Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-65/21

1

Com os seus recursos, a SGL Carbon SE, a Química del Nalón SA, anteriormente Industrial Química del Nalón SA, a Deza a.s. e a Bilbaína de Alquitranes SA pedem a anulação dos acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia de 16 de dezembro de 2020, respetivamente SGL Carbon/Comissão (T‑639/18, não publicado, a seguir «primeiro acórdão recorrido», EU:T:2020:628), Industrial Química del Nalón/Comissão (T‑635/18, a seguir «segundo acórdão recorrido», EU:T:2020:624), Deza/Comissão (T‑638/18, não publicado, a seguir «terceiro acórdão recorrido», EU:T:2020:627) e Bilbaína de Alquitranes/Comissão (T‑645/18, não publicado, a seguir «quarto acórdão recorrido», EU:T:2020:629) (a seguir, conjuntamente designados «acórdãos recorridos»), através dos quais o Tribunal Geral julgou improcedentes os seus pedidos destinados a obter a reparação do prejuízo que alegam ter sofrido em razão da adoção do Regulamento (UE) n.o 944/2013 da Comissão, de 2 de outubro de 2013, que altera, para efeitos da sua adaptação ao progresso técnico e científico, o Regulamento (CE) n.o 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas (JO 2013, L 261, p. 5; a seguir «regulamento controvertido»), que classificou o breu de alcatrão de hulha de alta temperatura entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410).

2

Os considerandos 5 a 8 do Regulamento (CE) n.o 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, que altera e revoga as Diretivas 67/548/CEE e 1999/45/CE, e altera o Regulamento (CE) n.o 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 286/2011 da Comissão, de 10 de março de 2011 (JO 2011, L 83, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1272/2008»), têm a seguinte redação:

3

O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1272/2008 tem a seguinte redação:

«O presente regulamento tem por objetivo garantir um nível elevado de proteção da saúde humana e do ambiente, bem como a livre circulação das substâncias [e] das misturas […] mediante:

[…]»

4

O artigo 3.o, primeiro parágrafo, desse regulamento dispõe:

«As substâncias ou misturas que preencham os critérios relativos aos perigos físicos, para a saúde ou para o ambiente, estabelecidos nas partes 2 a 5 do anexo I são perigosas e devem ser classificadas nas respetivas classes de perigo definidas nesse mesmo anexo.»

5

O artigo 37.o do referido regulamento tem por objeto o «[p]rocedimento de harmonização da classificação e rotulagem de substâncias». Este artigo prevê, no seu n.o 1:

«A autoridade competente pode apresentar à Agência uma proposta de classificação e rotulagem harmonizadas de substâncias e, se necessário, limites de concentração específicos ou [fatores de multiplicação (a seguir “fatores‑M”)], ou uma proposta de revisão dos mesmos.»

6

Em conformidade com o artigo 37.o, n.o 4, do mesmo regulamento, o Comité de Avaliação dos Riscos da Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) (a seguir «CAR»), instituído no artigo 76.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.o 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO 2006, L 396, p. 1, e retificação JO 2007, L 136, p. 3), adota um parecer sobre qualquer proposta «apresentada a título dos n.os 1 ou 2, no prazo de 18 meses a contar da sua receção, facultando às partes interessadas a oportunidade de apresentar observações» e a ECHA «transmite esse parecer e as eventuais observações à Comissão».

7

O procedimento de adoção das classificações propostas está previsto no artigo 37.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1272/2008 nos seguintes termos:

«Se considerar que a harmonização da classificação e da rotulagem da substância é adequada, a Comissão apresenta, sem demora indevida, um projeto de decisão relativo à inclusão dessa substância, juntamente com a respetiva classificação e elementos de rotulagem, no quadro 3.1 da parte 3 do anexo VI e, se necessário, os limites de concentração específicos ou fatores‑M.

[…]»

8

O anexo I deste regulamento intitula‑se «Requisitos de classificação e rotulagem para substâncias e misturas perigosas». A parte introdutória deste anexo precisa, nomeadamente, que este estabelece os critérios de classificação das substâncias e das misturas nas classes de perigo.

9

O anexo I, ponto 4.1.1.1, do referido regulamento tem a seguinte redação:

[…]

[…]»

10

Este anexo prevê, no seu ponto 4.1.3., intitulado «Critérios de classificação de misturas»:

11

O referido anexo dispõe, no seu ponto 4.1.3.5.5, intitulado «Método da soma»:

«[…]

12

O mesmo anexo, no seu ponto 4.1.3.5.5.3., intitulado «Classificação na categoria de toxicidade aguda 1», tem a seguinte redação:

[…]»

13

O anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 prevê, no seu ponto 4.1.3.5.5.4., intitulado «Classificação nas categorias toxicidade crónica 1, 2, 3 e 4»:

14

Este anexo dispõe, no seu ponto 4.1.3.5.5.5, intitulado «Misturas com componentes altamente tóxicos»:

[…]»

15

A SGL Carbon (processo C‑65/21 P) é a sociedade‑mãe de um grupo de sociedades fabricante de produtos de carbono e de grafite cujo breu de alcatrão de hulha de alta temperatura (a seguir «BAHAT») é uma das matérias‑primas. A Química del Nalón (processo C‑73/21 P), a Deza (processo C‑74/21 P) e a Bilbaína de Alquitranes (processo C‑75/21 P) são produtores dessa substância.

16

Os antecedentes do litígio foram descritos nos n.os 16 a 21 dos acórdãos recorridos nos seguintes termos:

17

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de dezembro de 2015, a Comissão interpôs recurso do Acórdão de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767).

18

Por Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o./(C‑691/15 P, EU:C:2017:882), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso da Comissão.

19

Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de outubro de 2018, as recorrentes e duas outras sociedades intentaram, cada uma, uma ação de indemnização destinada a obter a reparação do prejuízo que consideravam ter sofrido devido à classificação ilegal, pelo regulamento controvertido, do BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410).

20

Sustentavam, por um lado, que o caráter ilegal dessa classificação, como declarado pelo Acórdão de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767), confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), constitui uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. Alegavam, por outro lado, que essa ilegalidade lhes causou um prejuízo financeiro de um montante total de 1022172 euros e acrescendo vários custos: em primeiro lugar, os custos gerados pela adaptação da embalagem e pelas modalidades de transporte tal como resultam dos Regulamentos tipo das Nações Unidas para o Transporte de Mercadorias Perigosas, a saber, nomeadamente, o Acordo Europeu relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada, o Regulamento Relativo ao Transporte Ferroviário Internacional de Mercadorias Perigosas e o Código Marítimo Internacional para as Mercadorias Perigosas; em segundo lugar, os custos adicionais, gerados pela classificação prevista no regulamento controvertido, com vista a atualizar fichas de dados de segurança em conformidade com o Regulamento n.o 1907/2006; em terceiro lugar, os custos gerados pela colocação em conformidade com a Diretiva 2012/18/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, que altera e subsequentemente revoga a Diretiva 96/82/CE do Conselho (JO 2012, L 197, p. 1), que a classificação ilegal do BAHAT tornou aplicável seu respeito.

21

Mediante seis Acórdãos proferidos em 16 de dezembro de 2020, entre os quais os acórdãos recorridos o Tribunal Geral julgou improcedentes, em termos idênticos, essas ações de indemnização, com o fundamento de que o primeiro requisito da responsabilidade extracontratual da União, a saber, a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares, não estava preenchido.

22

Por Decisão de 19 de outubro de 2021, os processos C‑65/21 P e C‑73/21 P a C‑75/21 P foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão.

23

Com os seus respetivos recursos, apresentados em termos idênticos, as recorrentes pedem ao Tribunal de Justiça que se digne:

24

A Comissão, o Reino de Espanha e a ECHA pedem que o Tribunal de Justiça se digne:

25

As recorrentes invocam seis fundamentos de recurso.

26

As recorrentes sustentam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no n.o 71 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 72 do segundo acórdão recorrido, no n.o 69 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 72 do quarto acórdão recorrido, ao julgar inadmissível o fundamento relativo à violação pela Comissão do seu dever de diligência pelo facto de este fundamento não ter sido suscitado específica e autonomamente nas petições iniciais. No entender das recorrentes, o Tribunal Geral considerou erradamente que este fundamento devia ser distinguido do fundamento segundo o qual a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao não tomar em consideração um elemento pertinente para efeitos da classificação do BAHAT. Tendo suscitado nas suas petições o erro manifesto de apreciação da Comissão, as recorrentes não tinham, em seu entender, necessidade de suscitar, além disso, o fundamento relativo à violação pela Comissão do seu dever de diligência.

27

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol contestam esta argumentação e consideram que o primeiro fundamento deve ser afastado.

28

Nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 26 do presente acórdão, o Tribunal Geral declarou inadmissível o fundamento relativo à violação pela Comissão do seu dever de diligência pelo facto de as recorrentes não terem específica e autonomamente invocado essa violação nas petições iniciais, mas apenas nas réplicas, e de esse fundamento também não poder ser considerado a ampliação de um fundamento já contido nessas petições.

29

As recorrentes sustentam, em substância, que o fundamento relativo à violação do dever de diligência não é distinto do relativo ao erro manifesto de apreciação que tinham suscitado nas suas petições e do qual constituía apenas uma ampliação.

30

O dever de diligência, que é inerente ao princípio da boa administração e se aplica, de modo geral, à atuação da administração da União nas suas relações com o público, impõe a essa administração que atue com cuidado e prudência [Acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, n.os 92 e 93, e de 4 de abril de 2017, Provedor/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 34].

31

Essa obrigação recai sobre as instituições da União no exercício do seu poder de apreciação. Assim, quando uma parte invoca o erro manifesto de apreciação que teria cometido a instituição competente, o juiz da União Europeia deve fiscalizar se essa instituição examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso em apreço (Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.o 77, e de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o., C‑691/15 P, EU:C:2017:882, n.o 35).

32

Resulta desta jurisprudência do Tribunal de Justiça que o fundamento relativo à violação do dever de diligência coincide frequentemente com o fundamento relativo ao erro manifesto de apreciação. É certo que a tomada em consideração, com cuidado e imparcialidade, de todos os elementos pertinentes do caso em apreço não basta, por si só, para impedir a instituição em causa de cometer um erro manifesto de apreciação. No entanto, a violação, por esta instituição, do seu dever de diligência é a causa mais comum.

33

Tal é, especialmente, o caso do erro manifesto de apreciação cometido no caso em apreço pela Comissão ao classificar o BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410) com base nos seus componentes, declarada pelo Tribunal Geral, no n.o 30 do Acórdão de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767), com o fundamento de que a Comissão «não cumpriu o seu dever de tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes». No n.o 55 do Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e. o (C 691/15 P, EU:C:2017:882, n.o 55), o Tribunal de Justiça confirmou esta conclusão do Tribunal Geral.

34

Ora, resulta dos n.os 55, 46, 46 e 45 das petições iniciais, respetivamente, da SGL Carbon, da Química del Nalón, da Deza e da Bilbaína de Alquitranes, que estas acusavam a Comissão de ter cometido um erro manifesto de apreciação. Esse erro constitui, aliás, o próprio fundamento dos seus pedidos de indemnização, como o Tribunal Geral recordou, no n.o 61 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 62 do segundo acórdão recorrido, no n.o 59 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 62 do quarto acórdão recorrido.

35

Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar inadmissível o fundamento relativo à violação do dever de diligência pelo facto de que constituía a ampliação não de um fundamento já contido nas petições iniciais, mas um fundamento autónomo suscitado tardiamente.

36

Todavia, o facto de o fundamento relativo à violação do dever de diligência ter sido erradamente considerado autónomo e, consequentemente, rejeitado por ser tardio não teve incidência na apreciação do recurso em primeira instância, uma vez que este argumento se confunde, como resulta dos n.os 32 e 33 do presente acórdão, com o relativo ao erro manifesto de apreciação, que foi suscitado nas petições iniciais, como resulta do n.o 34 do presente acórdão, e que foi examinado e afastado pelo Tribunal Geral. Além disso, e em todo o caso, na última frase do n.o 114 do primeiro acórdão recorrido, do n.o 115 do segundo acórdão recorrido, do n.o 112 do terceiro acórdão recorrido e do n.o 115 do quarto acórdão recorrido, o Tribunal Geral respondeu quanto ao mérito ao fundamento relativo à violação do dever de diligência, ainda que a título exaustivo, ao considerar que essa violação não era suficientemente caracterizada para desencadear a responsabilidade da União.

37

Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado inoperante.

38

Com o quarto fundamento dos respetivos recursos, que importa examinar na sequência do primeiro fundamento, uma vez que suscita, como este último, uma pretensa violação do dever de diligência, as recorrentes sustentam que o Tribunal Geral aplicou erradamente o critério da prudência e da diligência. Em apoio deste fundamento, citam os n.os 104 e 105 do primeiro acórdão recorrido, os n.os 105 e 106 do segundo acórdão recorrido, os n.os 102 e 103 do terceiro acórdão recorrido e os n.os 105 e 106 do quarto acórdão recorrido.

39

Com a primeira parte deste fundamento, censuram ao Tribunal Geral o facto de este ter indagado, baseando‑se no parecer do CAR, se a solubilidade era expressamente mencionada no Regulamento n.o 1272/2008 como um dos elementos pertinentes, em vez de examinar se a Comissão tinha respeitado o princípio do direito constante que exige que todos os elementos pertinentes sejam tomados em consideração. A argumentação do Tribunal Geral é, no entender das recorrentes, por conseguinte, desprovida de pertinência tendo em conta os termos das suas petições.

40

Com a segunda parte deste fundamento, as recorrentes consideram que o Tribunal Geral não deveria ter tido em conta unicamente o parecer do CAR para apreciar se a Comissão tinha agido com prudência e diligência, quando este comité não está ele próprio sujeito a um dever de prudência e de diligência.

41

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol contestam o mérito deste fundamento.

42

Com a primeira parte do quarto fundamento, as recorrentes sustentam, em substância, que o Tribunal Geral incorreu em erro ao considerar que a ilegalidade cometida pela Comissão tinha consistido numa violação do Regulamento n.o 1272/2008, quando essa ilegalidade consiste, como tinham exposto nas suas petições iniciais, na não tomada em consideração de todos os elementos pertinentes, ou seja, numa violação do dever de diligência.

43

Como o Tribunal Geral recordou nos acórdãos recorridos, a responsabilidade extracontratual da União está sujeita à reunião de um conjunto de requisitos, nomeadamente a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelas pessoas lesadas (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 32 e jurisprudência referida).

44

No que respeita ao primeiro destes requisitos, o Tribunal Geral considerou, respetivamente, no n.o 61 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 62 do segundo acórdão recorrido, no n.o 59 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 62 do quarto acórdão recorrido, «que a norma violada, como o Tribunal Geral e posteriormente o Tribunal de Justiça declararam nos seus acórdãos respetivos, se encontra no ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do referido regulamento, e que se trata do método da soma».

45

Há que salientar que este método de classificação das misturas perigosas para o meio aquático consiste em calcular a soma das concentrações dos constituintes que pertencem às categorias de toxicidade aguda ou crónica, ponderadas, cada uma, com o fator‑M correspondente ao seu perfil de toxicidade. Como salientou o Tribunal de Justiça, no n.o 51 do Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), o referido método assenta na hipótese de os constituintes tomados em consideração serem 100 % solúveis. Ora, os constituintes do BAHAT só podem ser extraídos do BAHAT numa medida limitada e essa substância apresenta uma grande estabilidade, como considerou acertadamente o Tribunal Geral no n.o 32 do Acórdão de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767).

46

Desta conclusão, o Tribunal Geral deduziu, no n.o 30 deste último acórdão, não que a Comissão tinha violado o método da soma, mas que esta tinha cometido um erro manifesto de apreciação quando da aplicação desse método para calcular a toxicidade aquática do BAHAT. Nos n.os 49 a 55 do Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), o Tribunal de Justiça considerou que esta apreciação do Tribunal Geral não estava viciada por nenhum erro de direito.

47

A este respeito, há que recordar que a responsabilidade extracontratual da União pode existir sem que uma norma jurídica determinada tenha sido violada. Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que essa responsabilidade pode igualmente ser gerada, quando uma instituição da União aplica uma norma jurídica determinada que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, pela violação grave e manifesta, pela instituição em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C 46/93 e C 48/93, EU:C:1996:79, n.o 55; de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C 352/98 P, EU:C:2000:361, n.o 43; e de 30 de maio de 2017, Safa Nicu Sepahan/Conselho, C 45/15 P, EU:C:2017:402, n.o 30).

48

No caso em apreço, a constatação feita pelo Tribunal Geral nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 44 do presente acórdão, segundo a qual a Comissão violou o método da soma, parece ignorar o alcance tanto do Acórdão do Tribunal Geral de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767), como do Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882).

49

Todavia, resulta da leitura dos acórdãos recorridos no seu conjunto que a caracterização da ilegalidade cometida pela Comissão como uma violação da regra do método da soma não corresponde à posição final adotada pelo Tribunal Geral nos referidos acórdãos.

50

A este respeito, importa observar que o Tribunal Geral declarou, no n.o 89 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 90 do segundo acórdão recorrido, no n.o 87 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 90 do quarto acórdão recorrido, querer examinar se o «incumprimento da Comissão» era suficientemente caracterizado à luz das considerações que levaram o Tribunal Geral, no Acórdão de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T 689/13, não publicado, EU:T:2015:767), e depois o Tribunal de Justiça, no Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes, e o. (C 691/15 P, EU:C:2017:882), a declarar que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação quando da classificação do BAHAT. Por outro lado, no âmbito desse exame, o Tribunal Geral recordou, no n.o 100 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 101 do segundo acórdão recorrido, no n.o 98 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 101 do quarto acórdão recorrido, que, nos termos dos acórdãos de anulação, a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação «quando da aplicação do método da soma».

51

Nestas condições, apesar de ter mencionado em certos números dos acórdãos recorridos a violação da regra do método da soma, o Tribunal Geral pretendeu, na realidade, referir‑se à má aplicação desta pela Comissão.

52

Por conseguinte, como o advogado‑geral salientou igualmente no n.o 62 das suas conclusões, o Tribunal Geral não pôs em causa as constatações feitas nos acórdãos de anulação, segundo as quais a ilegalidade do ato controvertido se devia a um erro manifesto de apreciação da Comissão que consistia em não ter tomado em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes na classificação do BAHAT.

53

A este propósito, saliente‑se que, contrariamente ao que alegam as recorrentes no âmbito da primeira parte do quarto fundamento, o exame, nos números impugnados dos acórdãos recorridos, da questão de saber se a solubilidade era expressamente mencionada no Regulamento n.o 1272/2008 é pertinente para efeitos de apreciar se o erro cometido pela Comissão, que foi constatado pelo Tribunal Geral e depois pelo Tribunal de Justiça, revestia um caráter intencional ou indesculpável.

54

A primeira parte do quarto fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.

55

Com a segunda parte do mesmo fundamento, dirigida contra os n.os 104 e 105 do primeiro acórdão recorrido, os n.os 105 e 106 do segundo acórdão recorrido, os n.os 102 e 103 do terceiro acórdão recorrido e os n.os 105 e 106 do quarto acórdão recorrido, as recorrentes censuram ao Tribunal Geral o facto de se ter referido unicamente ao parecer do CAR para concluir que a Comissão tinha agido como teria feito uma administração normalmente prudente e diligente, ignorando que este comité não estava sujeito a um dever de prudência e de diligência.

56

Antes de mais, há que salientar, por um lado, que, para apreciar a gravidade do erro de apreciação cometido pela Comissão na classificação da BAHAT, o Tribunal Geral analisou, nos n.os 88 a 108 do primeiro acórdão recorrido, nos n.os 89 a 109 do segundo acórdão recorrido, nos n.os 86 a 106 do terceiro acórdão recorrido e nos n.os 89 a 109 do quarto acórdão recorrido, outros elementos além do relatório do CAR, especificamente abordado nos números dos acórdãos recorridos referidos no número anterior do presente acórdão. Por conseguinte, não se pode sustentar que o Tribunal Geral se baseou exclusivamente no parecer do CAR para concluir que a Comissão agiu como teria feito uma administração normalmente prudente e diligente.

57

Por outro lado, há que constatar que o Tribunal Geral não enunciou, nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 56 do presente acórdão, que incumbia ao CAR um dever de prudência e de diligência. Por conseguinte, embora as recorrentes tenham pretendido censurar o Tribunal Geral por ter considerado que a Comissão podia confiar na opinião do CAR e se exonerar do seu dever de prudência e de diligência, esta alegação não encontra apoio nesses números.

58

Resulta do que precede que a segunda parte do quarto fundamento deve ser julgada improcedente.

59

Daqui decorre que o quarto fundamento dos recursos deve ser julgado improcedente na íntegra.

60

As recorrentes sustentam que, no n.o 98 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 99 do segundo acórdão recorrido, no n.o 96 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 99 do quarto acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que o anexo I, ponto 4.1.3.5.5, do Regulamento n.o 1272/2008 não podia ser considerado, à data da adoção do Regulamento n.o 944/2013, uma regra clara quanto à margem de apreciação de que a Comissão goza na aplicação do método da soma. Ora, segundo essas partes, esta conclusão baseia‑se numa compreensão errada da sua argumentação. Sustentaram, nas suas petições iniciais, que a Comissão não teve em consideração um elemento pertinente, a saber, a solubilidade do BAHAT, quando, segundo jurisprudência bem assente, a Comissão deveria ter tido em conta todos os elementos pertinentes, tais como a solubilidade. Assim, ao responder à questão de saber se a disposição em causa era uma regra clara, o Tribunal Geral concentrou‑se num argumento que as recorrentes não tinham suscitado.

61

Em seguida, o Tribunal Geral constatou que a referida disposição não mencionava expressamente que a solubilidade de uma substância específica devia ser tomada em consideração. Segundo as recorrentes, a inexistência de uma menção expressa de um ponto na redação de um ato da União não exonera a Comissão da obrigação de ter em conta todos os elementos pertinentes. O Tribunal Geral ignorou o princípio geral de direito segundo o qual, independentemente da letra do texto, todos os elementos pertinentes devem ser tomados em consideração.

62

Além disso, segundo as recorrentes, as dificuldades factuais e científicas suscitadas pela classificação das substâncias, conforme descritas pelo Tribunal Geral, não são pertinentes uma vez que, tratando‑se, no caso em apreço, de avaliar a «toxicidade aquática» do BAHAT, era evidente que a solubilidade dessa substância devesse ser tida em conta. Por conseguinte, as observações do Tribunal Geral, nos n.os 96 e 97 do primeiro acórdão recorrido, nos n.os 97 e 98 do segundo acórdão recorrido, nos n.os 94 e 95 do terceiro acórdão recorrido e nos n.os 97 e 98 do quarto acórdão recorrido, não são pertinentes tendo em conta a jurisprudência clara e bem assente, recordada no n.o 35 do Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C 691/15 P, EU:C:2017:882) que impõe à Comissão que tenha em conta, no âmbito do exercício do seu poder de apreciação, todos os elementos pertinentes quando da classificação de uma substância.

63

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol contestam esta argumentação.

64

Como foi recordado no n.o 43 do presente acórdão, a ilegalidade cometida por uma instituição da União só é suscetível de desencadear a responsabilidade desta última na condição de ser suficientemente caracterizada.

65

De entre os elementos que o órgão jurisdicional da União pode ter de considerar para apreciar se esse requisito está preenchido, figuram, nomeadamente, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o grau de clareza e de precisão da regra violada ou mal aplicada, o alcance da margem de apreciação que essa regra permite à autoridade da União, bem como o caráter desculpável ou não desculpável de um eventual erro de direito ou de apreciação (v., neste sentido, nomeadamente, Acórdãos de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, n.os 55 e 56; de 25 de janeiro de 2007, Robins e o., C‑278/05, EU:C:2007:56, n.o 70, e de 19 de junho de 2014, Specht e o., C‑501/12 a C‑506/12, C‑540/12 e C‑541/12, EU:C:2014:2005, n.o 102).

66

Consequentemente, cabe oficiosamente ao juiz da União, quando este deve apreciar se uma ilegalidade cometida por uma instituição é suscetível de desencadear a responsabilidade da União, examinar todos os elementos pertinentes a este respeito, tais como os elementos acima mencionados, mesmo que não sejam evocados pelas partes.

67

Daqui resulta que as recorrentes não podem criticar o Tribunal Geral por se ter pronunciado, nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 60 do presente acórdão, sobre o grau de clareza do método da soma, com o fundamento de elas próprias não terem referido esse elemento nos seus articulados.

68

Admitindo que as recorrentes tenham pretendido, além disso, criticar, quanto ao mérito, a apreciação do Tribunal Geral contida nos mesmos números dos acórdãos recorridos, segundo a qual a regra que figura no anexo I, ponto 4.1.3.5.5, do Regulamento n.o 1272/2008 carece de clareza, não apresentaram, porém, argumentos suscetíveis de pôr em causa essa apreciação, baseada na constatação de que a redação desta regra não menciona que a sua aplicabilidade é suscetível de variar segundo a solubilidade da mistura.

69

Resulta do que precede que o segundo fundamento dos recursos deve ser julgado improcedente.

70

As recorrentes censuram o Tribunal Geral por ter declarado, nos n.os 105 e 107 do primeiro acórdão recorrido, nos n.os 106 e 108 do segundo acórdão recorrido, nos n.os 103 e 105 do terceiro acórdão recorrido e nos n.os 106 e 108 do quarto acórdão recorrido, que o quadro jurídico relativo ao caso em apreço era complexo e que essa complexidade podia desculpar o facto de a Comissão não ter tido em conta a solubilidade do BAHAT no âmbito da aplicação do método da soma.

71

Com efeito, para limitar a concessão de despesas, o próprio Tribunal Geral declarou, no n.o 22 do Despacho de 25 de setembro de 2019, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13 DEP, não publicado, EU:T:2019:698), que a mesma regra de direito era clara. Por conseguinte, segundo as recorrentes, ao não apresentar nenhum motivo que justificasse essa divergência, o Tribunal Geral teria fundamentado de modo insuficiente a sua decisão, em violação do artigo 36.o e do artigo 53.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

72

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol consideram que este fundamento deve ser julgado improcedente.

73

Desde logo, importa salientar que não existe contradição entre, por um lado, a constatação, nos acórdãos recorridos, da complexidade do quadro jurídico relativo à classificação do BAHAT e, por outro, a argumentação que figura no n.o 22 do Despacho de 25 de setembro de 2019, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13 DEP, não publicado, EU:T:2019:698), segundo a qual as questões suscitadas pela classificação do BAHAT no âmbito do recurso dirigido contra essa classificação não eram atípicas e complexas a ponto de justificar o reenvio do exame desse recurso a julgamento em formação alargada.

74

Além disso, as recorrentes não expõem em que medida a divergência que invocam entre os acórdãos recorridos e este despacho sobre o grau de clareza do método da soma é, por si só, admitindo que está demonstrada, suscetível de ferir de ilegalidade os referidos acórdãos.

75

De qualquer modo, é jurisprudência constante que o dever de o Tribunal Geral fundamentar os seus acórdãos não pode, em princípio, ser alargado a ponto de lhe impor que justifique a solução dada num processo em relação à que foi dada noutro processo sobre o qual se pronunciou, mesmo que esse processo diga respeito à mesma decisão (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2013, Team Relocations e o./Comissão, C‑444/11 P, não publicado, EU:C:2013:464, n.o 66 e jurisprudência referida, e Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Duravit e o./Comissão, C‑609/13 P, EU:C:2017:46, n.o 90 e jurisprudência referida).

76

Resulta do que precede que há que julgar improcedente o terceiro fundamento dos recursos.

77

Com o seu quinto fundamento, as recorrentes criticam a insuficiência da fundamentação dos n.os 101 e 112 do primeiro acórdão recorrido, 102 e 113 do segundo acórdão recorrido, 99 e 110 do terceiro acórdão recorrido, bem como os n.os 102 e 113 do quarto acórdão recorrido.

78

Na primeira parte deste fundamento, consideram que o Tribunal Geral não podia, como fez no n.o 101 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 102 do segundo acórdão recorrido, no n.o 99 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 102 do quarto acórdão recorrido, qualificar de «rigorosa» e de «prudente» a abordagem da Comissão, quando esta padecia de um erro manifesto de apreciação.

79

Com a segunda parte do fundamento, as recorrentes alegam que a fundamentação do n.o 112 do primeiro acórdão recorrido, do n.o 113 do segundo acórdão recorrido, do n.o 110 do terceiro acórdão recorrido e do n.o 113 do quarto acórdão recorrido enferma de uma contradição, uma vez que o Tribunal Geral declarou, por um lado, que as razões pelas quais o BAHAT não tinha sido objeto de nova classificação desde que esta tinha sido contestada não eram conhecidas e, por outro, que a inexistência de uma nova qualificação demonstrava as dificuldades da aplicação correta do método da soma e impedia assim que o erro cometido pela Comissão fosse qualificado de «indesculpável».

80

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol consideram que este fundamento não pode ser acolhido.

81

Com a primeira parte do fundamento, as recorrentes criticam o Tribunal Geral por ter considerado, nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 78 do presente acórdão, que a Comissão tinha adotado, no caso em apreço, uma abordagem rigorosa e prudente, pelo facto de «ter aplicado o método do montante seguindo rigorosamente a redação [do anexo I, ponto 4.1.3.5.5, do Regulamento n.o 1272/2008]», que «pretendia agir dentro dos limites das suas competências, o que, regra geral, pode ser considerado uma abordagem prudente», e, referindo‑se ao n.o 75 das conclusões do advogado‑geral no processo Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C 691/15 P, EU:C:2017:646), que «o princípio de tal abordagem só pode ser louvado».

82

Importa salientar que esta argumentação assenta numa leitura errada dos acórdãos recorridos.

83

Por um lado, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, o Tribunal Geral não qualificou de «prudente» a abordagem da Comissão no caso em apreço, mas apenas o facto de uma instituição, de um modo geral, agir dentro dos limites das suas competências. O Tribunal Geral sublinhou, sobretudo, que a Comissão tinha pretendido agir no respeito das suas competências e que, por conseguinte, o seu erro de apreciação era desprovido de caráter intencional ou indesculpável.

84

Por outro lado, o Tribunal Geral não deixou de recordar, no final do n.o 101 do primeiro acórdão recorrido, do n.o 102 do segundo acórdão recorrido, do n.o 99 do terceiro acórdão recorrido e do n.o 102 do quarto acórdão recorrido, bem como no início dos números seguintes desses acórdãos, que, no caso em apreço, a abordagem da Comissão se tinha revelado errada e que tinha sido considerada viciada por um erro manifesto de apreciação pelo Tribunal Geral e pelo Tribunal de Justiça.

85

Por conseguinte, a acusação formulada pelas recorrentes na primeira parte do quinto fundamento é improcedente.

86

A segunda parte do mesmo fundamento visa a fundamentação supostamente contraditória dos números dos acórdãos recorridos mencionados no n.o 79 do presente acórdão, nos quais o Tribunal Geral retirou as consequências da circunstância, mencionada nos n.os 111 do primeiro acórdão recorrido, 112 do segundo acórdão recorrido, 109 do terceiro acórdão recorrido e 112 do quarto acórdão recorrido, segundo a qual a Comissão não tinha procedido, à data dos acórdãos recorridos e na sequência do Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), que confirmou a anulação parcial do Regulamento n.o 944/2013, a uma nova classificação do BAHAT.

87

Não se pode deixar de observar que, como alegam as recorrentes, a fundamentação destes pontos está viciada por contradição. Assim, apesar de o Tribunal Geral reconhecer, na primeira frase, que não pode retirar nenhuma conclusão da inexistência de uma nova classificação do BAHAT desde que a anterior foi contestada, por não conhecer as razões desta, afirma, nas frases seguintes, que esta circunstância «pode ilustrar as dificuldades ligadas à aplicação correta do método da soma» e que o «caráter dificilmente corrigido do erro cometido pela Comissão, como potencialmente evidenciado no caso em apreço, se opõe […] a que este erro possa ser qualificado de indesculpável».

88

Todavia, esta contradição não é suscetível de justificar a anulação dos acórdãos recorridos.

89

Com efeito, importa salientar que o Tribunal Geral concluiu pelo caráter desculpável do erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão no termo de uma demonstração que se estende dos n.os 99 a 113 do primeiro acórdão recorrido, dos n.os 100 a 114 do segundo acórdão recorrido, dos n.os 97 a 111 do terceiro acórdão recorrido e dos n.os 100 a 114 do quarto acórdão recorrido.

90

Por conseguinte, os números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 79 do presente acórdão, criticados no âmbito da segunda parte do quinto fundamento, dizem respeito apenas a um aspeto acessório da fundamentação desenvolvida pelo Tribunal Geral em apoio do dispositivo dos acórdãos recorridos, a qual justifica principalmente o caráter desculpável do erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão pela complexidade da operação de classificação de uma substância e pela dificuldade de interpretar a regra da soma. Ora, os presentes recursos não contêm nenhuma argumentação suscetível de demonstrar a insuficiência desta fundamentação no seu conjunto. Daqui resulta que a segunda parte do quinto fundamento não é suscetível de justificar a anulação dos acórdãos recorridos e deve, portanto, ser julgada improcedente.

91

As recorrentes censuram ao Tribunal Geral o facto de ter cometido um erro de direito nos n.os 106 e 108 do primeiro acórdão recorrido, nos n.os 107 e 109 do segundo acórdão recorrido, nos n.os 104 e 106 do terceiro acórdão recorrido e nos n.os 107 e 109 do quarto acórdão recorrido, ao considerar que a abordagem da Comissão podia ser desculpada com base no princípio da precaução.

92

Segundo as recorrentes, a aplicação do princípio da precaução pressupõe que subsistam incertezas quanto à existência ou ao alcance de riscos para a saúde das pessoas e que podem ser tomadas medidas de proteção sem ter de esperar que a realidade e a gravidade desses riscos sejam plenamente demonstradas.

93

Este princípio não está vocacionado para ser aplicado no âmbito da classificação de uma substância, como resulta da falta de menção deste princípio no Regulamento n.o 1272/2008. Com efeito, o referido princípio só poderia ser invocado após uma avaliação dos riscos, como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800). Só após uma avaliação dos riscos é que as autoridades competentes poderiam invocar o princípio da precaução a fim de justificar restrições. Em contrapartida, o princípio da precaução não pode ser invocado numa fase anterior.

94

A Comissão, apoiada pela ECHA, e o Governo espanhol contestam esta argumentação.

95

Importa salientar que, a título preliminar, embora o artigo 191.o, n.o 2, TFUE preveja que a política no domínio do ambiente se baseia, designadamente, no princípio da precaução, esse princípio está igualmente vocacionado para ser aplicado no âmbito de outras políticas da União, particularmente da política de proteção da saúde pública, tal como quando as instituições da União adotam, no âmbito da política agrícola comum ou da política do mercado interno, medidas de proteção da saúde humana (Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o., C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 41 e jurisprudência referida).

96

O princípio da precaução implica que, quando subsistam incertezas sobre a existência ou o alcance de riscos para a saúde das pessoas, possam ser adotadas medidas de proteção sem que seja necessário esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas. Quando seja impossível determinar com segurança a existência ou o alcance do risco alegado, devido à natureza não conclusiva dos resultados dos estudos efetuados, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se concretizar, o princípio da precaução justifica que sejam adotadas medidas restritivas (Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o., C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 43 e jurisprudência referida).

97

Por conseguinte, este princípio é nomeadamente aplicável no âmbito da classificação de uma substância com base no Regulamento n.o 1272/2008, quando a avaliação dos riscos que essa substância comporta para o ambiente e a saúde das pessoas deixa subsistir incertezas.

98

Assim, foi com razão que, nos números dos acórdãos recorridos referidos no n.o 91 do presente acórdão, o Tribunal Geral considerou que «o princípio da precaução […] não pode ser ignorado quando da classificação de substâncias e de misturas químicas», que o mesmo princípio «habilita, em caso de incerteza, as autoridades competentes a tomar medidas adequadas para prevenir certos riscos potenciais para a saúde pública, a segurança e o ambiente sem terem de esperar que a realidade e gravidade desses riscos sejam plenamente demonstradas» e que a classificação das substâncias e das misturas prossegue «o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção do ambiente no pleno respeito do princípio da precaução».

99

Por estes motivos, o Tribunal Geral considera, pelo menos implicitamente, que o princípio da precaução é aplicável ao caso em apreço e poderia ter justificado a classificação do BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410). Esta interpretação dos acórdãos recorridos, adiantada pelas recorrentes, é corroborada, no n.o 105 do primeiro acórdão recorrido, no n.o 106 do segundo acórdão recorrido, no n.o 103 do terceiro acórdão recorrido e no n.o 106 do quarto acórdão recorrido, pela menção de uma «situação de incerteza quanto à composição exata do BAHAT».

100

Ora, não resulta do Acórdão do Tribunal Geral de 7 de outubro de 2015, Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão (T‑689/13, não publicado, EU:T:2015:767), que considerou que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao classificar o BAHAT, nem do Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), que negou provimento ao recurso contra esse primeiro acórdão, que havia uma incerteza quanto aos riscos de toxicidade aquática do BAHAT, de modo que a Comissão tinha o direito de se basear no princípio da precaução. Uma vez que o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça declararam que a Comissão tinha viciado a sua avaliação dos riscos com tal erro, não se pode afirmar que essa avaliação errada deixava subsistir incertezas quanto à extensão desses riscos.

101

Daqui resulta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o princípio da precaução era aplicável no âmbito da classificação do BAHAT, pelo que o erro cometido neste contexto pela Comissão não era suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União.

102

Todavia, resulta dos acórdãos recorridos, especialmente, do n.o 106 do primeiro acórdão recorrido, do n.o 107 do segundo acórdão recorrido, do n.o 104 do terceiro acórdão recorrido e do n.o 107 do quarto acórdão recorrido, que foi apenas a título exaustivo que o Tribunal Geral declarou que o princípio da precaução era igualmente suscetível de justificar essa classificação. Com efeito, como resulta nomeadamente do n.o 114 do primeiro acórdão recorrido, do n.o 115 do segundo acórdão recorrido, do n.o 112 do terceiro acórdão recorrido e do n.o 115 do quarto acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que o erro cometido pela Comissão não era suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União principalmente tendo em conta a complexidade da operação de classificação de uma substância e da dificuldade de interpretar a regra da soma.

103

Por conseguinte, o sexto fundamento dos recursos é inoperante e deve ser julgado improcedente.

104

Resulta de todo o exposto que deve ser negado provimento aos recursos.

105

Nos termos do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

106

O artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, prevê que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.

107

O artigo 184.o, n.o 4, do Regulamento de Processo prevê que, quando um interveniente em primeira instância participe no processo de recurso, o Tribunal de Justiça pode decidir que essa parte suporte as suas próprias despesas.

108

Tendo a Comissão pedido a condenação das recorrentes nas despesas e tendo estas sido vencidas, há que as condenar a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

109

O Reino de Espanha e a ECHA, intervenientes em primeira instância, suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide: