Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-658/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

18 de junho de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Liberdade de estabelecimento — Livre prestação de serviços — Organização comum dos mercados dos produtos agrícolas — Serviços no mercado interno — Regulamentação nacional que prevê a obrigação, durante um período determinado, de os distribuidores de géneros alimentícios cujo volume de negócios seja superior a um determinado montante reduzirem os preços de certos géneros alimentícios e disporem de quantidades mínimas dos mesmos — Medida tomada devido a uma situação de emergência — Coimas »

No processo C‑658/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr, Hungria), por Decisão de 23 de setembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de outubro de 2024, no processo

Penny Market Kft.

contra

Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin (relator), N. Piçarra e N. Fenger, juízes,

advogado‑geral: M. Szpunar,

secretário: I. Illéssy, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 13 de novembro de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de Penny Market Kft., por B. Kemény, kamarai jogtanácsos, e L. Wallacher, ügyvéd,

– em representação do Governo Húngaro, por D. Csoknyai, Z. Fehér, R. Kissné Berta e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Alemão, por J. Möller e N. Scheffel, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Austríaco, por A. Posch, J. Schmoll e M. Kopetzki, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por V. Bottka e M. Mataija, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de fevereiro de 2026,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.° e 56.° TFUE, do artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36), e do Regulamento (UE) n.° 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 922/72, (CEE) n.° 234/79, (CE) n.° 1037/2001 e (CE) n.° 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/2117 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021 (JO 2021, L 435, p. 262) (a seguir «Regulamento n.° 1308/2013»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Penny Market Kft., uma empresa húngara, membro do grupo alemão de distribuição alimentar REWE, aos Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal (Serviços Administrativos do Departamento de Komárom‑Esztergom, Hungria) (a seguir «autoridade nacional») a respeito da decisão destes últimos de aplicar à Penny Market uma coima a título da proteção dos consumidores.

Quadro jurídico

Direito da União

Tratado FUE

3 Nos termos do artigo 49.° TFUE:

«No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro.

A liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às atividades não assalariadas e o seu exercício, como a constituição e a gestão de empresas e designadamente de sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.°, nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais, sem prejuízo do disposto no capítulo relativo aos capitais.»

4 O artigo 56.° TFUE prevê:

«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na União [Europeia] serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.

[...]»

Regulamento n.° 1308/2013

5 O artigo 219.° do Regulamento n.° 1308/2013, sob a epígrafe «Medidas contra as perturbações do mercado», prevê, no n.° 1:

«A fim de reagir efetiva e eficientemente contra ameaças de perturbação do mercado causadas por subidas ou descidas significativas dos preços nos mercados interno ou externo ou por outros acontecimentos e circunstâncias que perturbem ou ameacem perturbar significativamente o mercado em causa, se tais situações ou os seus efeitos forem suscetíveis de continuar ou deteriorar‑se, a Comissão [Europeia] fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 227.°, a fim de tomar as medidas necessárias para dar resposta à situação do mercado respeitando ao mesmo tempo as obrigações decorrentes dos acordos internacionais celebrados nos termos do TFUE e desde que se afigurem insuficientes ou inadequadas quaisquer outras medidas disponíveis ao abrigo do presente regulamento.

Se, nos casos de ameaças de perturbação do mercado a que se refere o primeiro parágrafo do presente número, imperativos de urgência assim o exigirem, aplica‑se aos atos delegados adotados nos termos do primeiro parágrafo do presente número o procedimento previsto no artigo 228.°

[...]»

6 O artigo 221.° deste regulamento, sob a epígrafe «Medidas para resolver problemas específicos», dispõe, nos n.os 1 e 2:

«1. A Comissão adota atos de execução que tomam medidas de emergência necessárias e justificáveis para resolver problemas específicos. [...]

2. Para resolver problemas específicos, por e imperativos de urgência devidamente justificados, relacionados com situações suscetíveis de causar uma rápida deterioração da produção e das condições de mercado a que possa ser difícil dar resposta se a adoção de medidas for adiada, a Comissão adota atos de execução imediatamente aplicáveis [...]»

Diretiva 2006/123

7 Nos termos do artigo 1.° da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Objeto»:

«1. A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.

2. A presente diretiva não tem por objeto a liberalização dos serviços de interesse económico geral reservados a entidades públicas ou privadas, nem a privatização de entidades públicas prestadoras de serviços.

3. A presente diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços nem os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, que são abrangidos pelas regras comunitárias em matéria de concorrência.

A presente diretiva não afeta a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com a legislação comunitária, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos.

4. A presente diretiva não afeta as medidas adotadas a nível comunitário ou a nível nacional, em conformidade com o direito comunitário, com vista a proteger ou promover a diversidade cultural ou linguística ou o pluralismo dos meios de comunicação social.

5. A presente diretiva não afeta as regras dos Estados‑Membros em matéria de direito penal. Todavia, os Estados‑Membros não podem restringir a liberdade de prestação de serviços mediante a aplicação de disposições de direito penal que regulamentem ou afetem especificamente o acesso ou o exercício de uma atividade de prestação de serviços, contornando as regras estabelecidas na presente diretiva.

6. A presente diretiva não afeta a legislação laboral, ou seja quaisquer disposições legais ou contratuais em matéria de condições de emprego, de condições de trabalho, incluindo a saúde e a segurança no trabalho, e da relação entre o empregador e o trabalhador, que os Estados‑Membros aplicam em conformidade com o respetivo direito nacional no respeito do direito comunitário. A presente diretiva também não afeta a legislação de segurança social dos Estados‑Membros.

7. A presente diretiva não afeta o exercício dos direitos fundamentais, tal como reconhecidos pelos Estados‑Membros e pelo direito comunitário e também não prejudica o direito de negociar, celebrar e aplicar convenções coletivas e o direito de ação coletiva, em conformidade com o direito e as práticas nacionais que respeitam o direito comunitário.»

8 O artigo 3.° desta diretiva, sob a epígrafe «Relação com outras disposições do direito comunitário», prevê, no n.° 1:

«Sempre que haja conflito entre uma disposição da presente diretiva e um outro instrumento comunitário que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, as disposições desse instrumento comunitário prevalecem e aplicam‑se a esses domínios ou profissões específicos. [...]

[...]»

9 O artigo 4.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) “Serviço”: qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo [57.° TFUE];

[...]

5) “Estabelecimento”: o exercício efetivo pelo prestador de uma atividade económica na aceção do artigo [49.° TFUE], por um período indeterminado e através de uma infraestrutura estável a partir da qual a prestação de serviços é efetivamente assegurada;

[...]»

10 O artigo 14.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Requisitos proibidos», tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:

1) Requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede, em especial:

a) Requisitos de nacionalidade do prestador, do seu pessoal, das pessoas que detêm o capital social ou dos membros dos órgãos de gestão e de fiscalização;

b) Requisito de residência do prestador, do seu pessoal, das pessoas que detêm o capital social ou dos membros dos órgãos de gestão e de fiscalização no respetivo território;

[...]»

11 O artigo 15.° da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Requisitos sujeitos a avaliação», enuncia:

«1. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos estabelecem algum dos requisitos referidos no n.° 2 e devem assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições referidas no n.° 3. Os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de forma a torná‑las compatíveis com as referidas condições.

2. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:

a) Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;

b) Obrigação de o prestador se constituir de acordo com uma forma jurídica específica;

c) Requisitos relativos à detenção do capital de uma sociedade;

d) Requisitos, excluindo os referentes a questões abrangidas pela Diretiva 2005/36/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22),] ou os previstos noutros instrumentos comunitários, que restringem a determinados prestadores o acesso à atividade de serviço em causa em razão da natureza específica da atividade;

e) Proibição de dispor de mais do que um estabelecimento no território do mesmo Estado;

f) Requisitos que impõem um número mínimo de empregados;

g) Tarifas obrigatórias mínimas e/ou máximas que o prestador tem que respeitar;

h) Obrigação de o prestador fornecer, juntamente com o seu serviço, outros serviços específicos.

3. Os Estados‑Membros devem verificar se os requisitos referidos no n.° 2 observam as condições seguintes:

a) Não discriminação: os requisitos não podem ser direta ou indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, do local da sede;

b) Necessidade: os requisitos têm que ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;

c) Proporcionalidade: os requisitos têm que ser adequados para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para atingir este objetivo e não podendo ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas.

4. Os n.os 1, 2 e 3 apenas se aplicam à legislação no domínio dos serviços de interesse económico geral na medida em que a aplicação desses números não obste ao desempenho, de direito ou de facto, das missões específicas cometidas a esses serviços.

5. No relatório de avaliação mútua previsto no n.° 1 do artigo 39.°, os Estados‑Membros devem indicar:

a) Os requisitos que tencionam manter e as razões pelas quais consideram que esses requisitos observam as condições referidas no n.° 3;

b) Os requisitos que foram suprimidos ou simplificados.

6. A partir de 28 de dezembro de 2006, os Estados‑Membros só podem introduzir quaisquer novos requisitos do tipo referido no n.° 2, se os mesmos estiverem em conformidade com as condições previstas no n.° 3.

7. Os Estados‑Membros devem notificar à Comissão quaisquer novas disposições legislativas, regulamentares e administrativas que estabeleçam requisitos previstos no n.° 6 e as respetivas razões. A Comissão comunica as disposições em causa aos outros Estados‑Membros. A notificação não impede os Estados‑Membros de aprovarem as disposições em questão.

No prazo de três meses a contar da receção da notificação, a Comissão examina a compatibilidade de quaisquer novas disposições com o direito comunitário e, se for caso disso, aprova uma decisão em que solicita ao Estado‑Membro em causa que se abstenha de as aprovar ou que as suprima.

A notificação de um projeto de lei nacional nos termos da Diretiva 98/34/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37),] equivale à obrigação de notificação prevista na presente diretiva.»

12 O artigo 16.° desta diretiva, sob a epígrafe «Liberdade de prestação de serviços», dispõe, no n.° 1:

«Os Estados‑Membros devem respeitar o direito de os prestadores prestarem serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos.

O Estado‑Membro em que o serviço é prestado deve assegurar o livre acesso e exercício da atividade no setor dos serviços no seu território.

Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito que não respeite os seguintes princípios:

a) Não discriminação: o requisito não pode ser direta ou indiretamente discriminatório em razão da nacionalidade ou, no que respeita às pessoas coletivas, em razão do Estado‑Membro em que estão estabelecidas;

b) Necessidade: o requisito tem que ser justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente;

c) Proporcionalidade: o requisito tem que ser adequado para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para o atingir.»

Direito húngaro

Lei XCIII, de 2021, relativa à Coordenação das Atividades de Defesa e Segurança

13 O artigo 80.°, n.° 1, alínea d), n.° 2, alínea b), e n.° 3, da védelmi és biztonsági Tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (Lei XCIII de 2021, relativa à Coordenação das Atividades de Defesa e Segurança) (Magyar Közlöny 2021/118) prevê:

«1. Em situações de emergência, o Governo pode, por decreto, suspender a aplicação de determinadas leis, derrogar determinadas disposições legislativas e tomar outras medidas excecionais para garantir a segurança da vida, da saúde, das pessoas, dos bens e dos direitos dos cidadãos, bem como a estabilidade da economia nacional.

2. O Governo pode exercer os poderes que lhe são conferidos pelo n.° 1 para legislar em domínios relacionados com a segurança económica e a segurança do abastecimento.

3. O Governo pode exercer os seus poderes nos termos do n.° 1 — na medida do necessário em função do evento desencadeador e de forma proporcional ao objetivo a atingir — para prevenir, gerir e pôr termo a um evento desencadeador de um estado de guerra, um estado de emergência ou uma situação de emergência, bem como prevenir ou evitar os seus efeitos adversos.»

Decreto 162/2023

14 O háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Decreto Governamental 162/2023, relativo às Medidas Necessárias para Reduzir a Inflação dos Preços dos Géneros Alimentícios causada pela Guerra), de 5 de maio de 2023 (Magyar Közlöny 2023/66, a seguir «Decreto 162/2023»), entrou em vigor em 6 de maio de 2023.

15 O artigo 1.°, n.° 2, ponto 2, do Decreto 162/2023 dispõe:

«Para efeitos do presente decreto, entende‑se por “distribuidor”: um comerciante cuja atividade principal corresponda ao código “4711 — Comércio a retalho em estabelecimentos não especializados com predominância alimentar” da nomenclatura estatística das atividades económicas e cujo volume de negócios líquido, na aceção da kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény [Lei XLV de 2020, relativa ao Imposto sobre o Comércio a Retalho], tenha excedido mil milhões de [forintes húngaros (HUF) (cerca de 2 500 000 euros)] em 2021.»

16 Nos termos do artigo 2.° desse decreto:

«(1) Entre 1 de junho de 2023 e 30 de junho de 2024, os distribuidores são obrigados a proceder a uma redução de preços para as categorias de produtos constantes do anexo 1 (a seguir “categorias de produtos objeto da promoção obrigatória”) e para os grupos de produtos constantes do anexo 2 em todos os estabelecimentos comerciais (ou, no caso da venda por correspondência, em cada plataforma onde esta atividade seja exercida).

(2) No caso das categorias de produtos constantes do anexo 1, e enquanto subsistir a redução de preços descrita no n.° 1, os distribuidores são obrigados a praticar, durante o período promocional e, uma vez decorrido este período, periodicamente, em relação a pelo menos um produto à sua escolha de cada uma das categorias de produtos objeto da promoção obrigatória (a seguir “produto em promoção”), em cada período promocional, um preço bruto de venda a retalho que seja, pelo menos, 15 % inferior ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenha praticado para esse produto nos 30 dias anteriores à aplicação da redução de preço (a seguir “preço promocional”).»

17 O artigo 3.°, n.° 1, do referido decreto dispõe:

«Os distribuidores são obrigados

a) a comercializar os produtos em promoção; e

b) a colocar esses produtos à venda diariamente, em quantidades que correspondam, pelo menos, às quantidades diárias médias vendidas em 2022 para garantir que os clientes possam ser servidos de forma contínua.»

18 Os produtos abrangidos pelo Decreto 162/2023 e visados pelo presente processo são enumerados nos pontos 16 e 20 do anexo 1 deste decreto, que têm a seguinte redação:

«Anexo 1 — Categorias de produtos objeto da promoção obrigatória:

[...]

16. Fruta fresca

[...]

20. Águas minerais e refrigerantes.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

19 Tendo em conta a situação de conflito armado em curso desde fevereiro de 2022 na Ucrânia, país vizinho da Hungria, o Governo Húngaro invocou, em 24 de maio de 2022, uma «situação de emergência», prolongada várias vezes, que o levou a adotar, por decreto, certas medidas excecionais, tal como permite o artigo 80.° da Lei XCIII de 2021.

20 Neste contexto, a fim de proteger os consumidores de uma inflação excessiva, o Governo adotou, nomeadamente, o Decreto 162/2023, que introduziu um regime de reduções de preços obrigatórias a partir de 6 de maio de 2023.

21 Em substância, o artigo 2.°, n.° 2, deste decreto, lido em conjugação com o seu artigo 1.°, n.° 2, ponto 2, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual tenha excedido mil milhões de HUF (cerca de 2 500 000 euros) em 2021 a aplicar, durante um período determinado («campanha promocional»), um preço bruto de retalho inferior em pelo menos 15 % ao preço bruto de retalho mais baixo que aplicaram nos 30 dias anteriores, pelo menos para um produto à sua escolha entre cada categoria de produtos constantes do anexo 1 do referido decreto. Além disso, o artigo 3.°, n.° 1, do mesmo decreto impôs a esses distribuidores que colocassem no mercado os produtos em causa na quantidade diária média comercializada em 2022, a fim de garantir que os clientes pudessem ser servidos de forma contínua.

22 Em caso de violação das obrigações do Decreto 162/2023, a autoridade nacional pode aplicar coimas. Além disso, esta última pode ordenar ao distribuidor em causa que cesse temporariamente as suas atividades no estabelecimento abrangido pela infração.

23 Em 20 de fevereiro de 2024, a autoridade nacional efetuou uma inspeção no local numa loja explorada pela Penny Market.

24 Esta autoridade nacional verificou que dois dos produtos abrangidos pela campanha promocional, a saber, maçãs e águas minerais e refrigerantes pertencentes, respetivamente, às categorias de produtos referidas nos pontos 16 e 20 do anexo 1 do Decreto 162/2023, não estavam nas prateleiras desse estabelecimento e que não tinha sido realizada nenhuma venda desses produtos no dia da inspeção.

25 Por Decisão de 27 de março de 2024, a referida autoridade nacional aplicou, por conseguinte, à Penny Market uma coima no montante de 4 000 000 HUF (cerca de 10 000 euros). Nos fundamentos desta decisão, indica‑se que a Penny Market violou as disposições do artigo 3.°, n.° 1, do Decreto n.° 162/2023, uma vez que os referidos produtos, apesar de estarem em armazém, não estavam nas prateleiras no espaço de venda no momento da inspeção, pelo que ainda não tinha sido efetuada nenhuma venda nesse momento. Assim, a Penny Market não tinha assegurado a comercialização dos produtos num dia da campanha promocional que se estendia por uma semana. Por conseguinte, a autoridade nacional considerou que essa loja não tinha colocado à venda a quantidade diária média comercializada durante o ano de 2022 para garantir que os clientes pudessem ser servidos de forma contínua.

26 A Penny Market impugnou a referida decisão no Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr, Hungria), que é o órgão jurisdicional de reenvio. Alegou, no que respeita às maçãs, por um lado, que tinha comunicado ao ministério competente um atraso na entrega desse produto e, por outro, que tinha vendido, no dia da inspeção, a quantidade diária média comercializada em 2022. Segundo a Penny Market, a autoridade nacional devia ter examinado as vendas registadas ao longo do dia em vez de tirar as suas conclusões com base exclusivamente num momento específico. Quanto às águas minerais e refrigerantes, a Penny Market indicou que estava disponível um produto de substituição para os consumidores.

27 O órgão jurisdicional de reenvio observa que a Penny Market foi criada por um grupo alemão de distribuição alimentar e que, por conseguinte, o seu capital não é detido por pessoas húngaras. Uma vez que a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios é uma atividade de natureza comercial na aceção do artigo 57.°, alínea b), TFUE, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se o Decreto 162/2023 é compatível com o direito da União, nomeadamente com a livre prestação de serviços e com o Regulamento n.° 1308/2013. No caso em apreço, a liberdade de estabelecimento seria também aplicável, uma vez que se estende ao exercício, pela Penny Market, de atividades económicas enquanto empresa independente.

28 Nestas condições, o Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem os artigos 49.° e 56.° TFUE, bem como o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva [2006/123], ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga exclusivamente os retalhistas do setor alimentar cujo volume de negócios anual seja superior a mil milhões de [forintes húngaros (HUF) (cerca de 2 500 000 euros)] a praticarem, relativamente a certas categorias de produtos durante um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores, e que, em caso de incumprimento des[s]a obrigação, prevê a imposição imperativa de uma coima?

2) Deve o Regulamento [n.° 1308/2013], ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga exclusivamente os retalhistas do setor alimentar cujo volume de negócios anual seja superior a mil milhões de [forintes húngaros (HUF) (cerca de 2 500 000 euros)] a praticarem, relativamente a certas categorias de produtos durante um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores, e que, em caso de incumprimento dessa obrigação, prevê a imposição imperativa de uma coima?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à segunda questão

29 Com a sua segunda questão, que importa examinar em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.° 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos abrangidas pelo âmbito de aplicação deste regulamento, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

30 Há que recordar que, no âmbito da política agrícola comum (PAC), que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, alínea d), TFUE, é uma competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros, estes dispõem de um poder legislativo que lhes permite, como resulta do artigo 2.°, n.° 2, TFUE, exercer a sua competência desde que a União não tenha exercido a sua (Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 35 e jurisprudência aí referida).

31 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, perante um regulamento que estabelece uma organização comum dos mercados (OCM) num determinado domínio, os Estados‑Membros devem abster‑se de tomar qualquer medida que o possa derrogar ou violar. São também incompatíveis com uma OCM as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada exaustivamente por essa OCM (Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 36 e jurisprudência aí referida).

32 Ora, na inexistência de um mecanismo de fixação de preços, a livre determinação do preço de venda com base na livre concorrência é uma componente do Regulamento n.° 1308/2013 e constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva (Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 37 e jurisprudência aí referida).

33 No entanto, o estabelecimento de uma OCM não impede os Estados‑Membros de aplicarem regras nacionais que prossigam um objetivo de interesse geral diverso dos cobertos por essa OCM, mesmo que tais regras sejam suscetíveis de afetar o funcionamento do mercado interno no setor em causa, desde que essas regras sejam aptas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não vão além do que é necessário para alcançar esse objetivo (Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 38 e jurisprudência aí referida).

34 Em primeiro lugar, há que observar, como observou o órgão jurisdicional de reenvio, que uma obrigação, como a visada pelo Decreto 162/2023, de vender determinados produtos agrícolas a um preço bruto de retalho obrigatoriamente reduzido, e isto numa determinada quantidade mínima, impede os distribuidores de determinarem livremente os seus preços de venda e as quantidades que pretendem vender com base em considerações económicas assentes no livre jogo da concorrência. Esta obrigação viola, assim, o livre jogo da concorrência, que, como foi recordado no n.° 32 do presente acórdão, é uma componente do Regulamento n.° 1308/2013.

35 Em segundo lugar, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.° 33 do presente acórdão, as medidas visadas pelo Decreto 162/2023 devem ser justificadas pela prossecução de um objetivo de interesse geral distinto dos abrangidos pela OCM.

36 No caso em apreço, segundo o Governo Húngaro, este decreto prossegue um duplo objetivo, a saber, a luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos através de um abastecimento garantido de géneros alimentícios básicos a preços acessíveis.

37 A este respeito, importa, é certo, salientar que a Comissão está habilitada, em determinadas condições, ao abrigo dos artigos 219.° e 221.° do Regulamento n.° 1308/2013, a tomar as medidas necessárias para responder, por um lado, às ameaças de perturbações do mercado causadas por aumentos ou reduções significativas dos preços nos mercados internos ou externos ou por outros acontecimentos e circunstâncias, incluindo em situações de emergência, e, por outro, a problemas específicos em situações de emergência. No entanto, estas disposições não podem, tendo em conta as situações específicas que regulam, ser interpretadas de forma ampla, a ponto de se considerar que este regulamento no seu conjunto abrange os objetivos de interesse geral prosseguidos pelo Decreto 162/2023, a saber, a luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos através de um abastecimento garantido de géneros alimentícios básicos a preços acessíveis (v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 42).

38 Nestas condições, um Estado‑Membro pode invocar o objetivo de luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos para justificar medidas, como as previstas no Decreto 162/2023, que são contrárias ao sistema de determinação dos preços em condições de concorrência efetiva, em que assenta o Regulamento n.° 1308/2013 (v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 43).

39 Assim sendo, medidas como as visadas pelo Decreto 162/2023, que impõem, durante um determinado período, a aplicação de certas reduções de preços, bem como a obrigação de dispor sempre de quantidades mínimas de determinados géneros alimentícios, devem preencher os requisitos que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça no que respeita à proporcionalidade, a saber, serem aptas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não irem além do que é necessário para alcançar esse objetivo. O exame da proporcionalidade deve ser feito tendo em conta, em especial, os objetivos da PAC e o bom funcionamento da OCM, o que impõe uma ponderação entre esses objetivos e os prosseguidos por esse decreto (v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 44 e jurisprudência aí referida).

40 Quanto à questão de saber se as medidas em causa são aptas a garantir a realização dos objetivos que prosseguem, importa salientar que, em conformidade com jurisprudência constante, uma legislação nacional só é adequada para garantir a realização do objetivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de forma coerente e sistemática (Acórdão de 12 de setembro de 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, n.° 45 e jurisprudência aí referida).

41 A este respeito, primeiro, como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.° 36 das suas conclusões, a fixação de um preço máximo para certos produtos ao nível do comércio a retalho não prossegue os objetivos de luta contra a inflação e de proteção dos consumidores desfavorecidos de forma coerente e sistemática, dado que visa apenas os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual tenha excedido mil milhões de HUF (cerca de 2 500 000 euros), que se situam, como resulta da decisão de reenvio, em geral, nas zonas urbanas, e não nas zonas rurais.

42 Assim, decorre desta característica das medidas em causa no processo principal que uma parte substancial dos géneros alimentícios colocados no mercado do Estado‑Membro em causa são vendidos por comerciantes que escapam à aplicação dessas medidas e que uma parte significativa dos consumidores desfavorecidos dificilmente terá acesso, na prática, aos géneros alimentícios cujos preços devem ser reduzidos por força das referidas medidas.

43 Segundo, a obrigação de manter quantidades mínimas de certos produtos em armazém também não é adequada para garantir a realização dos objetivos enunciados, visto que esta medida também se aplica ao mesmo grupo restrito de comerciantes.

44 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o Regulamento n.° 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos abrangidas pelo âmbito de aplicação deste regulamento, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

Quanto à primeira questão

45 A título preliminar, há que recordar que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio de que conhece. Nesta ótica, cabe ao Tribunal de Justiça, sendo esse o caso, reformular as questões que lhe são submetidas e tomar em consideração as normas de direito da União às quais o juiz nacional não tenha feito referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, n.° 28 e jurisprudência aí referida).

46 Há que usar esta faculdade no âmbito do presente reenvio prejudicial.

47 A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que a Diretiva 2006/123 se aplica ao processo principal pelo facto de a atividade de venda a retalho de produtos constituir um «serviço», na aceção do artigo 4.°, ponto 1, desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.° 97).

48 Em segundo lugar, como o advogado‑geral salientou no n.° 41 das suas conclusões, o presente processo não diz respeito aos domínios de atividade excluídos do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 por força do seu artigo 1.°, n.os 1 a 7.

49 Em terceiro lugar, como o advogado‑geral também salientou no n.° 42 das suas conclusões, há que considerar que a aplicabilidade do Regulamento n.° 1308/2013 ao litígio no processo principal não exclui a aplicabilidade simultânea da Diretiva 2006/123 a este litígio. Com efeito, este regulamento não contém regras que disciplinem aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, na aceção do artigo 3.° desta diretiva, pelo que o referido regulamento não está abrangido por este artigo 3.° e não entra em conflito com a referida diretiva.

50 Em quarto lugar, não se pode deixar de observar que as disposições relevantes aplicáveis ao processo principal são os artigos 14.° e 15.° da Diretiva 2006/123, que dizem respeito à liberdade de estabelecimento que é objeto do capítulo III desta diretiva, e não o seu artigo 16.°, que diz respeito à liberdade de prestação de serviços e consta do capítulo IV da referida diretiva.

51 A este respeito, a questão de saber se uma situação está abrangida pelas disposições da mesma diretiva consagradas à liberdade de prestação de serviços ou pelas relativas à liberdade de estabelecimento depende do grau de estabilidade da instalação de um operador no Estado‑Membro em causa, como resulta do artigo 4.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123. No caso em apreço, basta salientar que resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que a Penny Market, criada pelo grupo alemão de distribuição alimentar REWE, está presente no mercado húngaro desde 1996 e exerce de forma efetiva, estável e contínua uma atividade económica referida no artigo 49.° TFUE, ou seja, a atividade de comércio a retalho, na aceção do artigo 4.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123.

52 Por conseguinte, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 14.°, ponto 1, e o artigo 15.° da Diretiva 2006/123 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

53 No que respeita, mais especificamente, ao artigo 14.° da Diretiva 2006/123, esta disposição contém uma proibição absoluta de prever requisitos discriminatórios.

54 Assim, resulta do n.° 1 deste artigo 14.° que os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento de requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede.

55 Daqui resulta que o referido artigo 14.° proíbe não apenas as discriminações ostensivas baseadas no lugar da sede das sociedades, mas ainda quaisquer formas dissimuladas de discriminação que, em aplicação de outros critérios de distinção, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (v, neste sentido, Acórdão de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, n.° 62 e jurisprudência aí referida).

56 Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que decorre tanto da letra do artigo 14.° da Diretiva 2006/123 como da sua sistemática geral que os requisitos enumerados neste artigo 14.° não podem ser justificados (Acórdão de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria, C‑179/14, EU:C:2016:108, n.° 45 e jurisprudência aí referida).

57 A este respeito, o Tribunal de Justiça sublinhou, designadamente, que essa proibição sem possibilidade de justificação visa garantir a supressão sistemática e rápida de certas restrições à liberdade de estabelecimento que o legislador da União e a jurisprudência do Tribunal de Justiça consideram afetar gravemente o bom funcionamento do mercado interno e prossegue assim um objetivo em conformidade com o Tratado FUE (Acórdão de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria, C‑179/14, EU:C:2016:108, n.° 46 e jurisprudência aí referida).

58 Embora incumba, é certo, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se as medidas visadas pelo Decreto 162/2023 constituem uma discriminação indireta das sociedades com sede fora da Hungria, o Tribunal de Justiça é, todavia, chamado a dar uma resposta útil a esse órgão jurisdicional, tem competência para lhe fornecer indicações retiradas dos autos do processo principal e das observações escritas e orais que lhe foram apresentadas, suscetíveis de permitir que o órgão jurisdicional nacional se pronuncie (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen, C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.° 55 e jurisprudência aí referida).

59 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que todas as sociedades comerciais que exercem uma atividade de comércio a retalho alimentar com um volume de negócios líquido inferior a mil milhões de HUF (cerca de 2 500 000 euros), que não estão abrangidas pelo artigo 1.°, n.° 2, ponto 2, do Decreto 162/2023, eram sociedades comerciais detidas por pessoas húngaras, ao passo que todos os distribuidores detidos por pessoas que não são húngaras estão abrangidos por esta disposição.

60 Importa sublinhar que o facto de tais medidas afetarem principalmente sociedades detidas por pessoas que não são húngaras não pode ser suscetível, por um lado, de demonstrar que essas medidas não se baseiam num critério neutro e pertinente e, por outro, de caracterizar, por si só, uma discriminação (v, neste sentido, Acórdão de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, n.os 70 e 72).

61 Assim sendo, a Comissão indicou, no decurso do processo no Tribunal de Justiça, que as sociedades húngaras de comércio a retalho com um volume de negócios significativo escapam, na prática, à aplicação da regulamentação em causa no processo principal, uma vez que, por um lado, essas sociedades exploram uma rede de franquias cujo volume de negócios não é adicionado para determinar se o limiar enunciado nessa regulamentação foi ultrapassado e, por outro, a referida regulamentação se aplica exclusivamente aos comerciantes abrangidos por um determinado código da nomenclatura estatística de atividades económicas, ao passo que duas das referidas sociedades que constituem as principais cadeias de retalho detidas por pessoas húngaros exercem a sua atividade ao abrigo de outro código desta nomenclatura.

62 Ora, a circunstância de um grupo de lojas, cujo volume de negócios global ultrapassa o limiar enunciado no Decreto 162/2023, ser explorado sob a forma de uma rede de franquias ou de exercer a sua atividade de comércio a retalho de géneros alimentícios ao abrigo de um código da referida nomenclatura diferente do visado por esse decreto não pode implicar que esse grupo não se encontre numa situação comparável, à luz dos objetivos visados pelo referido decreto, à de um grupo de lojas explorado de forma centralizada ou que exerça a sua atividade ao abrigo do código da mesma nomenclatura visado pelo mesmo decreto.

63 Por conseguinte, se se confirmar que os elementos apresentados pela Comissão correspondem efetivamente à situação em causa no processo principal, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, há que considerar que as medidas abrangidas pelo Decreto 162/2023 constituem uma discriminação indireta proibida pelo artigo 14.° da Diretiva 2006/123.

64 Em todo o caso, mesmo admitindo que o órgão jurisdicional de reenvio conclua a final que a regulamentação em causa no processo principal não é discriminatória, deve então considerar‑se que essa legislação comporta um requisito a avaliar, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 2, alínea g), desta diretiva, o que implica que só pode ser aplicada se cumprir os requisitos enunciados no artigo 15.°, n.° 3, da mesma.

65 Ora, em aplicação da alínea c) desta disposição, uma medida nacional só pode ser conforme com esses requisitos se, nomeadamente, for adequada para garantir a realização do objetivo que prossegue. Por conseguinte, como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.° 58 das suas conclusões, decorre das considerações constantes dos n.os 41 a 43 do presente acórdão que uma regulamentação como a que está em causa no processo principal é incompatível com a referida diretiva.

66 Tendo em conta as considerações que precedem, há que responder à primeira questão que o artigo 14.°, ponto 1, e o artigo 15.° da Diretiva 2006/123 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

Quanto às despesas

67 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

1) O Regulamento (UE) n.° 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 922/72, (CEE) n.° 234/79, (CE) n.° 1037/2001 e (CE) n.° 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/2117 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021,

deve ser interpretado no sentido de que:

se opõe à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos abrangidas pelo âmbito de aplicação deste regulamento, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

2) O artigo 14.°, ponto 1, e o artigo 15.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,

devem ser interpretados no sentido de que:

se opõem à legislação de um Estado‑Membro que, tendo em conta uma situação de emergência, obriga os comerciantes que exercem a atividade de venda a retalho de géneros alimentícios cujo volume de negócios anual seja superior a 2 500 000 euros, sob pena de coima, por um lado, que apliquem a certas categorias de produtos, durante um determinado período, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores e, por outro, que disponham sempre, durante esse período, de quantidades mínimas de certos produtos.

Assinaturas

* Língua do processo: húngaro.