Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-665/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

11 de dezembro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Diretiva 2014/40/UE — Artigo 2.°, ponto 40 — Conceito de “comercialização” — Artigo 23.°, n.os 2 e 3 — Execução da Diretiva 2014/40 — Objetivo de garantir um nível elevado de proteção da saúde — Aproximação das legislações — Fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco — Fornecimento de recargas para cigarros eletrónicos, que incluem uma indicação incorreta do teor em nicotina na sua embalagem, pelo distribuidor de produtos de tabaco e de produtos afins a um retalhista — Coima aplicada ao distribuidor — Princípio nulla poena sine culpa — Proporcionalidade da coima »

No processo C‑665/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), por Decisão de 8 de outubro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de outubro de 2024, no processo

Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport

contra

Diamond Flavours BV,

UEG Holland BV,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: K. Jürimäe (relatora), presidente da Segunda Secção, que exerce funções de presidente da Sétima Secção, M. Gavalec e Z. Csehi, juízes,

advogado‑geral: M. Szpunar,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da UEG Holland BV e da Diamond Flavours BV, por J. A. Jacobs, advocaat,

– em representação do Governo Neerlandês, por M. K. Bulterman e P. P. Huurnink, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por E. E. Schmidt e F. van Schaik, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1), lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, e com o artigo 20.°, n.° 2, e n.° 4, alínea b), i), da Diretiva 2014/40.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Diamond Flavours BV e a UEG Holland BV, dois distribuidores, designadamente, de recargas para cigarros eletrónicos, ao Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Secretário de Estado da Juventude, Prevenção e Desporto, Países Baixos) (a seguir «Secretário de Estado») a propósito de uma coima aplicada por este último à Diamond Flavours e à UEG Holland por terem comercializado recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais indicavam teores em nicotina inexatos.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2014/40

3 Os considerandos 8, 13 e 59 da Diretiva 2014/40 têm a seguinte redação:

«(8) Nos termos do artigo 114.°, n.° 3, [TFUE], um elevado nível de proteção da saúde deverá ser tomado como base para propostas legislativas e, em particular, deverão ser tidos em conta novos desenvolvimentos assentes em factos científicos. Os produtos do tabaco não são mercadorias vulgares pelo que, tendo em conta os efeitos particularmente nocivos de tabaco na saúde humana, deverá ser dada uma grande importância à proteção da saúde, em especial para reduzir a prevalência do tabagismo entre os jovens.

[...]

(13) A fim de exercerem as suas funções reguladoras, os Estados‑Membros e a Comissão necessitam de informações exaustivas sobre os ingredientes e as emissões dos produtos do tabaco para avaliar a atratividade, toxicidade ou potencial de criação de dependência dos produtos do tabaco, bem como os riscos para a saúde associados ao consumo desses produtos. Para este efeito, deverão ser reforçadas as atuais obrigações de comunicação de ingredientes e emissões. Também deverão ser previstas obrigações reforçadas de comunicação para os aditivos que constam de uma lista prioritária, a fim de avaliar, entre outros elementos, a sua toxicidade, o potencial de criação de dependência e as propriedades cancerígenas, mutagénicas ou tóxicas para a reprodução [...], inclusive após o processo de combustão. Tanto quanto possível, deverão ser limitados os encargos para as PME com essas obrigações reforçadas de comunicação. Considera‑se que essas obrigações de comunicação são compatíveis com a obrigação da União de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana.

[...]

(59) A presente diretiva não altera a obrigação de respeitar os direitos fundamentais e os princípios jurídicos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Vários direitos fundamentais são afetados pela presente diretiva. Por conseguinte, é necessário assegurar que as obrigações impostas aos fabricantes, importadores e distribuidores de produtos do tabaco e produtos afins não só garantem um elevado nível de proteção da saúde e dos consumidores, como também protegem todos os outros direitos fundamentais e são proporcionadas no que respeita ao bom funcionamento do mercado interno. A aplicação da presente diretiva deverá respeitar o direito da União e as obrigações internacionais pertinentes.»

4 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», tem a seguinte redação:

«A presente diretiva tem por objetivo a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes:

[...]

f) À comercialização e rotulagem de certos produtos relacionados com produtos do tabaco, nomeadamente cigarros eletrónicos e recargas e produtos à base de plantas para fumar;

para facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, tendo por base um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens, e cumprir as obrigações da União decorrentes da Convenção‑Quadro da [Organização Mundial de Saúde (OMS)] para a Luta Antitabaco (CQLAT).»

5 Nos termos do artigo 2.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», entende‑se, para efeitos da mesma, por:

«[...]

16) “Cigarro eletrónico”, um produto que pode ser utilizado para consumir vapor que contém nicotina, por meio de boquilha, ou qualquer componente desse produto, incluindo um cartucho, um reservatório e o dispositivo sem cartucho ou reservatório; os cigarros eletrónicos podem ser descartáveis ou recarregáveis através de uma recarga e de um reservatório, ou recarregados por cartucho não reutilizável;

17) “Recarga”, um recipiente com líquido que contém nicotina, que pode ser utilizado para recarregar um cigarro eletrónico;

[...]

30) “Embalagem individual”, a embalagem individual mais pequena de um produto do tabaco ou produto afim que é colocado no mercado;

[...]

37) “Fabricante”, a pessoa singular ou coletiva que fabrique um produto ou o faça conceber ou fabricar, e o comercialize em seu nome ou sob a sua marca comercial;

[...]

39) “Importador de produtos do tabaco ou produtos afins”, o proprietário ou a pessoa que goza do direito de dispor dos produtos do tabaco e dos produtos afins que foram introduzidos no território da União;

40) “Comercialização”, a disponibilização de produtos, independentemente do seu local de fabrico, aos consumidores localizados na União, com ou sem pagamento, inclusive através de vendas à distância; no caso de vendas à distância transfronteiriças, considera‑se que o produto é comercializado no Estado‑Membro onde se encontra o consumidor;

41) “Estabelecimento retalhista”, qualquer estabelecimento onde sejam comercializados produtos do tabaco, inclusive por uma pessoa singular.»

6 O artigo 20.° dessa mesma diretiva, sob a epígrafe «Cigarros eletrónicos», prevê:

«1. Os Estados‑Membros asseguram que os cigarros eletrónicos e recargas só sejam comercializados se forem conformes com a presente diretiva e a restante legislação da União aplicável.

A presente diretiva não se aplica aos cigarros eletrónicos e recargas que estão sujeitos a autorização nos termos da Diretiva 2001/83/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (JO 2001, L 311, p. 67),] ou que estão sujeitos aos requisitos da Diretiva 93/42/CEE [do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa aos dispositivos médicos (JO 1993, L 169, p. 1)].

2. Os fabricantes e importadores de cigarros eletrónicos e recargas notificam as autoridades competentes dos Estados‑Membros de quaisquer produtos desse tipo que pretendam comercializar. A notificação é feita de forma eletrónica seis meses antes da comercialização prevista. [...] Deve ser feita uma nova notificação para cada alteração substancial dos produtos.

A notificação contém, consoante o produto seja um cigarro eletrónico ou uma recarga, as seguintes informações:

[...]

b) Uma lista de todos os ingredientes contidos no produto e das emissões resultantes da sua utilização, por marca e por tipo, incluindo as respetivas quantidades;

[...]

4. Os Estados‑Membros asseguram que:

[...]

b) As embalagens individuais e as embalagens exteriores dos cigarros eletrónicos e recargas:

i) contenham a lista de todos os ingredientes do produto, por ordem decrescente de peso, a indicação do teor de nicotina do produto e da libertação por dose, o número do lote e uma recomendação no sentido de manter o produto fora do alcance das crianças,

[...]»

7 O artigo 23.° da Diretiva 2014/40, sob a epígrafe «Cooperação e execução», prevê, nos n.os 2 e 3:

«2. Os Estados‑Membros asseguram que não são comercializados produtos do tabaco e produtos afins que não cumpram o disposto na presente diretiva, incluindo os atos de execução e delegados nesta previstos. Os Estados‑Membros asseguram que os produtos do tabaco e os produtos afins não são comercializados se não forem cumpridas as obrigações de comunicação estabelecidas na presente diretiva.

3. Os Estados‑Membros estabelecem as regras relativas às sanções que devem ser impostas em caso de violação das disposições nacionais adotadas ao abrigo da presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para a sua execução. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. As sanções administrativas pecuniárias que possam ser impostas em resultado de violações de caráter intencional podem ser estabelecidas de modo a compensar a vantagem económica que se procurou obter pela violação.»

Regulamento (UE) 2019/1020

8 O artigo 2.° do Regulamento (UE) 2019/1020 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, relativo à fiscalização do mercado e à conformidade dos produtos e que altera a Diretiva 2004/42/CE e os Regulamentos (CE) n.° 765/2008 e (UE) n.° 305/2011 (JO 2019, L 169, p. 1), sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe, no seu n.° 1:

«O presente regulamento é aplicável aos produtos sujeitos à legislação de harmonização da União enunciada no anexo I (a seguir designada «legislação de harmonização da União»), na medida em que não existam, na legislação de harmonização da União, disposições especiais com o mesmo objetivo que regem de forma mais precisa determinados aspetos da fiscalização do mercado e da aplicação da lei.»

9 O anexo I do Regulamento 2019/1020, intitulado «Lista da legislação de harmonização da União», enumera os atos da União abrangidos pela legislação de harmonização da União referida no artigo 2.° deste regulamento. Entre esses atos figura, no ponto 55 desse anexo, a Diretiva 2014/40.

Direito neerlandês

10 A Diretiva 2014/40 foi transposta para o ordenamento jurídico neerlandês pela Tabaks‑ en rookwarenwet (Lei relativa aos Produtos do Tabaco e aos Produtos para Fumar), de 10 de março de 1988 (Stb. 1988, n.° 342, a seguir «Lei relativa aos Produtos do Tabaco»), o Tabaks‑ en rookwarenbesluit (Decreto relativo aos Produtos do Tabaco e aos Produtos para Fumar), de 14 de outubro de 2015 (Stb. 2015, n.° 398) e o Tabaks‑ en rookwarenregeling (Regulamento Ministerial relativo aos Produtos do Tabaco e aos Produtos para Fumar), de 10 de maio de 2016 (Stcrt. 2016, n.° 25446).

11 Resulta do artigo 1.°, n.° 1, da Lei relativa aos Produtos do Tabaco que a «comercialização» é o facto de disponibilizar produtos aos consumidores. O conceito de «importador de produtos do tabaco e produtos afins» é definido, no direito neerlandês, como o proprietário ou uma pessoa que tenha o direito de dispor de produtos do tabaco ou de produtos afins introduzidos nos Países Baixos.

12 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da Lei relativa aos Produtos do Tabaco, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 2, alínea a), desta lei, do artigo 3.3. do Decreto relativo aos Produtos do Tabaco e do artigo 3.10, n.° 1, do Regulamento Ministerial relativo aos Produtos do Tabaco e aos Produtos para Fumar, é proibido comercializar embalagens individuais que não indiquem o teor de nicotina das recargas. Em caso de violação desta proibição, o ministro pode aplicar uma coima, em conformidade com o artigo 11b, n.° 1, da referida lei.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

13 Um inspetor da Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit (Autoridade Neerlandesa de Controlo dos Produtos Alimentares e de Consumo, Países Baixos) recolheu amostras de cinco recargas para cigarros eletrónicos que tinha comprado nos sítios Internet de diferentes retalhistas. Na sequência dessa amostragem, esse inspetor verificou que o teor de nicotina dessas recargas era inferior ao mencionado na embalagem individual das referidas recargas.

14 Os retalhistas tinham obtido as recargas controladas junto de dois distribuidores diferentes. Estes distribuidores tinham eles próprios adquirido essas recargas, antes de as introduzir nos Países Baixos, a um fabricante estabelecido em França, a um importador estabelecido na Irlanda e a um importador estabelecido na Hungria.

15 Por decisões de 18 e 25 de outubro de 2019, o Secretário de Estado aplicou aos referidos distribuidores cinco coimas, cada uma delas no montante de 450 euros, por terem comercializado recargas para cigarros eletrónicos cuja embalagem individual menciona um teor de nicotina inexato.

16 Os mesmos distribuidores interpuseram recurso dessas coimas no rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão, Países Baixos). Por Sentença de 7 de abril de 2021, esse tribunal deu provimento aos recursos e anulou as referidas coimas com o fundamento de que os distribuidores em causa não tinham colocado as recargas em causa à disposição dos consumidores, pelo que esses distribuidores não as tinham «comercializado», na aceção da regulamentação aplicável.

17 O Secretário de Estado interpôs recurso dessa sentença para o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

18 Em primeiro lugar, esse órgão jurisdicional indica ter anteriormente declarado, num Acórdão de 9 de setembro de 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510), que a Diretiva 2014/40 não autoriza a comercialização de um produto do tabaco cujo teor de nicotina não esteja indicado na embalagem. O referido órgão jurisdicional acrescenta que a Administração não dispõe de nenhuma margem de apreciação a este respeito e não pode ter em conta os riscos para a saúde pública quando haja uma divergência entre o teor de nicotina na recarga e a sua indicação na embalagem individual dessa recarga.

19 Todavia, sublinha que este precedente dizia respeito a um retalhista que colocava à venda recargas para cigarros eletrónicos no seu próprio sítio Internet. Havia, portanto, «comercialização», na aceção da regulamentação nacional aplicável, e o retalhista podia ser considerado um infrator.

20 Em contrapartida, o processo principal põe em causa o fornecimento de recargas por um «importador», na aceção dessa regulamentação, isto é, o proprietário ou uma pessoa que tem o direito de dispor dos produtos do tabaco ou dos produtos afins introduzidos nos Países Baixos, não aos consumidores mas a um retalhista. Por conseguinte, nesta hipótese, existe uma incerteza quanto à interpretação do conceito de «comercialização», que condiciona a obrigação dos Estados‑Membros, por força do artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, de assegurarem que os produtos do tabaco e produtos afins não conformes com esta diretiva não são comercializados.

21 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o Secretário de Estado aplicou sanções administrativas de natureza penal aos distribuidores em causa. Daqui resulta que o artigo 48.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais e, portanto, o princípio nulla poena sine culpa (não há pena sem culpa) são aplicáveis. Ora, este princípio exige uma culpabilidade e, portanto, uma responsabilidade pela prática da infração em causa. Coloca‑se, por conseguinte, a questão de saber se esses distribuidores são responsáveis por terem comercializado recargas para cigarros eletrónicos cuja embalagem individual contém uma indicação incorreta do seu teor de nicotina, devido, nomeadamente, ao caráter eventualmente excessivo do encargo que poderia representar para os referidos distribuidores o recurso a uma amostragem dos produtos em causa.

22 Foi nestas circunstâncias que o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 23.°, n.° 2, da [Diretiva 2014/40], lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, e o artigo 20.°, n.° 4, alínea b), [i)], [dessa diretiva,] ser interpretado no sentido de que a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que não são comercializadas recargas cujas embalagens individuais não contenham uma indicação correta do seu teor de nicotina abrange não só a venda dessas recargas efetuada num ou por um estabelecimento retalhista, mas também o seu fornecimento a um estabelecimento retalhista?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, numa situação como a do caso em apreço em que foi aplicada uma coima, pode um operador económico que comprou recargas a um fabricante ou a um importador na aceção da Diretiva 2014/40, ser considerado responsável e, portanto, acusado de comercializar recargas cujas embalagens individuais contêm uma indicação incorreta do teor de nicotina, não obstante o teor de nicotina indicado na embalagem individual corresponder ao teor de nicotina da referida recarga indicado na notificação na aceção do artigo 20.°, n.° 2, [dessa diretiva]?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

23 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, e com o artigo 20.°, n.° 4, alínea b), i), desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurarem que as recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contenham uma indicação inexata do seu teor de nicotina não sejam comercializadas é circunscrita à fase do fornecimento dessas recargas por um retalhista ao consumidor.

Quanto à admissibilidade

24 Nas suas observações escritas, os dois distribuidores em causa no processo principal consideram que a primeira questão é inadmissível pelo facto de não corresponder ao aspeto sobre o qual o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a pronunciar‑se no processo principal. Com efeito, as autoridades neerlandesas não previram a possibilidade de impor a um distribuidor uma sanção administrativa no caso de o líquido presente numa recarga para cigarros eletrónicos ter um teor de nicotina inferior ao mencionado na embalagem e de essa recarga ser encontrada num retalhista.

25 A este respeito, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, cabe exclusivamente ao juiz nacional que conhece do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as particularidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas tenham por objeto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de dezembro de 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, n.° 15; de 8 de novembro de 1990, Gmurzynska‑Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, n.os 19 e 20; e de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, n.° 54).

26 O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 15 de dezembro de 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, n.° 61, e de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, n.° 55).

27 Ora, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende precisamente obter a interpretação do conceito de «comercialização», que figura no artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, a fim de determinar se é possível condenar um distribuidor de recargas para cigarros eletrónicos pelo facto de este ter vendido, a um retalhista e não a um consumidor, um produto não conforme com uma das obrigações desta diretiva.

28 Por conseguinte, há que considerar que a primeira questão é admissível.

Quanto ao mérito

29 Interrogado recentemente sobre a interpretação do conceito de «comercialização», que figura no artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40 pelo Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo, Áustria), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurarem que não sejam comercializados produtos do tabaco cuja rotulagem da embalagem individual viole os requisitos relativos à apresentação desses produtos não é circunscrita à fase do seu fornecimento por um retalhista ao consumidor (Acórdão de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, n.° 52).

30 Ora, o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40 tem um alcance transversal uma vez que visa que os produtos do tabaco e produtos afins que não cumpram qualquer das disposições desta diretiva não sejam comercializados (v., neste sentido, Acórdão de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, n.° 39).

31 Com efeito, para garantir a efetividade desta disposição, o artigo 23.°, n.° 3, da referida diretiva impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam as regras relativas às sanções que devem ser impostas em caso de violação das disposições nacionais adotadas ao abrigo da referida diretiva e que tomem todas as medidas necessárias para a execução de tais sanções. A implementação destas regras relativas às sanções diz respeito a todas as disposições da Diretiva 2014/40, independentemente da fase da cadeia de abastecimento à qual essas disposições se aplicam, e não está, assim, circunscrita à fase do fornecimento de produtos do tabaco que não cumpram os requisitos por um estabelecimento retalhista aos consumidores (Acórdão de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, n.° 40).

32 Esta interpretação, segundo a qual a obrigação imposta aos Estados‑Membros se aplica a qualquer fase da cadeia de abastecimento, sem se limitar à fase de fornecimento de produtos do tabaco por um retalhista aos consumidores, é igualmente corroborada pelo contexto regulamentar mais amplo em que se insere a Diretiva 2014/40, em especial o Regulamento 2019/1020, que se aplica, nos termos do artigo 2.° e do ponto 55 do anexo I desse regulamento, aos produtos abrangidos pela Diretiva 2014/40 (v., neste sentido, Acórdão de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, n.os 42 a 46).

33 Além disso, para alcançar o objetivo de garantir um elevado nível de proteção da saúde e dos consumidores, enunciado no artigo 1.° desta diretiva, lido à luz dos considerandos 8 e 59 da referida diretiva, esta obrigação de controlo pressupõe o exercício de uma fiscalização nas diferentes fases da cadeia de abastecimento, assegurando que, para cada operação que leva a que o produto seja, in fine, disponibilizado aos consumidores, os Estados‑Membros asseguram o cumprimento dos requisitos da mesma diretiva (Acórdão de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, n.° 51).

34 O facto de o litígio no processo principal dizer respeito à venda de recargas para cigarros eletrónicos não é suscetível de alterar a interpretação do artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40 enunciada no n.° 29 do presente acórdão. Pelo contrário, o artigo 20.° dessa diretiva, dedicado exclusivamente aos cigarros eletrónicos, insiste expressamente, no seu n.° 1, na obrigação de os Estados‑Membros assegurarem «que os cigarros eletrónicos e recargas só sejam comercializados se forem conformes com a [referida] diretiva e a restante legislação da União aplicável».

35 Tendo em conta as razões anteriores, há que responder à primeira questão que o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, e com o artigo 20.°, n.° 4, alínea b), i), desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurarem que as recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contenham uma indicação inexata do seu teor de nicotina não sejam comercializadas é circunscrita à fase do fornecimento dessas recargas por um retalhista ao consumidor.

Quanto à segunda questão

36 A título preliminar, há que observar que, conforme redigida pelo órgão jurisdicional de reenvio, a segunda questão não refere nenhuma disposição do direito da União.

37 Dito isto, no âmbito do procedimento de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.° TFUE, compete a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, o Tribunal de Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão [v., neste sentido, Acórdãos de 20 de março de 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, n.° 9, e de 4 de outubro de 2024, Confédération paysanne (Melão e tomate do Sara Ocidental), C‑399/22, EU:C:2024:839, n.° 40].

38 No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que as sanções que são objeto do litígio no processo principal estão abrangidas pelo regime de sanções que os Estados‑Membros são obrigados a adotar com base no artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40.

39 Nestas circunstâncias, há que considerar que, com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê uma sanção administrativa de natureza penal para sancionar um operador económico que comercializou recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contêm indicações inexatas sobre o teor de nicotina, não obstante essas indicações correspondam às constantes da notificação efetuada, nos termos do artigo 20.°, n.° 2, dessa diretiva, pelo «fabricante» ou pelo «importador» junto do qual esse operador adquiriu essas embalagens.

40 Resulta dos termos do artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40, primeiro, que os Estados‑Membros estabelecem as regras relativas às sanções que devem ser impostas em caso de violação das disposições nacionais adotadas ao abrigo dessa diretiva, segundo, que essas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas e, terceiro, que as sanções administrativas pecuniárias que possam ser impostas em resultado de violações de caráter intencional podem ser estabelecidas de modo a compensar a vantagem económica que se procurou obter através da violação.

41 Além desta última precisão, que subordina a possibilidade de neutralizar a vantagem económica obtida graças a uma violação intencional desta última, a Diretiva 2014/40 não contém, portanto, regras relativas ao estabelecimento do regime de sanções aplicável além da que exige o caráter efetivo, proporcionado e dissuasivo dessas sanções. Assim, pode deduzir‑se da redação do artigo 23.°, n.° 3, dessa diretiva que, desde que esta exigência seja respeitada, os Estados‑Membros conservam a sua autonomia na determinação desse regime.

42 Com efeito, na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de desrespeito das condições previstas no regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer essa competência no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais e, por conseguinte, no respeito do princípio da proporcionalidade (Acórdãos de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.° 23; de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 39; e de 21 de novembro de 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 41).

43 Como resulta do pedido de decisão prejudicial, a interrogação subjacente à segunda questão é a da compatibilidade de um sistema de responsabilidade objetiva com a exigência imposta no artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40 e, em especial, com o respeito do princípio da proporcionalidade.

44 Ora, no que diz respeito a este princípio, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tal sistema não é, em si mesmo, incompatível com o direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de julho de 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, n.° 19; de 27 de fevereiro de 1997, Ebony Maritime e Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, n.° 36; de 11 de julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, n.° 47; e de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.° 47).

45 Com efeito, um sistema de responsabilidade objetiva não é desproporcionado quando for suscetível de levar as pessoas em causa a respeitar as disposições de um ato da União e quando os objetivos prosseguidos têm um interesse geral que pode justificar a instituição desse sistema (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de julho de 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, n.° 19; e de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.° 48).

46 No caso em apreço, por um lado, como recordado no n.° 33 do presente acórdão, a Diretiva 2014/40 prossegue, segundo o seu artigo 1.°, o objetivo de garantir um elevado nível de proteção da saúde, em especial dos jovens.

47 Ora, tal objetivo faz parte do interesse geral, na aceção da jurisprudência mencionada no n.° 45 do presente acórdão (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de setembro de 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, n.° 49, e de 29 de abril de 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, n.° 57), que podem justificar a instituição, pelos Estados‑Membros, de um sistema de responsabilidade objetiva. Tal sistema é, de resto, suscetível de incitar as pessoas visadas a respeitar as obrigações que decorrem da Diretiva 2014/40.

48 Por outro lado, no que respeita à circunstância especial relativa ao facto de os teores de nicotina, na origem das sanções em causa no processo principal, estarem em conformidade com os notificados pelo fabricante e pelos importadores dos produtos controvertidos com base no artigo 20.°, n.° 2, dessa diretiva, há que observar que esta notificação visa, em conformidade com o considerando 13 da referida diretiva, facilitar a missão de regulamentação dos Estados‑Membros e da Comissão, e não permitir aos operadores económicos que intervêm a jusante eximir‑se da sua responsabilidade.

49 Por outro lado, essas sanções não parecem suscetíveis de neutralizar a vantagem económica obtida graças à infração, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Nessa hipótese, as referidas sanções não necessitam da prova de um elemento intencional com base no artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40.

50 Nestas circunstâncias, os Estados‑Membros podem, portanto, adotar uma regulamentação nacional que preveja uma sanção administrativa de natureza penal para sancionar um operador económico que tenha comercializado recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contenham indicações inexatas sobre o teor de nicotina, não obstante essas indicações correspondam às da notificação efetuada, nos termos do artigo 20.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, pelo «fabricante» ou pelo «importador» junto do qual esse operador adquiriu essas embalagens.

51 Dito isto, embora o princípio da proporcionalidade se imponha aos Estados‑Membros na determinação dos elementos constitutivos de uma infração, é igualmente esse o caso quando se trata de apreciar os elementos pertinentes para determinar o montante da coima (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.° 54; de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 43; e de 21 de novembro de 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 46).

52 Tal implica que as circunstâncias individuais do caso concreto sejam tidas em conta para a determinação do montante da coima (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, n.° 45, e de 21 de novembro de 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 47). É por isso que a aplicação de uma coima de montante fixo por qualquer violação de determinadas obrigações previstas na regulamentação nacional, sem modulação do montante dessa coima em função da gravidade da infração, pode parecer desproporcionada em relação aos objetivos visados pela regulamentação da União (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.° 41, e de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 50).

53 No presente processo, sem prejuízo das apreciações que são da competência do órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa no processo principal não parece permitir uma individualização das referidas sanções. Com efeito, resulta do pedido de decisão prejudicial e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que o montante das coimas aplicadas aos dois distribuidores em causa é independente das circunstâncias individuais do caso concreto e, nomeadamente, do facto de a indicação do teor de nicotina que lhes é imputada ser superior ao efetivamente contido nas recargas comercializadas.

54 Daqui resulta que a aplicação de uma sanção pecuniária de montante fixo por qualquer violação de certas obrigações previstas pela lei nacional em aplicação da Diretiva 2014/40, sem modulação do montante dessa sanção pecuniária em função da gravidade da infração, como parece prever o regime de sanções em causa no processo principal, é desproporcionada à luz do objetivo prosseguido pela Diretiva 2014/40, a saber, garantir um nível elevado de proteção da saúde, em especial dos jovens (v., por analogia, Acórdãos de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.os 62 a 64 e 66 , e de 21 de novembro de 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 53).

55 Tendo em conta as razões expostas, há que responder à segunda questão que o artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê uma sanção administrativa de natureza penal para sancionar um operador económico que comercializou recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contêm indicações inexatas sobre o teor de nicotina, não obstante essas indicações correspondam às constantes da notificação efetuada, nos termos do artigo 20.°, n.° 2, dessa diretiva, pelo «fabricante» ou pelo «importador» junto do qual esse operador adquiriu essas recargas, quando o montante dessa coima não puder ser modulado em função da gravidade da infração tendo em conta as circunstâncias individuais do caso concreto.

Quanto às despesas

56 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

1) O artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE, lido em conjugação com o artigo 2.°, ponto 40, e com o artigo 20.°, n.° 4, alínea b), i), dessa diretiva,

deve ser interpretado no sentido de que:

a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurarem que as recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contenham uma indicação inexata do seu teor de nicotina não sejam comercializadas é circunscrita à fase do fornecimento dessas recargas por um retalhista ao consumidor.

2) O artigo 23.°, n.° 3, da Diretiva 2014/40

deve ser interpretado no sentido de que:

se opõe a uma regulamentação nacional que prevê uma sanção administrativa de natureza penal para sancionar um operador económico que comercializou recargas para cigarros eletrónicos cujas embalagens individuais contêm indicações inexatas sobre o teor de nicotina, não obstante essas indicações correspondam às constantes da notificação efetuada, nos termos do artigo 20.°, n.° 2, dessa diretiva, pelo «fabricante» ou pelo «importador» junto do qual esse operador adquiriu essas recargas, quando o montante dessa coima não puder ser modulado em função da gravidade da infração tendo em conta as circunstâncias individuais do caso concreto.

Assinaturas

* Língua do processo: neerlandês.