Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-635/17

1.

Pode uma autoridade nacional indeferir um pedido de reagrupamento familiar apresentado pelo beneficiário de proteção internacional quando este não explicou de modo plausível os motivos pelos quais não pode apresentar certidões de registo civil que comprovam a existência de laços familiares?

2.

Tal é, em substância, o objeto da questão prejudicial que o rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primeira Instância da Haia, sedeado em Haarlem, Países Baixos) submete ao Tribunal de Justiça no âmbito de um procedimento de reagrupamento familiar respeitante a um menor de nacionalidade eritreia, cuja filiação não pode ser provada pela requerente do reagrupamento ( 2 ) através das certidões de registo civil exigidas.

3.

O presente processo permite ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre as disposições específicas cujos destinatários são os beneficiários de proteção internacional para efeitos do exercício do direito ao reagrupamento familiar e, em particular, sobre o ónus e o nível de prova exigido para demonstrar a existência de laços familiares, previstos no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

4.

O Tribunal de Justiça deverá, nomeadamente, determinar o alcance do dever de cooperação que incumbe ao requerente do reagrupamento e à autoridade nacional competente para estabelecer esses laços. O Tribunal de Justiça deverá, nomeadamente, proceder a uma apreciação equilibrada de todos os interesses em jogo, tendo em conta, por um lado, as dificuldades especiais que os beneficiários de proteção internacional podem ter de enfrentar, em razão do seu estatuto e da sua situação, para apresentar ou obter documentos oficiais junto do seu país de origem e, por outro, os riscos de uma instrumentalização do procedimento de reagrupamento familiar para legalizar, de forma abusiva, a entrada ou a residência de um nacional de país terceiro num Estado‑Membro.

5.

A Diretiva 2003/86 estabelece as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros.

6.

Os considerandos 2 e 8 desta diretiva têm a seguinte redação:

[…]

7.

No capítulo III da referida diretiva, relativo à apresentação e à apreciação dos pedidos de reagrupamento familiar, o artigo 5.o, n.os 2 e 5, enuncia:

«2. O pedido deve ser acompanhado de documentos que atestem os laços familiares e o cumprimento das condições previstas nos artigos 4.o e 6.o e, quando aplicáveis, nos artigos 7.o e 8.o, bem como de cópias autenticadas dos documentos de viagem dos familiares.

A fim de se certificarem da existência de laços familiares, os Estados‑Membros podem, se necessário, proceder a entrevistas com o requerente do reagrupamento e os seus familiares e conduzir outras investigações que considerem necessárias.

[…]

5. Na análise do pedido, os Estados‑Membros devem procurar assegurar que o interesse superior dos filhos menores seja tido em devida consideração.»

8.

No capítulo V da Diretiva 2003/86, relativo ao reagrupamento familiar de refugiados, o artigo 10.o, n.o 2, prevê:

«Os Estados‑Membros podem autorizar o reagrupamento familiar a outros familiares não referidos no artigo 4.o, se se encontrarem a cargo do refugiado.»

9.

O artigo 11.o desta diretiva, cuja interpretação é aqui pedida, dispõe:

«1. O artigo 5.o é aplicável à apresentação e análise do pedido, sem prejuízo do disposto no n.o 2 do presente artigo.

2. Quando um refugiado não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar, os Estados‑Membros devem tomar em consideração outro tipo de provas da existência dessa relação, avaliadas de acordo com a legislação nacional. Uma decisão de indeferimento do pedido não pode fundamentar‑se exclusivamente na falta de documentos comprovativos.»

10.

No capítulo VII da referida diretiva, relativo às sanções e recursos, o artigo 17.o tem a seguinte redação:

«Em caso de indeferimento de um pedido, de retirada ou não renovação de uma autorização de residência, bem como de decisão de afastamento do requerente do reagrupamento ou de familiares seus, os Estados‑Membros devem tomar em devida consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa e o seu tempo de residência no Estado‑Membro, bem como a existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem.»

11.

A Diretiva 2003/86 foi transposta para o direito neerlandês pela Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Lei de revisão geral da lei relativa aos estrangeiros) ( 3 ), de 23 de novembro de 2000.

12.

Nos termos do artigo 29.o, n.o 2, desta lei, um menor tem direito ao reagrupamento familiar com um familiar beneficiário de proteção internacional se o pedido de reagrupamento familiar tiver sido apresentado no prazo de três meses a contar da concessão dessa proteção. Esta disposição é aplicável quando o menor em causa é um pupilo com quem o requerente tem laços familiares efetivos.

13.

A prática legislativa relativa à prova dos laços familiares é especificada na Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular de 2000relativa aos estrangeiros), bem como na Werkinstructie 2014/9 (Instrução de Serviço n.o 2014/9) do Immigratie‑ en Naturalisatiedienst (Serviço de Imigração e Naturalização, Países Baixos) ( 4 ).

14.

De acordo com esta legislação, o requerente do reagrupamento deve demonstrar que a pessoa relativamente a quem o reagrupamento é pedido fez efetivamente parte da sua família antes da sua chegada aos Países Baixos e que esse laço familiar não foi quebrado. Para esse efeito, deve comprovar, através de documentos oficiais, a identidade dessa pessoa (passaporte, bilhete de identidade, declaração de nacionalidade, caderneta militar, etc.) e demonstrar a realidade e a efetividade dos laços familiares que a unem a esta pessoa (por exemplo, uma certidão de casamento, uma declaração de nascimento, cédula familiar, certidão de óbito, etc.), independentemente de se tratar de um filho biológico ou adotado ou de um pupilo ( 5 ). O requerente do reagrupamento pode também apresentar, após a apresentação do seu pedido, qualquer documento suscetível de demonstrar a existência deste laço familiar.

15.

Quando o requerente do reagrupamento solicita o reagrupamento familiar com um pupilo, a efetividade desse laço é apreciada tendo em conta, nomeadamente, as razões pelas quais o pupilo foi acolhido na família. Se o requerente não puder apresentar documentos oficiais, o legislador nacional exige que demonstre de modo plausível que a falta destes documentos não lhe é imputável ( 6 ).

16.

Caso reconheça, tendo em conta as explicações do requerente do reagrupamento, que este está impossibilitado de dispor de documentos oficiais que comprovem a efetividade do laço familiar, a autoridade nacional competente verifica se, à luz dos outros elementos de prova apresentados, como fotografias, diplomas, registos de vacinação ou ainda declarações de uma autoridade religiosa, são necessárias investigações mais aprofundadas, como entrevistas com questões de identificação ou testes de ADN efetuados nas representações consulares dos Países Baixos.

17.

Em contrapartida, se a autoridade nacional competente considerar que o requerente não conseguiu explicar de modo plausível as razões pelas quais não dispõe de documentos oficiais comprovativos da existência de laços familiares e entender, ainda, que os outros elementos de prova fornecidos são insuficientes, não é obrigada a conduzir essas investigações complementares e pode, por conseguinte, indeferir o pedido de reagrupamento familiar.

18.

A requerente do reagrupamento é de nacionalidade eritreia e reside com a filha nos Países Baixos. Em 11 de março de 2015, as autoridades neerlandesas concederam‑lhe o benefício do estatuto conferido pela proteção subsidiária, bem como, a esse título, uma autorização de residência.

19.

Em 16 de abril de 2015, a requerente do reagrupamento apresentou um pedido de reagrupamento familiar em nome do recorrente, um menor de nacionalidade eritreia, nascido em 1 de julho de 2003, na Eritreia ( 7 ). Sustenta que esse menor é o filho da irmã mais velha e que se encontra, desde a morte dos pais, quando este tinha 5 anos, sob a sua autoridade. A requerente do reagrupamento terá fugido da Eritreia em 2013 para o Sudão, com a sua filha e esta criança. No entanto, terá sido obrigada a abandoná‑la no Sudão quando fugiu para os Países Baixos, por não ter dinheiro suficiente. O menor, atualmente com 15 anos, está junto de uma pessoa conhecida no Sudão.

20.

É pacífico, no presente processo, que a requerente do reagrupamento não apresentou documentos oficiais que permitam comprovar a identidade do menor em causa, a morte dos pais e a tutela que exerce sobre este. A perícia realizada ao valor da declaração emitida para o efeito pela Frente de Libertação da Eritreia revelou que este documento foi emitido por uma autoridade incompetente, tendo o Governo neerlandês referido, na audiência, que se tratava de um documento falso.

21.

É igualmente pacífico que o Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, Países Baixos) ( 8 ) indicou no decorrer do procedimento as razões pelas quais o laço familiar não estava provado, pedindo assim à requerente do reagrupamento para explicar de forma pormenorizada e circunstanciada as razões pelas quais não estava na posse dos atos oficiais necessários.

22.

O Secretário de Estado alegou que não havia uma explicação plausível para a falta de documentos comprovativos da identidade do menor, na medida em que, de acordo com o relatório de informação sobre a situação na Eritreia, estabelecido pelo Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) ( 9 ), a Eritreia emite bilhetes de identidade, cartões escolares, cartões de estudante e cartões de habitante. Em resposta aos argumentos aduzidos a este respeito pela requerente do reagrupamento, o Secretário de Estado não voltou a opor‑lhe a falta desses documentos.

23.

No entanto, remeteu uma série de questões complementares à requerente do reagrupamento para determinar as razões e a natureza dos laços que a unem ao menor em causa, às quais esta respondeu através de uma organização que representa os seus interesses.

24.

Em contrapartida, o Secretário de Estado manteve a sua posição segundo a qual não havia uma explicação plausível para a falta de documentos oficiais comprovativos da morte dos pais biológicos do menor em causa e da tutela da requerente do reagrupamento sobre o menor. Na sua opinião, resulta igualmente do relatório de informação do GEAA que a Eritreia emite certidões de óbito e de tutela. Em conformidade com a legislação nacional aplicável, não considerou, portanto, necessário adotar medidas de investigações complementares, como a realização de uma entrevista com perguntas de identificação, e, por decisão de 12 de maio de 2016, indeferiu o pedido de reagrupamento familiar. Além disso, por decisão de 27 de outubro de 2016, indeferiu a reclamação apresentada pela requerente do reagrupamento contra a decisão de 12 de maio de 2016.

25.

Consequentemente, a requerente do reagrupamento interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio.

26.

Perante o órgão jurisdicional de reenvio, o Secretário de Estado sustentou que o procedimento seguido está em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, à luz, em particular, dos termos utilizados pelo legislador da União na primeira parte da frase desta disposição. Em seu entender, a expressão «[q]uando um refugiado não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar» implica que o requerente do reagrupamento dê uma explicação plausível da inexistência desses documentos. Assim, o Secretário de Estado indicou que, «[s]e os documentos comprovativos oficiais podem ser exigidos e que o refugiado não os puder apresentar sem dar a este respeito uma explicação plausível, [a autoridade nacional competente não é] obrigad[a] a ter em conta outro tipo de provas ou a fazer uma entrevista com perguntas de identificação».

27.

Em contrapartida, segundo o recorrente, este procedimento não está em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86. Em primeiro lugar, e tendo em conta, nomeadamente, a segunda frase dessa disposição, um Estado‑Membro não pode indeferir um pedido de reagrupamento familiar com o único fundamento de que o requerente do reagrupamento não apresentou os documentos oficiais que comprovem a relação familiar. Em tal caso, o Estado‑Membro deve, com efeito, tomar em consideração outro tipo de provas da existência dessa relação, o que implica que marque uma entrevista com perguntas de identificação. Seguidamente, o recorrente contesta a interpretação do Secretário de Estado, segundo a qual a utilização do termo «puder» implica que o requerente dê uma explicação plausível do facto de que não dispõe, não dispôs ou não pôde dispor desses documentos comprovativos. Por último, o recorrente sublinha que se essa interpretação fosse acolhida pelo Tribunal de Justiça, as explicações que foram apresentadas quanto à falta das certidões de óbito dos pais biológicos do menor em causa seriam, neste caso, plausíveis.

28.

O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à interpretação do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 e, em especial, da primeira parte da frase «[q]uando um refugiado não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar». A este respeito, observa que o legislador da União não previu expressamente o teste de plausibilidade nem uma margem de apreciação dos Estados‑Membros. Contudo, questiona se o termo «puder» não exige que o refugiado forneça uma explicação plausível pelo facto de não ter apresentado e de continuar a não poder apresentar os documentos oficiais comprovativos desses laços. O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se, a este respeito, aos princípios que regem a apreciação de um pedido de proteção internacional, segundo os quais pode ser tomado em consideração, no âmbito dessa apreciação, o facto de o requerente se ter realmente esforçado para justificar o seu pedido e ter dado uma explicação satisfatória da falta de provas da existência de um risco de perseguições ou de ofensas graves no seu país de origem.

29.

Tendo em conta as considerações acima expostas, o rechtbank Den Haag, zittingplaats Haarlem (Tribunal de Primeira Instância da Haia, sedeado em Haarlem) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

30.

O recorrente, juntamente com a requerente do reagrupamento, o Governo neerlandês e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e orais.

31.

Deve sublinhar‑se, não obstante, que a seguir à entrada do presente reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de se pronunciar sobre uma questão idêntica à primeira questão no Acórdão de 7 de novembro de 2018, K e B (C‑380/17, EU:C:2018:877), e declarou‑se competente.

32.

Antes de examinar a segunda questão que o juiz de reenvio submete ao Tribunal de Justiça, há que referir que os seus termos são contestados pelo Governo neerlandês.

33.

No âmbito das suas observações, Governo neerlandês sustenta que a premissa em que assenta o pedido de decisão prejudicial é errada. Em especial, considera que a formulação desta não reflete a realidade do procedimento seguido no processo principal. Contrariamente aos termos da questão prejudicial, o Secretário de Estado não se limitou a indeferir o pedido apresentado pela requerente do reagrupamento apenas por esta não ter apresentado documentos oficiais e também não ter dado explicações plausíveis quanto à inexistência desses documentos. Com efeito, antes de tal indeferimento, o Secretário de Estado adotou diferentes medidas de instrução no decurso do procedimento de apreciação, teve em conta outros elementos de prova, como um certificado da Frente de Libertação da Eritreia, e colocou à requerente do reagrupamento questões complementares com vista a determinar as razões e a natureza dos laços que a uniam ao menor em causa.

34.

Perante o juiz de reenvio, como no Tribunal de Justiça, a requerente do reagrupamento censura, na realidade, o Secretário de Estado por ter, em conformidade com a legislação nacional aplicável, indeferido o seu pedido de reagrupamento familiar sem antes ter deferido o seu pedido de organização de uma entrevista com perguntas de identificação. Trata‑se de uma medida de investigação complementar a que se refere o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

35.

Por conseguinte, à luz destes elementos, penso que a segunda questão que o juiz de reenvio submete ao Tribunal de Justiça visa, no essencial, determinar se, no âmbito da apreciação de um pedido de reagrupamento familiar apresentado pelo beneficiário de proteção internacional, na falta de documentos oficiais que comprovem a relação familiar, uma autoridade nacional competente pode, na aceção do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, indeferir o pedido sem proceder a investigações complementares, quando este não explica de modo plausível as razões pelas quais não pode apresentar tais documentos.

36.

Antes de proceder à interpretação do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, entendo formular algumas observações preliminares relativas às dificuldades especiais que suscita o presente processo.

37.

Com efeito, o legislador da União não define o conceito de «família» no âmbito da Diretiva 2003/86.

38.

Resulta do considerando 9 e do artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva que o reagrupamento familiar abrange de toda a maneira os membros da família nuclear, ou seja, o cônjuge e os filhos menores, incluindo os filhos adotados nos termos de decisão da autoridade competente do Estado‑Membro em causa, ou de decisão automaticamente executória por força das obrigações internacionais ( 10 ).

39.

Tratando‑se, em especial, do reagrupamento familiar dos beneficiários de proteção internacional, resulta do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 que os Estados‑Membros podem autorizar o reagrupamento familiar a «outros familiares não referidos no artigo 4.o, se se encontrarem a cargo do refugiado». Neste contexto, a legislação neerlandesa permite o reagrupamento familiar dos pupilos com quem o requerente mantém laços familiares efetivos.

40.

Na medida em que a existência da família inclui necessariamente a da relação familiar, que é um vinculo jurídico particular, o benefício do direito ao reagrupamento familiar implica demonstrar a existência dessa relação familiar e, tratando‑se de um pupilo, a efetividade dessa relação. Esta relação é, em princípio, demonstrada através de documentos oficiais emitidos pelas autoridades competentes do país de origem.

41.

É relativamente a este ponto que o processo principal suscita dificuldades, uma vez que a requerente do reagrupamento não apresenta nenhum documento oficial suscetível de comprovar a existência e a efetividade desse laço familiar com o menor em causa, necessário, porém, para efeitos de aplicação da Diretiva 2003/86. A «tutela» que afirma exercer sobre esse menor parece, na realidade, assemelhar‑se mais a um compromisso consuetudinário e voluntário de assumir os cuidados, a educação e a proteção de uma criança membro da família alargada. Ora, neste tipo de situação, e tendo em atenção o melhor interesse da criança, é necessário assegurar‑se de que os seus pais biológicos faleceram efetivamente e de que mantém um laço familiar efetivo com a requerente do reagrupamento, para evitar que seja exposto a um risco de abusos ou de exploração.

42.

Tendo as especificidades do presente processo sido destacadas, importa agora examinar as regras e os princípios que regem a prova da relação familiar, na aceção do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

43.

No âmbito do procedimento de reagrupamento familiar regulado pela Diretiva 2003/86, o legislador da União distingue dois tipos de regimes relativos à prova dos laços familiares.

44.

O primeiro é um regime geral para os nacionais de países terceiros, cujas condições materiais estão enumeradas no artigo 5.o, n.o 2, desta diretiva.

45.

Esta disposição exige ao requerente do reagrupamento que junte ao seu pedido os documentos que comprovem os laços familiares. No entanto, a autoridade nacional competente pode considerar que esses documentos não são suficientes para demonstrar a existência desses laços e pode assim decidir proceder a entrevistas com o requerente do reagrupamento e com os seus familiares, bem como conduzir outras investigações que considera necessárias ( 11 ). Em consonância com as disposições previstas no artigo 16.o da Diretiva 2003/86 ( 12 ), o legislador da União entende, neste âmbito, lutar contra os pedidos de reagrupamento familiar fraudulentos ou abusivos, fundados, por exemplo, em casamentos de conveniência ou reconhecimentos fraudulentos ou fictícios de paternidade, procedendo, além da apresentação de documentos oficiais, a investigações complementares para demonstrar a realidade e a efetividade do laço familiar.

46.

O segundo é um regime especial que se destina aos beneficiários de proteção internacional, cujas condições materiais estão, por seu lado, previstas no artigo 11.o da Diretiva 2003/86.

47.

Esse regime deve permitir garantir a efetividade do direito a uma vida familiar normal, reunindo os membros de uma família que, em razão das circunstâncias no país de origem, fugiram de perseguições e de ofensas graves e foram separados aquando de uma deslocação forçada ou de uma fuga.

48.

Tendo em conta as dificuldades especiais que estes enfrentam para apresentar ou obter junto do país de origem documentos oficiais, o referido regime estabelece, em conformidade com o considerando 8 da Diretiva 2003/86 e com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, condições para demonstrar os laços familiares, que têm de ser necessariamente mais «favoráveis» para o exercício deste direito ( 13 ).

49.

Assim, se um beneficiário de proteção internacional apresenta um pedido de reagrupamento familiar, as disposições gerais do artigo 5.o da Diretiva 2003/86 são aplicáveis, sem prejuízo das disposições especificamente previstas no artigo 11.o, n.o 2, desta diretiva.

50.

Este artigo prevê regras especiais «[q]uando um refugiado não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar».

51.

Em primeiro lugar, decorre do artigo 11.o, n.o 2, primeira frase, da Diretiva 2003/86 que os Estados‑Membros são obrigados a ter em conta «outro tipo de provas» da existência dessa relação ( 14 ). Estas devem ser avaliadas de acordo com a legislação nacional ( 15 ). No entanto, a margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem não pode ser utilizada de modo a prejudicar o objetivo da Diretiva 2003/86, que consiste em ajustar o regime da prova às especiais dificuldades que enfrentam os beneficiários de proteção internacional. Essas provas devem, portanto, ser realistas e adaptadas à situação concreta em que se encontram as pessoas em causa ( 16 ).

52.

Em segundo lugar, resulta expressamente dos termos do artigo 11.o, n.o 2, segunda frase, desta diretiva, que «[u]ma decisão de indeferimento do pedido não pode fundamentar‑se exclusivamente na falta de documentos comprovativos». Na minha opinião, não há qualquer dúvida de que o legislador da União se refere aqui aos documentos oficiais. Esta disposição inscreve‑se na lógica do número anterior das presentes conclusões ao impor uma proibição clara e incondicional nos termos da qual a falta de documentos comprovativos da existência de laços familiares não deve constituir, em si, um motivo para indeferir o pedido de reagrupamento familiar. Esta disposição inscreve‑se também, na linha das recomendações emitidas pelo Conselho da Europa ( 17 ) e pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) ( 18 ).

53.

Assim, a questão suscitada no presente processo é a de saber se, no âmbito de um pedido de reagrupamento familiar que não é sustentado por documentos oficiais comprovativos da existência de laços familiares, um Estado‑Membro pode subordinar o recurso às medidas de investigação complementares referidas no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 à condição de o requerente do reagrupamento explicar de modo plausível as razões pelas quais não pode apresentar os referidos documentos.

54.

O Tribunal de Justiça reconheceu que não assiste aos membros de uma família o direito subjetivo de ser admitido no território dos Estados‑Membros, e que, em aplicação da Diretiva 2003/86, estes dispõem de uma certa margem de manobra quando examinam os pedidos de reagrupamento familiar e podem impor condições ao exercício deste direito ( 19 ).

55.

No entanto, o Tribunal de Justiça também admitiu que esta faculdade deve ser interpretada em sentido estrito, uma vez que a autorização do reagrupamento familiar constitui a regra e não deve ser utilizada de forma a prejudicar o objetivo da Diretiva 2003/86 ( 20 ).

56.

No caso em apreço, embora não resulte expressamente dos termos da Diretiva 2003/86, o requisito estabelecido na legislação em causa inscreve‑se perfeitamente no quadro da cooperação que se deve estabelecer entre o requerente do reagrupamento e a autoridade nacional competente para efeitos da apreciação de um pedido de reagrupamento familiar apresentado na falta de documentos oficiais e permite, se implementado no respeito dos requisitos processuais previstos nesta diretiva, atingir os seus objetivos sem, no entanto, infringir o regime especial de que dispõem os beneficiários de proteção internacional.

57.

Como resulta dos termos do artigo 5.o, n.o 2, e do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, o ónus da prova incumbe, em primeiro lugar, ao requerente. Efetivamente, é ele quem dá início ao procedimento para beneficiar de um direito e é também apenas ele que dispõe dos documentos comprovativos oficiais para sustentar as suas declarações e provar a existência dos laços familiares reivindicados, de que depende fundamentalmente o resultado do seu pedido.

58.

O legislador da União impõe também aos Estados‑Membros uma obrigação de cooperação. Assim, resulta das referidas disposições que, na eventualidade de o beneficiário de proteção internacional não poder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar, o Estado‑Membro é obrigado, nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, a tomar em consideração outro tipo de provas da existência dessa relação e pode, além disso, e nos termos do artigo 5.o, n.o 2, desta diretiva, proceder a investigações complementares, como entrevistas com o requerente do reagrupamento e membros da sua família e conduzir quaisquer investigações que considere necessárias.

59.

É no âmbito desta cooperação, e para o seu bom desenrolar, que a autoridade nacional competente pode, em meu entender, pedir ao requerente do reagrupamento que explique por que razão não pode apresentar nenhum documento de registo civil que comprove a existência de laços familiares e pode, em minha opinião, atribuir um especial significado ao caráter plausível dessa explicação.

60.

Com efeito, se é certo que o regime probatório previsto no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 tem efetivamente por objetivo adaptar, a favor dos beneficiários de proteção internacional, o regime probatório aplicável à demonstração dos laços familiares com regras mais flexíveis, o mesmo deve também comportar obrigações a cargo destes, a fim de evitar, nos termos do artigo 16.o desta diretiva, que o procedimento de reagrupamento familiar seja utilizado de forma fraudulenta ou abusiva, para contornar as regras relativas à entrada e à residência de nacionais de países terceiros num Estado‑Membro, ou de forma mal‑intencionada, expondo as crianças a riscos de abuso, exploração ou tráfico ( 21 ).

61.

Nestas condições, quando o beneficiário de proteção internacional decide iniciar um procedimento de reagrupamento familiar, apesar da falta de documentos oficiais que comprovem a existência de laços familiares, o ónus da prova que lhe incumbe implica, para efeitos da apreciação do seu pedido, que explique as razões pelas quais não pode apresentar esses documentos.

62.

Com efeito, não se pode exigir à autoridade nacional competente que aprecie o pedido recorrendo a medidas de investigação complementares, quando o requerente do reagrupamento não apresentou nenhuma certidão de registo civil que comprove a existência de um vínculo familiar nem deu, apesar das diligências por ela empreendidas e dos meios que lhe disponibilizou, nenhuma explicação suficiente.

63.

Assim, se é certo que o requerente não é obrigado a provar a efetividade do laço familiar através de documentos oficiais, deve, contudo, procurar explicar, de forma suficientemente detalhada e circunstanciada, as razões pelas quais está impossibilitado de obter esses documentos. Isto deve permitir demonstrar que o pedido é legítimo, apesar da falta dos referidos documentos, e que a sua análise exige a cooperação da autoridade nacional competente para permitir a reunião de todos os elementos comprovativos da existência de tal relação ( 22 ).

64.

É, pois, à luz das explicações dadas pelo requerente do reagrupamento, e, se for caso disso, dos demais elementos de prova apresentados, que a autoridade nacional competente poderá distinguir entre a situação em que é de indeferir liminarmente esse pedido, por ser manifestamente infundado ou por ser fraudulento ou abusivo, e aquela em que deve assistir o requerente do reagrupamento, procedendo a investigações complementares por existirem motivos sérios para pensar que não pode legitimamente obter documentos oficiais.

65.

É evidente que os requisitos exigidos em relação às explicações apresentadas pelo requerente devem ser proporcionados, para não fazer recair sobre este um encargo excessivo relativamente ao que é necessário para demonstrar a sua incapacidade.

66.

O nível desses requisitos deve, por conseguinte, depender da natureza e do nível das dificuldades concretas que enfrenta o requerente do reagrupamento na apresentação dos documentos oficiais. Se é certo que a autoridade nacional competente pode assim exigir explicações pormenorizadas e circunstanciadas, quando for patente que o requerente pode obter esses documentos, esta deve, na minha opinião, reduzir o nível das suas exigências quando se tenha demonstrado que a obtenção desses documentos não é possível devido, por exemplo, à inexistência ou a falhas graves do registo civil no país de origem do requerente do reagrupamento.

67.

Assim, é de salientar que uma obrigação como a estabelecida pela legislação nacional em causa é uma obrigação prevista no âmbito da apreciação de um pedido de proteção internacional.

68.

O procedimento de apreciação de um pedido de proteção internacional e o procedimento relativo a um pedido de reagrupamento familiar têm, certamente, objetos diferentes. O primeiro destina‑se a reconhecer o estatuto de refugiado ou de beneficiário da proteção subsidiária a quem estiver exposto a atos de perseguição ou ao risco de ofensas graves no seu país de origem. O segundo destina‑se a reagrupar os membros da família do beneficiário de proteção internacional, separados durante uma deslocação forçada ou uma fuga.

69.

Contudo, esses procedimentos apresentam características comuns relacionadas com a identidade do requerente e a situação muito específica na qual este se encontra, o que explica, sem dúvida, que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem se referira à sua jurisprudência relativa à prova do risco de perseguições em caso de regresso ao país de origem (pedido de proteção internacional) para determinar o ónus e o nível da prova exigidos para efeitos da demonstração dos laços familiares (pedido de reagrupamento familiar) ( 23 ).

70.

Assim, em ambos os procedimentos, a cooperação entre o requerente e a autoridade nacional competente baseia‑se numa premissa idêntica, ou seja, que o requerente de proteção internacional ou o beneficiário desta proteção não está em condições, tendo em conta o facto de que foi obrigado a abandonar o seu país de origem, de dispor de documentos oficiais comprovativos, nomeadamente, da sua identidade, da sua nacionalidade ou ainda da existência de laços familiares.

71.

Ora, no âmbito de um pedido de proteção internacional, o Tribunal de Justiça decidiu que, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32/UE ( 24 ), o requerente tem a obrigação de cooperar com a autoridade nacional competente, nomeadamente a fim de determinar a sua identidade, a sua nacionalidade e as razões que justificam o pedido, o que implica, na sua opinião, apresentar, na medida do possível, os documentos comprovativos pedidos e, sendo caso disso, as explicações e informações solicitadas ( 25 ). Trata‑se aqui dos elementos essenciais e necessários para efeitos da apreciação do pedido.

72.

Esta obrigação está relacionada com a obrigação prevista no artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2011/95/UE ( 26 ), relativa à apreciação dos factos e circunstâncias a que a autoridade nacional competente deve proceder para efeitos da análise de tal pedido. Com efeito, este artigo dispõe que, caso existam elementos das declarações do requerente não sustentados por provas documentais ou de outra natureza, esses elementos não têm de ser confirmados quando for autêntico o esforço envidado pelo requerente para justificar o seu pedido, quando tenham sido apresentados todos os elementos pertinentes ao seu dispor e tenha sido dada uma explicação «satisfatória» para a falta de outros elementos pertinentes ( 27 ), quando essas declarações foram consideradas coerentes e plausíveis, não contradizendo informações gerais ou particulares disponíveis pertinentes para o seu pedido.

73.

Tendo todos estes elementos em conta, considero, por conseguinte, que o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 pode ser interpretado no sentido de que uma autoridade nacional competente tem o direito de exigir ao requerente do reagrupamento uma explicação plausível quando não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a existência da relação familiar.

74.

Importa, no entanto, enquadrar o poder de apreciação de que dispõe, para este efeito, essa autoridade.

75.

A autoridade nacional tem competência exclusiva para apreciar, sob a fiscalização do juiz nacional, as explicações dadas pelo requerente. No entanto, deve cumprir essa obrigação no respeito dos requisitos processuais da Diretiva 2003/86, em especial, os previstos no seu artigo 17.o

76.

Assim, se é certo que o requerente deve explicar de um modo plausível as razões pelas quais não está em condições de demonstrar, através de documentos oficiais, a existência de um laço familiar, a autoridade nacional competente deve, por sua vez, apreciar adequadamente as explicações apresentadas pelo requerente.

77.

Em particular, e em conformidade com o artigo 17.o da Diretiva 2003/86 ( 28 ), a autoridade nacional tem de efetuar uma avaliação individual que deve ter em consideração não apenas as informações gerais e específicas pertinentes sobre a situação no país de origem do requerente do reagrupamento, mas também a sua personalidade, a sua situação concreta e as dificuldades especiais que enfrenta ( 29 ).

78.

Este método permite enquadrar uma apreciação que continua marcada pela subjetividade, não obstante os elementos factuais em que esta deve assentar.

79.

Por um lado, as explicações relativas à incapacidade do requerente do reagrupamento em apresentar um ato oficial que comprove a existência de uma relação familiar devem ser apreciadas de forma objetiva à luz das informações tanto gerais como especiais relativas à situação no país de origem. Deve tratar‑se de informações pertinentes, objetivas, fiáveis, precisas e atualizadas que possam ser identificadas nos relatórios elaborados pelas administrações nacionais e internacionais, em particular, dos órgãos do Conselho da Europa ou pertencentes ao sistema das Nações Unidas, e também de decisões judiciais internacionais, como acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ( 30 ). No contexto de um pedido de reagrupamento familiar ao qual não tenha sido junto nenhum ato oficial que comprove a existência de um laço familiar, essas informações, a que as autoridades nacionais têm pleno acesso, devem permitir apreciar o funcionamento dos serviços do registo civil do país de origem e, em especial, a existência de deficiências que afetem tanto certas localidades desse país como certos grupos de pessoas.

80.

Este é o método adotado pelo legislador da União no âmbito da apreciação de um pedido de proteção internacional.

81.

Assim, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2011/95, o Estado‑Membro deve proceder à apreciação do pedido a título individual e ter em conta todos os factos pertinentes respeitantes ao país de origem, incluindo a respetiva legislação e regulamentação e a forma como estas são aplicadas. Além disso, nos termos do artigo 4.o, n.o 5, alínea, c), da Diretiva 2011/95, o caráter plausível e coerente das declarações do requerente deve ser apreciado à luz das informações gerais ou particulares disponíveis pertinentes para o seu pedido ( 31 ).

82.

Para que as autoridades nacionais competentes possam cumprir diariamente esses requisitos e tendo em vista a harmonização dos procedimentos de análise dos pedidos de proteção internacional nos Estados‑Membros, foi atribuída ao GEAA a missão de elaborar relatórios de informação, que incluem um exame, por tema, da situação no país ou região de origem do requerente de proteção internacional. Esses relatórios são elaborados a partir de uma recolha de informações «pertinentes, fiáveis, exatas e atualizadas» sobre os países de origem, utilizando todas as fontes de informação pertinentes, nomeadamente junto de organizações governamentais, não governamentais e internacionais ( 32 ).

83.

No presente processo, o Secretário de Estado fez referência, para efeitos da sua apreciação, à secção «documentos oficiais relativos ao registo civil» do relatório de informação do GEAA sobre a Eritreia ( 33 ).

84.

Contudo, compete ao órgão jurisdicional de reenvio certificar‑se de que este estudo pode constituir uma fonte de informação suficiente para efeitos da presente apreciação e permite, nomeadamente, extrair informações precisas e fiáveis sobre a realidade do funcionamento do registo civil em zonas rurais e/ou na localidade de origem da requerente do reagrupamento, a emissão de certidões de óbito e de tutela e a medida em que esta pode concretamente, e de acordo com a legislação nacional aplicável, exigir os atos de registo civil junto do seu país de origem ou das representações diplomáticas deste último.

85.

Por outro lado, as explicações sobre a impossibilidade de o requerente do reagrupamento apresentar um ato oficial que prove os laços familiares devem ser apreciadas à luz do seu estatuto individual e da sua situação pessoal, em conformidade com o artigo 17.o da Diretiva 2003/86 e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, o relatório de informação do GEAA não substitui uma análise individual do pedido que permita verificar as possibilidades de que dispõe o requerente.

86.

A idade e, em especial, a menoridade do requerente do reagrupamento, o sexo, o nível de educação, a origem e o estatuto social, mas igualmente as razões que justificaram a concessão da proteção internacional e os traumatismos vividos podem assim constituir fatores a tomar em consideração para avaliar as razões pelas quais ele não dispõe de documentos oficiais e para apreciar o nível das dificuldades que enfrenta.

87.

À luz de todas estas considerações, concluo que o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 não se opõe a uma legislação nacional, como a ora em causa, se a autoridade nacional competente proceder a uma análise adequada das explicações dadas pelo requerente do reagrupamento, tendo em conta não só as informações pertinentes, tanto gerais como particulares, relativas à situação no seu país de origem, mas também a situação especial em que se encontra.

88.

Atendendo às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão prejudicial submetida pelo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primeira Instância da Haia, sedeado em Haarlem, Países Baixos) do seguinte modo:

O artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional nos termos da qual o beneficiário de proteção internacional é obrigado, para efeitos de apreciação do seu pedido de reagrupamento familiar, a dar uma explicação plausível para o facto de estar impossibilitado de apresentar documentos oficiais que comprovem a existência de uma relação familiar, desde que a autoridade nacional competente aprecie essas explicações não só à luz das informações pertinentes, tanto gerais como particulares, relativas à situação no seu país de origem, mas também da situação especial em que se encontra.