Reenvio prejudicial Cooperação judiciária em matéria penal Segurança jurídica Princípio da proteção da confiança legítima Primado do direito da União Luta contra o terrorismo Artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia Movimento a favor da independência da Catalunha Compatibilidade da Lei Orgânica n.° 1/2024, que aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha, com o direito da União Diretiva (UE) 2017/541 Isenção da responsabilidade penal das pessoas acusadas de crimes de terrorismo que não tenham causado violações graves dos direitos humanos Conceito de “violações graves dos direitos humanos” Direito internacional humanitário
Sumário
Conclusões do advogado-geral Spielmann apresentadas em 13 de novembro de 2025.
Texto da decisão
Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
DEAN SPIELMANN
apresentadas em 13 de novembro de 2025 (1)
Processo C‑666/24
Processo penal
contra
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE
sendo interveniente:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha)]
« Reenvio prejudicial — Cooperação judiciária em matéria penal — Luta contra o terrorismo — Movimento a favor da independência da Catalunha — Compatibilidade da Lei Orgânica n.° 1/2024, que aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha, com o direito da União — Diretiva (UE) 2017/541 — Isenção da responsabilidade penal das pessoas acusadas de crimes de terrorismo que não tenham causado violações graves dos direitos humanos — Conceito de “violações graves dos direitos humanos” — Direito internacional humanitário — Segurança jurídica — Princípio da proteção da confiança legítima — Artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Primado do direito da União »
Índice
Introdução
Quadro jurídico
Direito da União
Carta
Diretiva 2017/541
Direito espanhol
Código Penal
LOA
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
Análise
Quanto à primeira, segunda, terceira, quinta e sexta questões
Quadro geral do direito da União e lugar reservado à amnistia
Conteúdo da Diretiva 2017/541 e o seu silêncio sobre a amnistia
Base jurídica da Diretiva 2017/541: o artigo 83.° TFUE e as suas implicações
Normas internacionais e jurisprudência do TEDH em matéria de amnistia
Apreciação da compatibilidade da LOA com a Diretiva 2017/541 à luz dos elementos analisados
Quanto à quarta questão
Primeira parte: cláusula de exclusão baseada em violações graves dos direitos humanos
Segunda parte: âmbito de aplicação do artigo 1.° da LOA e princípios da segurança jurídica e da confiança legítima
Quanto à oitava questão
Quanto à sétima questão
Quanto à nona questão
Conclusão
Introdução
1. «Ninguém poderá guardar rancores decorrentes do passado político de outra pessoa, excepto em relação aos Trinta, aos Dez, aos Onze e aos que governaram o Pireu, e nem mesmo contra estes, se eles prestarem contas da sua actuação» (2). Na Constituição dos Atenienses, Aristóteles regista assim o desejo explícito de reconciliação política que acompanhou a restauração da democracia em Atenas, em 403 a.C., após a tirania dos Trinta. O conteúdo desta amnistia (3) tinha um alcance institucional muito significativo. Para restabelecer a paz civil, os democratas restaurados proclamaram uma amnistia geral que abrangia todos os atos cometidos sob o regime oligárquico, com exceção de alguns responsáveis políticos (os Trinta, os Dez, os Onze e os governantes do Pireu). Estes últimos podiam, no entanto, beneficiar de amnistia se aceitassem submeter‑se ao processo de prestação de contas («euthynai»).
2. A situação que esta amnistia revela já se centra na problemática jurídica das amnistias modernas (4). Põe em evidência o mecanismo do esquecimento que, tanto a nível individual como coletivo, permite curar as feridas e seguir em frente. Trata‑se de um esquecimento voluntário, de uma recusa institucional do rancor, concebida como meio de reconciliação social (5). Permanece, no entanto, a questão essencial: como conciliar os imperativos da paz e da justiça (6)? Por outras palavras, existem limites para a busca da concórdia social quando se impõe a exigência de justiça (7)? O exemplo dos atenienses mostra que uma via possível consiste em submeter a amnistia a um controlo prévio. Embora tivesse um alcance geral, só se aplicava aos antigos dirigentes na condição de se sujeitarem à prestação de contas («euthynai»), conciliando assim reconciliação civil e responsabilidade individual. Quase dois milénios e meio após a amnistia concedida aos atenienses em 403 a.C., no final da tirania dos Trinta, os dilemas, tanto éticos como puramente jurídicos, que suscitam a busca de um equilíbrio entre a exigência de justiça e a necessidade de reconciliação, continuam a ser uma problemática constante, incluindo nas amnistias concedidas na era moderna, independentemente da época ou do contexto político.
3. Além disso, o doloroso período do pós‑guerra e sua multiplicidade de leis de amnistia ilustram diferentes cenários. Comecemos pelo exemplo particularmente revelador do massacre de Oradour‑sur‑Glane, um crime de guerra cometido, nomeadamente, pelos recrutas forçados alsacianos (8). Mencionemos ainda os crimes e delitos perpetrados durante o conflito por colaboradores, as ações cometidas pela resistência, mas também os crimes cometidos após o conflito, durante a «purga “dita” selvagem» (9).
4. Por fim, mencionemos as leis de amnistia relativas aos crimes cometidos na Argélia (10). É evidente que a abordagem tradicional (demasiado?) preocupada com a pacificação, já não estaria, atualmente, pelo menos no que diz respeito a crimes especialmente graves, em sintonia com os direitos humanos (11).
5. Esta problemática está no cerne do presente processo. Em 10 de junho de 2024, as Cortes Generales (Parlamento Espanhol) aprovaram a Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Lei Orgânica n.° 1/2024 que aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha (a seguir «LOA») (12). O âmbito de aplicação material e temporal da LOA inclui os atos que resultam em responsabilidade penal ou administrativa ou em matéria de fundos públicos, praticados no contexto do referendo sobre a independência da Catalunha, assim como os praticados no contexto do processo independentista da Catalunha.
6. É inegável que a LOA provocou um profundo e virulento debate no seio da classe política, das instituições, do sistema judicial, do mundo académico e, em geral, na sociedade espanhola.
7. Do ponto de vista jurídico, a questão da legalidade da LOA foi recentemente submetida, por meio de um recurso constitucional, ao Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional, Espanha). Com exceção de duas disposições, este último declarou‑a conforme com a Constitución española [Constituição espanhola (a seguir «Constituição»] (13) num Acórdão de 26 de junho de 2025 (14).
8. O presente processo leva o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a compatibilidade da LOA que abrange infrações penais ligadas ao terrorismo com o direito primário, o direito derivado e os princípios gerais do direito da União. Em especial, o pedido de decisão prejudicial apresentado pela Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha) é apresentado no âmbito de um processo penal instaurado contra doze arguidos por factos constitutivos de infrações terroristas (15), no contexto do movimento para a independência da Catalunha. Tem por objeto a interpretação, primeiro, da Diretiva (UE) 2017/541 relativa à luta contra o terrorismo (16), segundo, do artigo 20.°, n.° 2, e do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, bem como do artigo 4.°, n.os 2 e 3, TUE, terceiro, dos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e, quarto, dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e do primado do direito da União.
9. O processo suscita assim uma questão inédita e de grande importância: quais devem ser o alcance e a intensidade da fiscalização exercida pelo Tribunal de Justiça quando uma lei nacional de amnistia é suscetível, por um lado, de enfraquecer a eficácia de uma diretiva que estabelece um nível mínimo de harmonização na luta contra o terrorismo e, por outro, de violar os princípios orientadores decorrentes do direito primário da União?
Quadro jurídico
Direito da União
Carta
10. O artigo 20.° da Carta dispõe que: «Todas as pessoas são iguais perante a lei.»
11. O artigo 21.° da Carta prevê o seguinte:
«1. É proibida a discriminação em razão, designadamente, do sexo, raça, cor ou origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual.
2. No âmbito de aplicação dos Tratados e sem prejuízo das suas disposições específicas, é proibida toda a discriminação em razão da nacionalidade.»
Diretiva 2017/541
12. Os considerandos 2, 8, 34, 35 e 39 da Diretiva 2017/541 dispõem o seguinte:
«(2). Os atos terroristas constituem uma das mais graves violações dos valores universais da dignidade humana, da liberdade, da igualdade e da solidariedade e do gozo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais em que a União se funda. Esses atos representam também um dos atentados mais graves à democracia e ao Estado de direito, princípios que são comuns aos Estados‑Membros e nos quais assenta a União.
[...]
(8). A presente diretiva enumera exaustivamente uma série de crimes graves, tais como as ofensas contra a vida humana como atos dolosos passíveis de serem classificados como infrações terroristas, quando e na medida em que forem cometidos com um objetivo específico de natureza terrorista, ou seja, intimidar gravemente uma população, compelir de forma indevida os poderes públicos ou uma organização internacional a praticarem ou a absterem‑se de praticar um ato, ou desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas políticas, constitucionais, económicas ou sociais fundamentais de um país ou de uma organização internacional. A ameaça da prática de tais atos dolosos deverá igualmente ser considerada uma infração terrorista quando se determine, com base em circunstâncias objetivas, que a ameaça visava um desses objetivos de natureza terrorista. Ao invés, os atos destinados, por exemplo, a compelir os poderes públicos a praticarem ou a absterem‑se de praticar um ato, que não estejam contudo incluídos na lista exaustiva de crimes graves, não são considerados infrações terroristas na aceção da presente diretiva.
[...]
(34). Atendendo a que os objetivos da presente diretiva não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, mas podem, devido à necessidade de normas harmonizadas em toda a União, ser mais bem alcançados ao nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° [TUE]. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para alcançar esses objetivos.
(35). A presente diretiva respeita os princípios consagrados no artigo 2.° [TUE], bem como os direitos e liberdades fundamentais, e observa os princípios reconhecidos, designadamente, na Carta, incluindo os estabelecidos nos títulos II, III, V e VI [...]. A presente diretiva tem de ser aplicada em conformidade com esses direitos e princípios, tendo também em conta a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (17), o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (18) e outras obrigações em matéria de direitos humanos nos termos do direito internacional.
[...]
(39) A aplicação das medidas de direito penal adotadas ao abrigo da presente diretiva deverá ser proporcional à natureza e às circunstâncias da infração, tendo em conta os objetivos legítimos visados e a sua necessidade numa sociedade democrática, e deverá excluir qualquer forma de arbitrariedade, racismo ou discriminação.»
13. Nos termos do artigo 1.° desta diretiva, intitulado «Objeto»:
«A presente diretiva estabelece regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, infrações relacionadas com um grupo terrorista e infrações relacionadas com atividades terroristas, bem como medidas de proteção, apoio e assistência às vítimas do terrorismo.»
14. O artigo 2.° da referida diretiva, intitulado «Definições», prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[...]
3) «Grupo terrorista», uma associação estruturada de mais de duas pessoas, que se mantém ao longo do tempo e atua de forma concertada com o objetivo de cometer infrações terroristas; entende‑se por “associação estruturada” uma associação que não é constituída de forma fortuita para a prática imediata de uma infração e que não tem necessariamente funções formalmente definidas para os seus membros, nem continuidade na sua composição nem uma estrutura elaborada.»
15. O artigo 3.° da Diretiva 2017/541, intitulado «Infrações terroristas», tem a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que sejam considerados infrações terroristas os atos dolosos a seguir indicados, tal como definidos como infrações pelo direito nacional que, pela sua natureza ou pelo contexto em que são cometidos, sejam suscetíveis de afetar gravemente um país ou uma organização internacional, quando forem praticados com um dos objetivos enumerados no n.° 2:
[...]
d) A destruição em massa de instalações governamentais ou públicas, dos sistemas de transporte, de infraestruturas, incluindo os sistemas informáticos, de plataformas fixas situadas na plataforma continental, de locais públicos ou propriedades privadas, suscetível de pôr em perigo vidas humanas ou de provocar prejuízos económicos consideráveis;
[...]
f) O fabrico, a posse, a aquisição, o transporte, o fornecimento ou a utilização de explosivos ou armas, incluindo armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares, assim como a investigação e o desenvolvimento de armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares;
[...]
2. Os objetivos a que se refere o n.° 1 são os seguintes:
a) Intimidar gravemente uma população;
b) Compelir de forma indevida os poderes públicos ou uma organização internacional a praticarem ou a absterem‑se de praticar um ato;
c) Desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas políticas, constitucionais, económicas ou sociais fundamentais de um país ou de uma organização internacional.»
16. O artigo 4.° da referida diretiva, intitulado «Infrações relacionadas com um grupo terrorista», dispõe:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que os seguintes atos, quando cometidos com dolo, sejam puníveis como infrações penais:
a) Direção de um grupo terrorista;
b) Participação nas atividades de um grupo terrorista, inclusive através do fornecimento de informações ou meios materiais, ou através de qualquer forma de financiamento das suas atividades, com conhecimento de que essa participação contribuirá para as atividades criminosas do grupo terrorista.»
17. Nos termos do artigo 13.° da Diretiva 2017/541, intitulado «Relação com infrações terroristas»:
«Para que qualquer das infrações referidas no artigo 4.° ou no título III seja punível, não é necessário que seja efetivamente cometida uma infração terrorista, nem é necessário, no que respeita às infrações referidas nos artigos 5.° a 10.° e no artigo 12.°, estabelecer uma relação com outra infração específica prevista na presente diretiva.»
18. O artigo 14.° desta diretiva, intitulado «Cumplicidade, instigação e tentativa», prevê no n.° 3:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que seja punível a tentativa de cometer qualquer das infrações referidas nos artigos 3.°, 6.°, 7.°, no artigo 9.°, n.° 1, e n.° 2, alínea a), nos artigos 11.° e 12.°, com exceção da posse prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea f), e da infração referida no artigo 3.°, n.° 1, alínea j).»
19. O artigo 15.° da referida diretiva, intitulado «Sanções aplicáveis às pessoas singulares», dispõe, no n.° 1:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que as infrações referidas nos artigos 3.° a 12.° e no artigo 14.° sejam passíveis de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas, que possibilitem a entrega ou a extradição.»
Direito espanhol
20. Em Espanha, a Diretiva 2017/541 foi transposta pela Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Diretivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y aborar cuestiones de índole internacional (Lei Orgânica 1/2019, de 20 de fevereiro de 2019, que altera a Lei Orgânica 10/1995, de 23 de novembro, que aprova o Código Penal, para Transposição das Diretivas da União Europeia nos Domínios Financeiro e do Terrorismo e de Tratar Determinadas Questões de Natureza Internacional, de 20 de fevereiro de 2019 (a seguir «Lei Orgânica 1/2019») (19), que entrou em vigor em 13 de março de 2019.
21. Entre as disposições referidas no reenvio prejudicial, as únicas que foram alteradas pela Lei Orgânica 1/2019 são o artigo 572.° o artigo 573.°, n.° 1, da Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (Lei Orgânica 10/1995, que aprova o Código Penal), de 23 de novembro de 1995 (a seguir «Código Penal») (20).
Código Penal
22. O artigo 16.° do Código Penal prevê no n.° 1:
«Há tentativa quando o agente dê início à execução do crime diretamente por factos exteriores, praticando todos ou parte dos atos objetivamente idóneos a produzir o resultado, sem que este chegue a consumar se, por causas alheias à vontade do autor.»
23. Nos termos do artigo 62.° do Código Penal:
«A tentativa é punível com a pena prevista por lei para o crime consumado reduzida em um ou dois graus, conforme se considere adequada, atendendo ao perigo inerente à tentativa e ao nível de execução verificado.»
24. O artigo 346.°, n.° 1, do Código Penal dispõe:
«1. Quem, provocando explosões ou utilizando qualquer outro meio de análoga capacidade destrutiva, destruir aeroportos, portos, estações, edifícios, locais públicos, depósitos de materiais inflamáveis ou explosivos, vias de comunicação, meios de transporte coletivos, ou causar afundamento ou encalhe de navio, inundação, explosão de mina ou instalação industrial, levantamento de carris de via férrea, alteração maliciosa da sinalização utilizada na mesma com vista à segurança dos meios de transporte, rebentamento de ponte, destruição de pavimento público, danificação de oleodutos, perturbação grave de qualquer tipo ou meio de comunicação, perturbação ou interrupção do fornecimento de água, eletricidade, hidrocarbonetos ou outro recurso natural fundamental, e, deste modo, criar necessariamente perigo para a vida ou integridade física das pessoas, é punido com pena de prisão de dez a vinte anos.
2. Não se verificando esse perigo, é punido com pena de prisão de quatro a oito anos.
3. Se, além do perigo, se tiver verificado lesão da vida, integridade física ou saúde das pessoas, os factos são punidos separadamente com a pena correspondente ao crime cometido.»
25. O artigo 571.° do Código Penal dispõe:
«Para efeitos do presente Código, considera‑se organização ou grupo terrorista qualquer agrupamento que, reunindo as características respetivamente estabelecidas no segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 570.°‑A e no segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 570.°‑B, vise ou tenha por objeto a prática de algum dos crimes tipificados na secção seguinte.»»
26. Nos termos do artigo 572.° do Código Penal:
«1. Quem promover, fundar, organizar ou dirigir uma organização ou grupo terrorista é punido com penas de prisão de oito a quinze anos e incapacidade absoluta para cargos públicos durante igual período.
2. Quem participar ativamente na organização ou grupo, ou a eles aderir, é punido com as penas de prisão de seis a doze anos e incapacidade absoluta para cargos públicos durante igual período.»
27. O artigo 573.° do Código Penal tem a seguinte redação:
«1. Considera se crime de terrorismo a prática de qualquer crime grave contra a vida ou a integridade física, a liberdade, a integridade moral, a liberdade e integridade sexuais, o património, os recursos naturais ou o ambiente, a saúde pública, com risco de catástrofe, incêndio, de falsificação de documentos, contra a Coroa, de atentado e posse, tráfico e armazenamento de armas, munições ou explosivos, previstos no presente Código, bem como apossar se de aeronave, navio ou outro meio de transporte coletivo ou de mercadorias, com algum dos seguintes fins:
1.° Subverter a ordem constitucional, impossibilitar ou desestabilizar gravemente o funcionamento das instituições políticas ou das estruturas económicas ou sociais do Estado, ou forçar a autoridade pública a praticar ou a abster se de praticar qualquer ato.
2.° Alterar gravemente a paz pública.
3.° Desestabilizar gravemente o funcionamento de uma organização internacional.
4.° Provocar estado de terror na população ou em parte dela.
2. São considerados igualmente crimes de terrorismo os crimes informáticos tipificados nos artigos 197.°‑A, 197.°‑B e 264.° a 264.°‑C, quando os factos forem praticados com algum dos fins a que se refere o número anterior.
3. São, ainda, considerados crimes de terrorismo os restantes crimes tipificados no presente capítulo.»
28. O artigo 573.°‑A do Código Penal dispõe:
«1. Os crimes de terrorismo a que se refere o n.° 1 do artigo anterior são punidos com as seguintes penas:
[...]
3.ª Prisão de quinze a vinte anos se forem causa de aborto conforme previsto no artigo 144.°, se derem origem às lesões previstas nos artigos 149.°, 150.°, 157.° ou 158.°, ao sequestro de uma pessoa ou aos danos ou incêndio previstos respetivamente nos artigos 346.° e 351.°»
29. O artigo 574.° do Código Penal prevê no n.° 1:
«O armazenamento de armas ou munições, a posse ou armazenamento de substâncias ou engenhos explosivos, inflamáveis, incendiários ou asfixiantes, ou dos seus componentes, bem como o seu fabrico, tráfico, transporte ou fornecimento por qualquer forma, e a mera utilização dessas substâncias ou dos meios ou artefactos adequados são punidos com pena de prisão de oito a quinze anos quando os factos forem praticados com algum dos fins expressos no n.° 1 do artigo 573.°»
LOA
30. O preâmbulo da LOA especifica, nomeadamente, o seguinte:
«I (primeiro parágrafo)
Qualquer amnistia é concebida como uma figura jurídica destinada a derrogar a aplicação das normas plenamente vigentes, quando os atos que tenham sido declarados ou estejam tipificados como crimes ou determinantes de qualquer outro tipo de responsabilidade tenham ocorrido num contexto concreto.
[...]
V [oitavo, nono e décimo terceiro parágrafos]
A proporcionalidade da lei decorre da especificação da lista dos atos que tenham sido declarados ou sejam puníveis como crimes e condutas a amnistiar e da sua necessária relação com os atos praticados durante um período temporal delimitado pela lei. Deste modo, é evitada uma referência genérica e imprecisa, impedindo que a amnistia possa abranger outro tipo de atos que não estejam diretamente ligados ao processo independentista e às suas consequências, cuja ilibação não seria suscetível de ser abrangida no âmbito do fundamento da presente medida.
Tudo isso se liga ao princípio da adequação e à finalidade prosseguida pela norma, ligada à obrigação de criar as condições para tornar reais e efetivas a liberdade e a igualdade do indivíduo e dos grupos a que pertence, de remover os obstáculos que impedem ou dificultam o seu desenvolvimento e de facilitar a participação de todos os cidadãos na vida política, económica, cultural e social, que decorre do artigo 9.° da Constituição e é dirigido a todos os poderes públicos, em especial ao legislador […].
[...]
Em conclusão, a presente lei visa proporcionar segurança jurídica, o respeito pelo princípio da legalidade e um quadro jurídico para a proteção imparcial dos direitos fundamentais, tendo em conta as recomendações da [Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (21)] que, no seu parecer de 2013[ (22)], sublinhou a importância de manter uma distinção clara entre os poderes legislativo e judicial na aplicação da amnistia, garantindo o respeito da autonomia judicial e dos princípios democráticos.
VI [quarto, oitavo e nono parágrafos]
Em conformidade com o que indicou a Comissão de Veneza do Conselho da Europa no seu parecer de 11 de março de 2013, adotado na sua 94.ª sessão plenária, esta abordagem, aliás abstrata, uma vez que não implica em caso nenhum uma apreciação da existência de factos suscetíveis de serem abrangidos por cada uma dessas exclusões, é indispensável. Por conseguinte, cabe ao poder legislativo estabelecer os critérios para beneficiar da amnistia e ao poder judicial identificar as pessoas específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação definido pelo legislador.
[...]
A referência aos factos previstos no artigo 3.° da Diretiva [2017/541] ou no artigo 3.° da [CEDH], que proíbem a tortura e as penas ou tratamentos desumanos ou degradantes, sendo estes um limite intransponível, constituem um exemplo [do equilíbrio acima referido entre a amnistia e o respeito dos direitos do Homem, bem como dos compromissos internacionais assumidos pela Espanha]. Todavia, importa ter presente que nem todos os atos degradantes estão abrangidos por esta disposição, que exige que o ato, além de ser ilegal, atinja um limiar mínimo de gravidade. Assim, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem [ (23)], para que o ato seja considerado degradante na aceção do artigo 3.° da [CEDH], é normalmente exigido que os danos corporais ocasionados ou o sofrimento infligido à vítima revistam uma certa intensidade ou, de qualquer modo, sejam suscetíveis, de quebrar a resistência moral ou física de uma pessoa. A escolha incidiu sobre um regime restritivo de exclusão da aplicação da presente lei, pelo facto de determinadas condutas poderem gerar confusão com outros crimes, o que aconteceria em alguns atos abrangidos no capítulo VII do título XXII do livro II do Código Penal.
Em conformidade com as orientações da Comissão de Veneza, os atos potencialmente amnistiados foram definidos de forma precisa e pormenorizada, a fim de garantir a segurança jurídica e a igualdade perante a lei. [...]»
31. O artigo 1.° da LOA, intitulado «Âmbito de aplicação objetivo», dispõe:
«1. São amnistiados os seguintes atos constitutivos de responsabilidade penal, administrativa ou financeira, praticados no quadro das consultas que foram realizadas na Catalunha em 9 de novembro de 2014 e em 1 de outubro de 2017, da sua preparação ou das suas consequências, desde que tenham sido praticados entre 1 de novembro de 2011 e 13 de novembro de 2023, bem como os seguintes atos praticados entre estas datas no contexto do denominado processo independentista catalão, ainda que não estejam relacionados com as referidas consultas ou tenham sido praticados depois da respetiva realização:
a) Os atos praticados com a intenção de reclamar, promover ou conseguir a secessão ou independência da Catalunha, bem como os que tenham contribuído para a prossecução desses objetivos.
[...]
b) Os atos praticados com a intenção de convocar, promover ou conseguir a realização das consultas que tiveram lugar na Catalunha em 9 de novembro de 2014 e em 1 de outubro de 2017 por quem não dispunha de competências para o efeito ou cuja convocação ou realização tenha sido declarada ilícita, bem como os que tenham contribuído para a sua prossecução.
[...]
c) Os atos de desobediência, qualquer que seja a sua natureza, desordem pública, violência contra a autoridade, os seus agentes e os funcionários públicos, ou resistência, que tenham sido praticados com o objetivo de permitir a realização das consultas populares a que se refere a alínea b) do presente artigo ou as suas consequências, bem como quaisquer outros atos tipificados como crime que tenham sido praticados com idêntica intenção.
[...]
d) Os atos de desobediência, qualquer que seja a sua natureza, desordem pública, violência contra a autoridade, os seus agentes e os funcionários públicos, resistência ou outros atos contra a ordem e a paz pública que tenham sido praticados com o objetivo de demonstrar apoio aos objetivos e fins descritos nas alíneas precedentes ou aos arguidos ou condenados pela execução de qualquer dos crimes abrangidos no presente artigo.
e) As ações levadas a efeito no decurso de intervenções policiais destinadas a dificultar ou impedir a realização dos atos constitutivos de responsabilidade penal ou administrativa constantes do presente artigo.
f) Os atos praticados com o objetivo de apoiar, conseguir ou facultar qualquer das ações constitutivas de responsabilidade penal, administrativa ou financeira previstas nos números anteriores do presente artigo, bem como quaisquer outros materialmente relacionados com essas ações.
2. Os atos constitutivos de responsabilidade penal, administrativa ou financeira amnistiados por força do n.° 1 do presente artigo sê-lo-ão qualquer que seja o seu grau de execução, incluindo os atos preparatórios, e qualquer que seja a forma de autoria ou participação.
3. Os atos cuja prática tenha sido iniciada antes de 1 de novembro de 2011 só serão considerados abrangidos no âmbito de aplicação da presente lei nos casos em que a sua execução tenha terminado depois dessa data.
Os atos cuja prática tenha sido iniciada antes de 13 de novembro de 2023 também serão considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente lei, ainda que a sua execução tenha terminado depois dessa data.
4. Não será considerada enriquecimento a afetação de fundos públicos às finalidades previstas nas alíneas a) e b), nos casos em que, independentemente da sua conformidade com o ordenamento jurídico, a mesma não tenha tido por objetivo a obtenção de um benefício pessoal de natureza patrimonial.»
32. O artigo 2.° da LOA, intitulado «Exclusões», prevê:
«Em todo o caso, são excluídos da aplicação da amnistia prevista no artigo 1.°:
a) Os atos dolosos contra as pessoas que tenham provocado a morte, aborto ou lesões no feto, a perda ou a incapacidade de um órgão ou membro, a perda ou incapacidade de um sentido, a impotência, a esterilidade ou uma deformidade grave.
b) Os atos tipificados como crime de torturas ou de tratamentos desumanos ou degradantes nos termos do artigo 3.° da [CEDH], com exceção dos tratamentos que não ultrapassem um limiar mínimo de gravidade por não serem idóneos para humilhar ou aviltar uma pessoa ou rebaixar a sua dignidade humana, ou para provocar medo, angústia ou sentimentos de inferioridade de uma forma suscetível de quebrar a sua resistência moral e física.
c) Os atos que em razão da sua finalidade possam ser qualificados de terrorismo, segundo a Diretiva [2017/541], e, por sua vez, tenham causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da [CEDH], e no direito internacional humanitário.
d) Os atos tipificados como crime em cuja execução tenha sido verificada a existência de motivações racistas, antissemitas, anti ciganos ou outro tipo de discriminação relativa à religião e crenças da vítima, à sua etnia ou raça, sexo, idade, orientação ou identidade sexual ou de género, a razões de género, de aporofobia ou exclusão social, a doença de que padeça ou a incapacidade, independentemente de essas condições ou circunstâncias se verificarem de forma efetiva na pessoa objeto da conduta.
e) Os atos tipificados como crime que sejam lesivos dos interesses financeiros da União Europeia.
f) Os atos tipificados como crime de traição à Pátria e contra a paz ou a independência do Estado e relativos à defesa nacional do Título XXIII do Livro II do Código Penal, desde que se tenha verificado tanto uma ameaça efetiva e real como um uso efetivo da força contra a integridade territorial ou a independência política de Espanha, nos termos estabelecidos na Carta das Nações Unidas ou na Resolução 2625 (XXV) da Assembleia Geral das Nações Unidas de 24 de outubro de 1970, da qual consta a Declaração relativa aos princípios de direito internacional respeitantes às relações amigáveis e à cooperação entre os Estados de harmonia com a Carta das Nações Unidas.
g) Os atos tipificados como crime contra a comunidade internacional incluído no Título XXIV do Livro II do Código Penal.»
33. O artigo 4.° da LOA, intitulado «Efeitos sobre a responsabilidade penal», tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 163.° da Constituição e no artigo 267.° [TFUE], após a entrada em vigor da presente lei:
a) O órgão judicial chamado a conhecer de um processo ordena a libertação imediata dos beneficiários da amnistia que se encontrem presos, quer a título de prisão preventiva quer em execução de uma pena.
O órgão judicial chamado a pronunciar‑se ordena também o levantamento imediato das medidas cautelares de caráter pessoal ou real que tenham sido ordenada a título de ações ou omissões abrangidas pelo âmbito de aplicação objetivo da presente lei, sem prejuízo das medidas cíveis referidas no artigo 8.°, n.° 2.
b) O órgão judicial chamado a pronunciar‑se suspende os mandados de entrega emitidos às pessoas visadas pela presente lei, bem como os mandados de detenção nacionais, europeus e internacionais.
c) A suspensão do processo penal, seja por que motivo for, não obsta ao levantamento das medidas cautelares eventualmente decretadas antes da entrada em vigor da presente lei e que impliquem a privação do exercício de direitos fundamentais e das liberdades públicas.
d) O órgão judicial chamado a pronunciar‑se põe termo à execução de todas as penas privativas de liberdade, inibições e multas aplicadas a título de pena principal ou acessória e que tenham origem em ações ou omissões amnistiadas.
e) As penas privativas de liberdade total ou parcialmente cumpridas não podem ser deduzidas no âmbito de outros processos penais quando os factos que fundamentaram a pena cumprida forem amnistiados ao abrigo da presente lei. A mesma regra é aplicável aos períodos de prisão preventiva que não sejam seguidos de uma condenação devido à entrada em vigor da presente lei.
f) A inscrição no registo criminal resultante da condenação pelo ato ilícito amnistiado é suprimida.»
34. Nos termos do artigo 9.° da LOA, intitulado «Competência para aplicar a amnistia»:
«1. A amnistia dos atos constitutivos de infração é aplicada pelos órgãos jurisdicionais referidos no artigo 11.° da presente lei, oficiosamente ou a pedido de uma parte ou do Ministerio Fiscal [Ministério Público, Espanha] e, em todo o caso, após audição do Ministério Público e das partes.
2. A amnistia dos atos constitutivos de incumprimentos administrativos ou geradores de responsabilidade em matéria de fundos públicos é aplicada pelos órgãos competentes para instaurar, tratar ou resolver os processos correspondentes a esses atos, em função do estado de adiantamento destes últimos, após audição do interessado.
3. Um ato concreto, gerador de responsabilidade penal, administrativa ou em matéria de fundos públicos, só pode ser considerado amnistiado quando essa amnistia tiver sido declarada por decisão definitiva proferida pelo órgão competente, em conformidade com as disposições da presente lei.»
35. O artigo 10.° da LOA, intitulado «Tratamento prioritário e urgente», prevê:
«A aplicação da amnistia em cada processo incumbe aos órgãos judiciais, administrativos ou de contas designados na presente lei, que adotam, por prioridade e urgência, as decisões pertinentes nos termos da presente lei, independentemente da fase do processo administrativo ou do processo judicial ou de contencioso de fundos públicos em causa.
As decisões são tomadas no prazo máximo de dois meses, sem prejuízo de posteriores recursos que não tenham efeito suspensivo.»
36. O artigo 11.° da LOA, intitulado «Processo penal», dispõe no n.° 1:
«Os órgãos judiciais aplicam a amnistia em qualquer fase do processo penal.»
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
37. O Ministério Público deduziu, em conformidade com o artigo 650.° da Ley de Enjuiciamiento Criminal (Código de Processo Penal), aprovado pelo Real Decreto (Real Decreto) de 14 de setembro de 1882 (24), no Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (Tribunal Central de Instrução n.° 6 da Audiência Nacional, Espanha), uma acusação provisória pela qual instaurou uma ação penal contra doze pessoas investigadas (25). Em especial, o Ministerio Fiscal (Ministério Público) acusa essas doze pessoas de terem cometido crimes de pertença a organização terrorista (26). Além disso, acusa oito delas de serem responsáveis por uma infração de posse, armazenamento e fabrico de substâncias ou engenhos inflamáveis ou explosivos ou seus componentes, bem como por uma tentativa punível de destruição de caráter terrorista (27).
38. Por sua vez, determinadas associações espanholas (28) e o partido político VOX, ao abrigo do artigo 125.° da Constituição, constituíram‑se na ação penal instaurada pelo Ministério Público como acusação popular contra as mesmas pessoas investigadas, imputando‑lhes os mesmos crimes que o Ministério Público, embora pedindo penas mais severas do que este último.
39. Em especial, resulta do pedido de decisão prejudicial que, tanto no despacho de acusação do Ministério Público como no ato de acusação da acusação popular, os arguidos são acusados de terem feito parte do Comité de Defensa de la República (Comités de Defesa da Républica, a seguir «CDR») e do Equipo de Respuesta Táctica (Equipa de Intervenção Tática, Espanha, a seguir «ERT»).
40. Segundo o Ministério Público, os CDR organizaram na Catalunha numerosos atos e ações, alguns de natureza criminosa, no âmbito de uma estratégia planificada e organizada destinada a subverter a ordem constitucional. Esta estratégia traduzir‑se‑ia na recusa de seguir os meios legalmente estabelecidos pelo Estado de direito para as reivindicações políticas e sociais e pelo apelo direto à desobediência e à execução de ações destinadas a provocar motins. O objetivo era impor uma realidade de factos consumados por meio do controlo do território e da afetação de setores estratégicos, económicos e de abastecimento.
41. Quanto ao ERT, o despacho de acusação apresenta‑o como um grupo formado por acusados pertencentes a diferentes CDR e caracterizado por um grande radicalismo. Os membros partilham um ativismo radical destinado a obter a independência da Catalunha através do recurso à violência «ao mais alto nível», a fim de forçar as instituições a reconhecerem, de facto, a separação da Catalunha do resto de Espanha. Participaram em algumas das ações mais violentas atribuídas aos CDR, dirigidas, nomeadamente, a infraestruturas sensíveis e, em alguns casos, a membros das forças e corpos de segurança do Estado. A acusação popular refere que o ERT também cometeu ataques contra instituições públicas de grande importância, como a ocupação de sedes de municípios e a pretendida ocupação do Parlamento da Catalunha.
42. Resulta ainda do despacho de acusação que os acusados, enquanto membros do ERT, contribuíram para a criação e o desenvolvimento de centros de coordenação para as ações dos CDR, em conformidade com a missão que lhes foi confiada por uma entidade catalã denominada Centro Nacional de Inteligencia (Centro Nacional de Informações). Esta missão consistiu em fornecer a infraestrutura logística necessária para cometer uma ação em que se pretendia ocupar e o Parlamento da Catalunha, tendo em conta as capacidades técnicas e humanas do grupo. São acusados de terem constituído uma organização terrorista paralela, de caráter clandestino e estável, cujo objetivo seria levar a cabo ações violentas ou atentados contra alvos determinados, recorrendo a explosivos ou a substâncias incendiárias fabricados em dois laboratórios clandestinos instalados em dois domicílios particulares.
43. Uma vez concluída a fase de instrução, o processo foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, que é responsável pela fase intermédia e pela fase oral.
44. Em 11 de junho de 2024, a LOA entrou em vigor. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à aplicação desta lei no caso em apreço, nomeadamente no que respeita à inclusão no âmbito de aplicação da amnistia dos atos que podem ser qualificados como atos terroristas pela Diretiva 2017/541.
45. Em 27 de junho de 2024, o órgão jurisdicional de reenvio realizou uma audiência dedicada ao exame da amnistia invocada a título de exceção, que devia ser decidida antes de qualquer discussão quanto ao mérito da causa. Os acusados reiteraram o seu pedido de aplicação da amnistia. O Ministério Público apoiou este pedido, considerando que havia que declarar a amnistia dos atos objeto do processo, uma vez que esta tinha sido aprovada pelas Cortes Generales (Parlamento Espanhol), que o seu âmbito de aplicação temporal e material abrangia os factos imputados e que a exclusão prevista no artigo 2.°, alínea c), da LOA não era aplicável. A acusação popular exprimiu a sua oposição à aplicação da LOA, argumentando, nomeadamente, que violava os princípios da igualdade, da eficácia e da segurança jurídica.
46. O órgão jurisdicional de reenvio indica que lhe compete agora decidir se julga procedente ou não a exceção suscitada in limine litis ou, por outras palavras, se aplica ou não a amnistia (29).
47. Nestas condições, a Audiencia Nacional (Audiência Nacional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve a Diretiva [2017/541] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal contra quem fabrique, detenha, adquira, transporte, forneça ou utilize explosivos para fins de terrorismo, extinguindo a sua responsabilidade penal?
2) Deve a [Diretiva 2017/541], concretamente o artigo 13.°, ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal, contra quem participe ativamente nas atividades de um grupo terrorista, extinguindo a sua responsabilidade penal, pelo facto de a punibilidade exigir, além da participação no grupo terrorista, o requisito adicional de ter causado efetiva e dolosamente violações graves de direitos humanos?
3) Deve a Diretiva [2017/541], ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que distingue, no âmbito das infrações terroristas e infrações relacionadas com um grupo terrorista da referida diretiva, consoante tenham ou não sido causadas efetiva e dolosamente violações graves de direitos humanos, de modo a que esta distinção permita que algumas destas infrações terroristas ou relacionadas com grupos terroristas fiquem isentas de responsabilidade penal?
4) Deve considerar‑se que o princípio da segurança jurídica do direito da União Europeia, consagrado na jurisprudência do TJUE se opõe a uma legislação nacional, como a [LOA] que sujeita a isenção de responsabilidade penal através da amnistia de quem é acusado de condutas subsumíveis na Diretiva [2017/541], a não ter causado dolosamente violações graves de direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da [CEDH] e no direito internacional humanitário, sem especificar quais os atos que constituem essas violações nem o limiar de gravidade a partir do qual a amnistia se torna inoperativa? Em alternativa, o princípio da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica do direito da União Europeia são incompatíveis com uma regulamentação, como a constante do artigo 1.° da [LOA], que estabelece contornos imprecisos, tanto objetivos, como subjetivos, para determinar a exigência ou não exigência de responsabilidade criminal?
5) Deve a Diretiva [2017/541] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal contra quem fabrique, detenha, adquira, transporte, forneça ou utilize explosivos para fins de terrorismo, extinguindo a sua responsabilidade penal?
6) Deve a Diretiva [2017/541] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma lei nacional, como a [LOA], que impede o exercício da ação penal e, sendo caso disso, a punição penal, extinguindo a sua responsabilidade penal, contra quem, para fins de terrorismo, empreenda a execução de ações violentas mediante a determinação de alvos a destruir maciçamente por representarem algo contrário à ideologia do grupo terrorista, a realização de vigilâncias ou o registo fotográfico dos locais públicos a destruir, designadamente serviços do Ministério Público, de forças e corpos de segurança do Estado, de instituições autonómicas ou veículos policiais, tudo isso no sentido de garantir a adequada execução do plano violento planeado pelo grupo terrorista com o objetivo de levar a cabo com êxito a referida destruição?
7) Devem o princípio do primado do direito da União Europeia, consagrado na jurisprudência do TJUE, e o princípio da cooperação leal do artigo 4.°, n.° 3, TUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como [LOA], que isenta de responsabilidade penal através da amnistia quem esteja acusado de condutas subsumíveis na Diretiva [2017/541]?
8) Devem os artigos 20.° e 21.° da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a [LOA], que isenta de responsabilidade penal através da amnistia quem está acusado de condutas criminosas em Espanha, e subsumíveis na Diretiva [2017/541], em razão da finalidade ideológica prosseguida com os referidos atos criminosos?
9) Devem o artigo 4.°, n.° 2, TUE, bem como os artigos 20.°, n.° 2, alínea a) e 21.°, n.° 1, TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a [LOA], que, através da amnistia, isenta de responsabilidade penal os acusados de terrorismo por os atos terem sido cometidos com o propósito de segregar uma parte do território nacional do referido Estado‑Membro?»
48. Foram apresentadas observações escritas pelos arguidos, pela acusação popular, pelo Ministério Público, pela Comissão Europeia e pelo Governo Espanhol. Estas partes apresentaram também alegações na audiência pública que se realizou em 15 de julho de 2025.
Análise
49. Importa referir, antes de mais, que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio podem ser divididas em dois grupos distintos. O primeiro, que reúne a maioria delas, diz respeito à compatibilidade da LOA com a Diretiva 2017/541. O segundo grupo diz respeito à conformidade da LOA com determinados princípios gerais do direito da União, como a segurança jurídica, a igualdade perante a lei e o primado do direito da União. Por conseguinte, afigura‑se oportuno examinar estas questões, abordando‑as sucessivamente segundo essa repartição e por essa ordem.
Quanto à primeira, segunda, terceira, quinta e sexta questões
50. Com a primeira, segunda, terceira, quinta e sexta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2017/541 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma legislação nacional como a LOA. Esta lei prevê a extinção da responsabilidade penal de qualquer pessoa que tenha participado ativamente nas atividades de um grupo terrorista ou que tenha empreendido outros atos previstos na referida diretiva, nomeadamente fabrico, posse, aquisição, transporte, fornecimento ou utilização de explosivos para fins terroristas, ou a execução de ações violentas preparadas mediante a determinação de alvos, da sua vigilância ou do seu registo fotográfico. Não obstante, subordina a isenção de responsabilidade penal à condição de que tais atos não tenham causado efetiva e intencionalmente violações graves dos direitos humanos, sem especificar a natureza exata dos atos nem o limiar de gravidade aplicável. Tal legislação estabelece assim uma distinção entre infrações terroristas em função das suas consequências e pode comprometer o efeito útil da Diretiva 2017/541, bem como o exercício da ação penal e da punição penal efetiva.
51. Por outras palavras, e para resumir, o essencial da leitura combinada das cinco questões acima referidas é que têm por objetivo apurar se a LOA, que amnistia determinados atos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2017/541, prejudica o efeito útil desta última (30). Não se trata, portanto, de uma falta inicial na transposição da diretiva, mas de uma medida adotada posteriormente que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, neutraliza a aplicação das disposições nacionais que já transpuseram a diretiva e, em última análise, a própria diretiva. A questão central é, portanto, a de saber se, ao extinguir a responsabilidade penal por tais atos, esta lei de amnistia priva a diretiva da sua plena eficácia.
52. A resposta a esta questão complexa pressupõe que se tomem em consideração de vários parâmetros. Em primeiro lugar, há que esclarecer a forma como se considera a medida da amnistia no direito da União, ou seja, se se trata de uma matéria harmonizada ou da competência exclusiva dos Estados‑Membros. Nesta perspetiva, é pertinente examinar de que modo o direito da União, e nomeadamente os instrumentos relativos à cooperação judiciária entre Estados‑Membros, abordam esta instituição. A este respeito, importa apreciar o que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à amnistia e à sua incidência na obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de garantirem a aplicação efetiva do direito da União.
53. Em segundo lugar, após ter definido o quadro geral do direito da União e o lugar que é reservado à amnistia, há que analisar o próprio texto da Diretiva 2017/541, e examinar o que ela prevê quanto à possibilidade ou não de uma amnistia e, em caso negativo, quais são as conclusões pertinentes a retirar, tal como resultam do seu texto, nomeadamente dos seus considerandos.
54. Em terceiro lugar, é necessário situar a diretiva no quadro jurídico em que foi adotada, a saber, o artigo 83.° TFUE, e examinar em que medida esse alicerce normativo clarifica e delimita a obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de prevenir qualquer situação de impunidade.
55. Em quarto lugar, uma vez que a amnistia é um mecanismo que afeta diretamente a soberania nacional e está, a esse título, incluída na margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros, há que questionar a forma como os padrões desenvolvidos pela jurisprudência do TEDH delimitam o alcance de uma amnistia admissível à luz das obrigações internacionais.
56. Em quinto e último lugar, há que analisar se, tendo em conta todos estes elementos, se pode concluir que o efeito útil da Diretiva 2017/541 está, no caso em apreço, comprometido pela adoção da LOA.
Quadro geral do direito da União e lugar reservado à amnistia
57. Em primeiro lugar, há que referir que o Tribunal de Justiça considerou, no seu acórdão AB e o. (Revogação de uma amnistia), que «[o] direito [da União] não regula a adoção e a revogação de uma amnistia» (31). Daí decorre que a amnistia constitui uma matéria não harmonizada, da competência exclusiva dos Estados‑Membros.
58. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça especificou a forma como o direito da União se pode articular com atos legislativos nacionais relativos à revogação de uma amnistia. Foi‑lhe assim solicitado, entre outras coisas, que se pronunciasse sobre a compatibilidade com o direito da União de uma legislação nacional que limita a fiscalização exercida pelo Tribunal Constitucional à mera conformidade de uma lei que revoga uma amnistia com a Constituição nacional, sem examinar a sua conformidade com o direito da União. O Tribunal de Justiça declarou que tal processo, uma vez que não se destina a aplicar o direito da União, não está abrangido pelo seu âmbito de aplicação e está excluído, portanto, da sua competência (32).
59. Embora o processo principal e o processo que deu origem ao Acórdão AB digam ambos respeito a uma medida de amnistia, diferem, no entanto, uma vez que o primeiro diz respeito à aplicação de uma lei de amnistia, ao passo que o segundo diz respeito à sua revogação.
60. Não obstante, o ensinamento retirado do Acórdão AB mantém toda a sua pertinência. Com efeito, a revogação de uma amnistia, bem como o procedimento interno de fiscalização da sua conformidade com a Constituição nacional, estão abrangidos apenas pelo direito interno e excluído, em princípio, do âmbito de aplicação do direito da União. Assim, embora as modalidades de adoção ou de supressão de uma amnistia sejam da competência da ordem jurídica nacional, cabe, todavia, ao juiz da União, quando é chamado a apreciar o impacto de tal medida na aplicação do direito derivado, reconhecer aos Estados‑Membros uma margem de apreciação suficientemente ampla, sem prejuízo do respeito das obrigações decorrentes do direito da União.
61. Além disso, como sublinhou o Governo Espanhol nas suas observações escritas e orais, a amnistia é amplamente reconhecida pelo direito da União como uma medida que pode ser prevista e aplicada pelas ordens jurídicas nacionais, nomeadamente no âmbito da cooperação judiciária. A este respeito, o artigo 10.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2011/99/UE, relativa à decisão europeia de proteção (33), permite à autoridade competente do Estado de execução recusar o reconhecimento dessa decisão quando a proteção deriva da execução de uma pena ou medida que, nos termos da legislação do Estado de execução, está abrangida por uma amnistia e o ato ou comportamento que está na sua origem é da competência deste Estado
62. Por outro lado, a Decisão‑Quadro 2002/584, prevê também, no artigo 3.°, n.° 1, que a autoridade judiciária do Estado‑Membro de execução recusa a execução de um mandado de detenção europeu se a infração na origem desse mandado estiver abrangida por uma amnistia no Estado‑Membro de execução, quando este for competente para o respetivo procedimento penal nos termos da sua legislação penal. Por último, outros instrumentos que aplicam o princípio do reconhecimento mútuo no âmbito da cooperação judiciária em matéria penal preveem que a amnistia ou o indulto podem ser concedidos tanto pelo Estado de emissão como pelo Estado de execução (34).
63. Daqui resulta que, na ordem jurídica da União, a amnistia continua a ser uma prerrogativa dos Estados‑Membros. O direito da União limita‑se a reconhecer a sua existência e a tê‑la em conta nos seus instrumentos de cooperação judiciária, sem, no entanto, harmonizar o conteúdo nem as condições de concessão.
Conteúdo da Diretiva 2017/541 e o seu silêncio sobre a amnistia
64. Em segundo lugar, decorre do próprio texto da Diretiva 2017/541 que a sua adoção responde à necessidade de uma aproximação mais substancial do que a operada pela Decisão‑Quadro 2002/475/JAI relativa à luta contra o terrorismo (35). Este reforço justifica‑se, por um lado, pela evolução das ameaças terroristas e, por outro, pelas obrigações jurídicas que incumbem à União e aos seus Estados‑Membros por força do direito internacional. Dada a natureza transfronteiriça do fenómeno, a Diretiva 2017/541 sublinha expressamente a necessidade de uma resposta coordenada e de uma maior cooperação, tanto no interior de cada Estado‑Membro como entre si (36).
65. Importa salientar que, embora a Diretiva 2017/541 enuncie entre os seus objetivos o reforço de uma cooperação mais estreita e mais eficaz entre os Estados‑Membros a fim de lutar contra o terrorismo, não contém nenhuma disposição específica relativa aos mecanismos nacionais de extinção da responsabilidade penal, como a amnistia. Por conseguinte, permanece omissa quanto à faculdade de os Estados‑Membros regulamentarem este tipo de instituto.
66. Este silêncio não pode, todavia, ser interpretado como uma inexistência de limites. Esta diretiva especifica, com efeito, que as suas disposições devem ser aplicadas no respeito dos valores consagrados no artigo 2.° TUE, bem como dos direitos e liberdades fundamentais garantidos pela Carta, nomeadamente os estabelecidos nos títulos II, III, V e VI desta (37). Recorda, além disso, que a sua aplicação deve ter em conta a CEDH, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, assim como outros compromissos internacionais dos Estados‑Membros em matéria de proteção dos direitos humanos (38). Por fim, no considerando 37 salienta que não deverá ter por efeito alterar os direitos, as obrigações e as responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros ao abrigo do direito internacional, nomeadamente do direito internacional humanitário. Por outras palavras, este considerando estabelece um limite explícito à harmonização prosseguida pelo legislador da União.
67. Daqui decorre, por um lado, que a Diretiva 2017/541 deixa aos Estados‑Membros a faculdade de adotarem ou de manterem uma medida de amnistia na sua ordem jurídica interna. Não sendo um instrumento harmonizado pelo direito da União, a amnistia é da competência nacional.
68. Por outro lado, na minha opinião, esta liberdade não pode ser entendida como ilimitada. É certo que não se pode sustentar que as exigências que delimitam a aplicação da Diretiva 2017/541, entre os quais figuram os direitos garantidos pela Carta, pela CEDH e pelos princípios do direito internacional humanitário, se aplicam automaticamente no caso de uma não aplicação parcial e temporária da mesma diretiva em resultado de uma medida de amnistia. Mas certo é também que estas exigências constituem, nesse contexto, balizas externas, uma vez que a amnistia afeta, ainda que indiretamente, o âmbito material de aplicação desta diretiva. Por outras palavras, se a amnistia não estiver harmonizada, a sua adoção não ocorre num vazio normativo. As remissões feitas pela diretiva para a Carta, para a CEDH e para o direito internacional humanitário constituem um quadro de referência pertinente para apreciar tal medida quando esta afeta comportamentos abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito da União.
Base jurídica da Diretiva 2017/541: o artigo 83.° TFUE e as suas implicações
69. Em terceiro lugar, quanto à necessidade de situar a Diretiva 2017/541 no contexto jurídico do artigo 83.° TFUE, que constitui o seu fundamento, importa recordar que este artigo, conjuntamente com o artigo 82.° TFUE, relativo à cooperação judiciária em matéria penal, rege a cooperação penal na União. O artigo 83.°, n.° 1, TFUE prevê que as diretivas adotadas de acordo com o processo legislativo ordinário podem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça, como o terrorismo. Esta dimensão transfronteiriça pode resultar da natureza ou dos efeitos das infrações, ou ainda da necessidade de as combater segundo critérios comuns.
70. Na minha opinião, o conceito de «regras mínimas» utilizado no artigo 83.°, n.° 1, TFUE implica que as diretivas adotadas com este fundamento não visam uniformizar integralmente o direito penal dos Estados‑Membros, mas proceder a uma harmonização parcial, limitada aos aspetos julgados essenciais. Os Estados‑Membros conservam assim uma margem de apreciação que se exerce em duas direções. Por um lado, podem considerar como infrações comportamentos não abrangidos pela diretiva; por outro lado, podem prever, para as infrações harmonizadas, sanções mais severas do que as previstas na diretiva (39).
71. Das observações anteriores sobre o artigo 83.° TFUE podem retirar‑se duas conclusões. Primeiro, a Diretiva 2017/541 fixa regras mínimas quanto à natureza das infrações que devem ser introduzidas na ordem jurídica interna dos Estados‑Membros aquando da sua transposição. Por outras palavras, embora os Estados‑Membros conservem a faculdade de ir além desta base mínima, tipificando também como infrações comportamentos não abrangidos por esta diretiva, as infrações expressamente enumeradas por esta constituem um limiar mínimo que deve ser respeitado.
72. Segundo, foi sustentado (40), nomeadamente por referência ao Acórdão I (41), que o Tribunal de Justiça tende a considerar que as infrações mencionadas no artigo 83.°, n.° 1, TFUE lesam potencialmente os interesses fundamentais da sociedade. Ao limitar o poder de harmonização da União aos comportamentos lesivos de interesses especialmente importantes, esta disposição institui um fundamento axiológico da criminalização que justifica a harmonização penal (42).
73. Por conseguinte, não se pode excluir que a extinção da responsabilidade penal por infrações abrangidas pela Diretiva 2017/541, incluindo por meio de mecanismos como a amnistia, deva, também ela, respeitar considerações axiológicas. Na ausência de disposições específicas sobre este ponto nesta diretiva, incumbe aos Estados‑Membros determinar as condições e modalidades de aplicação, dentro dos limites da margem de apreciação que lhes é reconhecida e sob reserva do respeito pelas normas pertinentes, nomeadamente as decorrentes do direito internacional, incluindo o direito internacional humanitário.
74. Daqui resulta que qualquer medida nacional de amnistia só pode ser apreciada pelo Tribunal de Justiça à luz dos «limites externos» à sua justificação, ou seja, da sua conformidade com as obrigações decorrentes do direito internacional, nomeadamente do direito humanitário e dos instrumentos de proteção dos direitos fundamentais mencionados no considerando 37 da Diretiva 2017/541. É com essa reserva que se deve prosseguir a análise das normas aplicáveis nesta matéria.
Normas internacionais e jurisprudência do TEDH em matéria de amnistia
75. Em quarto lugar, na sequência do que precede, há que examinar a forma como as leis de amnistia são atualmente contempladas pelo direito internacional, em especial pelo TEDH, a fim de determinar este «limite externo» à sua justificação. Trata‑se, mais precisamente, de determinar a margem de discricionariedade reconhecida aos Estados‑Membros na matéria, bem como os limites que decorrem das obrigações vinculativas procedentes das normas internacionais. Nesta fase, é importante questionar‑se a forma como a amnistia é entendida no âmbito do direito internacional comparado.
76. Em geral, a questão da amnistia ilustra de forma exemplar a tensão entre a soberania penal dos Estados e a progressiva afirmação, tanto no direito internacional como na jurisprudência do TEDH, de um verdadeiro imperativo de ação penal contra os crimes mais graves. Tradicionalmente, a concessão de uma amnistia depende do poder discricionário do Estado, que pode, em nome da reconciliação nacional ou de um compromisso político, decidir não processar determinados factos, incluindo infrações de especial gravidade. Além disso, observou‑se que, historicamente, as amnistias eram consideradas um instrumento valioso para pôr fim a conflitos ou facilitar uma transição democrática, como foi o caso, por exemplo, na Argentina, no Chile ou na África do Sul (43).
77. No entanto, esta lógica do esquecimento soberano ilimitado colide com a evolução do direito europeu e internacional, que consagra cada vez mais firmemente o princípio de que nenhuma consideração de oportunidade política pode justificar a impunidade por crimes como a tortura, os crimes de guerra, os crimes contra a humanidade ou o genocídio (44). Na realidade, é hoje geralmente aceite, no plano do direito internacional, que, mesmo que nenhum tratado proíba expressamente um Estado de conceder uma amnistia por crimes internacionais, sejam eles gerais ou específicos, não é exagerado sustentar que o direito internacional consuetudinário já não tolera a concessão de amnistias em matéria de crimes de guerra e crimes contra a humanidade, incluindo o genocídio (45).
78. A análise da jurisprudência do TEDH revela esta evolução do direito internacional (46). Assim, a decisão Dujardin e outros c. França, em 1991, revelava ainda uma certa tolerância. A Comissão Europeia dos Direitos Humanos não considerou contrária ao artigo 2.° da CEDH a amnistia de um massacre de polícias antes de qualquer julgamento (47).
79. Em contrapartida, a evolução da jurisprudência do TEDH levou a considerar, como no Acórdão Abdülsamet Yaman c. Turquia, que é «da maior importância», para que um recurso seja eficaz, que as ações por tortura não prescrevam e que a amnistia ou o indulto não possam ser concedidos (48). No processo Yeşil e Sevim c. Turquia, o TEDH confirmou que, em princípio, não é admissível que o resultado das ações penais por tais atos seja comprometido por medidas de exceção ou atrasos judiciais contrários ao dever de diligência (49). No acórdão Yeter c. Turquia, relativo a tortura até à morte, o TEDH reiterou que a amnistia ou o indulto nunca devem ser permitidos quando um agente do Estado é acusado de atos que violam o artigo 3.° da CEDH (50). Esta exigência decorre da proibição absoluta da tortura, que implica uma obrigação processual rigorosa, a saber, que o Estado em causa deve acionar, julgar e sancionar, sem possibilidade de neutralizar essas obrigações por meio de um ato de clemência.
80. O processo Ould Dah c. França recordou‑o de modo inequívoco. O TEDH considerou nesta decisão que a amnistia é «geralmente incompatível com o dever dos Estados de investigar atos de tortura» (51). O TEDH liga assim estreitamente a eficácia da proteção da vida e da integridade humana à necessidade de prevenir a impunidade.
81. Importa sublinhar que esta abordagem do TEDH se insere num diálogo jurisprudencial estreito com outras jurisdições e instâncias internacionais. No Acórdão Marguš c. Croácia, a Grande Secção do TEDH decidiu que um ex‑combatente, inicialmente amnistiado por crimes de guerra, não podia invocar essa medida, uma vez que os atos constituíam violações graves dos artigos 2.° e 3.° da CEDH (52). Para o efeito, o TEDH baseou‑se expressamente no Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas, na jurisprudência do Tribunal Penal Internacional para a ex‑Jugoslávia e do Tribunal Interamericano dos Direitos Humanos (53) para estabelecer que existe um consenso internacional no sentido de proibir a concessão de amnistias para crimes desta natureza (54).
82. No entanto, é importante notar que o TEDH não exclui, por princípio, que uma medida de amnistia possa ser compatível com a CEDH, desde que se insira num quadro credível de justiça de transição. No acórdão Marguš c. Croácia, a Grande Secção esclareceu que uma amnistia pode, a título excecional, ser admitida se for acompanhada de circunstâncias específicas, como um verdadeiro processo de reconciliação nacional e/ou mecanismos efetivos de reparação a favor das vítimas. No caso em apreço, porém, a amnistia concedida não foi acompanhada de qualquer contrapartida, ou seja, não foi prevista qualquer medida de reparação. O TEDH declarou que, nestas condições, «ao lavrar um novo ato de acusação contra o recorrente e ao condená‑lo por crimes de guerra contra a população civil, as autoridades croatas agiram no respeito tanto das obrigações decorrentes dos artigos 2.° e 3.° da [CEDH] como das exigências e recomendações que figuram nos mecanismos e instrumentos internacionais acima referidos» (55).
83. Como foi salientado (56), esta nuance traduz, na minha opinião, a vontade do TEDH de tomar em consideração o contexto político em que certas amnistias intervêm, nomeadamente nas sociedades em transição que saem de um conflito armado ou de um regime autoritário. No entanto, de jurisprudência constante do TEDH que a clemência penal não se pode transformar num instrumento de impunidade. Embora reconheça que a procura de um equilíbrio entre a necessidade de paz e a obrigação de julgar pode revelar‑se delicada, recorda que uma amnistia incondicional por violações graves dos direitos humanos continua, em princípio, a ser incompatível com a CEDH (57).
84. Em suma, a análise precedente evidencia que a evolução da jurisprudência do TEDH se articula em torno de três grandes constantes. Em primeiro lugar, a amnistia concedida para crimes graves, como os atos de tortura, os crimes de guerra ou as violações do direito à vida, viola a própria essência das obrigações processuais decorrentes dos artigos 2.° e 3.° da CEDH. Em segundo lugar, esta abordagem insere‑se numa dinâmica mais ampla do direito internacional dos direitos humanos, baseada na rejeição da impunidade para as violações mais graves. Por último, em terceiro lugar, só uma amnistia estritamente enquadrada, inserida num processo verdadeiramente orientado para a justiça, acompanhada de reparação às vítimas e, sendo caso disso, reconciliação, pode ainda ser considerada compatível com as obrigações positivas que impendem sobre os Estados‑Membros da CEDH.
Apreciação da compatibilidade da LOA com a Diretiva 2017/541 à luz dos elementos analisados
85. À luz da análise anterior, importa agora apreciar se o conjunto de todos os elementos examinados leva a concluir que o efeito útil da Diretiva 2017/541 está, no caso em apreço, comprometido.
86. Como já referi, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se uma legislação nacional, como a LOA, que subordina a extinção da responsabilidade penal à condição de os atos em causa não terem provocado efetiva e intencionalmente graves violações dos direitos humanos, introduzindo assim uma distinção entre infrações terroristas em função das suas consequências, pode ser considerada compatível com a Diretiva 2017/541. Uma legislação deste tipo tem por efeito limitar a possibilidade do exercício da ação penal e da punição penal a certas categorias de atos abrangidos por esta diretiva, o que suscita a questão da sua conformidade à luz dos objetivos que prossegue.
87. Ora, resulta da análise acima desenvolvida (58) que a Diretiva 2017/541 não contém nenhuma disposição que proíba expressamente o recurso a mecanismos de extinção da responsabilidade penal, como a amnistia. Além disso, em boa lógica, esta diretiva não pode excluir, como regra de princípio, essas medidas, pois tal exclusão geral seria dificilmente conciliável com a estrutura do direito primário, em especial com os limites inerentes à base jurídica prevista no artigo 83.° TFUE.
88. Importa também sublinhar que a LOA não tem por efeito revogar, nem mesmo parcialmente, as disposições da Diretiva 2017/541 ou as normas nacionais que a transpõem. Esta diretiva continua em vigor na ordem jurídica espanhola, sem alterações ao seu conteúdo normativo. Isso explica‑se pelo facto de a LOA implicar uma «desativação» parcial e temporária dos efeitos daquela, na parte em que extingue a responsabilidade penal por determinados factos, limitados no tempo e pela sua natureza, sem pôr em causa a aplicabilidade geral da referida diretiva às restantes situações.
89. Consequentemente, o critério determinante para avaliar a compatibilidade da LOA com a Diretiva 2017/541 não reside no simples facto de conceder uma amnistia, mas na sua conformidade com os requisitos mínimos decorrentes do direito internacional, em especial do direito humanitário, e dos padrões jurisprudenciais estabelecidos, nomeadamente, pelo TEDH.
90. O exame realizado mostra que essas normas exigem, de modo geral, que qualquer medida de amnistia seja adotada num contexto real de reconciliação política e social. Ora, parece ser isso que acontece no caso em apreço, como sugere a própria finalidade da LOA, expressa no seu título oficial: «Lei Orgânica 1/2024 que aprova uma Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha»
91. A este respeito, parece‑me oportuno, nesta fase da análise, evocar a questão da autoamnistia, que foi suscitada na audiência, embora não seja, enquanto tal, objeto de uma problemática específica no pedido de decisão prejudicial. Ainda assim, na minha opinião, esta questão merece ser abordada brevemente, uma vez que atinge os limites legítimos com que se pode deparar um mecanismo de extinção da responsabilidade penal num Estado de direito. Como recordou a Comissão de Veneza no seu parecer sobre a proposta de lei de amnistia para a Catalunha, a autoamnistia designa a situação em que os autores ou as instituições responsáveis concedem a si próprios ou aos seus membros imunidade judicial, muitas vezes na véspera de uma transição política (59). Com efeito, estas formas de amnistia são frequentemente marcadas pela arbitrariedade, uma vez que permitem que aqueles que controlam o poder legislativo ou executivo se subtraiam a qualquer forma de responsabilidade, sem controlo jurisdicional efetivo nem participação democrática autêntica (60).
92. Ora, na minha opinião, nada permite qualificar a LOA de autoamnistia no caso em apreço, e por várias razões convergentes. Em primeiro lugar, a lei em causa é fruto de um processo parlamentar regular, conduzido no âmbito de um sistema democrático pluralista. Não resulta de um ato unilateral imposto por um poder autoritário, mas de um debate e de uma votação democrática nas Cortes Generales (Parlamento Espanhol).
93. Em segundo lugar, a sua aplicação não escapa ao controlo jurisdicional (61). Como resulta do pedido de decisão prejudicial, cabe, com efeito, ao órgão jurisdicional de reenvio examinar no processo principal se os requisitos estabelecidos por lei para beneficiar de amnistia estão preenchidos, nomeadamente se os factos em causa estão ou não abrangidos pelas exclusões previstas no artigo 2.°, alínea c), da LOA.
94. Em terceiro lugar, o próprio objeto da lei desmente qualquer equiparação a uma autoamnistia. A LOA não abrange indistintamente todos os funcionários do Estado ou os titulares do poder, mas aplica‑se a um conjunto determinado de atos, circunscritos no tempo e ligados a um período de tensão política, independentemente do estatuto público ou privado das pessoas em causa. Numa palavra, opera in rem. Não visa, portanto, proteger um regime político ou os seus representantes de eventuais ações judiciais, mas responder a uma situação excecional com um objetivo declarado de normalização institucional e de reconciliação.
95. Por último, não resulta dos autos do processo que as pessoas que beneficiam da amnistia sejam membros ou representantes do Governo ou do poder legislativo na origem da adoção da LOA, pelo que não existe uma relação direta entre o exercício do poder político e o benefício da medida. Assim, na minha opinião, não se pode sustentar que a LOA seja uma autoamnistia.
96. Por outro lado, a jurisprudência constante do TEDH estabelece que a amnistia não pode, em nenhum caso, abranger violações graves dos direitos humanos, entre as quais se destacam as violações dos direitos à vida e à integridade física protegidas pelos artigos 2.° e 3.° da CEDH. Deste ponto de vista, a LOA prevê, no seu artigo 2.°, alínea c), uma exclusão expressa dos atos que tenham causado tais violações intencionalmente, incluindo as abrangidas pelo direito internacional humanitário (62). Esta exigência parece, portanto, satisfeita no caso em apreço.
97. Da análise anterior resulta que, uma vez que a LOA prevê que a amnistia não se aplica a essas violações intencionais e graves, sem incluir formalmente todas as infrações previstas na Diretiva 2017/541, tal abordagem não pode, em princípio, considerar-se contrária aos objetivos desta diretiva.
98. Assim, tendo em conta todas as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira, segunda, terceira quinta e sexta questões que a Diretiva 2017/541 não se opõe a uma legislação nacional, como a LOA, que, quando os elementos subjetivos, objetivos e temporais referidos nesta lei estão reunidos, amnistia atos que, em razão da sua finalidade, são suscetíveis de ser qualificados como infrações terroristas, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alíneas d) e f), dessa diretiva, ou infrações ligadas a um grupo terrorista, na aceção do artigo 4.° da mesma diretiva, desde que não tenham causado intencionalmente violações graves dos direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da CEDH e no direito internacional humanitário, não comprometendo o efeito útil da Diretiva 2017/541.
Quanto à quarta questão
99. A quarta questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio tem duas partes. Por um lado, trata‑se de determinar se o princípio da segurança jurídica se opõe a uma legislação como a LOA, que subordina a isenção de responsabilidade penal, por factos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2017/541, à inexistência de intenção de cometer violações graves dos direitos humanos, nomeadamente as garantidas pelos artigos 2.° e 3.° da CEDH, bem como pelo direito internacional humanitário. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que a LOA não especifica nem os comportamentos suscetíveis de constituir tais violações, nem o nível de gravidade exigido para excluir a aplicação da amnistia. Por outro lado, a título subsidiário, interroga‑se sobre a compatibilidade dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima com uma disposição como o artigo 1.° da LOA, cujos critérios de aplicação são objetivamente vagos e subjetivamente incertos.
100. Importa examinar sucessivamente estas duas partes.
Primeira parte: cláusula de exclusão baseada em violações graves dos direitos humanos
101. Antes de mais, há que salientar que não resulta nem do despacho de acusação nem do despacho de pronúncia que os factos imputados, embora qualificados de infrações terroristas, tenham causado intencionalmente violações graves dos direitos humanos. Por conseguinte, o requisito estabelecido no artigo 2.°, alínea c), da LOA, que subordina a exclusão do benefício da amnistia à prática intencional dessas violações, não está preenchido no caso em apreço, pelo que a referida cláusula de exclusão não é aplicável. Como alegou o Governo Espanhol, esta circunstância suscita a dúvida do caráter hipotético da questão prejudicial e, portanto, da sua admissibilidade.
102. Ora, na minha opinião, tal objeção não pode ser acolhida. Com efeito, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio pode ser entendida no sentido de que tem por objetivo verificar se a remissão efetuada pela LOA para o conceito de «violações graves de direitos humanos», nomeadamente os garantidos pelos artigos 2.° e 3.° da CEDH, satisfaz as exigências de clareza e de precisão impostas pelo direito da União. O que esse órgão jurisdicional pretende, em substância, determinar é saber se a formulação desta cláusula de exclusão permite traçar uma fronteira suficientemente clara entre, por um lado, os comportamentos suscetíveis de beneficiar de uma amnistia e, por outro, os que, devido à sua gravidade, devem continuar sujeitos ao regime sancionatório instituído pela Diretiva 2017/541. As incertezas em torno do alcance exato desta cláusula são suficientes para justificar a análise do seu conteúdo.
103. De um modo geral, o princípio da segurança jurídica impõe que as normas jurídicas sejam formuladas de forma clara, precisa e inequívoca, para que qualquer pessoa possa conhecer, de forma previsível, o alcance dos seus direitos e obrigações. Este princípio visa garantir a estabilidade normativa e a coerência na aplicação do direito. Constitui, neste sentido, o fundamento do princípio da confiança legítima, que visa proteger a estabilidade das situações jurídicas estabelecidas com base nas normas em vigor (63).
104. O Tribunal de Justiça reconheceu que os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima exigem, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os litigantes (64). O princípio da segurança jurídica exige, nomeadamente quando se trata de normas que podem acarretar consequências desfavoráveis para os litigantes, que as disposições aplicáveis sejam suficientemente acessíveis e compreensíveis para permitir que qualquer pessoa afetada possa prever, de forma razoável, os seus efeitos jurídicos. Enquanto princípio fundamental do direito da União (65), a segurança jurídica adquire especial importância no domínio penal, onde contribui para a proteção dos direitos fundamentais e para a eficácia do Estado de direito, consagrado no artigo 2.° TUE simultaneamente como valor fundador da União e como valor comum aos Estados‑Membros (66).
105. Para responder à primeira parte da presente questão, há que determinar a favor de quem poder ser invocada a garantia de segurança jurídica. Se esta última viesse a ser mobilizada em benefício dos acusados, o argumento seria, nesta fase, inoperante. Com efeito, o pedido de decisão prejudicial indica expressamente que os factos em causa no processo principal não estão abrangidos pelas exclusões previstas pela LOA, ou seja, pelas hipóteses em que esta dispõe que os factos não podem ser amnistiados. Importa também referir que o órgão jurisdicional de reenvio ouviu as partes, em conformidade com o direito processual espanhol, no âmbito de um processo específico de reenvio prejudicial relativo ao pedido de aplicação da LOA aos factos que são objeto do presente processo. Entre as posições expressas, um dos arguidos (QCR) sustentou, nomeadamente, que a LOA não apresenta nenhuma falta de clareza ou imprecisão (67).
106. Se, por outro lado, o próprio órgão jurisdicional de reenvio assinala que existe uma dificuldade de interpretação devido ao caráter impreciso da cláusula que figura no artigo 2.°, alínea c), da LOA (68), há que salientar que esta disposição não se limita a uma referência geral às «violações graves dos direitos humanos». Remete expressamente para os artigos 2.° e 3.° da CEDH, a saber, o direito à vida, por um lado, e a proibição da tortura e dos tratos desumanos ou degradantes, por outro. Ora, o conteúdo normativo destas disposições foi esclarecido de forma substancial e constante pela jurisprudência do TEDH. Parece‑me que esta referência normativa permite definir de forma suficientemente precisa o âmbito de aplicação da cláusula de exclusão. Por outras palavras, o artigo 2.°, alínea c), da LOA define implícita, mas claramente, o sentido da expressão «violações graves dos direitos humanos» por referência direta à jurisprudência relativa aos artigos acima referidos da CEDH.
107. Mais concretamente, para determinar se um tratamento específico constitui tortura na aceção do artigo 3.° da CEDH, é importante recordar que o TEDH faz uma distinção clara entre tortura, tratamentos desumanos e tratamentos degradantes. Esta distinção destina‑se a enfatizar a especial gravidade dos atos que infligem um sofrimento intenso e cruel de forma deliberada. Está também consagrada no artigo 1.° da Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (69), que define a tortura como a aplicação intencional de dores ou sofrimentos graves, nomeadamente com o objetivo de obter informações, punir ou intimidar (70).
108. A principal distinção entre tortura e tratamentos desumanos ou degradantes é o grau de intensidade do sofrimento infligido. Um tratamento é considerado desumano se causar dor física ou moral intensa, muitas vezes devido à sua duração ou natureza premeditada (71). É considerado degradante quando visa humilhar a pessoa ou produz esse efeito, atentando contra a sua dignidade ou provocando nela um sentimento de medo, angústia ou inferioridade capaz de quebrar a sua resistência moral (72).
109. Não é necessário, para que um tratamento seja qualificado de degradante, que seja considerado como tal por terceiros. Basta que a vítima se sinta humilhada aos seus próprios olhos. A intenção de humilhar também não é um requisito necessário para que se conclua pela existência de uma violação. Por conseguinte, mesmo que não exista a intenção de humilhar a vítima, o artigo 3.° da CEDH pode ser violado se os efeitos do tratamento humilharem efetivamente a vítima (73).
110. No que respeita ao artigo 2.° da CEDH, este impõe uma dupla obrigação: por um lado, a proibição de privar intencionalmente uma pessoa da sua vida, exceto nos casos enumerados de forma exaustiva; por outro lado, a obrigação positiva de proteger este direito por lei (74).
111. Daqui decorre que o âmbito de aplicação da cláusula de exclusão prevista no artigo 2.°, alínea c), da LOA é suficientemente delimitado, uma vez que remete para os artigos 2.° e 3.° da CEDH, cujo conteúdo foi reiterada e detalhadamente concretizado pela jurisprudência do TEDH. Na ausência de ambiguidade normativa, entendo que não houve violação do princípio da segurança jurídica.
Segunda parte: âmbito de aplicação do artigo 1.° da LOA e princípios da segurança jurídica e da confiança legítima
112. No que diz respeito à segunda parte da quarta questão, formulada a título subsidiário pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa recordar, tal como já foi referido a propósito da primeira parte, que, no seu pedido de decisão prejudicial, aquele indica claramente que, tendo em conta o âmbito de aplicação material e temporal da LOA, os factos em causa estão abrangidos pelo artigo 1.° desta. Nesta medida, e como foi indicado em relação à primeira parte, a questão poderia parecer hipotética para efeitos do possível desfecho do processo principal, podendo, assim, suscitar dúvidas quanto à sua admissibilidade.
113. Não é menos verdade que, como sublinhou nomeadamente a Comissão na audiência, se se considerar que o âmbito de aplicação do artigo 1.° da LOA é excessivamente vago ou indefinido, em especial no que se refere à qualificação objetiva e subjetiva dos comportamentos em causa, a eficácia da Diretiva 2017/541 poderia ser afetada. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio pode legitimamente interrogar‑se sobre a compatibilidade desta disposição com o direito da União. Se se interpretar a questão neste sentido, há que proceder ao exame da mesma quanto ao mérito.
114. Em primeiro lugar, à semelhança da primeira parte da quarta questão, há que determinar a favor de quem são aqui invocados os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. No que diz respeito aos acusados, nenhum elemento do pedido de decisão prejudicial permite concluir que a eventual imprecisão do âmbito de aplicação da LOA produza, no presente caso, efeitos desfavoráveis concretos na sua situação jurídica. Pelo contrário, como já foi salientado, nada indica que, na fase processual em que se encontra o processo principal, possa ter havido dúvidas quanto à aplicabilidade da LOA aos factos que são imputados aos acusados. Não é, portanto, evidente de que modo a segurança jurídica poderia ser invocada de forma útil a seu favor.
115. O mesmo sucede com o princípio da confiança legítima, que pressupõe a existência de expectativas precisas e legítimas, baseadas em garantias claras e provenientes das autoridades competentes. Ora, o pedido de decisão prejudicial não contém nenhum elemento que permita identificar que expectativas concretas poderiam ter sido criadas, nem em relação a que pessoas, no que diz respeito à possibilidade ou, inversamente, à impossibilidade de aprovar uma lei de amnistia que isente de responsabilidade penal determinados atos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2017/541, mas que, num determinado contexto material, pessoal e temporal, não constituem violações graves dos direitos humanos.
116. Em segundo lugar, uma vez que a invocação do princípio da segurança jurídica provém do próprio órgão jurisdicional de reenvio, por considerar incerto o âmbito de aplicação do artigo 1.° da LOA, é necessário recordar, como já foi indicado aquando do exame da compatibilidade desta lei com a Diretiva 2017/541, que o critério pertinente não reside nem no âmbito material ou temporal da amnistia, nem no grau de precisão dos seus contornos. O que importa, à luz do direito da União, é o respeito dos limites substanciais fixados pelo direito internacional humanitário e as obrigações decorrentes dos artigos 2.° e 3.° da CEDH, conforme interpretados pelo TEDH. Por outras palavras, o determinante não é, na minha opinião, o alcance abstrato ou a formulação geral do artigo 1.° da LOA, mas sim a questão de saber se esta disposição é suscetível de abranger, ainda que indiretamente, atos constitutivos de violações graves dos direitos humanos (75).
117. Esta abordagem justifica‑se ainda mais pelo facto de uma apreciação pelo Tribunal de Justiça do âmbito temporal e material de uma medida de amnistia equivaler, na realidade, a proferir um julgamento sobre o próprio mérito dessa medida. Ora, como ficou demonstrado, tal avaliação faz parte do domínio reservado aos Estados‑Membros, uma vez que o estabelecimento, o âmbito e o regime de aplicação de uma amnistia não são abrangidos pela harmonização do direito da União e, em princípio, continuam a ser da competência exclusiva dos Estados‑Membros.
118. É certo que, como defendeu nomeadamente a Comissão na audiência, poderia argumentar‑se que, no caso em apreço, o âmbito de aplicação especialmente alargado da amnistia é suscetível de prejudicar o efeito útil da Diretiva 2017/541, uma vez que impede qualquer acusação relativamente aos factos imputados aos arguidos no processo principal. No entanto, importa recordar que a amnistia é um instituto cujas modalidades de aplicação variam consoante os contextos jurídicos e políticos. Pode ocorrer em diferentes fases do processo penal, antes, durante (76) ou depois deste, e referir‑se a um ato isolado ou a uma série de atos cometidos num determinado período (77). Em suma, trata‑se de uma medida que pode ser adaptada a uma diversidade de situações políticas e judiciais.
119. Por conseguinte, na minha opinião, não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar a oportunidade política ou a pertinência do âmbito de aplicação material ou temporal da amnistia no processo principal. O seu controlo deve limitar‑se à verificação do cumprimento dos limites externos impostos pelo direito da União e pelos instrumentos internacionais a que os Estados‑Membros estão vinculados. Em especial, trata‑se de garantir que a referida medida não abrange comportamentos que constituam violações graves dos direitos fundamentais, entre os quais figuram, em primeiro lugar, o direito à vida e a proibição da tortura e dos tratamentos desumanos ou degradantes, garantidos nos artigos 2.° e 3.° da CEDH.
120. Ora, como já ficou demonstrado (78), não é o que acontece no caso em apreço. Não se trata de uma legislação que neutraliza no seu conjunto a aplicação de certas disposições da Diretiva 2017/541, mas de uma medida de amnistia circunscrita, baseada em considerações políticas específicas. Tendo em conta que esta diretiva não proíbe, em si mesma, o recurso à amnistia, tal medida deve ser considerada, em princípio, admissível, independentemente do âmbito da sua aplicação material ou temporal, desde que cumpra os requisitos substantivos acima expostos.
121. Esta conclusão é corroborada pelo facto de que, embora a amnistia no processo principal apresente, claramente, um âmbito de aplicação material e temporal amplo, insere‑se numa lógica interna que lhe confere uma coerência própria. Como argumentou o Governo Espanhol na audiência, a LOA abrange um período determinado e factos que são identificados com precisão, ligados na sua totalidade ao processo independentista da Catalunha. Assim, a medida está diretamente relacionada com o objetivo político subjacente à sua aprovação: a normalização institucional e a reconciliação social no contexto da crise catalã. Esta finalidade resulta de forma explícita tanto do título como do preâmbulo da LOA.
122. Tendo em conta estas considerações, relativamente à primeira parte da quarta questão prejudicial, proponho ao Tribunal de Justiça que responda que o princípio da segurança jurídica, lido em conjugação com a Diretiva 2017/541, não se opõe a uma lei nacional, como a LOA, que subordina a isenção de responsabilidade penal da pessoa acusada de comportamentos abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa diretiva à condição de não ter causado intencionalmente violações graves dos direitos humanos, em especial as previstas pelos artigos 2.° e 3.° da CEDH e pelo direito internacional humanitário.
123. Quanto à segunda parte desta questão, proponho que se responda que os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima não se opõem a normas como as previstas nos artigos 1.° e 2.° da LOA para efeitos de determinação do seu âmbito de aplicação.
Quanto à oitava questão
124. O órgão jurisdicional remetente pergunta, em substância, se a Diretiva 2017/541, interpretada à luz dos artigos 20.° e 21.° da Carta, se opõe a uma lei nacional, como a LOA, que isenta de responsabilidade penal quem é acusado de infrações abrangidas por essa diretiva por ter cometido esses crimes, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, com um objetivo ideológico.
125. Na minha opinião, esta argumentação assenta numa premissa errada, uma vez que ignora a natureza especial da amnistia em causa. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio parece equiparar a presente situação àquela em que o legislador adota uma regra geral destinada a extinguir a responsabilidade penal por determinados delitos apenas devido à sua conotação ideológica. Nesse cenário, poder‑se‑ia sustentar que existiria uma diferença de tratamento entre, por um lado, pessoas acusadas de infrações motivadas por uma determinada ideologia, que beneficiam da amnistia, e, por outro, pessoas que cometeram infrações análogas noutro contexto ideológico, não abrangidas pela lei. Tal abordagem poderia, com efeito, suscitar dúvidas quanto à sua compatibilidade com os artigos 20.° e 21.° da Carta.
126. Todavia, não é o que se passa no caso em apreço. A extinção da responsabilidade penal ocorre neste caso por força de uma lei de amnistia, ou seja, de um ato de alcance excecional, cuja finalidade explícita é favorecer a reconciliação política e social. Esta finalidade justifica, em si mesma, um tratamento diferenciado de certos factos, uma vez que esse tratamento assenta em critérios objetivos e racionais. No presente caso, a LOA delimita claramente o seu âmbito de aplicação por referência ao contexto bem identificado do processo de independência catalão. Por conseguinte, a medida não se baseia numa apreciação abstrata ou subjetiva da motivação ideológica das infrações, mas num alicerce político e temporal preciso, em relação direta com o objetivo prosseguido.
127. Sustentar a tese contrária, defendida nomeadamente pela Comissão na audiência, implicaria retirar a legitimidade a qualquer medida de amnistia, negando a função que lhe é própria: permitir, em circunstâncias excecionais, superar as clivagens do passado em prol de um interesse superior de pacificação.
128. Isto não significa, no entanto, que qualquer amnistia seja legítima. Como recordei atrás (79), tais medidas devem respeitar determinadas exigências. Não podem incluir violações graves dos direitos humanos e devem basear‑se num objetivo legítimo e em critérios objetivos, relacionados com o objetivo prosseguido. Ora, a LOA responde, na minha opinião, a estas exigências, baseando‑se num contexto político específico e num objetivo de reconciliação explícita.
129. Consequentemente, proponho ao Tribunal de Justiça que responda que os artigos 20.° e 21.° da Carta não se opõem a uma norma nacional de amnistia, como o artigo 1.° da LOA, que não se aplica a factos diferentes dos circunscritos a esse artigo, ainda que tenham ocorrido na mesma zona territorial e no mesmo período.
Quanto à sétima questão
130. Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade da LOA com o princípio do primado do direito da União, e com o princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE. Pretende saber, em substância, se estes princípios se opõem a uma legislação nacional que concede uma amnistia a pessoas acusadas por factos abrangidos pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2017/541.
131. O Tribunal de Justiça já afirmou, no seu Acórdão de referência de 15 de julho de 1964, Costa (80), que o direito da União, emanado de uma fonte autónoma, não pode ser afastado por uma norma nacional, seja qual for a sua natureza ou a sua data, sem que a unidade e a eficácia do sistema jurídico da União sejam postas em causa. Especificou que a força obrigatória do direito da União não pode variar de um Estado‑Membro para outro sem comprometer a realização dos objetivos do Tratado e sem causar discriminação entre os sujeitos de direito.
132. O Tribunal de Justiça sublinhou que, uma vez que tem competência exclusiva para fornecer a interpretação definitiva do direito da União, cabe‑lhe, no exercício desta competência, precisar o alcance do princípio do primado do direito da União à luz das disposições pertinentes deste direito, pelo que esse alcance não pode depender da interpretação de disposições do direito nacional nem da interpretação de disposições do direito da União levada a cabo por um órgão jurisdicional nacional, que não corresponde à interpretação do Tribunal de Justiça (81).
133. Este princípio impõe, portanto, a todas as instâncias dos Estados‑Membros que confiram pleno efeito às diferentes normas da União, não podendo o direito dos Estados‑Membros afetar o efeito reconhecido a essas diferentes normas no território dos referidos Estados (82).
134. Quanto ao princípio da cooperação leal, recordo que este, consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros e às instituições da União que se respeitem mutuamente e se assistam no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. Segundo jurisprudência constante, este princípio exige dos Estados‑Membros que adotem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União (83).
135. No caso, não resulta da análise que a adoção da LOA viole o princípio do primado. Como já foi referido (84), a Diretiva 2017/541 não contém nenhuma disposição que exclua expressamente o recurso à amnistia. Acima de tudo, o efeito útil da diretiva é preservado desde que a lei da amnistia respeite os limites fixados pelo direito internacional humanitário, nomeadamente as exigências ligadas à proteção dos direitos fundamentais, e não conduza à impunidade das violações mais graves.
136. No que diz respeito ao dever de cooperação leal, a mesma não pode ser invocada de forma autónoma para proibir uma medida de amnistia, uma vez que da Diretiva 2017/541 não decorre nenhuma obrigação positiva, clara e precisa que proíba os Estados‑Membros de recorrerem a tal medida. Na falta de uma norma imperativa de direito da União que proíba a amnistia, os Estados‑Membros continuam a ser competentes para adotar tais leis, desde que estas não ponham em causa o objetivo desta diretiva nem impliquem a impunidade das violações graves dos direitos humanos.
137. Do exposto decorre que não se pode considerar que os princípios do primado e da cooperação leal se oponham, no caso, à adoção da LOA.
138. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda que a Diretiva 2017/541, lida em conjugação com o princípio do primado do direito da União e o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, não se opõe a uma lei nacional, como a LOA, que, no âmbito do exercício de uma competência exclusiva dos Estados‑Membros, quando estejam reunidas determinadas circunstâncias objetivas, subjetivas e temporais definidas nessa lei, isenta de responsabilidade penal, por via de amnistia, as pessoas acusadas de comportamentos abrangidos pela Diretiva 2017/541, desde que tal não comprometa o objetivo ou o efeito útil prosseguido pela mesma diretiva.
Quanto à nona questão
139. Com a sua nona e última questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 4.°, n.° 2, TUE, bem como do artigo 20.°, n.° 2, alínea a), e do artigo 21.°, n.° 1, TFUE. Pretende saber se estas disposições se opõem a uma lei como a LOA, uma vez que esta isenta de toda a responsabilidade penal os arguidos de infrações qualificadas como terroristas por terem sido cometidos com o objetivo de separar uma parte do território nacional do Estado‑Membro em causa. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a LOA gera o risco de que tais atos se repitam ou se generalizem, em detrimento da integridade territorial dos Estados‑Membros e das liberdades de circulação e de residência dos cidadãos da União.
140. Há que recordar, a título preliminar, a finalidade do processo prejudicial tal como resulta do artigo 267.° TFUE. Segundo jurisprudência constante, «o processo instituído pelo artigo 267.° TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, por meio do qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução dos litígios que lhes cabe decidir». O Tribunal de Justiça acrescenta que a «justificação do reenvio prejudicial não é a formulação de opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, mas a necessidade inerente à efetiva solução de um litígio» (85).
141. Além disso, «[c]omo dos próprios termos do artigo 267.° TFUE, decorre dos próprios termos do artigo 267.° TFUE, a decisão prejudicial solicitada deve ser “necessária ao julgamento da causa” pelo órgão jurisdicional de reenvio» (86). Resulta do mesmo artigo que «o processo de reenvio prejudicial pressupõe, nomeadamente, que esteja efetivamente pendente perante os órgãos jurisdicionais nacionais um litígio no âmbito do qual estes sejam chamados a proferir uma decisão suscetível de tomar em consideração o acórdão prejudicial» (87).
142. No caso em apreço, é manifesto que a nona questão não tem ligação com a resolução do litígio no processo principal, que tem por objeto um processo penal instaurado contra pessoas acusadas por factos suscetíveis de serem abrangidos pelo âmbito de aplicação conjugado da Diretiva 2017/541 e da LOA. A questão de saber se uma medida de amnistia pode, de um modo geral, lesar a integridade territorial de um Estado‑Membro ou o direito de livre circulação dos cidadãos da União não tem, neste contexto, nenhuma relação direta com o objeto do litígio. Trata‑se de uma interrogação de natureza geral, ou mesmo política, que se revela inoperante no contexto concreto do processo principal.
143. Por conseguinte, a formulação desta nona questão parece estar intrinsecamente ligada a um litígio hipotético ou abstrato, distinto do contencioso efetivamente pendente no órgão jurisdicional nacional. Este último é relegado para um papel secundário na lógica subjacente a esta questão, que tende a converter o processo prejudicial no veículo de um debate dissociado das circunstâncias factuais do litígio no processo principal.
144. Por conseguinte, uma vez que a nona questão não é pertinente para a resolução do litígio no processo principal, considero que deve ser declarada inadmissível.
Conclusão
145. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais, conforme reformuladas, submetidas pela Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha):
1) A Diretiva (EU) do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho,
deve ser interpretada no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional como a Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Lei Orgânica 1/2024, relativa à Amnistia com vista à Normalização Institucional, Política e Social na Catalunha), de 10 de junho de 2024, que, quando os elementos subjetivos, objetivos e temporais referidos nesta lei estão reunidos, amnistia atos que, em razão da sua finalidade, são suscetíveis de ser qualificados como infrações terroristas, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alíneas d) e f), dessa diretiva, ou infrações ligadas a um grupo terrorista, na aceção do artigo 4.° da mesma diretiva, desde que não tenham causado intencionalmente violações graves dos direitos humanos, em especial as previstas nos artigos 2.° e 3.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no direito internacional humanitário, não comprometendo o efeito útil da Diretiva 2017/541.
2) O princípio da segurança jurídica, lido em conjugação com a Diretiva 2017/541,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional, como a Lei Orgânica 1/2024, que subordina a isenção de responsabilidade penal da pessoa acusada de comportamentos abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa diretiva à condição de não ter causado intencionalmente violações graves dos direitos humanos, em especial as previstas pelos artigos 2.° e 3.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pelo direito internacional humanitário.
3) Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, lidos em conjugação com a Diretiva 2017/541,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a normas como as previstas nos artigos 1.° e 2.° da Lei Orgânica 1/2024 para efeitos de determinação do seu âmbito de aplicação.
4) A Diretiva 2017/541, lida em conjugação com o princípio do primado do direito da União e o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE,
deve ser interpretada no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional, como a Lei Orgânica 1/2024, que, no âmbito do exercício de uma competência exclusiva dos Estados‑Membros, quando estejam reunidas determinadas circunstâncias objetivas, subjetivas e temporais definidas nessa lei, isenta de responsabilidade penal, por via de amnistia, as pessoas acusadas de comportamentos abrangidos pela Diretiva 2017/541, desde que tal não comprometa o objetivo ou o efeito útil prosseguido pela mesma diretiva.
5) Os artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a uma norma nacional de amnistia, como o artigo 1.° da Lei Orgânica 1/2024, que não se aplica a factos diferentes dos circunscritos a esse artigo, ainda que tenham ocorrido na mesma zona territorial e no mesmo período.
1 Língua original: francês.
2 [Aristóteles, Constituição dos Atenienses, Fundação Calouste Gulbenkian, 4.ª ed., março de 2015, p. 83, Introdução, tradução do original grego e notas de Delfim Ferreira Leão].
3 A palavra «amnistia» vem do grego antigo «ἀμνηστία» («amnēstía»), que implica uma ideia de «esquecimento» [v. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947 (3.ª ed.), p. 550 a 560, n.os 977 a 992, em especial a p. 550, n.° 977]. Este termo é formado a partir do prefixo «ἀ‑» («privado») e de «μνήμη» («mnêmê»), que significa «memória» ou «recordação». Literalmente, «ἀμνηστία» significa, portanto, «falta de memória», ou, mais concretamente, «esquecimento voluntário». [v., a este respeito, Merle, R. e Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001 (5.ª ed.), p. 1107, n.° 942]. Os autores referem que a amnistia é a forma mais antiga de indulto penal: «Por meio de uma disposição geral e abstrata, o poder decide fazer cair no esquecimento certos factos delituosos objeto de processos em curso ou futuros, ou certas condenações já proferidas. Os factos não são eliminados enquanto tais, mas as suas consequências penais desaparecem». Definem a amnistia «como um instituto penal que assenta numa ficção e que tem por objetivo retirar, para o futuro, o caráter delituoso de determinados factos penalmente reprováveis, proibindo qualquer processo a respeito dos mesmos ou eliminando as condenações de que foram objeto». Por seu turno, Jean Pradel afirma que esta surge como «um esquecimento pretendido pelo legislador que, tendo o poder de criar infrações, tem também o de as eliminar» [Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008 (3.ª ed.), p. 586, n.° 559]. No mesmo sentido e no contexto das leis de amnistia na República Federal da Alemanha após a Segunda Guerra Mundial, v. Perels, J., «Amnestien für NS‑Täter in der Bundesrepublik», Kritische Justiz, vol. 28, n.° 3, 1995, p. 382 a 389, e Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlim, 2014, p. 306 a 315. Sobre a amnistia, v., também, Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4 Em 2001, Roger Merle e André Vitu colocam a tónica na multiplicação das amnistias na era moderna, apesar do caráter excecional do instituto na sua razão de ser: «[...] o instituto tornou‑se tão recorrente que, desde a Primeira Guerra Mundial, uma lei de amnistia é promulgada, em média, de dois em dois anos: houve doze entre 1919 e 1939 e, desde a Libertação, mais de trinta» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., p. 1108, n.° 943). Além disso, Jean Pradel observa que, em França, a amnistia é frequentemente aplicada, em média, através da adoção de uma lei a cada cinco anos, por ocasião da tomada de posse do presidente da República, «e por vezes mais uma ou duas leis “pequenas” durante um mandato de cinco anos [...]» (Pradel, J., op. cit., p. 586, nota 4).
5 Henri Donnedieu de Vabres observa que «[o] objetivo da amnistia é, após uma convulsão política, pacificar, deixando no passado delitos que a sociedade quer esquecer porque lhe recordam tempos maus» (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., p. 550, n.° 978).
6 É por esta razão que o instituto da amnistia está frequentemente envolto num véu de ceticismo e de suspeita de arbitrariedade. A este respeito, Roger Merle e André Vitu observam com acuidade: «Foi frequentemente sublinhado o papel político e social de apaziguamento e de clemência desempenhado pela amnistia após tempos turbulentos, num momento em que é importante restabelecer a tranquilidade; em certos momentos, o poder faz mais pela paz e pela justiça ao perdoar do que ao exigir a continuação de uma repressão escrupulosa e minuciosa. Mas não se pode ignorar que se trata de uma forma cega de indulgência, que beneficia indiscriminadamente todos aqueles que reúnem as condições previstas pela lei de amnistia, independentemente dos seus méritos ou da sua indignidade» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., p. 1108, n.° 942). Por seu turno, Klaus Marxen observa na sua obra consagrada à amnistia que, em períodos de turbulência política, as forças políticas recorrem à amnistia como um meio de alargar e de consolidar o poder (Marxen, K., op. cit., p. 3).
7 Importa referir que a problemática da amnistia é também suscetível de abrir o debate sobre uma eventual tensão entre o princípio da igualdade perante a lei e a exigência de justiça. (v. as conclusões que apresentado hoje no processo conexo C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, em especial o n.° 2).
8 Em 10 de junho de 1944, uma unidade da divisão SS Das Reich massacrou 643 habitantes desta aldeia da Haute‑Vienne, reduzindo a cinzas mulheres, homens e crianças. No julgamento realizado em 1953 no tribunal militaire de Bordeaux (Tribunal Militar de Bordéus, França), catorze dos acusados eram alsacianos incorporados à força nas Waffen‑SS («Malgré‑nous»), juntamente com sete cidadãos alemães. A condenação desses alsacianos causou grande comoção na Alsácia, onde muitos os consideravam, acima de tudo, vítimas da ocupação, obrigados a servir com o uniforme alemão. Após o veredicto (13 de fevereiro de 1953), o legislador aprovou a Lei n.° 53‑112, de 20 de fevereiro de 1953, que concedia amnistia aos franceses incorporados à força nas formações militares inimigas (JORF de 21 de fevereiro de 1953, p. 1747), que isentaria os franceses de qualquer responsabilidade, invocando a necessidade de preservar a paz pública e a unidade nacional. O presidente da Assembleia Nacional declarou a este respeito: «A pátria é uma mãe. Não pode admitir que os seus filhos se destruam no seu seio» (v., a este respeito, Boufigi, M., Hébras, P. e Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour‑sur‑Glane, Harper Collins, Paris, 2024, nomeadamente p. 118 a 121). Esta medida, vista noutros locais como uma negação de justiça para crimes de guerra de extrema gravidade, demonstra a dificuldade inerente a qualquer amnistia, a saber, conciliar a punição das violações mais graves com as considerações políticas de pacificação e coesão social. O texto da Lei n.° 53‑112, de 20 de fevereiro de 1953, relativa à Amnistia a favor dos Franceses Incorporados à Força nas Formações Militares Inimigad é retomado na obra de Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelas, 1969, p. 429. Trata‑se de uma aplicação (rara) de uma lei de amnistia, que opera in personam.
9 Assim, no Grão‑Ducado do Luxemburgo, um autor já se interrogava em 1949 sobre a adequação da amnistia, do indulto ou de uma mistura destas duas medidas, a favor dos colaboradores, pelo menos para certas infrações (v. Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Bforce, Bruxelas/Luxemburgo, 1949, p. 377 a 380). Na década de 1950, foram aprovadas três leis de amnistia. A amnistia começou por ser concedida àqueles que, até 1 de janeiro de 1947, tinham cometido crimes «sob o impulso de sentimentos patrióticos» contra colaboradores [Lei de 24 de março de 1950 relativa à Repressão de Determinados Factos Puníveis Cometidos sob o Impulso de Sentimentos Patrióticos durante a Ocupação ou na Época da Libertação (Mémorial A 1950, p. 533)]. A exposição de motivos desta lei é reproduzida, acompanhada de um comentário, na obra de Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxemburgo, 1984, p. 80 a 82. Uma segunda Lei de 11 de abril de 1950 relativa à Amnistia em Matéria de Direito Comum e Que Interpreta ou Altera Determinadas Disposições do Decreto Grão Ducal de 21 de abril de 1948 que Determina o Efeito das Medidas Tomadas pelo Inimigo, da Lei de 5 de dezembro de 1911 relativa à Reabilitação dos Direitos dos Condenados a Penas Correcionais ou a Penas de Polícia e da Lei Eleitoral de 31 de julho de 1924 (Mémorial A 1950, p. 633) abrangia dezenas de tipos de infrações cometidas no pós‑guerra, incluindo as ameaças e os ferimentos que tornavam a vítima incapaz para o trabalho. Por último, uma Lei adotada dez anos após o fim da Segunda Guerra Mundial, a de 12 de janeiro de 1955, relativa à Amnistia de Determinados Factos Puníveis e à Comutação de Determinadas Penas em Matéria de Atentado contra a Segurança Externa do Estado ou por Participação em Medidas de Espoliação Tomadas pelo Inimigo e que Institui Medidas de Clemência em Matéria de Depuração Administrativa (Mémorial A 1955, p. 161) em Benefício dos Colaboradores, uma vez que perdoou aqueles que tinham cometido um crime contra a segurança externa do Estado antes de 1 de junho de 1945. [v. Wingerter, E., «La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après‑guerre (1940‑1950)», na Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions — Organisation — Acteurs, De Gruyter, Berlim/Boston, 2022, p. 179 à 242, em especial p. 213 à 214].
10 Jacques Verhaegen cita estes textos de amnistia problemáticos, como o Decreto n.° 62‑328, de 22 de março de 1962, relativo à amnistia de factos cometidos no âmbito das operações de manutenção da ordem dirigidas contra a insurreição argelina (JORF de 23 de março de 1962, p. 3144), e o Despacho n.° 62‑428, de 14 de abril de 1962, que torna aplicável em todo o território da República o Decreto n.° 62‑328, de 22 de março de 1962, relativo à amnistia de factos cometidos no âmbito das operações de manutenção da ordem dirigidas contra a insurreição argelina (JORF de 15 de abril de 1962, p. 3892), alargado pela Lei n.° 66‑396, de 17 de junho de 1966, relativa à Amnistia de Infrações contra a Segurança do Estado ou Cometidas em relação com os Acontecimentos da Argélia às Infrações Cometidas (JORF de 18 de junho de 1966, p. 4915) «no âmbito de operações de polícia administrativa ou judiciária» (Verhaegen, J., op. cit., p. 444, nota 159).
11 V., nomeadamente, n.os 77 e segs. das presentes conclusões.
12 BOE n.° 141, de 11 de junho de 2024, p. 67764.
13 BOE n.° 311, de 29 de dezembro de 1978, p. 29313.
14 Acórdão 137/2025 do Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional), Pleno [BOE n.° 183, de 31 de julho de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15 Conforme consta do pedido de decisão prejudicial, trata‑se, segundo os arguidos, de atos preparatórios. Por outro lado, segundo o Ministério Público e a acusação popular, trata‑se de tentativas de infração.
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16 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho (JO 2017, L 88, p. 6).
17 Assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).
18 Adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 16 de dezembro de 1966 e que entrou em vigor em 23 de março de 1976.
19 BOE n.° 45, de 21 de fevereiro de 2019, p. 16698.
20 BOE n.° 281, de 24 de novembro de 1995, p. 33987.
21 A seguir «Comissão de Veneza».
22 Comissão de Veneza, Parecer n.° 710/2012, de 11 de março de 2013, sobre as Disposições da Lei da Amnistia relativas aos Presos Políticos da Geórgia [CDL‑AD (2013) 009].
23 A seguir «TEDH».
24 BOE n.° 260, de 17 de setembro de 1882, p. 803.
25 Estas doze pessoas são EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE.
26 Atos puníveis ao abrigo do artigo 571.° e do artigo 572.°, n.° 2, do Código Penal.
27 Atos puníveis ao abrigo do artigo 574.°, n.° 1, do artigo 573.°‑A, n.° 1, ponto 3, e do artigo 346.°, n.° 1, do Código Penal, bem como das disposições conjugadas dos artigos 16.°, 62.° e do artigo 573.°, n.° 1, pontos 1, 2 e 4, deste mesmo código.
28 Trata‑se, em especial, da Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (Associação Catalã das Vítimas de Organizações Terroristas; da Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (Associação das Vítimas do Terrorismo); da Asociación Dignidad y Justicia (Associação Dignidade e Justiça); da Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Associação Espanhola da Guarda Civil), e da Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Associação Unificada da Guarda Civil).
29 A este respeito, importa referir que, como resulta do pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio ouviu as partes no âmbito de um processo de reenvio prejudicial, previsto no direito espanhol, relativo ao pedido de aplicação da amnistia aos factos objeto do presente processo. Entre as posições expressas, um dos arguidos (QCR) sustentou que a LOA não apresenta nenhuma falta de precisão. Outros acusados (DBA, CBE e XBLL) alegaram que os factos objeto do despacho de acusação e do ato de acusação não permitem qualificar os factos imputados como atos terroristas, uma vez que estes constituem atos preparatórios puníveis. Por seu turno, a acusação popular considerou que a LOA viola os princípios da proteção jurisdicional efetiva, da separação de poderes e do primado e efeito útil do direito da União.
30 A este respeito, importa recordar o Acórdão de 17 de julho de 2008, Comissão/Itália (C‑132/06, EU:C:2008:412), proferido num processo relativo não a uma amnistia penal, como no caso em apreço, mas a uma amnistia fiscal instituída pela República Italiana. O Tribunal de Justiça declarou aí que, uma vez que as disposições pertinentes da legislação nacional previam uma renúncia geral e indiferenciada à verificação das operações tributáveis efetuadas no decurso dos períodos de tributação em causa, esvaziavam de conteúdo os artigos 2.° e 22.° da Sexta Diretiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios — Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria coletável uniforme (JO 1977, L 145, p. 1), pondo em causa o efeito útil desta última.
31 Acórdão de 16 de dezembro de 2021 (C‑203/20, a seguir «Acórdão AB», EU:C:2021:1016, n.° 40).
32 O Tribunal de Justiça reconheceu também, em resposta à terceira questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio neste processo, que «uma legislação nacional que prevê um processo de natureza legislativa relativo à revogação de uma amnistia e um processo judicial que tem por objeto a fiscalização da conformidade dessa revogação com a Constituição não aplica o direito da União, uma vez que tais processos não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação desse direito» [Acórdão AB (n.° 74)]. Não deixa de ser verdade que, no referido acórdão, o Tribunal de Justiça foi também convidado, com a primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, a pronunciar‑se sobre a compatibilidade com o princípio ne bis in idem da emissão de um mandado de detenção europeu contra uma pessoa que foi objeto de uma ação penal inicialmente interrompida por uma decisão judicial transitada em julgado adotada com fundamento numa amnistia, e retomada na sequência da adoção de uma lei que revoga essa amnistia e anula a referida decisão judicial. A respeito da sua própria competência, o Tribunal de Justiça reconheceu que o processo principal se referia a infrações que não foram harmonizadas pelo direito da União e que este direito não rege a adoção e a revogação de uma amnistia. Todavia, o que é importante, declarou‑se competente uma vez que a questão não tinha por objeto a interpretação da legislação nacional relativa a essas infrações ou a essa amnistia, mas sim à interpretação do princípio ne bis in idem no âmbito do processo de emissão de um mandado de detenção europeu abrangido pelo âmbito de aplicação material e temporal da Decisão‑Quado 2002/584/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados‑Membros (JO 2002, L 190, p. 1) [Acórdão AB (n.os 41 e 42)].
33 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011 (JO 2011, L 338, p. 2).
34 V. artigo 11, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/214/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sanções pecuniárias (JO 2005, L 76, p. 16); artigo 13.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2006/783/JAI do Conselho, de 6 de outubro de 2006, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às decisões de perda (JO 2006, L 328, p. 59); artigo 19.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade para efeitos da execução dessas sentenças na União Europeia (JO 2008, L 327, p. 27), e artigo 19.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas (JO 2008, L 337, p. 102).
35 Decisão‑Quadro do Conselho, de 13 de junho de 2002 (JO 2002, L 164, p. 3). Tal como referido na nota 16 das presentes conclusões, a Diretiva 2017/541 substituiu esta decisão‑quadro.
36 V. considerandos 6 e 7 da Diretiva 2017/541:
«(6) Tendo em conta a evolução das ameaças terroristas que se colocam à União e aos Estados‑Membros e das obrigações jurídicas que lhes incumbem por força do direito internacional, a definição de “infrações terroristas”, de infrações relacionadas com um grupo terrorista e de infrações relacionadas com atividades terroristas deverá ser objeto de maior harmonização em todos os Estados‑Membros, de modo a abranger de forma mais ampla as condutas associadas sobretudo aos combatentes terroristas estrangeiros e ao financiamento do terrorismo. As condutas deste tipo também deverão ser puníveis quando praticadas através da Internet, incluindo os media sociais.
(7) Além disso, a natureza transfronteiriça do terrorismo requer uma resposta coordenada firme e uma cooperação forte nos Estados‑Membros e entre estes e as agências e os órgãos da União competentes para a luta contra o terrorismo, incluindo a Eurojust e a Europol, e entre estes órgãos e agências. [...]»
37 V. considerando 35 da Diretiva 2017/541. O título II diz respeito às liberdades, o título III à igualdade, o título V à cidadania e o título VI à justiça.
38 V. nota 37, supra.
39 V., a este respeito, Zoumpoulakis, K., «Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?», New Journal of European Criminal Law, vol. 13, n.° 3, 2022, p. 333 a 345, em especial p. 335 e 336. O autor realça, em especial, que o conceito de «regras mínimas» não remete para o próprio conteúdo da regra, mas antes para o princípio segundo o qual os Estados‑Membros devem dispor de uma certa margem de manobra para ir além do mínimo exigido.
40 V. Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, p. 115 a 116.
41 Acórdão de 22 de maio de 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42 V. Wieczorek, I., op. cit., p. 116: «a values‑based criminalisation rationale for harmonisation».
43 V. Siatista, I. M. e Wierda, M., «Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty», in The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 258.
44 Sobre uma panorâmica histórica da evolução do direito humanitário internacional relativo ao tratamento da amnistia e da impunidade, v. Puéchavy, M., «Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)», Revue trimestrielle des droits de l’homme, n.° 94, 2013, nomeadamente p. 484 e segs.
45 V. O’Keefe, R., «11. Statutory Limitation and Amnesty», in International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, p. 461 à 479, em especial p. 468; v., também, Mettraux, G., International Crime: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, p. 177.
46 Sobre a evolução da jurisprudência do TEDH em matéria de amnistia v., entre outros, Tulkens, F. e Van Drooghenbroeck, S., «La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme», Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelas, 2011, p. 133 à 137; Gallen, J., « The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies», Human Rights Law Review, vol. 19, n.° 4, 2019, p. 675 à 704; Moulier, I., « La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international», L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelas, 2013 (1.ª ed.), p. 1365 à 1396.
47 TEDH, 2 de setembro de 1991, Dujardin e outros c. France (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48 TEDH, 2 de novembro de 2004, Abdülsamet Yaman c. Turquia (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55). V., também, TEDH, 10 de março de 2009, Turan Cakir c. Bélgica (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), em que o Tribunal concluiu pela existência de uma violação do artigo 3.° da CEDH, ao declarar que «quando um agente do Estado é acusado de atos contrários ao artigo 3.°, o processo ou a condenação não podem terminar por prescrição, e a aplicação de medidas como a amnistia ou o indulto não podem ser autorizadas [...]. Em especial, o Tribunal considera que as autoridades nacionais não devem, em nenhum caso, dar a impressão de que estão dispostas a deixar tais tratamentos impunes» (§ 69).
49 TEDH, 5 de junho de 2007, Yesil e Sevim c. Turquia (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50 TEDH, 13 de janeiro de 2009, Yeter c. Turquia (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51 TEDH, 17 de março de 2009, Ould Dah c. França (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). O TEDH retomou esta formulação no Acórdão de 24 de maio de 2011, Association «21 décembre 1989» e outros c. Roménia (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144) «a amnistia é em regra incompatível com o dever dos Estados de investigar atos de tortura [(Ould Dah c. França (déc.), n.° 13113/03, de 17 de março de 2009] e de lutar contra a impunidade dos crimes internacionais. O mesmo acontece no que respeita ao indulto (Abdülsamet Yaman c. Turquia, n.° 32446/96, § 55, de 2 de novembro de 2004)».
52 TEDH, 27 de maio de 2014, Marguš c. Croatie (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, a seguir «Acórdão Marguš c. Croácia») (v., sobre este acórdão, entre outros, Krenc, F. e Van Drooghenbroeck, S., «Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme — 1er janvier — 30 juin 2014», Journal des tribunaux, vol. 35, n.° 6579, 2014, p. 677). O processo dizia respeito a um antigo combatente do exército croata condenado na sequência de dois processos distintos por crimes de guerra contra a população civil. Tendo beneficiado de uma lei de amnistia geral que pôs termo ao primeiro processo, o demandante contestou a reabertura das ações e a sua subsequente condenação, levando o TEDH a examinar a validade da amnistia que lhe tinha sido concedida em primeira instância. O TEDH admitiu, nomeadamente, que «os processos penais instaurados contra o demandante diziam nomeadamente respeito a acusações de homicídio e de ofensas corporais graves infligidas a civis e punham, portanto, em causa o direito destes à vida garantido pelo artigo 2.° da [CEDH], e mesmo os seus direitos à luz do artigo 3.°» (§ 124). Considerou também que «[a] obrigação que os Estados têm de acionar judicialmente os autores de atos de tortura ou de homicídios está [...] bem assente na jurisprudência do Tribunal. Resulta desta que a concessão do benefício da amnistia aos autores de homicídios ou de maus tratos de civis é contrária às obrigações que decorrem para os Estados dos artigos 2.° e 3.° da [CEDH], uma vez que esta medida impede as investigações sobre tais atos e leva necessariamente a conceder impunidade aos seus autores» (§ 127).
53 A seguir «TIDH».
54 O TEDH teve em conta, nomeadamente, a jurisprudência do TIDH sobre a amnistia para demonstrar que esta não pode ser admitida no que diz respeito a violações graves dos direitos humanos: «O Tribunal de Justiça também toma igualmente nota da jurisprudência do Tribunal [IDH], nomeadamente dos processos Barrios Altos, Gomes Lund e outos, Gelman e Massacres d’El Mozote e lugares vizinhos, todos já referidos, nos quais a alta jurisdição, baseando‑se na sua jurisprudência anterior e nas conclusões da Comissão Interamericana dos Direitos do Homem, dos órgãos das Nações Unidas e de outros órgãos universais e regionais de proteção dos direitos humanos, tomou uma posição firme sobre esta questão, declarando que nenhuma amnistia podia ser admitida relativamente a violações graves dos direitos humanos fundamentais. Explicou que, nesse caso, a amnistia violaria gravemente a obrigação de os Estados investigarem esses atos e punirem os seus autores (Gelman, já referido, § 195, e Gomes Lund e outos, já referido, § 171). O Tribunal [IDH] salientou que tais medidas de amnistia violavam os direitos inderrogáveis reconhecidos pelo direito internacional em matéria de direitos humanos (Gomes Lund e outros, § 171)» [Acórdão Marguš c. Croácia (§ 138)].
55 V. Acórdão Marguš c. Croácia (§ 140).
56 V. Pérez‑León‑Acevedo, J.‑P., «The European Court of Human Rights (ECtHR) vis‑à‑vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states», The International Journal of Human Rights, vol. 26, n.° 6, 2022, p. 1107 à 1137.
57 V. Acórdão Marguš c. Croácia (§ 139). «[…] o direito internacional tende cada vez mais a considerar estas amnistias inaceitáveis, uma vez que são incompatíveis com a obrigação universalmente reconhecida de os Estados processarem e punirem os autores de violações graves dos direitos humanos fundamentais. Admitindo que as amnistias sejam possíveis quando acompanhadas de circunstâncias específicas, como um processo de reconciliação e/ou uma forma de reparação para as vítimas, a amnistia concedida ao recorrente no caso em apreço não deixaria de ser inaceitável, uma vez que nada indica a presença de tais circunstâncias no caso em apreço». O sublinhado é meu.
58 V., nomeadamente, n.os 64 a 68 das presentes conclusões.
59 Comissão de Veneza, Parecer n.os 1167/2023 e 1168/2023, de 18 de março de 2024, sobre as exigências em matéria de Estado de direito relativas às amnistias, tendo em conta, em especial, a proposta de lei parlamentar espanhola «relativa à lei orgânica sobre a amnistia para a normalização institucional, política e social da Catalunha» [CDL‑AD (2024) 003, n.° 74]. V., também, sobre a autoamnistia, Marxen, K., op. cit., p. 38 à 45.
60 V., a este respeito, TIDH, 14 de março de 2001, Barrios Altos c. Pérou (Série C, n.° 75). A propósito deste acórdão, v. Cançado Trindade, A.A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, em especial p. 123 à 125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, em especial p. 259 à 260. V., também, TIDH, 29 de novembro de 2006, La Cantuta c. Peru (Série C n.° 162); TIDH, 26 de setembro de 2006, Almonacid Arellano e al. c. Chile (Série C, n.° 154); TIDH, 24 de fevereiro de 2011, Gelman c. Uruguai (Série C, n.° 221). Em geral, relativamente à jurisprudência do Tribunal de Justiça IDH sobre a amnistia, v. Perez‑Leon‑Acevedo, J.‑P., «The control of the Inter‑American Court of Human Rights over Amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment», Leiden Journal of International, vol. 33, n.° 3, 2020, p. 667 à 687; do mesmo modo, em especial, sobre a influência do juiz Cançado Trindade na interpretação das leis de amnistia desse órgão jurisdicional, v., nomeadamente, Chiari Gonçalves, V. e Albuquerque, L., «A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de amnistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog», Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, n.° 81, 2022, p. 299 à 317).
61 V., sobre a questão da fiscalização judicial das leis de amnistia, Comissão de Veneza, Parecer n.° 710/2012, de 11 de março de 2013, sobre as disposições da Lei de amnistia relativas aos presos políticos da Geórgia [CDL‑AD(2013)009, n.os 43 a 46]. A Comissão de Veneza indica que um procedimento pelo qual o poder judicial é encarregado, por decisão do Parlamento, de decidir se pessoas específicas cumprem os critérios gerais determinados pelo Parlamento para a aplicação da amnistia está em conformidade com o princípio da separação de poderes.
62 Importa recordar, a este respeito, que esta cláusula foi inserida na LOA na sequência de uma recomendação da Comissão de Veneza, como é indicado no preâmbulo desta lei.
63 Como sublinhou o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), a segurança jurídica pressupõe que «[o] s cidadãos estejam em condições de determinar, sem esforços insuperáveis, o que é permitido e o que é proibido pela lei aplicável. Para alcançar tal resultado, as normas aprovadas devem ser claras e inteligíveis e não sofrer, ao longo do tempo, variações demasiado frequentes nem, sobretudo, imprevisíveis» (v. Conseil d’Etat, Rapport public 2006 — Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 de março de 2006, p. 281, disponível no seguinte endereço: https://www.vie‑publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64 V. Acórdão de 30 de abril de 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, n.° 52).
65 Note‑se que o TEDH sublinha a função fundamental do princípio da segurança jurídica na interpretação da CEDH. A segurança jurídica do litigante é precisamente um dos objetivos da CEDH, uma vez que está diretamente ligada a um dos princípios gerais de interpretação a que a jurisprudência do TEDH se refere frequentemente e que é, aliás, proclamado no preâmbulo da CEDH, a saber, o «primado do direito». Ora, uma proteção adequada contra a arbitrariedade constitui uma obrigação para qualquer Estado que deseje consagrar o «primado do direito» (v. de Salvia, M., «La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme», Cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 11, 2011, disponível no seguinte endereço: https://www.conseil‑constitutionnel.fr/nouveaux‑cahiers‑du‑conseil‑constitutionnel/la‑place‑de‑la‑notion‑de‑securite‑juridique‑dans‑la‑jurisprudence‑de‑la‑cour‑europeenne‑des‑droits). O respeito das regras do processo equitativo tem sido frequentemente associado ao conceito de segurança jurídica. A este respeito, o TEDH afirmou que: «[o] direito a um processo equitativo perante um tribunal, garantido pelo artigo 6.°, n.° 1, da [CEDH], deve ser interpretado à luz do preâmbulo da [CEDH], que enuncia o primado do direito como elemento do património comum dos Estados contratantes. Um dos elementos fundamentais do primado do direito é o princípio da segurança das relações jurídicas, que exige, nomeadamente, que a solução definitiva dada a qualquer litígio pelos tribunais não possa ser posta em causa» [TEDH, 28 de outubro de 1999, Brumarescu c. Roménia (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].
66 V. Acórdão de 24 de julho de 2023, Hecta Viticol (C‑107/23, EU:C:2023:606, n.° 114). V., também, neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 61 e 162), e de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlemento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.os 136 e 223).
67 V. n.° 46 das presentes conclusões, nota 29.
68 O que parece ser também a posição da acusação pública no processo principal (v. n.° 45 das presentes conclusões).
69 Adotada em Nova Iorque pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1984, Coletânea de Tratados das Nações Unidas, vol. 1465, p. 85, n.° 24841 (1987).
70 V., entre outros, TEDH, 18 de janeiro de 1978, Irlanda c. Reino Unido (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167); TEDH, 28 de julho de 1999, Selmouni c. França (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 96 a 97), e TEDH, 24 de julho de 2014, Al Nashiri c. Polónia (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71 V. TEDH, 6 de abril de 2000, Labita c. Itália (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): «O Tribunal considerou que um determinado tratamento era simultaneamente “desumano”, nomeadamente por ter sido aplicado premeditadamente durante horas a fio e ter causado, se não lesões efetivas, pelo menos sofrimentos físicos graves e mentais, e “degradante” porque era suscetível de criar nas suas vítimas sentimentos de medo, de angústia e de inferioridade capazes de as humilhar e rebaixar. Para que uma pena ou o tratamento que lhe está associado seja “desumano” ou “degradante”, o sofrimento ou a humilhação devem, em qualquer caso, ir além do que está inevitavelmente envolvido numa determinada forma de tratamento ou pena legítima». V., também, TEDH, 26 de outubro de 2000, Kudła c. Polónia (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72 V. TEDH, 1 de junho de 2010, Gäfgen c. Alemanha (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73 V. TEDH, 21 de janeiro de 2011, M.S.S. c. Bélgica e Grécia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): «Pode bastar que a vítima seja humilhada aos seus próprios olhos, mesmo que não o seja aos de outrem [...]. Por último, embora deva ser tida em conta a questão de saber se a finalidade era humilhar ou rebaixar a vítima, a inexistência de tal finalidade não pode excluir de modo definitivo a verificação da violação do artigo 3.° [...]». V., também, TEDH, 28 de setembro de 2015, Bouyid c. Bélgica (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): «Os maus tratos que atingem esse limiar mínimo de gravidade implicam, em geral, lesões corporais ou sofrimentos físicos ou mentais graves. No entanto, mesmo na ausência de sevícias deste tipo, se o tratamento humilhar ou rebaixar um indivíduo, demonstrando falta de respeito pela sua dignidade humana ou diminuindo‑a, ou se suscitar na pessoa em causa sentimentos de medo, ansiedade ou inferioridade suscetíveis de quebrar a sua resistência moral e física, pode ser caraterizado como degradante e, por conseguinte, ser também abrangido pela proibição estabelecida no artigo 3 [...]».
74 V. TEDH, 20 de dezembro de 2004, Makaratzis c. Grécia (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), e TEDH, 14 de junho de 2011, Trévalec c. Bélgica (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, § 55 a 61).
75 Estou ciente de que, no Parecer n.° 1167/2023 e n.° 1168/2023, de 18 de março de 2024, sobre as exigências em matéria de Estado de direito relativas às amnistias, tendo em conta, em especial, a proposta de lei parlamentar espanhola «relativa à lei orgânica sobre a amnistia para a normalização institucional, política e social da Catalunha» [CDL‑AD (2024) 003], a Comissão de Veneza indicou que «no que respeita à segurança jurídica, a Comissão [de Veneza] observa que o âmbito de aplicação material e temporal da amnistia, tal como definido no artigo 1.1 do projeto de lei de amnistia, é muito amplo e indeterminado» e, consequentemente, «recomend[ou] restringir e definir de forma mais precisa o âmbito de aplicação material e temporal da amnistia, a fim de tornar os efeitos da lei mais previsíveis» (pontos 94 e 96). Importa, todavia, recordar que a Comissão de Veneza examina o princípio da segurança jurídica numa perspetiva geral, abstrata e normativa, que visa estabelecer padrões ideais aplicáveis a todas as hipóteses. Ora, no direito da União, este princípio não é apreciado em abstrato, mas de modo funcional, à luz dos objetivos da ordem jurídica da União e, em especial, para determinar se o efeito útil da Diretiva 2017/541 fica comprometido. Foi precisamente o que expressou o advogado‑geral G. Hogan nas suas conclusões, ao sublinhar que «[...] a análise da Comissão de Veneza é essencialmente política, embora fundada numa análise jurídica e política sofisticada», e que «[o] parecer da Comissão de Veneza visa alcançar um sistema ideal» [Conclusões do advogado‑geral G. Hogan no processo Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, n.° 88)]. Assim, embora, numa ótica de melhoria normativa, o âmbito de aplicação do artigo 1.° da LOA possa ser definido com maior precisão, esta circunstância não pode, no caso em apreço, ser equiparada a uma violação do princípio da segurança jurídica tal como é garantido pelo direito da União.
76 No caso de a amnistia ser concedida quando o tribunal penal estiver a julgar o caso, Donnedieu de Vabres salienta que a amnistia respeita os direitos de terceiros e não extingue a ação de indemnização; se a ação civil ainda não tiver sido intentada, apenas o tribunal civil poderá apreciá‑la (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., p. 558 à 559, n.° 991).
77 Merle e Vitu comentam de forma característica e com espírito crítico o caráter geral da amnistia, salientando que «[o]s redatores da lei de amnistia não estão sujeitos a nenhum limite quando se trata de determinar as infrações que serão abrangidas pela medida de esquecimento [...]» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., p. 1111n n.° 945). Quanto aos beneficiários da amnistia, os autores distinguem entre a «amnistia real», a saber, «a que é concedida aos autores das infrações enumeradas na lei, sem que sejam tidas em conta as qualidades próprias dos beneficiários», e a «amnistia pessoal», a saber, aquela que não toma em consideração a natureza ou a gravidade das infrações cometidas, mas «certas categorias de indivíduos que cujo passado ou essa qualidade particular tornava dignas desta medida» (ibid., p. 1112 a 1113, n.° 946). V., também, sobre uma classificação das amnistias segundo o seu âmbito de aplicação, Siatista, I. M. e Wierda, M., op. cit., p. 259, bem como Stahn, C., op. cit., p. 260.
78 V. n.° 88 das presentes conclusões.
79 V. n.° 84 das presentes conclusões.
80 6/64, EU:C:1964:66.
81 V. Acórdãos de 22 de fevereiro de 2022, RS (Efeito dos acórdãos de um tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99, n.° 52), e de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 79).
82 V. Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, n.° 54 e jurisprudência referida).
83 V. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Eslovénia (Arquivos do BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, n.° 119).
84 V. n.° 84 das presentes conclusões.
85 V. Acórdão de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, a seguir «Acórdão Miasto Łowicz», EU:C:2020:234, n.° 44).
86 V. Acórdão Miasto Łowicz (n.° 45).
87 V. Acórdão Miasto Łowicz (n.° 46).