Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-653/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

3 de setembro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123/CE — Artigo 2.°, n.° 1 — Âmbito de aplicação — Artigo 4.°, ponto 1 — Conceito de serviço — Seleção entre vários candidatos — Artigo 12.°, n.os 1 e 2 — Concessões de pequenas centrais hidroelétricas e respetivas instalações de produção de energia — Legislação nacional que prevê a renovação automática das concessões atribuídas — Artigo 49.° TFUE »

No processo C‑653/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pela Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), por Decisão de 7 de outubro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de outubro de 2024, no processo

Presidente del Consiglio dei ministri

contra

Regione Emilia‑Romagna,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, F. Schalin (relator), M. Gavalec e Z. Csehi, juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: C. Di Bella, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 13 de outubro de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Regione Emilia‑Romagna, por G. Falcon, avvocato,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello e G. Iappelli, avvocati dello Stato,

– em representação do Governo Alemão, por J. Möller e P.‑L. Krüger, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Francês, por J.‑L. Carré e M. Guiresse, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por G. Conte e B. Stromsky, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de dezembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Presidente del Consiglio dei ministri (Presidente do Conselho de Ministros, Itália) à Regione Emilia‑Romagna (Região da Emília‑Romanha, Itália) a respeito de uma legislação que prevê a prorrogação de concessões atribuídas para a exploração de instalações de pequenas centrais hidroelétricas.

Quadro jurídico

Direito da União

3 O artigo 1.° da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Objeto», dispõe, no seu n.° 1:

«A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.»

4 O artigo 2.° desta diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê, no seu n.° 1:

«A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro».

5 O artigo 4.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», enuncia:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) “Serviço”: qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 50.° [CE] [(atual artigo 57.° TFUE)];

[...]»

6 O artigo 12.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Seleção entre vários candidatos», prevê, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Quando o número de autorizações disponíveis para uma determinada atividade for limitado devido à escassez dos recursos naturais ou das capacidades técnicas utilizáveis, os Estados‑Membros devem aplicar um procedimento de seleção entre os potenciais candidatos que dê todas as garantias de imparcialidade e de transparência, nomeadamente, a publicidade adequada do início do procedimento, da sua condução e do seu encerramento.

2. Nos casos referidos no n.° 1, a autorização é concedida por um período limitado adequado e não pode ser objeto de renovação automática, nem prever qualquer outra vantagem em benefício do prestador cuja autorização tenha caducado ou das pessoas que com ele tenham vínculos especiais.»

Direito italiano

Decreto Real n.° 1775/1933

7 O artigo 6.° do regio decreto n. 1775 — Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Decreto Real n.° 1775 — Aprovação do Texto Único das Disposições Legislativas relativas às Águas e às Instalações Elétricas), de 11 de dezembro de 1933 (GURI n.° 5, de 8 de janeiro de 1934), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Decreto Real n.° 1775/1933»), que define as «grandes» derivações de água para aproveitamento em centrais hidroelétricas como aquelas que abastecem instalações de produção de energia elétrica com uma potência nominal média anual superior a 3 000 quilowatts (kW). Quando as potências são iguais ou inferiores a 3 000 kW, essas derivações de água são consideradas «pequenas».

8 O artigo 21.° do Decreto Real n.° 1775/1933 estabelece que todas as concessões de derivações de água para aproveitamento em centrais hidroelétricas são temporárias e que o seu prazo não pode ser superior a trinta anos, no termo do qual, podem ser renovadas em conformidade com o artigo 28.° deste decreto real.

Lei Regional n.° 17/2023

9 O artigo 3.° da legge regionale della Regione Emilia‑Romagna n. 17 — Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Lei Regional da Emília‑Romanha n.° 17, Disposições relacionadas com a Lei Regional de Estabilidade para 2024), de 28 de dezembro de 2023 (Burert n.° 364, de 28 de dezembro de 2023), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei Regional n.° 17/2023»), prevê que, «[q]uando um concessionário de pequenas derivações de água para aproveitamento em centrais hidroelétricas com potência inferior ou igual a 3 000 [kW] tenha obtido incentivos para a produção de energia hidroelétrica, a duração da concessão em causa será adaptada, mediante requerimento prévio do concessionário, ao período em que esteja a beneficiar desses incentivos, sem prejuízo da duração máxima de trinta anos prevista pelo artigo 21.° do [Decreto Real n.° 1775/1933]».

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

10 Em 23 de fevereiro de 2024, o Presidente do Conselho de Ministros apresentou, por meio de uma impugnação, um pedido de fiscalização da constitucionalidade do artigo 3.° da Lei Regional n.° 17/2023 na Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

11 De acordo com o Presidente do Conselho de Ministros, esse artigo 3.° viola o artigo 117.°, primeiro parágrafo, da Costituzione della Repubblica Italiana (Constituição da República Italiana), lido em conjugação com o artigo 49.° TFUE e o artigo 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123. Com efeito, considera que o âmbito de aplicação desta diretiva abrange as concessões de pequenas derivações de água para aproveitamento em centrais hidroelétricas e que a referida diretiva se opõe, por conseguinte, à Lei Regional n.° 17/2023, uma vez que o artigo 3.° desta última prevê uma prorrogação ex lege do prazo de caducidade dessas concessões. Essa prorrogação corresponderia a uma renovação automática das referidas concessões, devido ao alinhamento da duração da concessão com o período em que o titular obteve «incentivos» para a produção de eletricidade através de uma atividade de derivação de água para aproveitamento em centrais hidroelétricas.

12 A Região da Emília‑Romanha considera que a Lei Regional n.° 17/2023 não autoriza uma prorrogação das referidas concessões, pelo que a produção de energia através de instalações de pequenas centrais hidroelétricas não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123. Em seu entender, tendo em conta a existência de diretivas que tratam especificamente do mercado da eletricidade, é, com efeito, pouco provável que o conceito de «serviço», na aceção da Diretiva 2006/123, possa abranger a produção de um bem imaterial, como a energia hidroelétrica.

13 O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade das disposições da Lei Regional n.° 17/2023 com o artigo 12.° da Diretiva 2006/123, uma vez que existem elementos que permitem qualificar a produção de eletricidade quer como «serviço», na aceção desta diretiva, quer como «bem».

14 Nestas circunstâncias, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva [2006/123] ser interpretado no sentido de que também é aplicável a instalações que só desenvolvam atividades de produção de energia elétrica, como as pequenas centrais hidroelétricas?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve o artigo 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva [2006/123] ser interpretado no sentido de que a referência ao requisito da escassez dos recursos se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que utiliza, como critério geral e abstrato para distinguir entre as centrais que são suscetíveis de tornar escassos os recursos hidroelétricos e as que não o são, a diferença entre grandes e pequenas instalações (que produzem, respetivamente, uma força motriz com uma potência nominal média anual superior ou, pelo contrário, igual ou inferior a 3 000 kW)?

3) Por último, em caso de resposta afirmativa à primeira e à segunda questões, deve o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva [2006/123] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que prevê uma prorrogação da duração da concessão, justificada pela necessidade de permitir que o concessionário proceda a uma utilização integral dos incentivos à produção de energia a partir de fontes renováveis que obteve, sem prejuízo do respeito do prazo máximo (30 anos) que, desde o início, pode ser fixado para uma concessão de uma pequena central hidroelétrica?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

15 A título preliminar, há que recordar que, no âmbito do procedimento de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao juiz de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. Além disso, o Tribunal de Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas do direito da União às quais o juiz nacional não tenha feito referência no enunciado da sua questão (v. Acórdãos de 20 de março de 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, n.° 9; de 28 de novembro de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, n.° 18; e de 1 de agosto de 2025, Alace e Canpelli, C‑758/24 e C‑759/24, EU:C:2025:591, n.° 44).

16 Com efeito, a circunstância de, no plano formal, o órgão jurisdicional de reenvio ter indicado, nas suas questões, determinadas disposições do direito da União não obsta, por conseguinte, a que o Tribunal de Justiça lhe forneça todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão do processo principal, extraindo do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação tendo em conta o objeto do litígio (v. Acórdãos de 29 de novembro de 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, n.° 26; e de 1 de agosto de 2025, Alace e Canpelli, C‑758/24 e C‑759/24, EU:C:2025:591, n.° 45).

17 Ora, no caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a pronunciar‑se sobre a conformidade com o direito da União de uma legislação nacional que prevê a renovação automática das concessões de pequenas derivações para aproveitamento hidroelétrico. Assim, no âmbito da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a aplicabilidade da Diretiva 2006/123 a essas instalações.

18 Nestas circunstâncias, há que considerar que, por meio da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 2.°, n.° 1, 4.°, ponto 1, e 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123 devem ser interpretados no sentido de que esta diretiva se aplica às instalações que têm como única atividade, ou, pelo menos, que têm como atividade principal, a produção de eletricidade, como as instalações de pequenas centrais hidroelétricas.

19 A este respeito, há que recordar que a Diretiva 2006/123 se aplica, em conformidade com o seu o artigo 2.°, n.° 1, aos serviços prestados pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, sendo o conceito de «serviço» definido no artigo 4.°, ponto 1, desta diretiva como «qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo [57.° TFUE]».

20 Por outro lado, o artigo 12.°, n.° 1, da referida diretiva visa a situação específica em que o número de autorizações disponíveis para uma determinada atividade é limitado devido à escassez dos recursos naturais ou das capacidades técnicas utilizáveis. Nesse caso, por força do n.° 2 desse artigo, a autorização deve ser concedida por um período limitado, na sequência de um procedimento de seleção entre candidatos. Além disso, essa autorização não deve ser objeto de um procedimento de renovação automática e não deve prever nenhuma outra vantagem a favor do prestador cuja autorização tenha terminado.

21 Neste contexto, resulta da decisão de reenvio que as pequenas centrais hidroelétricas desenvolvem uma atividade de mera produção de energia elétrica, destinada quer à sua cessão, mediante a sua «injeção na rede», quer, principalmente, ou mesmo exclusivamente, ao seu autoconsumo.

22 A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a eletricidade é uma mercadoria, um bem, um produto, e que a atividade de produção de um produto não pode ser considerada, enquanto tal, um serviço. Daqui resulta que a produção de eletricidade, enquanto atividade de produção de um bem, não constitui uma prestação de serviços (v., neste sentido, Acórdãos de 27 de abril de 1994, Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, n.° 28, e de 28 de maio de 2020, ECO‑WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, n.os 56 e 57).

23 Além disso, o Tribunal de Justiça também declarou que o facto de a atividade de produção de eletricidade ser acompanhada de uma prestação de serviços não conduz a uma apreciação diferente quando os serviços em causa são acessórios da atividade principal de produção de eletricidade (v., neste sentido, Acórdão de 28 de maio de 2020, ECO‑WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, n.° 59).

24 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a única atividade das pequenas centrais hidroelétricas é a produção de eletricidade. Por conseguinte, segundo a jurisprudência referida no n.° 22 do presente acórdão, há que considerar que a Diretiva 2006/123 não é aplicável a essas pequenas centrais.

25 Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação do Governo Italiano segundo a qual as pequenas centrais hidroelétrica exercem uma atividade que vai além da simples produção de um bem. Em particular, esse Governo salienta que o operador dessa instalação é obrigado a exercer uma série de atividades inerentes à exploração desse tipo de instalação, como a limitação da captação de água a valores compatíveis com a reposição do aquífero em causa ou as atividades necessárias para salvaguardar o interesse público relacionado com os recursos hídricos, mantendo simultaneamente inalterado o equilíbrio hidrogeológico.

26 A este respeito, como salientou o advogado‑geral, em substância, nos n.os 37 e 39 das suas conclusões, o facto de o exercício da atividade de produção de energia através de pequenas centrais hidroelétricas estar sujeito ao cumprimento de obrigações destinadas a proteger a saúde pública ou o interesse geral não é suficiente para transformar a produção do bem em causa numa prestação de serviços.

27 No caso em apreço, mesmo admitindo que as atividades relacionadas com a gestão do caudal e com a preservação do equilíbrio hidrogeológico possam ser qualificadas, enquanto tais, de «prestações de serviços», trata‑se apenas de serviços acessórios da atividade principal de produção de eletricidade, na aceção da jurisprudência referida no n.° 23 do presente acórdão.

28 Com efeito, desde que essas atividades suplementares constituam «prestações de serviços», as mesmas assumem um caráter intrinsecamente acessório, uma vez que o operador económico em causa não as pode exercer de forma independente e a título principal, enquanto «atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração», na aceção do artigo 4.°, ponto 1, da Diretiva 2006/123. Além disso, essas atividades estão intrinsecamente ligadas ao direito de desviar as águas do domínio público do seu curso natural, no âmbito das concessões atribuídas para a exploração de pequenas centrais hidroelétricas, o que é indissociável do objetivo específico e principal da produção de energia hidroelétrica.

29 Do mesmo modo, a argumentação da Comissão Europeia segundo a qual os serviços de equilibragem da rede podem, em certos casos, ser qualificados de «prestações de serviços», pelo que a Diretiva 2006/123 seria aplicável a todas as instalações, deve ser afastada, como salientou o advogado‑geral nos n.os 51 e 52 das suas conclusões. Com efeito, a eventual prestação de «serviços» de equilibragem da rede não altera a atividade de derivação de água para aproveitamento hidroelétrico, quer se trate de uma grande ou de uma pequena instalação. Em todo o caso, a atividade principal continua a ser a produção de energia. Esta conclusão foi, aliás, confirmada pelo Governo Italiano na audiência. Com efeito, a eventual prestação de serviços de equilibragem da rede implicaria apenas um aumento temporário dessa produção, para responder a uma necessidade excecional. Do mesmo modo, a Comissão reconheceu, na audiência, que, pelo menos no caso das pequenas centrais hidroelétricas, essa é uma atividade meramente contingente.

30 Quanto à argumentação do Governo Italiano baseada no anexo I do Regulamento (CE) n.° 213/2008 da Comissão, de 28 de novembro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n.° 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV), e as Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos processos de adjudicação de contratos, no que respeita à revisão do CPV (JO 2008, L 74, p. 1), que classifica a exploração de uma central elétrica, sob o código 65410000‑0, como um serviço, essa classificação não é determinante.

31 A este respeito, como salientou o advogado‑geral nos n.os 44 e 45 das suas conclusões, a exploração de uma central elétrica e a produção de eletricidade são duas atividades distintas cujos respetivos regimes jurídicos nem sempre coincidem. Além disso, nada impede que o produtor de eletricidade em causa possa confiar a exploração da sua central elétrica a um terceiro, eventualmente a um prestador de serviços, sem que isso o prive da sua qualidade de produtor nem que isso implique uma verdadeira concessão de serviços ou a adjudicação de um contrato público de serviços.

32 Por último, o Acórdão de 14 de julho de 2016, Promoimpresa e o. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), invocado pelo Governo Italiano, não é suscetível de pôr em causa as conclusões precedentes. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça não declarou que a Diretiva 2006/123 se aplica a todas as concessões relativas à autorização para exercer uma atividade económica numa zona de domínio público. Pelo contrário, resulta do referido acórdão que a aplicação desta diretiva depende, nomeadamente, da questão de saber se a atividade exercida através da utilização de um bem do domínio público pode ser qualificada de «serviço», na aceção do artigo 4.°, ponto 1, da referida diretiva. Nos processos que deram origem a esse acórdão, estava em causa uma concessão para a exploração de uma zona de domínio público para fins turístico‑recreativos e, por conseguinte, de uma atividade económica que podia ser qualificada de «serviço». Em contrapartida, o objeto das concessões abrangidas pela legislação nacional em causa no processo principal diz respeito à produção de eletricidade e, por conseguinte, à produção de um bem, através de derivações de água do domínio público.

33 Atendendo a todos os fundamentos precedentes, há que responder à primeira questão que os artigos 2.°, n.° 1, 4.°, ponto 1, e 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123 devem ser interpretados no sentido de que esta diretiva não se aplica às instalações que têm como única atividade, ou pelo menos, que têm como atividade principal, a produção de eletricidade, como as instalações de pequenas centrais hidroelétricas.

Quanto à segunda e terceira questões prejudiciais

34 Atenta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda nem à terceira questões prejudiciais.

Quanto às despesas

35 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

Os artigos 2.°, n.° 1, 4.°, ponto 1, e 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,

devem ser interpretados no sentido de que:

esta diretiva não se aplica às instalações que têm como única atividade, ou pelo menos, que têm como atividade principal, a produção de eletricidade, como as instalações de pequenas centrais hidroelétricas.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.