os recorrentes excluídos dessa operação. A principal causa dos danos alegadamente sofridos residiria, assim, na omissão da Frontex em proceder a essa verificação, violando os seus direitos fundamentais, nomeadamente o princípio de não repulsão.

69. Importa, por conseguinte, apurar se a Frontex está vinculada à obrigação de proceder a essa verificação ao abrigo do Regulamento 2016/1624.

70. Antes de mais, é facto assente que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, por si só, não pode conferir novas competências ou atribuições à União Europeia (23).

71. Nesse sentido, como corretamente assinalado pelo Tribunal Geral no n.° 63 do acórdão recorrido, o artigo 34.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624 impõe à Frontex a obrigação de garantir a proteção dos direitos fundamentais no exercício das suas funções nos termos do presente regulamento.

72. Dito isto, a Frontex deve garantir o respeito pelos direitos fundamentais no exercício das suas funções. Todos os órgãos e instituições da União estão vinculados à Carta, nos termos do seu artigo 51.°, n.° 1, pelo que a consagração dessa obrigação no artigo 34.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624 tem natureza meramente declarativa.

73. O Regulamento 2016/1624 regula, no artigo 28.°, as obrigações da Frontex no âmbito das operações de regresso. Nos termos do n.° 1 desse artigo (24), a Frontex presta a assistência necessária e assegura a coordenação ou a organização das operações de regresso em conformidade com a Diretiva 2008/115.

74. A Diretiva 2008/115 proíbe os regressos sem que exista uma decisão de regresso exequível (25). A exigência de uma decisão de regresso visa, entre outros aspetos, garantir que o afastamento não viola o princípio de não repulsão (26).

75. Tal exigência encontra‑se refletida no próprio Regulamento 2016/1624. Com efeito, o artigo 4.°, alínea h), estabelece que um dos elementos da gestão integrada das fronteiras da União é o «[r]egresso de nacionais de países terceiros contra os quais foi proferida decisão de regresso por um Estado‑Membro» (27).

76. O conceito de «retornado», que figura no artigo 2.°, n.° 13, do Regulamento 2016/1624, também pressupõe a existência de uma «decisão de regresso», definida no artigo 2.°, n.° 12, como sendo uma decisão ou um ato administrativo ou judicial que estabelece ou declara que a permanência de um nacional de um país terceiro é ilegal, e impõe ou declara a obrigação de regresso, em conformidade com a Diretiva 2008/115/CE;

77. Por conseguinte, resulta do exposto que a intenção do legislador da União, ao adotar o Regulamento 2016/1624, foi a de restringir as operações conjuntas de regresso coordenadas e/ou organizadas pela Frontex a pessoas que sejam objeto de decisões de regresso individuais e exequíveis.

78. Ao verificar se existe uma decisão de regresso relativamente a todas as pessoas abrangidas por uma operação conjunta de regresso que coordena e/ou organiza, a Frontex cumpre a obrigação que lhe incumbe de assegurar o respeito pelos direitos fundamentais, incluindo o princípio de não repulsão, no exercício das suas funções, conforme previsto no artigo 34.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624.

79. Por outro lado, essa não contraria o disposto no artigo 28.°, n.° 1, do referido regulamento, o qual estabelece que a assistência pela Frontex é prestada «[s]em se pronunciar quanto ao mérito das decisões de regresso». A verificação da existência de uma decisão de regresso não equivale à apreciação do seu conteúdo e não está, por conseguinte, em contradição com a proibição de apreciação do mérito dessas decisões, cuja competência é dos Estados‑Membros (28).

80. No âmbito do presente processo no Tribunal de Justiça, a Frontex não contestou que as suas funções incluem a verificação da existência de decisões de regresso. Ainda assim, sustentou ter cumprido essa obrigação no contexto da operação conjunta de regresso, uma vez que se encontrava na posse de uma lista de nomes fornecida pelas autoridades gregas, onde constavam os nomes dos recorrentes. A Frontex alegou ainda que, tendo em conta o princípio da cooperação leal, só poderia pôr em causa a regularidade dessa lista se tivesse conhecimento de elementos factuais que indicariam a possibilidade de o documento conter erros, o que não se verificava no presente caso.

81. Os recorrentes, porém, afirmam que a lista em causa continha apenas os nomes de pessoas que não tinham apresentado pedidos de asilo, e não uma lista de pessoas efetivamente abrangidas por decisões de regresso, e que, por outro lado, constituía uma informação errada a seu respeito, dado que manifestaram a sua intenção de requerer asilo.

82. Esta discussão, embora relevante para apurar a responsabilidade da Frontex, deveria ter sido apreciada pelo Tribunal Geral enquanto questão de facto pertinente. No contexto do presente recurso, o que importa é que esta discussão não se prende com a questão da existência de um nexo de causalidade entre a omissão da Frontex de verificar se os recorrentes eram, de facto, destinatários de decisões de regresso, e os danos que sofreram com o seu regresso. Dado que o Tribunal Geral concluiu que não existia tal nexo, não procedeu ao apuramento dos factos pertinentes, os quais seriam essenciais para aferir os demais pressupostos da responsabilidade. Se a Frontex conseguir demonstrar que tomou todas as medidas possíveis e adequadas para verificar se os recorrentes estavam efetivamente abrangidos por decisões de regresso, não se há uma violação das suas obrigações, ou essa violação não revestirá gravidade suficiente. Por conseguinte, essa análise refere‑se a um critério distinto da responsabilidade extracontratual, não sendo determinante para a verificação do nexo de causalidade.

83. Conclui‑se, assim, que, ao abrigo do Regulamento 2016/1624, incumbe à Frontex a obrigação de verificar se existe uma decisão de regresso relativamente a todas as pessoas abrangidas por uma operação conjunta de regresso, obrigação essa essencial para assegurar o respeito pelo princípio de não repulsão no exercício das suas funções. A própria Frontex não contesta a existência dessa obrigação. Por conseguinte, o Tribunal Geral incorreu num erro de direito ao considerar que não podia existir um nexo de causalidade entre o alegado comportamento ilícito da Frontex e os danos sofridos pelos recorrentes.

2. Existe uma responsabilidade solidária entre a Frontex e o Estado‑Membro de acolhimento?

84. De acordo com a segunda leitura possível do acórdão recorrido, é igualmente plausível que o Tribunal Geral não tenha imputado à Frontex o alegado comportamento ilícito por ter considerado que a Frontex e um Estado‑Membro não podiam ser responsabilizados solidariamente pelos mesmos danos.

85. Na doutrina, o conceito de responsabilidade solidária, que pode ainda ser qualificado de responsabilidade partilhada ou concorrente, refere‑se, em termos gerais, a situações em que tanto a União como os Estados‑Membros incorrem em responsabilidade por violações distintas do Direito da União que causam um único dano (29). A Frontex tem sido objeto de particular atenção a este respeito (30). O conceito de responsabilidade solidária exprime a ideia de que mais do que um interveniente pode ser responsável pelos mesmos danos (daí o conceito de responsabilidade partilhada ou conjunta) implicando ainda que a pessoa lesada possa intentar uma ação contra qualquer desses intervenientes pelo montante total dos danos (31).

86. É nesse sentido que os recorrentes parecem invocar o conceito de responsabilidade solidária. Ao nível da execução da operação conjunta de regresso, os recorrentes sustentam que tanto a Frontex como a Grécia estão obrigadas, cada uma delas, a verificar previamente a existência de uma decisão de regresso antes do regresso de uma pessoa. Uma pessoa que tenha regressado indevidamente devido à omissão da verificação da existência de uma decisão de regresso pode pedir indemnização por danos sofridos quer à Frontex quer ao Estado‑Membro. Com efeito, no atual sistema de proteção jurisdicional na União, a parte lesada não pode intentar uma ação simultânea contra a Frontex e contra um Estado‑Membro no mesmo órgão jurisdicional, uma vez que diferentes órgãos jurisdicionais são competentes para apreciar essas ações.

87. O artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento 2016/1624 estabelece que a Guarda de Fronteiras e Costeira — a saber, a Frontex e os Estados‑Membros (32) —, é responsável pela gestão europeia integrada das fronteiras como uma «responsabilidade partilhada», ao passo que os Estados‑Membros mantêm a responsabilidade principal pela gestão dos seus troços de fronteiras externas (33).

88. A responsabilidade partilhada pode conduzir a uma responsabilidade partilhada por danos. Enquanto um Estado‑Membro pode ser responsabilizado por qualquer ação ou omissão, a Frontex apenas pode partilhar essa responsabilidade no que respeita a ações ou omissões que se inscrevam no âmbito das funções que lhe são conferidas pelo Direito da União. A possibilidade de responsabilidade partilhada não constitui meramente uma discussão académica teórica. Trata‑se de uma questão com implicações não só para a Frontex, cujos poderes têm vindo a ser alargados com cada alteração legislativa da União que a rege, como também para várias outras agências da União que desempenham tarefas em cooperação com os Estados‑Membros.

89. O Tribunal de Justiça reconheceu, desde a sua jurisprudência inicial, designadamente no processo Kampffmeyer e o./Comissão (34), que as instituições da União podiam partilhar a responsabilidade com os Estados‑Membros. No entanto, o recente Acórdão Kočner/Europol (35) parece ter introduzido alguma incerteza quanto à possibilidade de a responsabilidade partilhada se traduzir numa responsabilidade solidária, caso esta não esteja expressamente prevista na legislação da União aplicável à situação em causa. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça entendeu que o artigo 50.° do Regulamento (UE) 2016/794 (36) estabelece um regime de responsabilidade solidária da Agência da União Europeia para a Cooperação Policia (Europol) e do Estado‑Membro devido a um tratamento ilícito de dado, afastando assim o regime geral da responsabilidade extracontratual previsto nesse regulamento (37).

90. No meu entendimento, com esse acórdão o Tribunal de Justiça não pretendeu estabelecer que a responsabilidade solidária constitui uma exceção em situações em que os Estados‑Membros partilham a responsabilidade pelas mesmas ações com instituições ou organismos da União, dependendo tal responsabilidade de previsão expressa na legislação da União. Pelo contrário, a especificidade da regra constante do Regulamento 2016/794, a que o Tribunal se referiu, reside no facto de esta instituir um mecanismo em duas fases, que isenta o particular da obrigação de imputar o tratamento ilícito de dados à Europol ou a um Estado‑Membro, bastando‑lhe demonstrar que ocorreu um tratamento ilícito de dados (38).

91. No presente caso, a situação é distinta da que esteve na origem do processo Kočner/Europol. Enquanto a regra nesse caso se justificava pela impossibilidade, por parte da pessoa singular, de determinar se o tratamento ilícito de dados era imputável à Europol ou a um Estado‑Membro, na situação presente é possível imputar a mesma omissão tanto à Frontex como à Grécia. Ambos têm a sua própria obrigação, ao abrigo do Direito da União, de não permitir o regresso de uma pessoa relativamente à qual não exista uma decisão de regresso. Se a Frontex ou a Grécia tivesse efetuado essa verificação, e na condição de não ter havido, de facto, uma decisão de regresso como alegam os recorrentes, estes teriam sido excluídos da operação conjunta de regresso. Por conseguinte, a causa do dano pode ser imputado a ambos os intervenientes, já que qualquer um deles podia ter evitado a sua ocorrência.

92. O facto de a responsabilidade principal pelos regressos caber aos Estados‑Membros impede que a Frontex possa também ser responsabilizada pelas mesmas omissões? Se o Tribunal de Justiça adotasse tal interpretação, a Frontex dificilmente poderia ser considerada responsável por quaisquer atos ou omissões ilícitos cometidos no âmbito de operações de regresso, uma vez que obrigações semelhantes também incumbem aos Estados‑Membros. A meu ver, tal interpretação reduziria indevidamente a responsabilidade da Frontex e comprometeria a proteção dos direitos fundamentais.

93. Considero, por conseguinte, que, nas situações em que a Frontex e os Estados‑Membros partilham obrigações no âmbito de operações conjuntas de regresso, a Frontex pode ser responsabilizada pelos danos causados pela violação dessas obrigações, ainda que, paralelamente, o Estado‑Membro também possa ser responsabilizado pelos mesmos danos.

94. Daqui resulta que o Tribunal Geral não estava correto ao concluir que não existia nexo de causalidade entre a omissão da Frontex de proceder à verificação e os danos sofridos pelos recorrentes, com o fundamento de que o comportamento ilícito não seria imputável à Frontex em situações em que pudesse sê‑lo a um Estado‑Membro.

95. Importa acrescentar que o Tribunal Geral invocou erradamente o artigo 42.°, n.os 1 e 2, do Regulamento 2016/1624. Conforme referido pelos recorrentes, essa disposição diz respeito irregularidades cometidas por membros do pessoal no exercício de atividades operacionais. Tal norma não prejudica, nem tem impacto sobre, a responsabilidade própria da Frontex pelo incumprimento das obrigações de garantir o respeito dos direitos fundamentais ao abrigo deste regulamento, como prevê o seu artigo 60.°, n.° 3 (39).

96. Concluindo, independentemente de ser correta a primeira ou a segunda leitura do acórdão recorrido, a conclusão do Tribunal Geral no sentido da inexistência de nexo de causalidade entre as omissões da Frontex e os danos sofridos pelos recorrentes padece de erro de direito.

97. Por conseguinte, considero que o primeiro e segundo fundamentos de recurso são procedentes.

C. Quanto ao terceiro fundamento

98. Com o terceiro fundamento de recurso, que respeita aos n.os 66 a 72 do acórdão recorrido, os recorrentes sustentam, em substância, que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao considerar que o nexo de causalidade tinha sido rompido pelas opções tomadas pelos próprios recorrentes.

99. A primeira parte deste fundamento de recurso incide sobre os danos patrimoniais e não patrimoniais relacionados com a Turquia e o Iraque, ao passo que a segunda parte respeita aos danos patrimoniais decorrentes das despesas com assistência jurídica associadas às queixas apresentadas contra a Frontex (40). Tratarei estas duas questões separadamente.

1. Quanto ao nexo de causalidade no que respeita aos danos patrimoniais e não patrimoniais relacionados com a Turquia e o Iraque

100. O Tribunal Geral considerou, nos n.os 68 e 69 do acórdão recorrido, que os danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da instalação em Saruj (Turquia), da fuga para o Iraque e da posterior instalação nesse país resultaram das decisões tomadas pelos próprios recorrentes e não do comportamento da Frontex. Assim, concluiu pela inexistência de nexo de causalidade entre o comportamento da Frontex e os danos invocados. Os recorrentes consideram que estas conclusões padecem de erros de direito.

101. Conforme salientado na doutrina, importa distinguir entre nexo de causalidade factual e nexo de causalidade jurídica (41).

102. Quando decidem sobre o nexo de causalidade factual, os órgãos jurisdicionais perguntam‑se se o comportamento ilícito constitui uma conditio sine qua non do dano invocado. Trata‑se, frequentemente, do chamado teste «but for» [não fosse]. Aplicado ao nível da União, existe nexo de causalidade se, não fosse o comportamento da instituição ou organismo da UE, o dano não teria ocorrido. Quando esse comportamento consiste numa omissão, importa apurar se o dano teria sido evitado caso a instituição ou organismo da União tivesse cumprido a obrigação que lhe incumbia por força do Direito da União. Se a resposta for afirmativa, existe um nexo de causalidade de factual.

103. A partir do n.° 67 do acórdão recorrido, parece que o Tribunal Geral conduziu a sua análise partindo da premissa de que existia um nexo de causalidade factual. Caso contrário, a conclusão de que o nexo de causalidade entre o comportamento da Frontex e os danos invocados foi interrompido pelas decisões dos próprios recorrentes não faria sentido. Assim, o raciocínio do Tribunal Geral pressupõe que a omissão da Frontex quanto à verificação da existência de uma decisão de regresso constituiu a conditio sine qua non dos danos sofridos pelos recorrentes. É certo que esta conclusão apenas poderia ser válida se fosse demonstrada a inexistência da decisão de regresso, facto que não foi demonstrado no âmbito do processo no Tribunal Geral. No entanto, caso tal se verificasse, estaria preenchido o teste do «but for» [não fosse]. Ou seja, se a Frontex tivesse realizado essa verificação, poderia ter constatado que não existia uma decisão de regresso e que os recorrentes não teriam sido incluídos na operação conjunta de regresso e, por conseguinte, não teriam sofrido os danos invocados.

104. O teste «but for» [não fosse] não distingue entre diferentes tipos de consequências; não pergunta se as consequências são prováveis ou improváveis, previsíveis ou imprevisíveis, imediatas ou remotas (42). Ainda assim, os ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros tendem a limitar o nexo de causalidade factual através da introdução de requisitos adicionais para a verificação da responsabilidade. Esses requisitos são geralmente referidos como nexo de causalidade jurídica.

105. Os órgãos jurisdicionais, tanto a nível nacional como da União, exprimem esses requisitos adicionais recorrendo a terminologia e conceitos diversos(43). Assim, o juiz da União utilizou expressões como o dano decorrente de forma suficientemente direta do comportamento ilícito, nexo de causalidade suficientemente direto entre o comportamento e o dano, ou ainda que o comportamento imputado deve ser a causa determinante do dano, sem, no entanto, esclarecerem o respetivo alcance (44).

106. Neste contexto, o Tribunal Geral salientou, no n.° 67 do acórdão recorrido, que «o simples facto de o comportamento ilícito constituir uma condição necessária (conditio sine qua non), no sentido de que o dano não teria ocorrido na ausência desse comportamento, não basta para que se possa reconhecer a existência de um nexo de causalidade» (45).

107. A jurisprudência do Tribunal de Justiça não tem recorrido a esta formulação (46). No entanto, parece que o Tribunal de Justiça também considera que o teste «but for» [não fosse] nem sempre é suficiente para que se possa concluir pela existência de responsabilidade. Com efeito, em vários acórdãos, o Tribunal declarou que os princípios comuns aos ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros, a que se refere o segundo parágrafo do artigo 340.° TFUE, não permitem deduzir a existência de uma obrigação da União de indemnizar qualquer consequência danosa, ainda que remota (47).

108. Assim, ainda que os advogados‑gerais (48) e a doutrina (49) tenham assinalado que a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União em matéria de apreciação do nexo de causalidade não é sistemática e segue necessariamente uma abordagem casuística, é possível concluir que existe, no direito da responsabilidade extracontratual da União, uma conceção própria de nexo de causalidade jurídica.

109. Em especial, desde cedo, a jurisprudência começou a estabelecer limites ao teste «but for» [não fosse] ao excluir a responsabilidade das instituições ou órgãos da União por danos demasiado remotos.

110. Nessa jurisprudência, foi por vezes considerado que o dano era demasiado remoto devido à contribuição de terceiros, incluindo do próprio lesado, para a produção do dano. No processo Trubowest, por exemplo, o Tribunal de Justiça considerou que «mesmo no caso de uma eventual contribuição das instituições para o [dano] cuja indemnização é pedida, essa contribuição pode ser demasiado remota devido à responsabilidade que incumbe a outras pessoas, no caso vertente aos recorrentes» (50).

111. Na minha perspetiva, os casos em que se teve em consideração a contribuição do lesado foram desenvolvidos de forma casuística (51) não resultando de uma teoria sistematizada sobre a apreciação jurídica do nexo de causalidade (52)..

112. A contribuição do lesado para os danos causados por uma instituição ou órgão da União tem sido tratada pelos órgãos jurisdicionais da União de duas formas distintas. Em alguns casos, a contribuição do lesado foi tida em conta como um fator justificativo da redução do montante da indemnização imputável à instituição ou organismo, sem romper o nexo de causalidade (53). Noutros casos, a contribuição do lesado foi considerada como elemento que rompia o nexo de causalidade. Nesses casos, os órgãos jurisdicionais da União consideraram que o comportamento do próprio lesado, e não o da instituição, constituía a causa determinante do dano(54).

113. Os recorrentes alegam que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito, uma vez que a jurisprudência tem em conta a contribuição do lesado apenas para efeitos de redução da indemnização, e não como um elemento suscetível de romper o nexo de causalidade. Tal argumento não pode ser acolhido, uma vez que, como demonstrado supra, ambas as linhas jurisprudenciais existem.

114. No entanto, entendo que os casos existentes em que o Tribunal de Justiça concluiu pela existência de uma rutura do nexo de causalidade devido a decisões adotadas pelo próprio lesado dizem, na sua maioria, respeito a danos sofridos no âmbito da atividade económica e não podem, portanto, ser automaticamente aplicados ao presente caso. Tratava‑se, sobretudo, de processos relativos ao mercado, como os processos de dumping (55), os processos de concorrência (56) ou os processos de concentração (57), em que os lesados eram operadores económicos, e o Tribunal de Justiça concluiu que a negligência ou a simples avaliação comercial errada desses operadores foi a causa da rutura do nexo de causalidade.

115. Os danos alegadamente sofridos no presente caso não se inserem nos riscos comerciais habituais que os agentes de mercado têm de prever. Do mesmo modo, não se pode afirmar que tais danos resultaram da negligência dos recorrentes, muito menos que essa alegada negligência constituiu a causa determinante dos danos sofridos, o que foi, aliás, um dos fundamentos invocados pelo Tribunal para negar a existência de nexo de causalidade no processo Trubowest (58).

116. Pelo contrário, no presente caso, os danos invocados resultam, antes, de uma alegada violação de direitos fundamentais, nomeadamente do princípio da não repulsão, sofrida pelos recorrentes que se encontravam numa situação de particular vulnerabilidade (59). Tendo em conta que os recorrentes eram sírios curdos devolvidos para a Turquia, não me parece objetivamente plausível qualificar a sua decisão de fuga para o Iraque, país que consideravam seguro, como uma escolha totalmente autónoma. Ainda que, de facto, tenha sido uma decisão da sua iniciativa, e que a permanência na Turquia não estivesse totalmente excluída, dificilmente tal decisão poderá ser qualificada como «livre escolha».

117. Tendo em conta tudo o que precede, proponho ao Tribunal que considere que o nexo de causalidade factual não foi objeto de rutura pela decisão dos recorrentes. Se não tivesse ocorrido a alegada omissão ilícita imputada à Frontex, os recorrentes não teriam sido confrontados com a necessidade de tomar uma decisão de vida tão difícil.

118. Face ao exposto, considero que a primeira parte do terceiro fundamento de recurso é procedente.

119. Dito isto, não excluo a possibilidade de considerar que determinados danos invocados pelos recorrentes são demasiado remotos para poderem ser imputados à omissão da Frontex, devendo, por esse motivo, ser afastada a sua responsabilidade. Tal aplica‑se, sobretudo, aos danos patrimoniais relacionados com os custos decorrentes do seu estabelecimento no Iraque, despesas essas que, de qualquer modo, os recorrentes teriam suportado, independentemente do local onde viessem a residir. No âmbito da apreciação do nexo de causalidade jurídica, poderão existir razões para excluir este tipo de dano. Contudo, tal raciocínio é distinto daquele seguido pelo Tribunal Geral, que assenta num erro de direito, ao concluir que foi a decisão dos próprios recorrentes que provocou a rutura do nexo de causalidade entre a omissão da Frontex e os danos sofridos pelos recorrentes. Apenas este raciocínio estava em causa no presente recurso.

2. Quanto ao nexo de causalidade relativo aos danos patrimoniais associados aos custos com assistência jurídica no âmbito do procedimento de apresentação de queixas

120. Os recorrentes alegam ainda que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito, no n.° 70 do acórdão recorrido, ao não reconhecer que, no presente caso, a representação jurídica era necessária para a apresentação das suas queixas à Frontex, atendendo a circunstâncias específicas, designadamente a alegada gestão ilícita das queixas por parte da Frontex, e o desconhecimento, pelos recorrentes, das línguas da União.

121. No meu entender, o Tribunal Geral não cometeu erro de direito na fundamentação jurídica adotada relativamente a este dano.

122. No Acórdão Internationaler Hilfsfonds/Comissão (60), o Tribunal de Justiça considerou que não existe nexo de causalidade direto entre os danos correspondentes às despesas jurídicas suportadas no âmbito de um procedimento de queixa apresentado ao Provedor de Justiça Europeu e os atos da Comissão, uma vez que os interessados têm liberdade para recorrer ou não ao Provedor de Justiça e, por conseguinte, as despesas daí decorrentes não podem ser consideradas como danos causados pela instituição em causa.

123. No caso em apreço, não me parece existir nenhuma razão para que uma conclusão semelhante não possa ser aplicada às queixas apresentadas pelos recorrentes no âmbito do procedimento de apresentação de queixas previsto no Regulamento 2016/1624 (61).

124. À semelhança dos processos perante o Provedor de Justiça, o procedimento de apresentação de queixa é um procedimento administrativo, que não é obrigatório ao abrigo do Direito da União, nem exclui o recurso a outras vias de recurso judiciais e administrativas (62).

125. No que respeita às alegações dos recorrentes quanto ao tratamento inadequado das suas queixas por parte da Frontex, tal não põe em causa a natureza do próprio procedimento de apresentação de queixa.

126. Os argumentos das recorrentes relativos à falta de conhecimento das línguas da União também não são convincentes. Nos termos do artigo 72.°, n.° 10, segundo parágrafo, do Regulamento 2016/1624, o formulário normalizado é disponibilizado no sítio Web da Frontex e em papel, durante todas as atividades da Frontex, «nas línguas que os nacionais dos países terceiros conhecem ou seja razoável depreender que conheçam». Tal demonstra que o legislador da União teve esse aspeto em consideração, sem, contudo, daí retirar nenhuma conclusão quanto à necessidade de representação jurídica.

127. Em consequência, considero que a segunda parte do terceiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.

D. Quanto ao quarto fundamento

128. Com o quarto fundamento de recurso, os recorrentes sustentam que, nos n.os 44 a 46, 50 e 51 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao considerar inadmissíveis determinados meios de prova, concretamente os anexos C.1, C.3 a C.6 e E.1. Entendem os recorrentes que o Tribunal Geral interpretou erradamente o artigo 85.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo, uma vez que a regra de preclusão aí prevista não se aplica a provas de refutação nem ao aditamento ou desenvolvimento de provas anteriormente apresentadas, como sucede no caso em apreço.

129. A este respeito, os recorrentes alegam que: i) o anexo C.1 (um parecer pericial datado de 2022), os anexos C.4 e C.5 (dois relatórios da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, datados de 2016) e o anexo C.6 (extratos do Relatório Anual de 2016 do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo) constituem provas de refutação, uma vez que corroboram alegações anteriormente formuladas e respondem aos argumentos apresentados na contestação da Frontex; ii) o anexo C.3 (declaração escrita, não datada, de um dos recorrentes) representa um desenvolvimento de elementos de prova previamente apresentados; e iii) o anexo E.1 (o plano operacional enviado pela Frontex aos recorrentes em 2017) não prejudica os direitos de defesa da Frontex, dado que o seu conteúdo lhe era conhecido.

130. A Frontex sustenta que o quarto fundamento de recurso é ineficaz e, em qualquer caso, infundado. Em primeiro lugar, esse fundamento não tem impacto na procedência da ação, independentemente de os anexos em causa fazerem ou não parte do processo. Em segundo lugar, admitir que qualquer meio de prova apresentado numa fase tardia possa ser considerado prova de refutação equivaleria a tornar inoperante a regra de preclusão prevista no artigo 85.°, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, sendo que, como este corretamente concluiu, os recorrentes não justificaram a apresentação tardia dos referidos elementos de prova.

131. Na minha opinião, ao contrário do que sustenta a Frontex, o quarto fundamento de recurso não é ineficaz (63).

132. De acordo com a jurisprudência, o princípio que prevalece no Direito da União é o da livre produção dos elementos de prova, o que significa que as partes têm, em princípio, o direito de apresentar qualquer meio de prova com vista a demonstrar um determinado facto (64). Consequentemente, são admissíveis mesmo documentos que não sejam determinantes para o desfecho da ação, mas que visem, por exemplo, esclarecer o debate ou completar as informações submetidas aos órgãos jurisdicionais da União. O direito de uma parte a apresentar prova não está subordinado à sua necessidade objetiva para o debate.

133. Não obstante, partilho da posição da Frontex no sentido de que este fundamento de recurso é infundado.

134. Tal como o Tribunal Geral assinalou no n.° 44 do acórdão recorrido, as partes devem justificar o atraso na apresentação ou produção de novos elementos de prova e, se a apresentação tardia não estiver suficientemente justificada nos termos exigidos pelo Direito da União ou não for devidamente fundamentada, rejeitá‑la. Neste contexto, a jurisprudência admite que apresentação tardia de provas ou de oferecimentos de prova pode, nomeadamente justificar‑se quando a parte não dispunha anteriormente das provas em causa, ou quando a apresentação tardia por parte da contraparte justificar a sua junção aos autos, em respeito pelo princípio do contraditório (65).

135. No caso em apreço, quanto aos documentos apresentados tardiamente com a réplica (Anexos C.1 e C.3 a C.6), parece evidente que os referidos documentos não diziam respeito a novos aspetos introduzidos nos autos pela contestação da Frontex. Além disso, no que respeita ao documento apresentado antes do encerramento da fase oral do processo (Anexo E.1), é claro que o erro imputável aos próprios recorrentes não constitui uma justificação válida para a apresentação tardia, sendo irrelevante o facto de essa apresentação não ser suscetível de afetar os direitos de defesa da Frontex.

136. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral estava plenamente habilitado a concluir que os recorrentes não haviam justificado, de acordo com os requisitos legais aplicáveis, a apresentação tardia dos meios de prova em causa e, em consequência, a declarar a sua inadmissibilidade.

137. Em consequência, considero que o quarto fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

VI. Consequências

138. Com base na análise que antecede, proponho que o acórdão recorrido seja anulado quanto ao primeiro e segundo fundamentos de recurso, bem como quanto à primeira parte do terceiro fundamento de recurso, e que o recurso seja julgado improcedente quanto à segunda parte do terceiro fundamento de recurso e ao quarto fundamento de recurso.

139. Nos termos do artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando este anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

140. Contudo, tal não se verificou no presente caso. Ainda que entenda que a fundamentação do Tribunal Geral, no sentido de que não poderia ser estabelecido um nexo de causalidade, enferma de erro de direito, a verificação da existência desse nexo exige determinar se existia ou não uma decisão de regresso. Tal determinação implica uma apreciação dos factos, a qual não foi ainda efetuada pelo Tribunal Geral. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não pode pronunciar‑se sobre a existência do nexo de causalidade, nem sobre os demais pressupostos da responsabilidade extracontratual.

VII. Conclusões

141. Proponho que o Tribunal de Justiça:

– anule o Acórdão do Tribunal Geral de 6 de setembro de 2023, WS e o./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492);

– que remeta o processo ao Tribunal Geral.

1 Língua original: inglês.

2 A Frontex é uma designação habitual para a agência da União criada em 2004 pelo Regulamento (CE) n.° 2007/2004 do Conselho, de 26 de outubro de 2004 (JO 2004, L 349, p. 1), que cria uma «Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados‑Membros da União Europeia» para apoiar os Estados‑Membros na gestão das fronteiras externas da União. O título oficial desta agência foi alterado para «Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira» pelo Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.° 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (CE) n.° 2007/2004 do Conselho e a Decisão 2005/267/CE do Conselho (JO 2016 L 251, p. 1), que é aplicável no caso em apreço. Este regulamento foi substituído pelo Regulamento (UE) 2019/1896 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2019, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que revoga os Regulamentos (UE) n.° 1052/2013 e (UE) 2016/1624 (JO 2019 L 295, p. 1).

3 Acórdão de 6 de setembro de 2023, WS e o./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492; a seguir «acórdão recorrido»).

4 V., por exemplo o Acórdão de 5 de março de 2024, Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, n.° 117 e 118). Importa salientar que, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o juiz da União não é obrigado a apreciar esses pressupostos numa determinada ordem. V., por exemplo, Acórdãos de 18 de março de 2010, Trubowest Handel e Makarov/Conselho e Comissão (C‑419/08 P, EU:C:2010:147, n.os 40 a 50: a seguir Acórdão Trubowest), e de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.° 148).

5 O presente processo está a ser apreciado pelo Tribunal de Justiça em simultâneo com outro processo, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P), que suscita questões importantes, embora diferentes, no que respeita à apreciação do requisito relativo ao dano no âmbito de uma ação de indemnização intentada contra a Frontex no âmbito das suas atividades operacionais de exploração marítima. V. Conclusões do advogado‑geral Norkus no processo Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:257).

6 De acordo com um artigo de imprensa anexo à petição apresentada no Tribunal Geral (Amnistia Internacional, «Grécia: Evidence points to illegal forced return of Syrian refugees to Turkey», 28 de outubro de 2016), os recorrentes terão sido socorridos em águas gregas quando a embarcação em que seguiam da Turquia para Itália enfrentou problemas, tendo sido posteriormente levados para a ilha de Milos.

7 Os documentos que comprovam essas declarações foram juntos à petição.

8 Esta operação de regresso integrava uma operação conjunta coordenada pela Frontex, denominada Operação Conjunta Poseidon, com a participação de vários Estados‑Membros. Foi criada para apoiar a Grécia na gestão dos fluxos migratórios irregulares nas suas fronteiras. Como resulta dos autos, a Frontex e a Grécia executaram a operação conjunta de regresso no contexto da Declaração UE‑Turquia (Conselho Europeu, 18 de março de 2016). Nos termos do ponto 1.° desta declaração: «Todos os novos migrantes irregulares que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia a partir de 20 de março de 2016 serão devolvidos a este último país Tal será feito em plena conformidade com o direito da UE e o direito internacional, excluindo‑se assim qualquer tipo de expulsão coletiva. Todos os migrantes receberão proteção em conformidade com as normas internacionais pertinentes e no respeito do princípio da não repulsão [....]»

9 A este respeito, esse relatório indicava que, em junho de 2017, a Frontex tinha alterado o modelo utilizado pela Grécia para lhe comunicar a lista dos nacionais de países terceiros que deviam ser readmitidos na Turquia. Além disso, em outubro de 2017, a Frontex aceitou incluir informações adicionais no formulário em linha para Aplicação da Frontex para o Regresso (a seguir «FAR»), para que os Estados‑Membros pudessem declarar e confirmar a existência de decisões de regresso executórias como nova garantia processual nas operações de regresso.

10 V. Acórdão TEDH, de 19 de janeiro de 2023, L.H.M. and Others v. Grécia (CE:ECHR:2023:0119DEC003052017).

11 O artigo 60, n.° 3, do Regulamento 2016/1624 dispõe: «Em caso de responsabilidade extracontratual, a [Frontex] deve reparar, de acordo com os princípios gerais comuns ao direito dos Estados‑Membros, os danos causados pelos seus serviços ou pelos seus funcionários em exercício de funções.»

12 «Procedimento operacional normalizado da Frontex destinado a assegurar o respeito dos direitos fundamentais no âmbito das operações conjuntas e dos projetos‑piloto da Frontex», de 16 de julho de 2012 (a seguir «procedimento operacional normalizado»), anexo à petição.

13 «Código de Conduta da Frontex para as operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex», de 7 de outubro de 2013 (a seguir «código de conduta»), anexo à petição.

14 Como resulta dos n.os 58 e 59 do acórdão recorrido, os danos patrimoniais alegados pelos recorrentes consistiam em: i) despesas com o arrendamento de uma casa e a compra de mobiliário em Saruj (Turquia); ii) despesas relacionadas com a fuga para o Iraque; iii) rendas pagas no Iraque; iv) despesas com eletricidade na habitação no Iraque; v) despesas escolares das crianças no Iraque; vi) despesas de subsistência no Iraque; e vii) custos com assistência jurídica no âmbito da apresentação das queixas contra a Frontex. Os danos não patrimoniais alegado pelos recorrentes consistiam em: i) sentimentos de angústia, especialmente por parte das crianças, provocados pelo voo de regresso à Turquia, nomeadamente pela separação durante o voo, pela proibição de falar e pela presença de oficiais que procederam à escolta e de agentes da polícia fardados; e ii) sentimentos de medo e sofrimento associados à viagem extremamente difícil e perigosa para o Iraque, devido ao receio de serem devolvidos à Síria pelas autoridades turcas.

15 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008 L 348, p. 98). A Comissão Europeia apresentou recentemente uma proposta para substituir esta diretiva: v. COM (2025) 1010 final, 11 de março de 2025.

16 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013 L 180, p. 60). Esta diretiva foi substituída pelo Regulamento (UE) 2024/1348 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de maio de 2024, que institui um procedimento comum de proteção internacional na União e que revoga a Diretiva 2013/32 (JO L 2024/1348).

17 De acordo com jurisprudência constante, embora a constatação e a apreciação dos factos no âmbito de uma ação de responsabilidade extracontratual da União sejam da competência do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça é competente para fiscalizar a qualificação jurídica dos factos e as consequências jurídicas daí retiradas na apreciação da existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal e o alegado dano. V., por exemplo, Acórdão de 16 de julho de 2009, Comissão/Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.os 192 e 193), e de 7 de junho de 2018, Equipolymers e o./Conselho (C‑363/17 P, EU:C:2018:402, n.° 22).

18 Remeto, a este respeito, para a petição (n.os 4 a 13, 137 e 138), para a contestação (n.os 5 a 8 e 39) e para a réplica (n.os 12 a 18 e 64 a 66).

19 Com efeito, tais argumentos foram formulados pelas recorrentes sob o título de «responsabilidade partilhada».

20 V., por exemplo, Fink, M., Rauchegger, C., e De Coninck, J., «The Action for Damages as a Fundamental Rights Remedy», in Fink, M. (ed.), Redressing Fundamental Rights Violations by the EU: EU: The Promise of the «Complete System of Remedies» Cambridge University Press, Cambridge, 2024, pp. 36 a 63, em especial p. 56.

21 V., a este respeito, Wakefield, J., Judicial Protection Through the Usage of Article 288(2) EC, Kluwer Law International, Haia, 2002, p. 222, que indica que: «Não é possível responder à questão “as instituições [da União] causaram o dano” sem saber o que as instituições [da União] deveriam ter feito.»

22 Uma grande parte da doutrina reagiu nesse sentido ao acórdão recorrido. V., por exemplo, Laconi, A., «Responsibility for fundamental rights breaches in return operations: shades and lights on the first action for damages against Frontex», DPCE Online, vol. 61, n.° 4, 2023, pp. 3689 a 3697; Cornelisse, G., «EU Boots on the Ground and Effective Judicial Protection against Frontex’s Operational Powers in Return: Lessons from Case T 600/21», European Journal of Migration and Law, vol. 26, 2024, pp. 356 a 380; Gkliati, M., «Shaping the Joint Liability Landscape? The Broader Consequences of WS v Frontex for EU Law», European Papers, Vol. 9, 2024, pp. 69 a 86; Nicolosi, S.F., «The European Border and Coast Guard Agency (Frontex) and the limits to effective judicial protection in European Union law», European Law Journal, Vol. 30, 2024, pp. 149 a 164; Rizzuto Ferruzza, S., Frontex and Effective Remedies: Assessing mechanisms of legal protection in a shared enforcement space, tese de doutoramento, Universidade do Luxemburgo, 2025, em especial pp. 197 a 207. No que diz respeito aos artigos de blogues, v., por exemplo, Davies, G., «The General Court finds Frontex not liable for helping with illegal pushbacks: IT was e following orders», European Law Blog, 11 de setembro de 2023; De Coninck, J., «Shielding Frontex: On the EU General Court’s «WS and others v Frontex», Verfassungsblog, 9 de setembro de 2023; Tas, S., «Op Ed: Frontex above the law — a missed opportunity for a Landmark judgment ou Frontex’s responsibility with regards fundamental rights violations: WS e.o/Frontex (T 600/21)», EU Law Live, 20 de setembro de 2023; Ziebritzki, C., «A Hidden Success: Why the EU General Court’s Frontex Judgment is Better than it seems», Verfassungsgblog, 13 de outubro de 2023.

23 Artigo 51, n.° 2, da Carta. V., também, por exemplo, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento — canábis medicinal) (C‑69/21, EU:C:2022:913, n.° 87).

24 V., também, considerando 34 do Regulamento 2016/1624.

25 Nos termos de jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode proceder ao afastamento de um nacional de país terceiro em situação irregular sem que tenha sido previamente adotada uma decisão de regresso em conformidade com as garantias substantivas e processuais estabelecidas por essa diretiva. V., por exemplo, Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.° 253), e de 22 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento — canábis medicinal) (C‑69/21, EU:C:2022:913, n.° 54).

26 Ver, a este respeito, em particular, os artigos 5.° e 9.° e o considerando 8 da Diretiva 2008/115. O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 5.° da Diretiva 2008/115 obriga os Estados‑Membros a respeitar, em todas as fases do procedimento de regresso, o princípio da não repulsão. V., por exemplo, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento — Canábis terapêutica) (C‑69/21, EU:C:2022:913, n.° 55).

27 O sublinhado é meu.

28 Importa salientar que, no Regulamento 2019/1896, que substituiu o Regulamento 2016/1624, além das disposições que proíbem a Frontex de entrar no mérito das decisões de regresso (v. artigos 10.° n.° 1, 48.°, n.° 1, e 50.°, n.° 1 deste regulamento), o artigo 50.°, n.° 2, deste regulamento prevê igualmente uma exigência: «O Estado‑Membro em causa confirma à [Frontex] que todas as pessoas objeto de uma medida de regresso abrangidas por uma operação de regresso organizada ou coordenada pela [Frontex] são objeto de uma decisão de regresso com força executória». Isto demonstra que a obrigação da Frontex de verificar se as pessoas abrangidas por uma operação de regresso conjunta são objeto de uma decisão de regresso não equivale a uma apreciação do mérito dessa decisão.

29 V., por exemplo, Wils, W., «Concurrent Liability of the Community and a Member State», European Law Review, vol. 17, n.° 3), 1992, pp. 191 a 206; Oliver, P., «Joint Liability of the Community and the Member States», in Heukels, T., e McDonnell, A. (eds), The Action for Damages in CommunityLaw, Kluwer Law International, Haia, 1997, pp. 285 a 309; de Visser, M., «The Concept of Concurrent Liability and Its Relationship with the Principle of Effectiveness: A One‑Way Ticket into Oblivion», Maastrict Journal of European and Comparative Law, Vol. 11, n.° 1, 2004, pp. 47 a 70; Biondi, A. and Farley, M., The Right to Damages in European Law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2009, pp. 163 a 199; Brüggemeier, G., Tort Law in the European Union, 2.° ed., Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2018, pp. 155 e 156.

30 V. por exemplo, Fink, M., Frontex and Human Rights: Responsibility in «Multi‑Actor Situations» under the ECHR and EU Public Liability Law, Oxford University Press, Oxford, 2018, em particular pp. 265 a 306; Fink, M., «EU Liability for Contributions To Member States’ Breaches of EU Law», Common Market Law Review, vol. 56, n.° 5, 2019, pp. 1227 a 1264, em particular pp. 1259 a 1262; De Coninck, J., The EU’s Human Rights Responsibility Gap: Deconstructing Human Rights Impunity of International Organisations, Hart, Oxford, 2024, em particular pp. 115 a 141, 262 e 263.

31 V., a este respeito, as Conclusões do advogado‑geral Rantos no processo Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2023:481), em especial os n.os 35 e 50 a 52).

32 V. artigo 3.°, n.° 1, e considerando 5 do Regulamento 2016/1624.

33 V., também, considerando 6 do Regulamento 2016/1624.

34 V. Acórdão de 14 de julho de 1967 (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 e 18/66 a 24/66, EU:C:1967:31; ECR 1967 p. 245, em particular p. 262).

35 V. Acórdão de 5 de março de 2024 (C‑755/21 P, EU:C:2024:202).

36 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, que cria a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) e que substitui e revoga as Decisões 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI e 2009/968/JAI do Conselho (JO 2016 L 135, p. 53).

37 V. Acórdão de 5 de março de 2024, Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, n.° 68).

38 Para uma análise aprofundada das implicações do Acórdão Kočner/Europol, v. De Coninck, J., e Tas, S., «Investigating five dimensions of the EU’s liability regime: Marián Kočner», Common Market Law Review, vol. 62, n.° 1, 2025, pp. 195 a 214.

39 V., a este respeito, por exemplo, Davies, referido na nota 22 das presentes conclusões.

40 V. nota 14 das presentes conclusões que resume todos os danos invocados pelos demandantes.

41 V., por exemplo, Biondi e Farley, já referido na nota 29 das presentes conclusões, pp. 146 a 154; van Dam, C., European Tort Law, 2.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2013, capítulo 11, pp. 307 a 345.

42 V., a este respeito, van Dam, já referido na nota 41 das presentes conclusões, p. 311.

43 Como um autor exprimiu de forma eloquente, «estas são as fórmulas míticas aplicadas pelos sacerdotes nacionais do direito da responsabilidade civil para afastar os perigos de consequências excessivas para o autor do dano. Por detrás das máscaras desses critérios, os motivos de ordem política desempenham um papel significativo». Van Dam, referido na nota 41 das presentes conclusões, p. 311 [tradução livre].

44 V., por exemplo, os Acórdãos de 4 de outubro de 1979, Dumortier e o./Conselho, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, EU:C:1979:223, n.° 21); Trubowest (n.° 53); de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.os 32 e 135); e de 5 de março de 2024, Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, n.° 135).

45 No acórdão recorrido, o Tribunal Geral referiu‑se ao Acórdão de 30 de novembro de 2011, Transnational Company «Kazchrome» e ENRC Marketing/Conselho e Comissão, T‑107/08, EU:T:2011:704, n.° 80) (o sublinhado é meu). O Tribunal Geral reiterou frequentemente esta afirmação. V., por exemplo, Acórdãos de 7 de dezembro de 2017, Missir Mamachi di Lusignano e o./Comissão (T‑401/11 P RENV‑RX, EU:T:2017:874, n.° 69), e de 23 de maio de 2019, Remag Metallhandel e Jaschinsky/Comissão (T‑631/16, EU:T:2019:352, n.° 52).

46 V., no entanto, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Holcim (Deutschland)/Comissão (C‑282/05 P, EU:C:2007:19, n.os 91 e 92).

47 V., por exemplo, Acórdãos de 4 de outubro de 1979, Dumortier e o./Conselho (64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, EU:C:1979:223, n.° 21), e Acórdão Trubowest (n.° 53) (o sublinhado é meu).

48 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral Trabucchi processo Compagnie continentale France/Conselho (169/73, EU:C:1974:135, n.° 1).

49 V., por exemplo, Gutman, K., «The Evolution of the Action for Damages Against the European Union and Its Place in the System of Judicial Protection», Common Market Law Review, vol. 48, n.° 3, 2011, pp. 695 a 750, em especial pp. 724 e 725; van Dam, referido na nota de rodapé 41 das presentes conclusões, pp. 321 a 324; Strand, M., e García‑Pertered Martínez, I., The passing‑on Problem in Damages and Restitution under EU Law, 2.ª ed., Edward Elgar, Cheltenham, 2023, em especial pp. 78 a 89.

50 V. Acórdão Trubowest (n.° 59). V. também Despacho de 31 de março de 2011, Mauerhofer/Comissão (C‑433/10 P, EU:C:2011:204, n.° 132).

51 Assim, por exemplo, nas suas Conclusões no processo Comissão/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:48, n.° 164), o advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer observou: «Os parâmetros para esta análise são proporcionados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, em matéria de responsabilidade extracontratual das instituições [da União], a ausência de previsão ou de prudência do titular do pedido de indemnização pode alterar o nexo de causalidade entre o acto ilícito e o prejuízo, até reduzir a referida responsabilidade ou mesmo extingui‑la. Todavia, à margem dessas generalidades, os litígios surgidos neste âmbito revelam uma casuística inevitável.»

52 Mas v. Acórdão de 7 de dezembro de 2017, Missir Mamachi di Lusignano e o./Comissão (T‑401/11 P RENV‑RX, EU:T:2017:874). Nesse processo, o Tribunal Geral apresentou duas teorias: a teoria da equivalência das condições e a teoria da causalidade adequada, concluindo que mais casos se enquadram nesta última. Contudo, tal não exclui a possibilidade de recorrer à primeira teoria.

53 Assim, por exemplo, no processo Fresh Marine/Comissão, o Tribunal Geral considerou que a Comissão apenas era responsável por metade do dano até determinado momento, uma vez que as escolhas do próprio recorrente contribuíram de igual modo para os danos sofridos: v. Acórdão de 24 de outubro de 2000, Fresh Marine/Comissão (T‑178/98, EU:T:2000:240, n.os 135 e 136) (recurso julgado improcedente por Acórdão de 10 de julho de 2003, Comissão/Fresh Marine (C‑472/00 P, EU:C:2003:399). V. ainda o Acórdão de 27 de março de 1990, Grifoni/Comissão (C‑308/87, EU:C:1990:134, n.os 16 a 18), no qual o Tribunal de Justiça não considerou que a contribuição do recorrente rompesse o nexo de causalidade, mas apenas que influenciava o montante da indemnização a cargo da Comissão. No Acórdão de 7 de novembro de 1985, Adams/Comissão (145/83, EU:C:1985:448, n.os 53 a 55), o Tribunal de Justiça considerou que, mesmo tendo o recorrente contribuído de forma significativa para o dano, tal implicava apenas uma redução da responsabilidade da Comissão, sem quebra do nexo de causalidade.

54 V, por exemplo, os Acórdãos 16 de julho de 2009, Comissão/Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.° 205); de 28 de fevereiro de 2013, Inalca e Cremonini/Comissão (C‑460/09 P, EU:C:2013:111, n.° 118); e de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.° 41).

55 V., por exemplo, Acórdão Trubowest (n.os 53 a 65).

56 V., por exemplo, Acórdão de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.os 32 a 42), em que o pedido de indemnização dizia respeito aos custos de uma garantia bancária causados pela duração excessiva do processo relativo à legalidade de uma coima aplicada com base no artigo 101.° TFUE. V., também, mas em relação aos custos de garantia de uma coima contestada imposta por de irregularidades nas restituições à exportação de carne de bovino exportada, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Inalca e Cremonini/Comissão (C‑460/09 P, EU:C:2013:111, n.os 117 a 124).

57 V., por exemplo o Acórdão de 16 de julho de 2009, Kočner/Europol (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.° 197 e 207).

58 V. Acórdão Trubowest (n.° 61).

59 A este respeito, o TEDH considerou no Acórdão de 21 de janeiro de 2011, M.S.S. c. Bélgica e Grécia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 232), que «o Tribunal deve ter em conta o facto de que o recorrente, enquanto requerente de asilo, era particularmente vulnerável devido a tudo o que tinha sido durante a sua migração e às experiências traumáticas que podia ter sentido anteriormente».

60 V. Acórdão de 28 de junho de 2007 (C‑331/05 P, EU:C:2007:390, em especial n.os 24 a 29). V. também Conclusões advogada‑geral V. Trstenjak no processo Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C‑331/05 P, EU:C:2007:191, n.os 91 a 96).

61 V. considerando 72 do Regulamento 2016/1624.

62 V., a este respeito, considerando 50 do Regulamento 2016/1624.

63 Nos termos da jurisprudência, no quadro de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, quando um dos fundamentos considerados pelo Tribunal Geral seja suficiente para justificar a parte decisória do seu acórdão, os vícios que possam eventualmente afetar outro fundamento do acórdão em questão não têm influência na referida parte decisória, pelo que o fundamento que os invoca é inoperante e deve ser rejeitado. V., por exemplo, Acórdão de 14 de outubro de 2014, Buono e o./Comissão (C‑12/13 P e C‑13/13 P, EU:C:2014:2284, n.° 47), e de 21 de dezembro de 2023, United Parcel Service/Comissão (C‑297/22 P, EU:C:2023:1027, n.° 64).

64 V., por exemplo Acórdão de 12 de dezembro de 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018, n.° 92). V. também Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Provedor de Justiça/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2016:823, n.° 84).

65 V., por exemplo, Acórdãos de 16 de setembro de 2020, BP/FRA (C‑669/19 P, EU:C:2020:713, n.° 41), e de 23 de novembro de 2023, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão (C‑758/21 P, EU:C:2023:917, n.° 43).