Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-666/24

Edição provisória

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

16 de julho de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Luta contra o terrorismo — Artigo 83.°, n.° 1, TFUE — Diretiva (UE) 2017/541 — Artigo 3.° — Infrações terroristas — Artigo 4.° — Infrações relacionadas com um grupo terrorista — Artigo 15.°, n.° 1 — Obrigação de prever sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas — Efeito útil — Princípio da segurança jurídica — Princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação — Primado do direito da União — Princípio da cooperação leal — Lei nacional de amnistia que prevê a extinção da responsabilidade penal — Atos que não causaram dolosamente violações graves de direitos humanos »

No processo C‑666/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pela Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha), por Decisão de 5 de setembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de setembro de 2024, no processo penal contra

EGB,

EGC,

GTA,

SPG,

QCR,

ACB,

JRS,

RJDL,

FJG,

XBLL,

DBA,

CPE,

sendo intervenientes:

Ministerio Fiscal,

Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT)

Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT),

Asociación Dignidad y Justicia,

Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC),

Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC),

Partido político VOX

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz (relator), vice‑presidente, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Condinanzi e F. Schalin, presidentes de secção, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger e R. Frendo, juízes,

advogado‑geral: D. Spielmann,

secretário: E. Sartori, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 15 de julho de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de EGB, por E. Pous Calvet, abogada,

– em representação de EGC e GTA, por J. Busquets Plaza, abogado,

– em representação de QCR, por C. Perdiguero Garreta, abogado,

– em representação de JRS, por X. Monge Profitós, abogado,

– em representação de FJG, por A. Morales Hernández‑San Juan, procurador, e C. Martínez Mirón, abogado,

– em representação de RJDL, por A. Checa, abogado,

– em representação de XBLL, por M. Vinyets Pages, abogada,

– em representação de DBA e CBE, por D.‑C. Herchhoren Alcolea e B. A. Matamoros Alexandrova, abogados,

– em representação do Ministerio Fiscal, por M. Durántez Gil, fiscal,

– em representação da Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), da Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), da Asociación Dignidad y Justicia, da Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), da Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) e do Partido político VOX, por J. I. Fuster‑Fabra Toapanta e J. M. Fuster‑Fabra Torrellas, abogados,

– em representação do Governo Espanhol, por A. Gavela Llopis, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Urraca Caviedes e M. Wasmeier, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 13 de novembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, primeiro, da Diretiva (UE) 2017/541 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho (JO 2017, L 88, p. 6), segundo, do artigo 4.°, n.os 2 e 3, TUE, bem como do artigo 20.°, n.° 2, e do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, terceiro, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação consagrados nos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e, quarto, dos princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e do primado do direito da União.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado contra EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE, doze pessoas acusadas de factos constitutivos de infrações terroristas, no contexto do movimento a favor da independência da Catalunha.

Quadro jurídico

Direito da União

Tratado FUE

3 O artigo 83.°, n.° 1, TFUE dispõe:

«O Parlamento Europeu e o Conselho [da União Europeia], por meio de diretivas adotadas de acordo com o processo legislativo ordinário, podem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.

São os seguintes os domínios de criminalidade em causa: terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de mulheres e crianças, tráfico de droga e de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafação de meios de pagamento, criminalidade informática e criminalidade organizada.

Consoante a evolução da criminalidade, o Conselho pode adotar uma decisão que identifique outros domínios de criminalidade que preencham os critérios referidos no presente número. O Conselho delibera por unanimidade, após aprovação do Parlamento Europeu.»

Diretiva 2017/541

4 Os considerandos 32, 35 e 39 da Diretiva 2017/541 enunciam:

«(32) Os Estados‑Membros deverão prosseguir os seus esforços de prevenção e de combate à radicalização conducente ao terrorismo através da coordenação, da partilha de informações e experiências relativas a políticas nacionais de prevenção e da aplicação ou, se for caso disso, da atualização das políticas nacionais de prevenção, tendo em conta as necessidades, os objetivos e as capacidades respetivos, com base nas suas próprias experiências. [...]

[...]

(35) A presente diretiva respeita os princípios consagrados no artigo 2.° [TUE], bem como os direitos e liberdades fundamentais, e observa os princípios reconhecidos, designadamente, na [Carta], incluindo os estabelecidos nos títulos II, III, V e VI [...]. A presente diretiva tem de ser aplicada em conformidade com esses direitos e princípios, tendo também em conta a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, [assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»),] o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e outras obrigações em matéria de direitos humanos nos termos do direito internacional.

[...]

(39) A aplicação das medidas de direito penal adotadas ao abrigo da presente diretiva deverá ser proporcional à natureza e às circunstâncias da infração, tendo em conta os objetivos legítimos visados e a sua necessidade numa sociedade democrática, e deverá excluir qualquer forma de arbitrariedade, racismo ou discriminação.»

5 Nos termos do artigo 1.° desta diretiva, com a epígrafe «Objeto»:

«A presente diretiva estabelece regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, infrações relacionadas com um grupo terrorista e infrações relacionadas com atividades terroristas, bem como medidas de proteção, apoio e assistência às vítimas do terrorismo.»

6 O artigo 3.° da referida diretiva, com a epígrafe «Infrações terroristas», tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que sejam considerados infrações terroristas os atos dolosos a seguir indicados, tal como definidos como infrações pelo direito nacional que, pela sua natureza ou pelo contexto em que são cometidos, sejam suscetíveis de afetar gravemente um país ou uma organização internacional, quando forem praticados com um dos objetivos enumerados no n.° 2:

a) As ofensas contra a vida humana suscetíveis de causar a morte;

b) As ofensas contra a integridade física da pessoa;

c) O rapto ou a tomada de reféns;

d) A destruição em massa de instalações governamentais ou públicas, dos sistemas de transporte, de infraestruturas, incluindo os sistemas informáticos, de plataformas fixas situadas na plataforma continental, de locais públicos ou propriedades privadas, suscetível de pôr em perigo vidas humanas ou de provocar prejuízos económicos consideráveis;

e) A captura de aeronaves, navios ou outros meios de transporte coletivo ou de mercadorias;

f) O fabrico, a posse, a aquisição, o transporte, o fornecimento ou a utilização de explosivos ou armas, incluindo armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares, assim como a investigação e o desenvolvimento de armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares;

[...]

2. Os objetivos a que se refere o n.° 1 são os seguintes:

a) Intimidar gravemente uma população;

b) Compelir de forma indevida os poderes públicos ou uma organização internacional a praticarem ou a absterem‑se de praticar um ato;

c) Desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas políticas, constitucionais, económicas ou sociais fundamentais de um país ou de uma organização internacional.»

7 O artigo 4.° da referida da mesma diretiva, com a epígrafe «Infrações relacionadas com um grupo terrorista», dispõe:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que os seguintes atos, quando cometidos com dolo, sejam puníveis como infrações penais:

a) Direção de um grupo terrorista;

b) Participação nas atividades de um grupo terrorista, inclusive através do fornecimento de informações ou meios materiais, ou através de qualquer forma de financiamento das suas atividades, com conhecimento de que essa participação contribuirá para as atividades criminosas do grupo terrorista.»

8 Nos termos do artigo 13.° da Diretiva 2017/541, com a epígrafe «Relação com infrações terroristas»:

«Para que qualquer das infrações referidas no artigo 4.° ou no título III seja punível, não é necessário que seja efetivamente cometida uma infração terrorista, nem é necessário, no que respeita às infrações referidas nos artigos 5.° a 10.° e no artigo 12.°, estabelecer uma relação com outra infração específica prevista na presente diretiva.»

9 O artigo 14.° desta diretiva, com a epígrafe «Cumplicidade, instigação e tentativa», prevê:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que seja punível a cumplicidade na prática de qualquer das infrações referidas nos artigos 3.° a 8.°, no artigo 11.° e no artigo 12.°

2. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que seja punível a instigação à prática de qualquer das infrações referidas nos artigos 3.° a 12.°

3. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que seja punível a tentativa de cometer qualquer das infrações referidas nos artigos 3.°, 6.°, 7.°, no artigo 9.°, n.° 1, e n.° 2, alínea a), nos artigos 11.° e 12.°, com exceção da posse prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea f), e da infração referida no artigo 3.°, n.° 1, alínea j).»

10 O artigo 15.° da referida diretiva, com a epígrafe «Sanções aplicáveis às pessoas singulares», dispõe, no n.° 1:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que as infrações referidas nos artigos 3.° a 12.° e no artigo 14.° sejam passíveis de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas, que possibilitem a entrega ou a extradição.»

Direito espanhol

Código Penal

11 O artigo 346.° da Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (Lei Orgânica 10/1995, que aprova o Código Penal), de 23 de novembro (BOE n.° 281, de 24 de novembro de 1995, p. 33987), conforme alterada pela Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (Lei Orgânica 1/2019, que altera a Lei Orgânica 10/1995, de 23 de novembro, que aprova o Código Penal, para transposição das Diretivas da União Europeia nos domínios financeiro e do terrorismo e tratar determinadas questões de natureza internacional), de 20 de fevereiro de 2019 (BOE n.° 45, de 21 de fevereiro de 2019, p. 16698) (a seguir «Código Penal»), dispõe:

«1. Quem, provocando explosões ou utilizando qualquer outro meio de análoga capacidade destrutiva, destruir aeroportos, portos, estações, edifícios, locais públicos, depósitos de materiais inflamáveis ou explosivos, vias de comunicação, meios de transporte coletivos, ou causar afundamento ou encalhe de navio, inundação, explosão de mina ou de instalação industrial, levantamento de carris de via‑férrea, alteração maliciosa da sinalização utilizada na mesma com vista à segurança dos meios de transporte, rebentamento de ponte, destruição de pavimento público, danificação de oleodutos, perturbação grave de qualquer tipo ou meio de comunicação, perturbação ou interrupção do fornecimento de água, eletricidade, hidrocarbonetos ou outro recurso natural fundamental, e, deste modo, criar necessariamente perigo para a vida ou integridade física das pessoas, é punido com pena de prisão de dez a vinte anos.

2. Não se verificando esse perigo, é punido com pena de prisão de quatro a oito anos.

3. Se, além do perigo, se tiver verificado lesão da vida, integridade física ou saúde das pessoas, os factos são punidos separadamente com a pena correspondente ao crime cometido.»

12 Nos termos do artigo 572.° do Código Penal:

«1. Quem promover, fundar, organizar ou dirigir uma organização ou grupo terrorista é punido com penas de prisão de oito a quinze anos e incapacidade absoluta para cargos públicos durante igual período.

2. Quem participar ativamente na organização ou grupo, ou a eles aderir, é punido com as penas de prisão de seis a doze anos e incapacidade absoluta para cargos públicos durante igual período.»

13 O artigo 573.° deste código tem a seguinte redação:

«1. Considera‑se crime de terrorismo a prática de qualquer crime grave contra a vida ou a integridade física, a liberdade, a integridade moral, a liberdade e integridade sexuais, o património, os recursos naturais ou o ambiente, a saúde pública, de risco de catástrofe, incêndio, de falsificação de documentos, contra a Coroa, de atentado e posse, tráfico e armazenamento de armas, munições ou explosivos, previstos no presente código, bem como a apropriação de aeronave, navio ou outro meio de transporte coletivo ou de mercadorias, com algum dos seguintes fins:

1. Subverter a ordem constitucional, impossibilitar ou desestabilizar gravemente o funcionamento das instituições políticas ou das estruturas económicas ou sociais do Estado, ou forçar a autoridade pública a praticar ou a abster se de praticar qualquer ato.

2. Alterar gravemente a paz pública.

3. Desestabilizar gravemente o funcionamento de uma organização internacional.

4. Provocar estado de terror na população ou em parte dela.

[...]

3. São, ainda, considerados crimes de terrorismo os restantes crimes tipificados no presente capítulo.»

14 O artigo 574.° do mesmo código prevê, no seu n.° 1:

«O armazenamento de armas ou munições, a posse ou armazenamento de substâncias ou engenhos explosivos, inflamáveis, incendiários ou asfixiantes, ou dos seus componentes, bem como o seu fabrico, tráfico, transporte ou fornecimento por qualquer forma, e a mera utilização dessas substâncias ou dos meios ou artefactos adequados são punidos com pena de prisão de oito a quinze anos quando os factos forem praticados com algum dos fins expressos no n.° 1 do artigo 573.°»

LOA

15 O preâmbulo da Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Lei Orgânica 1/2024, que aprova a Amnistia com Vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha), de 10 de junho de 2024 (BOE n.° 141, de 11 de junho de 2024, p. 67764; a seguir «LOA»), enuncia:

«I

Qualquer amnistia é concebida como uma figura jurídica destinada a derrogar a aplicação das normas plenamente vigentes, quando os atos que tenham sido declarados ou estejam tipificados como crimes ou determinantes de qualquer outro tipo de responsabilidade tenham ocorrido num contexto concreto.

Esta faculdade legislativa está consagrada na ordem jurídica como um meio adequado para fazer face a circunstâncias políticas excecionais que, no âmbito de um Estado de direito, visam a prossecução de um interesse geral, como, por exemplo, a necessidade de superar e apaziguar conflitos políticos e sociais enraizados, com vista a melhorar a convivência e a coesão social, bem como a integração das diversas sensibilidades políticas.

Trata‑se, portanto, de uma instituição que articula uma decisão política através de uma lei aprovada pelo Parlamento, como expressão da missão que a Constituição atribui às Cortes Generales (Parlamento Espanhol), que é o órgão encarregado de representar a soberania popular nos poderes constituídos e configurar livremente a vontade geral através do exercício do poder legislativo segundo as vias pré‑estabelecidas.

[...]

Do ponto de vista do direito da União Europeia, a instituição da amnistia está perfeitamente homologada. [...]

Coerentemente, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no seu [Acórdão de 29 de abril de 2021, X (Mandado de detenção europeu — Ne bis in idem), (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339)], não só reconhece a possibilidade da existência de amnistias, como prevê, além disso, que estas têm por objetivo retirar aos factos nelas visados o caráter criminoso, com a consequência de que a infração já não poderá dar origem a perseguição e, se já tiver sido proferida uma condenação, que um termo será dado à sua execução, o que implica, portanto, em princípio, que a sanção pronunciada já não pode ser cumprida. Mais recentemente, no seu [Acórdão de 16 de dezembro de 2021, AB e o. (Revogação de uma amnistia) (C‑203/20, EU:C:2021:1016)], o mesmo Tribunal de Justiça estabeleceu a possibilidade de arquivar os processos penais e pôr termo às penas, com base em decisões judiciais proferidas ao abrigo de uma amnistia resultante de um procedimento de natureza legislativa.

Nessa mesma linha, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos reconheceu a validade e a oportunidade política da amnistia, fixando como limite as violações graves de direitos humanos, por se tratar de factos que não podem ficar à margem da obrigação dos Estados de os julgar e punir (nomeadamente, [TEDH, 27 de maio de 2014, Marguš c. Croácia, CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).

Por seu lado, tanto o Conselho da Europa como a Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (dita “Comissão de Veneza”) também deixaram clara a validade de medidas como a amnistia e a sua compatibilidade com as decisões judiciais, tanto na Recomendação CM/Rec 7 (2010)12 como no Parecer 710/2012 [CDL‑AD(2013)009], emitido quando da sessão plenária de 8 e 9 de março de 2013.

[...]

V

[...]

Por outro lado, o caráter de lei especial que, no interesse geral, exceciona a aplicação das normas em vigor aos factos ocorridos num determinado contexto deve ter como consequência que os órgãos judiciais que conhecem do processo no momento da aprovação dessa lei levantem imediatamente as medidas restritivas de direitos que tenham sido adotadas, mesmo no caso de eventual suspensão desse processo. Com efeito, uma restrição ao exercício dos direitos e liberdades deve respeitar sempre as exigências estabelecidas na [CEDH], na [Carta] e na [Constitución española (Constituição espanhola)], de forma a garantir que as restrições aos direitos e liberdades assentam numa base jurídica sólida.

[...]

Em conclusão, a presente lei visa proporcionar segurança jurídica, o respeito pelo princípio da legalidade e um quadro jurídico para a proteção imparcial dos direitos fundamentais, tendo em conta as recomendações da Comissão de Veneza que, no seu Parecer de 2013, sublinhou a importância de manter uma distinção clara entre os poderes legislativo e judicial na aplicação da amnistia, garantindo o respeito da autonomia judicial e dos princípios democráticos.

VI

[...]

O título I delimita o âmbito de aplicação objetivo da amnistia. Para o efeito, primeiro, descreve os atos tipificados como delito ou determinantes de responsabilidade administrativa ou em matéria de fundos públicos, cometidos no âmbito do processo de independência da Catalunha e ligados, de uma forma ou de outra, à consulta de 9 de novembro de 2014 e ao referendo de 1 de outubro de 2017, ambos declarados inconstitucionais, que ficam isentos. Delimita igualmente o período durante o qual esses atos devem ter sido cometidos, entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023.

Em seguida, identifica os atos delituosos aos quais esta amnistia não se aplica em nenhum caso, entendendo‑se que nem todos os atos ou delitos podem ou merecem ser amnistiados.

Em conformidade com o que indicou a [Comissão de Veneza] no seu Parecer de 11 de março de 2013, adotado na sua 94.ª sessão plenária, esta abordagem, aliás abstrata, uma vez que não implica em nenhum caso uma apreciação da existência de factos suscetíveis de ser abrangidos por cada uma dessas exclusões, é indispensável. Por conseguinte, cabe ao poder legislativo estabelecer os critérios para beneficiar da amnistia e ao poder judicial identificar as pessoas específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação definido pelo legislador.

A este respeito, importa observar que a identificação abstrata de certas exclusões é uma condição necessária para a plena conformidade desta lei com as normas internacionais relativas aos atos não amnistiáveis, elaboradas pela jurisprudência internacional, nomeadamente europeia, e que refletem os princípios fundamentais do direito internacional e europeu em matéria de direitos humanos.

Assim, esta lei de amnistia foi concebida em conformidade com os compromissos europeus e internacionais em matéria de direitos humanos, seguindo as orientações dos tratados e organismos internacionais, como o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e a [CEDH]. A incorporação de exclusões específicas é essencial para garantir o respeito das normas internacionais e dar resposta à jurisprudência pertinente, em particular, no que respeita a violações graves de direitos humanos, refletindo as posições do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos em processos como o Marguš c. Croácia. Consequentemente, os atos que constituem violações graves de direitos humanos estão excluídos do âmbito de aplicação da lei, em conformidade com as orientações do Conselho da Europa em matéria de impunidade de violações graves de direitos humanos. Além disso, são seguidas as recomendações do Gabinete das Nações Unidas contra a Droga e a Criminalidade, distinguindo os crimes graves de outros atos que, embora não satisfaçam determinados requisitos formais, não são necessariamente excluídos do benefício da amnistia.

Esta abordagem demonstra um compromisso com a proteção dos direitos fundamentais, conciliando a amnistia com o respeito dos direitos humanos e os compromissos internacionais do Reino de Espanha.

A referência aos factos previstos no artigo 3.° da Diretiva [2017/541] ou no artigo 3.° da [CEDH], que proíbem a tortura e as penas ou tratamentos desumanos ou degradantes, sendo estes um limite intransponível, constituem um exemplo do que precede. Todavia, importa ter presente que nem todos os atos degradantes estão abrangidos por esta disposição, que exige que o ato, além de ser ilegal, atinja um limiar mínimo de gravidade. Assim, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, para que o ato seja considerado degradante na aceção do artigo 3.° da [CEDH], é normalmente exigido que os danos corporais ocasionados ou o sofrimento infligido à vítima revistam uma certa intensidade ou, de qualquer modo, sejam suscetíveis de quebrar a resistência moral ou física de uma pessoa. A escolha incidiu sobre um regime restritivo de exclusão da aplicação da presente lei, pelo facto de determinadas condutas poderem gerar confusão com outros crimes, o que aconteceria em alguns atos abrangidos no capítulo VII do título XXII do livro II do Código Penal.

Em conformidade com as orientações da Comissão de Veneza, os atos potencialmente amnistiados foram definidos de forma precisa e pormenorizada, a fim de garantir a segurança jurídica e a igualdade perante a lei. Esta precisão é crucial, em particular, quando se trata de um desvio de fundos públicos, e permite distinguir claramente os atos que podem ser amnistiados dos atos de corrupção, aos quais tal medida não é aplicável.

[...]»

16 O artigo 1.° da LOA, com a epígrafe «Âmbito de aplicação objetivo», dispõe:

«1. São amnistiados os seguintes atos constitutivos de responsabilidade penal, administrativa ou em matéria de fundos públicos, praticados no quadro das consultas que foram realizadas na Catalunha em 9 de novembro de 2014 e em 1 de outubro de 2017, da sua preparação ou das suas consequências, desde que tenham sido praticados entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023, bem como os seguintes atos praticados entre estas datas no contexto do denominado processo independentista catalão, ainda que não estejam relacionados com as referidas consultas ou tenham sido praticados depois da respetiva realização:

a) Os atos praticados com a intenção de reclamar, promover ou conseguir a secessão ou independência da Catalunha, bem como os que tenham contribuído para a consecução desses objetivos.

[...]

f) Os atos praticados com o objetivo de favorecer, conseguir ou facilitar qualquer das ações constitutivas de responsabilidade penal, administrativa ou em matéria de fundos públicos previstas nos números anteriores do presente artigo, bem como quaisquer outros materialmente relacionados com essas ações.

2. Os atos constitutivos de responsabilidade penal, administrativa ou em matéria de fundos públicos amnistiados por força do n.° 1 do presente artigo sê‑lo‑ão qualquer que seja o seu grau de execução, incluindo os atos preparatórios, e qualquer que seja a forma de autoria ou participação.

[...]»

17 O artigo 2.° da LOA, com a epígrafe «Exclusões», prevê:

«Em todo o caso, estão excluídos da aplicação da amnistia prevista no artigo 1.°:

a) Os atos dolosos contra as pessoas que tenham provocado a morte, aborto ou lesões no feto, a perda ou a incapacidade de um órgão ou membro, a perda ou incapacidade de um sentido, a impotência, a esterilidade ou uma deformidade grave.

b) Os atos tipificados como crimes de torturas ou de tratamentos desumanos ou degradantes nos termos do artigo 3.° da [CEDH], com exceção dos tratamentos que não ultrapassem um limiar mínimo de gravidade por não serem idóneos para humilhar ou aviltar uma pessoa ou rebaixar a sua dignidade humana, ou para provocar medo, angústia ou sentimentos de inferioridade de uma forma suscetível de quebrar a sua resistência moral e física.

c) Os atos que, em razão da sua finalidade, possam ser qualificados de terrorismo, segundo a Diretiva [2017/541], e, por sua vez, tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da [CEDH] e no direito internacional humanitário.

[...]»

18 Nos termos do artigo 9.° da LOA, com a epígrafe «Competência para aplicar a amnistia»:

«1. A amnistia dos atos constitutivos de infração é aplicada pelos órgãos jurisdicionais referidos no artigo 11.° da presente lei, oficiosamente ou a pedido de uma parte ou do Ministerio Fiscal [(Ministério Público, Espanha)] e, em todo o caso, após audição do Ministério Público e das partes.

2. A amnistia dos atos constitutivos de incumprimentos administrativos ou geradores de responsabilidade em matéria de fundos públicos é aplicada pelos órgãos competentes para instaurar, tratar ou resolver os processos correspondentes a esses atos, em função do estado de adiantamento destes últimos, após audição do interessado.

3. Um ato concreto, gerador de responsabilidade penal, administrativa ou em matéria de fundos públicos, só pode ser considerado amnistiado quando essa amnistia tiver sido declarada por decisão definitiva proferida pelo órgão competente, em conformidade com as disposições da presente lei.»

19 O artigo 10.° da LOA, com a epígrafe «Tratamento prioritário e urgente», prevê:

«A aplicação da amnistia em cada processo incumbe aos órgãos judiciais, administrativos ou de contas designados na presente lei, que adotam, por prioridade e urgência, as decisões pertinentes nos termos da presente lei, independentemente da fase do procedimento administrativo ou do processo judicial ou em matéria de fundos públicos em causa.

As decisões são tomadas no prazo máximo de dois meses, sem prejuízo de posteriores recursos que não tenham efeito suspensivo.»

20 O artigo 11.° da LOA, com a epígrafe «Processo penal», dispõe, no n.° 1:

«Os órgãos judiciais aplicam a amnistia em qualquer fase do processo penal.

[...]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

21 Em 23 de novembro de 2023, o Ministerio Fiscal (Ministério Público, Espanha) apresentou, no Juzgado Central de Instrucción n.° 6 de la Audiencia Nacional (Tribunal Central de Instrução n.° 6 da Audiência Nacional, Espanha), um despacho de acusação provisória pelo qual intentou uma ação penal por factos constitutivos de infrações de pertença a uma organização terrorista, de posse, armazenamento e fabrico, de caráter terrorista, de substâncias ou de engenhos inflamáveis ou explosivos ou dos seus componentes, bem como de uma tentativa de destruições de caráter terrorista, contra doze pessoas, a saber, EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE.

22 A Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terrorismo (ACVOT), a Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), a Asociación Dignidad y Justicia, a Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), a Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), associações espanholas, e o partido político espanhol VOX constituíram‑se igualmente partes no âmbito desse processo para exercer a ação popular (actio popularis) e apresentaram um articulado de acusação.

23 Uma vez concluída a fase de instrução, o processo foi submetido à Sala de lo Penal, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional (Terceiro Juízo da Secção Penal da Audiência Nacional, Espanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

24 Esse órgão jurisdicional indica que o despacho de acusação do Ministério Público e o articulado de acusação popular referem, nomeadamente, a aquisição de precursores de explosivos, a posse de manuais de fabrico de dispositivos explosivos e inflamáveis, a presença em reuniões conjuntas e num laboratório clandestino onde foi fabricado um dispositivo incendiário, bem como diversos contactos entre os arguidos trocados através de uma aplicação de mensagens eletrónica. Os factos em causa, que ocorreram entre outubro de 2017 e novembro de 2019, estão abrangidos pelos artigos 346.° e 571.° a 574.° do Código Penal e pelos artigos 3.°, 4.° e 13.° a 15.° da Diretiva 2017/541.

25 Todavia, o referido órgão jurisdicional sublinha que nem esse despacho de acusação nem o articulado de acusação popular referem que esses factos causaram dolosamente violações graves de direitos humanos, na aceção do artigo 2.°, alínea c), da LOA.

26 Na sequência da entrada em vigor, em 11 de junho de 2024, da LOA, os arguidos apresentaram um pedido de amnistia, sobre o qual o órgão jurisdicional de reenvio tem agora de se pronunciar. No entanto, esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se a aplicação da amnistia viola o direito da União.

27 Primeiro, os factos em causa estão abrangidos pelo conceito de «participação nas atividades de um grupo terrorista», na aceção da Diretiva 2017/541, que, segundo esta diretiva, deve ser passível de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Ora, a aplicação da LOA implica a impossibilidade de instaurar uma ação penal e julgar esses factos, bem como a extinção da responsabilidade penal dos arguidos.

28 Segundo, o artigo 13.° da referida diretiva torna todos os participantes na organização penalmente responsáveis, mesmo que não tenha sido efetivamente cometida outra infração terrorista. Ora, a LOA, que parece excluir, de forma geral, a sua aplicação às infrações terroristas previstas na mesma diretiva, subordina a punibilidade do ato a um requisito adicional que não está previsto nesta diretiva, a saber, ter causado dolosamente violações graves de direitos humanos.

29 Terceiro, o artigo 2.°, alínea c), da LOA baseia‑se na premissa de que certos atos de terrorismo violam gravemente os direitos humanos e não podem ser amnistiados, ao passo que outros atos de terrorismo não dão origem a tais violações e podem ser amnistiados. Ora, tal distinção não figura na Diretiva 2017/541.

30 Quarto, esta disposição, cuja redação é imprecisa, não indica de forma clara e inequívoca o limiar de gravidade a partir do qual se pode considerar que uma infração é ou não suscetível de beneficiar de uma amnistia, em violação do princípio da segurança jurídica.

31 Quinto, a Diretiva 2017/541 exige que as infrações em causa no processo principal sejam passíveis de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Ora, a aplicação da LOA tem por efeito isentar de qualquer responsabilidade penal as pessoas acusadas de ter cometido tais infrações.

32 Sexto, a União exerceu as suas competências ao adotar a Diretiva 2017/541, cujas disposições devem ser respeitadas pelo legislador nacional, sob pena de violar o princípio do primado do direito da União.

33 Sétimo, uma vez que o âmbito de aplicação da LOA está limitado a certos atos cometidos entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023 no contexto do movimento a favor da independência da Catalunha, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se não é suscetível de conduzir a um tratamento discriminatório, contrário ao direito da União, em detrimento de quem praticou, durante o mesmo período, atos análogos que, no entanto, ocorreram noutro contexto, sem que esse tratamento discriminatório seja justificado por razões de interesse geral.

34 Por último, oitavo, há que perguntar ao Tribunal de Justiça se a amnistia, conforme prevista pela LOA, é compatível com o direito à liberdade de circulação e de residência no território da União, bem como com a função essencial dos Estados‑Membros que consiste em garantir a sua integridade territorial.

35 Nestas condições, a Audiencia Nacional (Audiência Nacional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve a Diretiva [2017/541], ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal, contra quem participe ativamente nas atividades de um grupo terrorista, extinguindo a sua responsabilidade penal?

2) Deve a Diretiva [2017/541], concretamente o artigo 13.°, ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal, contra quem participe ativamente nas atividades de um grupo terrorista, extinguindo a sua responsabilidade penal, pelo facto de a punibilidade exigir, além da participação no grupo terrorista, o requisito adicional de ter causado efetiva e dolosamente violações graves de direitos humanos?

3) Deve a Diretiva [2017/541], ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que distingue, no âmbito das infrações terroristas e infrações relacionadas com um grupo terrorista da referida diretiva, consoante tenham ou não sido causadas efetiva e dolosamente violações graves de direitos humanos, de modo a que esta distinção permita que algumas destas infrações terroristas ou relacionadas com grupos terroristas fiquem isentas de responsabilidade penal?

4) Deve considerar se que o princípio da segurança jurídica do direito da União Europeia, consagrado na jurisprudência do TJUE, se opõe a uma legislação nacional, como a [LOA], que sujeita a isenção de responsabilidade penal através da amnistia de quem é acusado de condutas subsumíveis na Diretiva [2017/541], a não ter causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da [CEDH] e no direito internacional humanitário, sem especificar quais os atos que constituem essas violações nem o limiar de gravidade a partir do qual a amnistia se torna inoperativa? Em alternativa, o princípio da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica do direito da União Europeia são incompatíveis com uma regulamentação, como a constante do artigo 1.° da [LOA], que estabelece contornos imprecisos, tanto objetivos, como subjetivos, para determinar a exigência ou não exigência de responsabilidade criminal?

5) Deve a Diretiva [2017/541] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal contra quem fabrique, detenha, adquira, transporte, forneça ou utilize explosivos para fins de terrorismo, extinguindo a sua responsabilidade penal?

6) Deve a Diretiva [2017/541] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal, extinguindo a sua responsabilidade penal, contra quem, para fins de terrorismo, empreenda a execução de ações violentas mediante a determinação de alvos a destruir maciçamente por representarem algo contrário à ideologia do grupo terrorista, a realização de vigilâncias ou o registo fotográfico dos locais públicos a destruir, designadamente serviços do Ministério Público, de forças e corpos de segurança do Estado, de instituições autonómicas ou veículos policiais, tudo isso no sentido de garantir a adequada execução do plano violento planeado pelo grupo terrorista com o objetivo de levar a cabo com êxito a referida destruição?

7) Devem o princípio do primado do direito da União Europeia, consagrado na jurisprudência do TJUE, e o princípio da cooperação leal do artigo 4.°, n.° 3, TUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a [LOA], que isenta de responsabilidade penal através da amnistia quem esteja acusado de condutas subsumíveis na Diretiva [2017/541]?

8) Devem os artigos 20.° e 21.° da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a [LOA], que isenta de responsabilidade penal através da amnistia quem está acusado de condutas criminosas em Espanha, e subsumíveis na Diretiva [2017/541], em razão da finalidade ideológica prosseguida com os referidos atos criminosos?

9) Devem o artigo 4.°, n.° 2, TUE, bem como os artigos 20.°, n.° 2, alínea a) e 21.°, n.° 1, TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a [LOA], que, através da amnistia, isenta de responsabilidade penal os acusados de terrorismo por os atos terem sido cometidos com o propósito de segregar uma parte do território nacional do referido Estado‑Membro?»

Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo

36 Na sequência da leitura das conclusões do advogado‑geral em 13 de novembro de 2025, o partido político e as associações mencionadas no n.° 22 do presente acórdão pediram, por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de novembro de 2025, a reabertura da fase oral do processo.

37 Em apoio do seu pedido, estas partes referem que as conclusões do advogado‑geral examinam um aspeto, debatido na audiência de alegações, sobre o qual o órgão jurisdicional de reenvio não interrogou o Tribunal de Justiça e que não compete a este último apreciar, a saber, os motivos que levaram o legislador espanhol a adotar a LOA.

38 Ao abrigo do artigo 83.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, este pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, designadamente se considerar que não está suficientemente esclarecido, ou quando, após o encerramento dessa fase, uma parte invocar um facto novo que possa ter influência determinante na decisão do Tribunal.

39 No caso em apreço, tal não acontece.

40 Com efeito, as conclusões do advogado‑geral no presente processo não podem constituir um facto novo na aceção deste artigo 83.° (v., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2026, VIRUS e o., C‑131/24, EU:C:2026:109, n.° 33).

41 Além disso, importa recordar, por um lado, que o Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o Regulamento de Processo não preveem a possibilidade de os interessados referidos no artigo 23.° deste Estatuto apresentarem observações em resposta às conclusões apresentadas pelo advogado‑geral (Acórdão de 26 de fevereiro de 2026, VIRUS e o., C‑131/24, EU:C:2026:109, n.° 34 e jurisprudência aí referida).

42 Por outro lado, em virtude do artigo 252.°, segundo parágrafo, TFUE, cabe ao advogado‑geral apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e independência, conclusões fundamentadas sobre as causas que, nos termos do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requeiram a sua intervenção. Não se trata, assim, de um parecer destinado aos juízes ou às partes que emane de uma autoridade externa ao Tribunal de Justiça, mas da opinião individual, fundamentada e expressa publicamente, de um membro da própria instituição. Nestas condições, as conclusões do advogado‑geral não podem ser debatidas pelas partes. Acresce que o Tribunal de Justiça não está vinculado nem por essas conclusões nem pela fundamentação em que o advogado‑geral as baseia. Por conseguinte, o desacordo de uma parte com as conclusões do advogado‑geral, sejam quais forem as questões nelas examinadas, não constitui, em si mesmo, um fundamento justificativo da reabertura da fase oral do processo (Acórdão de 26 de fevereiro de 2026, VIRUS e o., C‑131/24, EU:C:2026:109, n.° 35 e jurisprudência aí referida).

43 Acresce que, tendo em conta todos os elementos de que dispõe, o Tribunal de Justiça considera‑se suficientemente esclarecido para se pronunciar sobre o presente pedido de decisão prejudicial.

44 Nestas condições, o Tribunal de Justiça considera, ouvido o advogado‑geral, que não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à admissibilidade

45 EGC, GTA e o Ministério Público invocam a inadmissibilidade das questões prejudiciais, alegando que carecem de pertinência para decidir o processo principal. Em seu entender, uma vez que o artigo 2.°, alínea c), da LOA exclui do seu âmbito de aplicação os atos que, em razão da sua finalidade, possam ser qualificados de terrorismo, segundo a Diretiva 2017/541, e, por sua vez, tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, estas questões são hipotéticas.

46 Quanto ao Governo Espanhol, suscita o caráter hipotético da quarta questão, tendo em conta a inexistência, no caso em apreço, da prática dolosa de violações graves de direitos humanos.

47 A este respeito, importa recordar que, no âmbito do processo instituído no artigo 267.° TFUE, compete exclusivamente ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio no processo principal e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, para poder proferir a sua decisão, como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. Assim, o Tribunal de Justiça só pode rejeitar um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder de forma útil às questões que lhe são submetidas (Acórdãos de 13 de julho de 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, n.° 20, e de 2 de dezembro de 2025, Stichting Right to Consumer Justice e Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, n.° 39 e jurisprudência aí referida).

48 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que, com as suas oito primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as condições em que a LOA exclui do seu âmbito de aplicação as infrações abrangidas pela Diretiva 2017/541 e determina as condições de aplicação da amnistia são conformes com esta diretiva e com outras regras e princípios do direito da União. As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio a este respeito decorrem do facto de, embora as infrações em causa no processo principal beneficiem, em princípio, da amnistia ao abrigo da LOA, estarem, em seu entender, abrangidas pelo conceito de «participação num grupo terrorista», na aceção desta diretiva. Daqui resulta que é necessária uma resposta a estas questões para permitir a esse órgão jurisdicional proferir a sua decisão no processo principal.

49 Em contrapartida, com a sua nona questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 4.°, n.° 2, TUE, bem como do artigo 20.°, n.° 2, alínea a), e do artigo 21.°, n.° 1, TFUE.

50 Pergunta, em substância, se estas disposições se opõem a uma lei nacional, como a LOA, uma parte que esta isenta de toda a responsabilidade penal as pessoas acusadas de atos cometidos com o objetivo de obter a secessão de uma parte do território nacional do Estado‑Membro em causa. A este respeito, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a LOA gera o risco de que tais atos se repitam ou generalizem, o que prejudicaria a integridade territorial dos Estados‑Membros e as liberdades de circulação e de residência dos cidadãos da União.

51 Como decorre dos próprios termos do artigo 267.° TFUE, a decisão prejudicial pedida por um órgão jurisdicional nacional deve ser «necessária ao julgamento da causa» pelo órgão jurisdicional de reenvio no processo que lhe foi submetido. Assim, no âmbito de um processo dessa natureza, deve existir entre o referido litígio e as disposições do direito da União cuja interpretação é solicitada um nexo de ligação tal que essa interpretação responda a uma necessidade objetiva para a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio tem de tomar [v., neste sentido, Acórdãos de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, n.os 45 e 48, e de 18 de dezembro de 2025, Tenergie (Pedido de dispensa de pagamento de direitos de importação), C‑259/24, EU:C:2025:1013, n.° 28 e jurisprudência aí referida].

52 No caso em apreço, é manifesto que a questão de saber se, genericamente, uma medida de amnistia é suscetível de prejudicar a integridade territorial de um Estado‑Membro ou o direito de livre circulação dos cidadãos da União, a que se refere, por um lado, o artigo 4.°, n.° 2, TUE e, por outro, o artigo 20.°, n.° 2, alínea a), e o artigo 21.°, n.° 1, TFUE, não tem relação com o objeto do litígio no processo principal.

53 Com efeito, este litígio tem por objeto um processo penal instaurado contra pessoas acusadas por factos suscetíveis de ser abrangidos pelo âmbito de aplicação da LOA, pelo que a interpretação solicitada não responde a uma necessidade objetiva para a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a tomar.

54 Daqui resulta que as oito primeiras questões são admissíveis, ao passo que a nona questão deve ser declarada inadmissível.

Quanto ao mérito

55 Com a primeira a oitava questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2017/541, lida à luz dos princípios do primado e da cooperação leal, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da não discriminação, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional de amnistia que prevê a extinção da responsabilidade penal de qualquer pessoa que tenha cometido, durante um período circunscrito e no contexto da prossecução da independência de uma parte do território nacional de um Estado‑Membro, atos abrangidos por esta diretiva que não tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, cuja natureza exata e o limiar de gravidade essa lei não especifica.

56 Antes de mais, importa salientar que a LOA, que é objeto das interrogações desse órgão jurisdicional, prevê, no seu artigo 2.°, alínea c), que estão excluídos da aplicação da amnistia os atos que, em razão da sua finalidade, possam ser qualificados de terrorismo, segundo a Diretiva 2017/541, e, por sua vez, tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da CEDH e no direito internacional humanitário.

57 A exclusão do âmbito de aplicação da amnistia prevista no artigo 2.°, alínea c), da LOA está, portanto, sujeita a dois requisitos cumulativos. Assim, os atos excluídos da amnistia devem, por um lado, em razão da sua finalidade, poder ser qualificados de terrorismo na aceção desta diretiva e, por outro, ter causado dolosamente violações graves de direitos humanos. É, nomeadamente, à luz destes requisitos que há que responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio.

58 A este respeito, importa recordar que, embora a adoção e a revogação de uma amnistia sejam da competência dos Estados‑Membros [v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2021, AB e o. (Revogação de uma amnistia), C‑203/20, EU:C:2021:1016, n.° 40], estes não deixam de estar obrigados, no exercício dessa competência, a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União [v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, n.° 44 e jurisprudência aí referida].

59 No caso em apreço, resulta do artigo 1.° da Diretiva 2017/541 que, em conformidade com o artigo 83.°, n.° 1, TFUE, esta estabelece regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, infrações relacionadas com um grupo terrorista e infrações relacionadas com atividades terroristas, bem como medidas de proteção, apoio e assistência às vítimas do terrorismo.

60 Por outro lado, os artigos 3.°, 4.°, 13.°, 14.° e 15.° desta diretiva obrigam os Estados‑Membros, primeiro, a qualificarem de infrações terroristas uma série de atos cometidos com um objetivo terrorista, segundo, a punirem infrações relacionadas com um grupo terrorista ou com atividades terroristas, bem como a cumplicidade na prática dessas infrações, a instigação à prática de tais infrações e a tentativa de cometer essas infrações e, terceiro, a preverem sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas, as quais devem ser mais severas do que as previstas pelo direito nacional para tais infrações quando não haja intenção terrorista.

61 Nos termos do artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, uma diretiva vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Embora esta disposição reserve aos Estados‑Membros a liberdade de escolha das vias e dos meios destinados a assegurar a aplicação da diretiva, esta liberdade deixa, no entanto, intacta a obrigação de cada um dos Estados destinatários adotar, no âmbito do seu ordenamento jurídico nacional, todas as medidas necessárias para assegurar a plena eficácia da diretiva, em conformidade com o objetivo que esta prossegue [Acórdão de 26 de fevereiro de 2026, Comissão/Bélgica (Diretiva 2016/1164 — Dupla tributação), C‑524/23, EU:C:2026:111, n.° 64 e jurisprudência aí referida].

62 É pacífico que, em conformidade com a obrigação mencionada no número anterior do presente acórdão, a Diretiva 2017/541 foi devidamente transposta para o direito espanhol antes do termo do prazo de transposição desta diretiva. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, todavia, que o facto de se renunciar, por via de uma amnistia, à aplicação das sanções previstas na lei que assegurou esta transposição é suscetível de violar as disposições da referida diretiva.

63 A este respeito, importa salientar que a Diretiva 2017/541 não contém nenhuma disposição específica relativa aos mecanismos nacionais de extinção da responsabilidade penal, como a amnistia, e que, portanto, não determina expressamente os limites de tais mecanismos.

64 Ora, a aplicação de uma amnistia como a prevista pela LOA tem por efeito que atos que podem ser qualificados de terrorismo e que estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da referida lei, no caso em apreço, certos atos que foram praticados entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023 no contexto específico do movimento a favor da independência da Catalunha, deixam de poder ser objeto de uma ação penal em Espanha.

65 Uma vez que uma lei de amnistia como a LOA implica uma limitação, nomeadamente, da aplicação das sanções previstas no artigo 15.° da Diretiva 2017/541, há que considerar que esta lei de amnistia afeta diretamente a aplicação desta diretiva.

66 No entanto, como o advogado‑geral indicou, em substância, no n.° 76 das suas conclusões, a adoção de uma lei de amnistia enquadra‑se, em princípio, na prerrogativa de que dispõe cada Estado‑Membro, nomeadamente na prossecução de um objetivo de reconciliação nacional ou na procura de um compromisso político, de não julgar penalmente determinados factos, mesmo constitutivos de infrações graves, podendo a amnistia concedida a esse título ser concebida como um instrumento suscetível de apaziguar um conflito político ou social maior.

67 Tendo em conta esta especificidade das leis de amnistia, a falta de qualquer referência a esse mecanismo específico de extinção da responsabilidade penal na Diretiva 2017/541 deve ser entendida no sentido de que as regras mínimas que institui, em conformidade com o seu artigo 1.°, relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, infrações relacionadas com um grupo terrorista e infrações relacionadas com atividades terroristas, não têm por efeito excluir, em princípio, o recurso à amnistia pelos Estados‑Membros no âmbito de aplicação desta diretiva.

68 No caso em apreço, o Tribunal Constitucional (Espanha), no seu Acórdão 137/2025 de 26 de junho de 2025 [BOE n.° 183, de 31 de julho de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)], declarou que a LOA é, em princípio, constitucional, após ter constatado, em substância, que a amnistia adotada ao abrigo da LOA visa reduzir as tensões institucionais e políticas criadas pela prossecução da independência da Catalunha e facilitar um cenário de reconciliação.

69 Dito isto, dado que uma lei de amnistia como a LOA implica, como resulta do n.° 65 do presente acórdão, uma limitação da aplicação das sanções previstas no artigo 15.° da Diretiva 2017/541, importa, em primeiro lugar, verificar se esta lei não é suscetível de comprometer o efeito útil desta diretiva.

70 Seria esse o caso se essa lei de amnistia tivesse por efeito pôr em causa a aplicação efetiva da referida diretiva no Estado‑Membro em questão.

71 Ora, é em consonância com o objetivo específico referido no n.° 68 do presente acórdão que esta lei se limita a prever, a posteriori, a exclusão de julgamento penal para determinadas infrações cometidas exclusivamente no contexto particular do movimento a favor da independência da Catalunha.

72 A este respeito, por força do seu artigo 2.°, alínea c), a LOA exclui qualquer amnistia para os atos que tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da CEDH e no direito internacional humanitário.

73 Assim, tendo em conta os requisitos cumulativos previstos no artigo 2.°, alínea c), da LOA, esta lei permite que sejam julgados penalmente e punidos os atos terroristas que tenham dolosamente causado violações graves de direitos humanos, mesmo que os referidos atos tenham sido cometidos no contexto do movimento a favor da independência da Catalunha.

74 De resto, resulta do preâmbulo e dos artigos 9.° a 11.° da LOA que cabe, no respeito pela autonomia judicial, aos órgãos jurisdicionais competentes identificar os atos concretos que, nos termos do artigo 2.°, alínea c), desta lei, estão excluídos da amnistia.

75 Nestas condições, afigura‑se que a extinção da responsabilidade prevista por uma lei de amnistia como a LOA, adotada para reduzir tensões institucionais e políticas e facilitar um cenário de reconciliação e cujo objeto específico é definido em conformidade com esses objetivos, não é suscetível de comprometer o efeito útil da Diretiva 2017/541.

76 No que se refere, em segundo lugar, à compatibilidade de tal lei de amnistia com os outros princípios evocados pelo órgão jurisdicional de reenvio e, primeiro, ao respeito das exigências decorrentes do princípio da segurança jurídica da definição, que figura no artigo 1.° e no artigo 2.°, alínea c), da LOA, das infrações terroristas que podem ser objeto de amnistia, importa recordar que o princípio da segurança jurídica exige, por um lado, que as normas jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial, quando possam ter consequências desfavoráveis. Assim, a legislação em questão deve permitir aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que a mesma lhes impõe, bem como conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de julho de 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e o., C‑623/22, EU:C:2024:639, n.° 36 e jurisprudência aí referida, e de 22 de janeiro de 2026, AK Dlhopolec e o., C‑590/24, EU:C:2026:41, n.° 73).

77 De acordo com o seu preâmbulo, a LOA «visa proporcionar segurança jurídica, o respeito pelo princípio da legalidade e um quadro jurídico para a proteção imparcial dos direitos fundamentais». Nesta perspetiva, «os atos potencialmente amnistiados foram definidos de forma precisa e pormenorizada, a fim de garantir a segurança jurídica e a igualdade perante a lei».

78 A este respeito, há que salientar que a LOA assenta, como sublinha o seu preâmbulo, numa «distinção clara entre os poderes legislativo e judicial na aplicação da amnistia» que conduz não à inaplicabilidade das disposições do Código Penal nem a que a responsabilidade penal seja ex lege extinta, mas a um impedimento de julgamento penal que deve ser constatado pelos órgãos judiciais em qualquer fase do processo penal, para as infrações abrangidas pelo âmbito de aplicação da amnistia, conforme definido no artigo 1.° desta lei.

79 Assim, é de forma objetiva e abstrata que a LOA determina, segundo os próprios termos utilizados no seu preâmbulo, o âmbito de aplicação da amnistia. Isto aplica‑se tanto aos atos suscetíveis de ser amnistiados, desde que preenchidos os requisitos materiais e temporais definidos no artigo 1.° desta lei, como às exclusões da amnistia, previstas no artigo 2.° da mesma lei. Incumbe exclusivamente aos órgãos jurisdicionais competentes interpretar e aplicar as disposições que regulam o âmbito de aplicação da LOA, enunciadas no seu artigo 1.°, bem como as exclusões a esse âmbito, entre as quais figura, nomeadamente, a alínea c) do artigo 2.° desta lei.

80 Neste contexto, há que recordar que uma técnica legislativa que consiste em recorrer a formulações abstratas ou a categorias gerais, em vez de listas exaustivas, não é suscetível de pôr em causa o princípio da segurança jurídica, desde que a sua interpretação seja razoavelmente previsível (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 165 e 167, e de 22 de janeiro de 2026, AK Dlhopolec e o., C‑590/24, EU:C:2026:41, n.os 75 e 76).

81 Quanto ao artigo 1.° da LOA, este descreve os atos geradores de responsabilidade penal, administrativa ou financeira, cometidos no contexto do movimento a favor da independência da Catalunha, e precisa o período durante o qual, para poder beneficiar da amnistia, esses atos devem ter sido cometidos, a saber, entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023. Esta determinação objetiva do âmbito de aplicação da LOA, no seu artigo 1.°, não parece conter elementos suscetíveis de criar dificuldades quanto à sua interpretação para os órgãos jurisdicionais competentes nem quanto à sua previsibilidade para os particulares.

82 Quanto ao artigo 2.°, alínea c), da LOA, como especificado no n.° 73 do presente acórdão, estão excluídos da amnistia prevista por esta lei os atos que, por um lado, em razão da sua finalidade, possam ser qualificados de terrorismo, segundo a Diretiva 2017/541, e, por outro, tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da CEDH e no direito internacional humanitário. Este requisito de exclusão remete para conceitos jurídicos do direito penal, como o dolo, a causalidade e a gravidade de uma violação dos direitos humanos, os quais, para os órgãos jurisdicionais competentes, não podem suscitar dificuldades de aplicação para, se for esse o caso, excluir um ato do benefício da amnistia.

83 Nestas condições, há que concluir que a definição abstrata dos atos abrangidos pela exclusão da amnistia prevista no artigo 2.°, alínea c), da LOA, e nomeadamente a circunstância de esta lei não especificar em pormenor a natureza exata do conjunto desses atos nem fixar um limiar de gravidade que lhes esteja associado, não viola as exigências do princípio da segurança jurídica, quando os órgãos jurisdicionais competentes estão em condições de determinar, à luz da Diretiva 2017/541, as infrações terroristas excluídas da amnistia.

84 Segundo, no que se refere ao respeito pelos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação consagrados nos artigos 20.° e 21.° da Carta, decorre do n.° 65 do presente acórdão que uma limitação da aplicação das sanções previstas, em conformidade com a Diretiva 2017/541, afeta diretamente a aplicação desta última. Existe, portanto, um nexo de ligação entre a LOA e esta diretiva que ultrapassa a proximidade das matérias em causa ou as repercussões indiretas de uma das matérias sobre a outra, pelo que se trata de uma situação abrangida pelo conceito de «aplicação do direito da União», na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, n.° 42 e jurisprudência aí referida).

85 A este propósito, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade de tratamento, do qual o princípio da não discriminação constitui uma expressão particular, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado. A exigência relativa ao caráter comparável das situações, para determinar a existência de uma violação do princípio da igualdade de tratamento, deve ser apreciada tendo em conta o conjunto dos elementos que as caracterizam, nomeadamente à luz do objeto e da finalidade prosseguida pelo ato que institui a distinção em causa, devendo ser tidos em conta, para esse efeito, os princípios e os objetivos do domínio em que esse ato se insere [Acórdão de 26 de fevereiro de 2026, Comissão/Hungria (Direito de prestar serviços de comunicação social numa radiofrequência), C‑92/23, EU:C:2026:108, n.° 192 e jurisprudência aí referida].

86 No entanto, no âmbito de uma lei de amnistia como a LOA, que tem por finalidade explícita favorecer a reconciliação política exclusivamente no contexto de um movimento político específico, não se pode considerar que as infrações cometidas neste contexto e as infrações cometidas noutros contextos correspondem a situações comparáveis.

87 Terceiro, no que se refere aos princípios do primado e da cooperação leal, resulta das considerações precedentes que a adoção de uma lei de amnistia, como a LOA, não prejudica o efeito útil da Diretiva 2017/541, lida à luz dos princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da não discriminação. Daqui resulta que tal adoção não pode violar o princípio do primado, por força do qual todas as instâncias dos Estados‑Membros devem dar pleno efeito às diferentes normas da União (Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, n.° 54 e jurisprudência aí referida), nem o princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, que obriga os Estados‑Membros, nomeadamente, a absterem‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União [Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 94 e jurisprudência aí referida].

88 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder às questões primeira a oitava que a Diretiva 2017/541, lida à luz dos princípios do primado e da cooperação leal, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da não discriminação, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma lei nacional de amnistia que, com vista a reduzir tensões institucionais e políticas e a facilitar um cenário de reconciliação, prevê a extinção da responsabilidade penal de qualquer pessoa que tenha cometido, durante um período circunscrito e no contexto da prossecução da independência de uma parte do território nacional de um Estado‑Membro, atos abrangidos por esta diretiva que não tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, cuja natureza exata e o limiar de gravidade essa lei não especifica, quando os órgãos jurisdicionais competentes estejam em condições de determinar as infrações terroristas excluídas da amnistia.

Quanto às despesas

89 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

A Diretiva (UE) 2017/541 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho, lida à luz dos princípios do primado e da cooperação leal, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da não discriminação,

deve ser interpretada no sentido de que:

não se opõe a uma lei nacional de amnistia que, com vista a reduzir tensões institucionais e políticas e a facilitar um cenário de reconciliação, prevê a extinção da responsabilidade penal de qualquer pessoa que tenha cometido, durante um período circunscrito e no contexto da prossecução da independência de uma parte do território nacional de um Estado‑Membro, atos abrangidos por esta diretiva que não tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, cuja natureza exata e o limiar de gravidade essa lei não especifica, quando os órgãos jurisdicionais competentes estejam em condições de determinar as infrações terroristas excluídas da amnistia.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.