Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-633/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 27 de fevereiro de 2025 (1)

Processo C‑633/23

Electrabel SA,

Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL,

Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL,

Wind4wallonia 2 SA,

Luminus SA,

EDF Belgium SA,

ActiVent Wallonie SCRL,

Eol’Wapi SA,

Lumiwind SC,

Luminus Wind Together SC

contra

Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG),

sendo interveniente:

État belge

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica)]

« Reenvio prejudicial — Mercado interno da eletricidade — Regulamento (UE) 2022/1854 — Intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia — Artigo 2.°, pontos 5 e 9 — Artigos 6.° a 8.° — Limite máximo para as receitas do mercado da eletricidade — Determinação das “receitas de mercado” — Legislação nacional que prevê o recurso a presunções inilidíveis ou parcialmente ilidíveis que não permitem ter em conta as receitas efetivamente realizadas — Efeito direto — Princípio da proporcionalidade — Artigo 22.°, n.° 2, alínea c) — Período de aplicação dos artigos 6.° a 8.° deste regulamento — Limitação das receitas aplicada em data anterior à prevista pelo referido regulamento — Princípios do primado, da efetividade e da cooperação leal »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 6.° a 8.° e 22.° do Regulamento (UE) 2022/1854 (2), lidos em conjugação com o seu artigo 2.°, pontos 5 e 9, o artigo 288.° TFUE, o artigo 6.° TUE e com os princípios da proporcionalidade, do primado, da efetividade do direito da União e da cooperação leal.

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de três recursos de anulação interpostos, respetivamente, por, primeiro, Electrabel SA, segundo, Fédération Belge des Entreprises Électriques e Gazières ASBL, Organizatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL e Wind4Wallonia 2 SA (a seguir, em conjunto, «FEBEG e o.»), e, terceiro, por Luminus SA, EDF Belgium SA, ActiVent Wallonie SCRL, Eol’Wapi SA, Lumiwind SC e Luminus Wind Together SC (a seguir, conjuntamente, «Luminus e o.») (a seguir, todas em conjunto, «recorrentes no processo principal») contra uma decisão da Commission de régulation de l’électricité et du gaz (Comissão de Regulação da Eletricidade e do Gás, Bélgica, a seguir «CREG») relativa ao modelo de declaração a apresentar pelos devedores da taxa instaurada no âmbito do limite máximo para as receitas de mercado dos produtores de eletricidade (a seguir «decisão controvertida») (3).

3. Mais precisamente, a Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) interroga‑se sobre a compatibilidade com as disposições do direito da União acima referidas de uma legislação nacional que estabelece, em aplicação do Regulamento 2022/1854, um sistema de limitação para as receitas de mercado da eletricidade, baseado numa série de presunções inilidíveis e ilidíveis, que não permite ter em conta as receitas efetivamente realizadas pelos produtores de eletricidade e que, além disso, foi aplicado em data anterior à prevista por este regulamento.

4. Neste contexto, o Tribunal de Justiça é convidado, de forma inédita, a precisar a eventual margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros quando aplicam a medida de limitação das receitas de certos produtores de eletricidade instaurada pelo Regulamento 2022/1854 e, se for caso disso, a estabelecer os critérios a ter em conta para regular esta medida, nomeadamente, por um lado, o método com base no qual estas receitas são determinadas, e, por outro, o âmbito de aplicação temporal dessa medida.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. Nos termos dos considerandos 30 e 37 do Regulamento 2022/1854:

«(30) O limite máximo para as receitas de mercado deverá ser fixado sobre as receitas de mercado e não sobre as receitas totais da produção [...]. Independentemente da forma contratual que o comércio de eletricidade pode assumir, o limite máximo para as receitas de mercado deverá aplicar‑se apenas às receitas de mercado realizadas. […]

[...]

(37) A fim de assegurar a aplicação efetiva do limite máximo para as receitas de mercado, os produtores [...] deverão fornecer os dados necessários às autoridades competentes dos Estados‑Membros e, se for caso disso, aos operadores das redes e aos operadores designados para o mercado da eletricidade. Tendo em conta o elevado número de transações individuais relativamente às quais as autoridades competentes dos Estados‑Membros têm de assegurar a aplicação do limite máximo para as receitas de mercado, essas autoridades deverão ter a possibilidade de recorrer a estimativas razoáveis para calcular o limite máximo para as receitas de mercado.»

6. O artigo 2.° deste regulamento, com a epígrafe «Definições», especifica, nos pontos 5 e 9:

«Para efeitos do presente regulamento, [...] aplicam‑se igualmente as seguintes definições:

[...]

5) “Receitas de mercado”, os rendimentos obtidos por um produtor em troca da venda e entrega de eletricidade na União, independentemente da forma contratual que essa troca assuma […];

[...]

9) “Receitas excedentárias”, uma diferença positiva entre as receitas de mercado dos produtores por MWh de eletricidade e o limite máximo para as receitas de mercado de 180 EUR por MWh de eletricidade previsto no artigo 6.°, n.° 1».

7. O artigo 6.° do referido regulamento, com a epígrafe «Limite máximo obrigatório para as receitas de mercado», enuncia:

«1. As receitas de mercado obtidas pelos produtores com a produção de eletricidade a partir das fontes a que se refere o artigo 7.°, n.° 1, devem ser limitadas a 180 EUR, no máximo, por MWh de eletricidade produzida.

[...]

3. Os Estados‑Membros devem adotar medidas eficazes para evitar que as obrigações impostas aos produtores nos termos do n.° 2 sejam contornadas. Devem, nomeadamente, assegurar que o limite máximo para as receitas de mercado seja efetivamente aplicado nos casos em que os produtores são controlados ou parcialmente detidos por outras empresas, em especial quando fazem parte de uma empresa verticalmente integrada.

[...]

5. A Comissão deve fornecer orientações aos Estados‑Membros sobre a aplicação do presente artigo.»

8. O artigo 7.° do mesmo regulamento, com a epígrafe «Aplicação do limite máximo para as receitas de mercado aos produtores de eletricidade», prevê:

«1. O limite máximo para as receitas de mercado previsto no artigo 6.° aplica‑se às receitas de mercado obtidas com a venda de eletricidade produzida a partir das seguintes fontes:

[...]

6. Os produtores [...] fornecem às autoridades competentes dos Estados‑Membros e, se for caso disso, aos operadores das redes e aos operadores designados para o mercado da eletricidade, todos os dados necessários para a aplicação do artigo 6.°, incluindo os dados relativos à eletricidade produzida e às receitas de mercado conexas, independentemente do período de operação do mercado em que a transação tem lugar e de a eletricidade ser negociada bilateralmente, dentro da mesma empresa ou num mercado centralizado.»

9. O artigo 8.° do Regulamento 2022/1854, com a epígrafe «Medidas nacionais de resposta à crise», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros podem:

a) Manter ou introduzir medidas que limitem ainda mais as receitas de mercado dos produtores que produzam energia a partir das fontes enumeradas no artigo 7.°, n.° 1, incluindo a possibilidade de diferenciar tecnologias [...];

[...]

c) Manter ou introduzir medidas nacionais destinadas a limitar as receitas de mercado dos produtores de eletricidade produzida a partir de fontes não referidas no artigo 7.°, n.° 1;

[...]

2. Em conformidade com o presente regulamento, as medidas a que se refere o n.° 1:

a) São proporcionadas e não discriminatórias;

b) Não comprometem os sinais de investimento;

c) Asseguram que os custos de investimento e de exploração sejam cobertos;

d) Não distorcem o funcionamento dos mercados grossistas de eletricidade e, em especial, não afetam a ordem de mérito nem a formação dos preços no mercado grossista;

e) São compatíveis com o direito da União.»

10. O artigo 22.° desse regulamento, com a epígrafe «Entrada em vigor e aplicação», tem a seguinte redação:

«1. O presente regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

2. […] o presente regulamento é aplicável até 31 de dezembro de 2023, sob reserva do seguinte:

[...]

c) Os artigos 6.°, 7.° e 8.° são aplicáveis de 1 de dezembro de 2022 a 30 de junho de 2023;

[...]»

B. Direito belga

1. Lei da Eletricidade

11. O artigo 22.°‑ter da loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (Lei relativa à Organização do Mercado da Eletricidade), de 29 de abril de 1999 (4), na versão resultante da loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (Lei relativa à Organização do Mercado da Eletricidade e que introduz um Limite Máximo para as Receitas de Mercado dos Produtores de Eletricidade), de 16 de dezembro de 2022 (5), aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei da Eletricidade»), instaura, no seu n.° 1, um limite máximo para as receitas de mercado dos produtores de eletricidade, através da cobrança de uma taxa, a favor do Estado, sobre as receitas excedentárias realizadas entre 1 de agosto de 2022 e 30 de junho de 2023.

12. Nos termos do n.° 5, primeiro parágrafo, desse artigo as «receitas de mercado» são definidas como as que visam os rendimentos realizados, em cada transação, pelos produtores de eletricidade em causa em troca da venda e da entrega de eletricidade durante o período referido no n.° 1 do referido artigo.

13. O segundo parágrafo deste n.° 5 introduz uma série de presunções para a determinação destas receitas, que diferem em função dos diferentes tipos de instalação de produção. Mais especificamente, os pontos 1 e 2 deste parágrafo estabelecem presunções inilidíveis aplicáveis às centrais nucleares. Por seu turno, os pontos 3 a 5 do referido parágrafo enunciam presunções ilidíveis aplicáveis, respetivamente: às instalações não visadas nos pontos 1 e 2 e cuja produção esteja coberta por um contrato de compra de eletricidade (ponto 3); às instalações não visadas nos pontos 1, 2 e 3 e que não beneficiem de um mecanismo de auxílio à produção, ou que beneficiem de um mecanismo desse tipo cujo montante não dependa da evolução do preço da eletricidade, ou cujo montante dependa da evolução do preço da eletricidade durante um período de três anos (ponto 4); e a todas as outras instalações não visadas nos pontos 1, 2, 3 e 4 (ponto 5). Por último, o ponto 6 do mesmo parágrafo prevê a possibilidade de os produtores visados pelas presunções ilidíveis que figuram nos pontos 3 a 5 ilidirem essas presunções demonstrando que as suas receitas de mercado são diferentes das receitas determinadas em aplicação das referidas presunções, desde que façam essa prova em relação a todo o seu parque de produção. No entanto, estas mesmas presunções só podem ser ilididas através das seguintes presunções:

«a) as vendas e as compras de eletricidade numa empresa verticalmente integrada ou entre empresas, uma das quais controlada ou parcialmente detida, direta ou indiretamente, pela outra, são consideradas como tendo sido concluídas, para efeitos da aplicação do presente artigo, com base num preço correspondente ao preço de mercado diário da transação para o período de entrega abrangido pela transação, conforme publicado por uma plataforma de troca de blocos de energia que opera na Bélgica;

b) qualquer volume de eletricidade produzido e vendido, mas não vendido a prazo, é considerado como tendo sido vendido ao preço de referência do mercado;

c) cada venda a prazo de eletricidade constitui uma transação definida pela sua data, o seu preço e o seu volume;

d) o volume de eletricidade vendido no mercado diário é considerado como tendo sido objeto de uma transação para cada período de entrega de uma hora.»

14. Em conformidade com o n.° 6, quarto parágrafo, do mesmo artigo, a CREG determina o modelo da declaração e o formato dos documentos a enviar pelos produtores sujeitos ao limite máximo, com vista ao estabelecimento da taxa devida.

2. Decisão controvertida

15. A decisão controvertida, adotada em 28 de fevereiro de 2023 pela CREG nos termos do artigo 22.°‑ter, n.° 6, quarto parágrafo, da Lei da Eletricidade, determina o modelo de declaração e o formato dos documentos a enviar pelos devedores da taxa instaurada pelo artigo 22.°‑ter, n.° 1, desta lei.

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

16. As recorrentes no processo principal são pessoas coletivas de direito privado produtoras e fornecedoras de eletricidade produzida a partir de fontes de energia enumeradas no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento 2022/1854, que estão sujeitas à taxa instaurada pelo artigo 22.°‑ter, n.° 1, da Lei da Eletricidade, pessoas coletivas de direito privado diferentes dos produtores ou fornecedores de eletricidade, que estão igualmente sujeitas a esta taxa, ou federações de empresas do setor da produção e do fornecimento de eletricidade que atuam em benefício dos seus membros e cujo interesse em agir está estabelecido nos termos da Lei da Eletricidade.

17. Em 29 de março de 2023, a Electrabel e a FEBEG e o., e, em 30 de março de 2023, a Luminus e o. interpuseram três recursos de anulação da decisão controvertida na Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas), o órgão jurisdicional de reenvio. Tendo em conta as suas semelhanças, esse órgão jurisdicional apensou os três recursos.

18. Em apoio dos seus recursos, as recorrentes no processo principal invocam, em primeiro lugar, fundamentos de anulação relativos ao carácter exclusivo das presunções, tais como estabelecidas pela decisão controvertida. Alegam, em substância, que essa decisão viola o artigo 2.°, pontos 5 e 9, e os artigos 6.° a 8.° do Regulamento 2022/1854, uma vez que lhes impõe a obrigação de declarar rendimentos que não foram efetivamente realizados, quando este regulamento exige a declaração das receitas efetivamente obtidas. Por conseguinte, estas recorrentes acusam a CREG de ter reproduzido, na referida decisão, o sistema das seis presunções estabelecidas no artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, pontos 1 a 6, da Lei da Eletricidade. Baseado exclusivamente em presunções inilidíveis ou ilidíveis, mas que só podem ser afastadas em determinadas condições e mediante recurso a outras presunções, este sistema implica a tomada em consideração de receitas fictícias, apesar de o limite máximo introduzido pelo Regulamento 2022/1854 se aplicar às receitas efetivamente obtidas pelos produtores de eletricidade. Além disso, este regulamento prevê que o limite máximo se aplica «por transação», ao passo que, de acordo com todas as presunções em causa no processo principal, se considera que a eletricidade foi objeto de uma venda por dia ao preço da eletricidade em cada um desses dias numa plataforma de troca de eletricidade, se for vendida a prazo, e de uma venda por hora, se for vendida no mercado diário. O referido sistema dá lugar a uma taxa se o limite máximo for ultrapassado num dia ou numa hora do período, enquanto o preço efetivamente recebido é um preço médio ou um preço fixo inferior ao limite máximo. A introdução de um sistema como o que está em causa no processo principal não é justificado e tem por objetivo aumentar a taxa cobrada.

19. Por seu turno, a CREG e o Estado belga invocam, nomeadamente, o considerando 37 do Regulamento 2022/1854, segundo o qual os Estados‑Membros podem recorrer a estimativas razoáveis para calcular o limite máximo para as receitas de mercado. Além disso, este regulamento não fixou nenhuma regra específica para calcular o montante das receitas. Na sua opinião, o recurso a presunções não conduz à cobrança de uma taxa sobre receitas fictícias, mas permite colmatar as dificuldades técnicas associadas à determinação exata do preço de cada MWh de eletricidade vendido e entregue durante o período de aplicação da taxa, reduzindo simultaneamente os encargos administrativos dos devedores e das entidades públicas encarregadas da aplicação dessa taxa. No que se refere ao carácter inilidível das presunções previstas nos pontos 1 e 2 do artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, da Lei da Eletricidade, tal justifica‑se porque o sistema assenta em estratégias de venda adotadas anteriormente, com o acordo dos operadores das centrais nucleares em causa.

20. A título preliminar, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o facto de as ilegalidades criticadas no caso vertente decorrerem da aplicação do artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, pontos 1 a 6, da Lei da Eletricidade não tem incidência na sua competência para conhecer da legalidade da decisão controvertida. Segundo ele, as presunções estabelecidas nessas disposições e com base nas quais a CREG estabeleceu, na decisão controvertida, o seu modelo de declaração de receitas, que constitui a fase prévia à fixação da taxa devida por cada devedor, assentam num conjunto ou numa cascata de presunções às quais o devedor nunca pode escapar completamente, pelo que não está em condições de declarar as suas receitas reais efetivamente obtidas. Esse órgão jurisdicional salienta que, no caso em apreço, não foi demonstrada uma impossibilidade técnica geral de determinar as receitas reais. Assim, embora as dificuldades técnicas possam, em certa medida, justificar o recurso a presunções, não justificam o carácter inilidível destas últimas.

21. Além disso, o referido órgão jurisdicional refere uma possível contradição nas disposições do Regulamento 2022/1854 no que respeita à determinação do limite máximo para as receitas de mercado. Considera, com efeito, que, a priori, embora o artigo 2.°, pontos 5 e 9, e os artigos 6.° e 7.° deste regulamento, lidos à luz do seu considerando 30, tendam a indicar que o cálculo das receitas excedentárias é feito a partir das receitas efetivamente obtidas pelos produtores, o considerando 37 do referido regulamento reconhece aos Estados‑Membros a faculdade de recorrer a estimativas razoáveis para calcular o limite máximo para as receitas. O mesmo órgão jurisdicional indica que, à primeira vista, não está convencido de que esta faculdade evocada, que consiste em permitir que os Estados‑Membros recorram a estimativas, os autorize a prever um sistema baseado unicamente em presunções inilidíveis ou em presunções parcialmente inilidíveis, mas de forma que deixe subsistir elementos teoricamente predeterminados pelo Estado‑Membro, independentemente das receitas efetivamente obtidas.

22. Em segundo lugar, no que respeita ao período abrangido pela decisão controvertida, a Electrabel e a FEBEG e o. alegam, em substância, que, uma vez que fixa um modelo de declaração para o período compreendido entre 1 de agosto e 31 de dezembro de 2022, quando, em conformidade com o Regulamento 2022/1854, o período de limitação tem início em 1 de dezembro de 2022 e os Estados‑Membros não podem tributar retroativamente as receitas excedentárias, a referida decisão viola, nomeadamente, os artigos 6.° a 8.°, 20.° e 22.° deste regulamento, o artigo 288.° TFUE, os princípios do primado e da efetividade do direito da União, bem como o princípio da cooperação leal.

23. Por seu turno, a CREG e o Estado belga afirmam que, pelo contrário, o legislador belga podia fazê‑lo relativamente ao período acima mencionado ao abrigo da sua competência fiscal geral. O Estado belga refere, nomeadamente, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento 2022/1854, segundo o qual os Estados‑Membros podem «[m]anter ou introduzir medidas que limitem ainda mais as receitas de mercado».

24. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o legislador belga não justificou a razão que o levou a fixar a data de entrada em vigor da taxa em causa no processo principal numa data diferente da prevista pelo Regulamento 2022/1854, limitando‑se simplesmente a indicar que o sistema instituído não é contrário ao princípio da não retroatividade em matéria fiscal, sem especificar se essa taxa constitui uma medida nacional independente do direito da União para o período compreendido entre 1 de agosto e 30 de novembro de 2022. Por conseguinte, o referido órgão jurisdicional considera que o artigo 22.°, n.° 2, deste regulamento pode opor‑se a medidas nacionais que asseguram a execução do regime nele previsto a partir de uma data anterior à determinada nesta disposição, à luz dos princípios do primado e da efetividade do direito da União, bem como da cooperação leal. A este respeito, considera que o artigo 8.°, n.° 1, do referido regulamento é ambíguo quanto à questão de saber se a faculdade conferida por esta disposição aos Estados‑Membros também inclui a de aplicar um regime de limitação antes da data de entrada em vigor do mesmo regulamento.

25. Nestas circunstâncias, a cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem os artigos 6.°, 7.° e 8.° do [Regulamento 2022/1854], lidos em conjugação com o [seu] artigo 2.°, pontos 5 e 9, à luz de todos os [seus] considerandos […] e em conjugação, nomeadamente, com o artigo 288.° TFUE e com o artigo 6.° TUE, ser interpretados no sentido de que obstam à aplicação de medidas nacionais, como as do artigo 22.°‑ter, em particular o n.° 5, segundo parágrafo, da loi électricité [Lei da Eletricidade], que preveem que o limite máximo previsto no artigo 6.° [deste] regulamento se traduz numa taxa sobre as receitas excedentárias dos produtores de eletricidade, quando a natureza excedentária das receitas relativamente ao limite máximo fixado seja estabelecido a partir de receitas provenientes do mercado determinadas, para certas instalações, com base em presunções inilidíveis que calculam receitas teóricas [(v. artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, pontos 1 e 2, da Lei da Eletricidade)], impedindo que os devedores daquela taxa declarem e façam valer as suas receitas efetivas?

2) Devem os artigos 6.°, 7.° e 8.° do [Regulamento 2022/1854], lidos em conjugação com o [seu] artigo 2.°, pontos 5 e 9, […] à luz de todos os considerandos deste regulamento […] e em conjugação, nomeadamente, com o artigo 288.° TFUE e com o artigo 6.° TUE, bem como com o princípio da proporcionalidade, ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação de medidas nacionais como as do artigo 22.°‑ter, em particular o seu n.° 5, segundo parágrafo, da Lei da Eletricidade, que preveem que o limite máximo previsto no artigo 6.° [deste] regulamento se traduz numa taxa sobre as receitas excedentárias dos produtores de eletricidade, quando o caráter excedentário das receitas relativamente ao limite máximo fixado for determinado a partir de receitas provenientes do mercado determinadas, para certas instalações (cf. artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, pontos 3, 4, 5 e 6), a partir de presunções apresentadas como ilidíveis, mas que só podem ser ilididas, por um lado, mediante a justificação das suas receitas efetivas para todas as suas instalações, incluindo as instalações não abrangidas pelo âmbito de aplicação do [referido] regulamento, e, por outro, mediante o uso de certas presunções, impedindo assim os devedores da taxa de declararem e fazerem valer as suas receitas efetivas?

3) Devem os artigos 6.°, 7.°, 8.° e 22.° do [Regulamento 2022/1854], lidos em conjugação com os princípios do primado e da efetividade do direito da União e o princípio da cooperação leal (artigo 4.°, n.° 3, TUE), com, nomeadamente, o artigo 288.° TFUE e à luz dos considerandos deste regulamento, ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação de medidas nacionais adotadas após a entrada em vigor [deste] regulamento, como o artigo 22.°‑ter, n.° 1, da [Lei da Eletricidade], inserido pela Lei de 16 de dezembro de 2022, que prevê a aplicação do sistema de limitação das receitas provenientes do mercado obtidas pelos produtores de eletricidade a partir de uma data anterior a 1 de dezembro de 2022, como a data de 1 de agosto de 2022?»

26. Foram apresentadas observações escritas no Tribunal de Justiça pela Electrabel, pela FEBEG e o., pela Luminus e o., pela CREG, pelos Governos Belga e Grego e pela Comissão Europeia.

IV. Análise

A. Quanto à primeira e segunda questões prejudiciais

27. Com a sua primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento 2022/1854, em particular os seus artigos 6.° a 8.°, lidos em conjugação com o seu artigo 2.°, pontos 5 e 9, à luz de todos os seus considerandos, e em conjugação com o artigo 288.° TFUE e o artigo 6.° TUE, e com o princípio da proporcionalidade, se opõem a uma medida nacional que instaura um sistema de cálculo das receitas de mercado, às quais se aplica o limite máximo (previsto no artigo 6.°, n.° 1, do referido regulamento), a partir de presunções inilidíveis (primeira questão) ou parcialmente ilidíveis (segunda questão), impedindo assim os devedores da taxa de fazerem valer as suas receitas efetivas.

28. Uma vez que visam as mesmas disposições do direito da União e têm por objeto a interpretação do conceito de «receitas de mercado» obtidas pelos produtores de eletricidade sujeitos à limitação, e, mais especificamente, a determinação dos critérios a ter em conta no cálculo dessas receitas, as duas primeiras questões devem ser tratadas em conjunto.

29. Antes de proceder ao exame destas duas questões, considero oportuno recordar brevemente o quadro geral estabelecido pelo Regulamento 2022/1854 e clarificar a questão de saber se as disposições relativas à limitação, e, nomeadamente, o artigo 6.°, n.° 1, deste regulamento, têm efeito direto.

1. Observações preliminares

a) Quanto ao quadro geral estabelecido pelo Regulamento 2022/1854

30. A título preliminar, recordo que o Regulamento 2022/1854 constitui uma intervenção de emergência para fazer face ao aumento dos preços da eletricidade no contexto da crise energética que se seguiu à guerra de agressão levada a cabo pela Rússia contra a Ucrânia e, portanto, das perturbações importante do mercado da energia associadas às graves dificuldades de abastecimento daí decorrentes. Com esta intervenção, o legislador da União procurou criar um quadro harmonizado com vista à redistribuição das receitas excedentárias, a fim de dissipar as preocupações relativas às distorções significativas entre os produtores suscetíveis de comprometer o mercado da energia. Adotado com fundamento no artigo 122.° TFUE, o regulamento não visa instituir medidas permanentes no mercado, mas sim iniciativas excecionais, orientadas e limitadas no tempo, destinadas a fazer face à conjuntura especial do mercado.

31. Saliento ainda que o referido regulamento não procede a uma harmonização exaustiva, mas constitui um instrumento de coordenação das várias medidas adotadas pelos Estados‑Membros no contexto da crise energética. Assim, embora seja reconhecida aos Estados‑Membros uma certa margem de manobra na sua aplicação (6), esta aplicação continua, porém, sujeita às condições enunciadas no artigo 8.°, n.° 2, do mesmo regulamento, que os Estados‑Membros são obrigados a respeitar quando adotam as medidas acima referidas (7).

32. Por outro lado, constato que, embora o Regulamento 2022/1854 forneça indicações gerais para alcançar os objetivos por ele prosseguidos, nenhuma das suas disposições estabelece uma metodologia específica e vinculativa que os Estados‑Membros tivessem de seguir quanto à forma como o limite máximo e as receitas a ele sujeitas devem ser determinados. A este respeito, há que observar que, apesar de o artigo 6.°, n.° 5, deste regulamento prever que «[a] Comissão deve fornecer orientações aos Estados‑Membros sobre a aplicação» deste artigo 6.°, a verdade é que esta não definiu essas orientações.

b) Quanto ao efeito direto das disposições do Regulamento 2022/1854 relativas à limitação das receitas

33. Observo, desde já, que, embora não interrogue expressamente o Tribunal de Justiça acerca do efeito direto das disposições do Regulamento 2022/1854 relativas à limitação das receitas, nomeadamente o seu artigo 6.°, n.° 1, o órgão jurisdicional de reenvio visa, no entanto, nas suas duas primeiras questões, o artigo 288.° TFUE (8). Neste contexto, proponho examinar de forma sucinta esta problemática antes de prosseguir a análise do mérito das questões submetidas.

34. Cabe recordar que, em conformidade com o artigo 288.° TFUE, um regulamento é, em princípio, diretamente aplicável em todos os seus elementos, tendo, contudo, o Tribunal de Justiça reconhecido que algumas disposições de um regulamento podem necessitar, para a sua execução, da adoção de medidas nacionais de aplicação (9). Por outro lado, embora as disposições de um regulamento tenham, em geral, efeito direto, não se exclui que algumas disposições não o tenham, quando não forem suficientemente claras, precisas e incondicionais (10).

35. Embora no caso vertente não seja contestado, como recordado nos n.os 30 e 31 das presentes conclusões, que, tendo em conta a base jurídica em que foi adotado, a saber, o artigo 122.° TFUE, o Regulamento 2022/1854 não procede a uma harmonização exaustiva em matéria de fiscalidade, mas sim a uma coordenação das diferentes medidas tomadas a nível nacional, e que, para o fazer, os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de apreciação na aplicação desse regulamento, esta circunstância não pode, em si mesma, contrariamente ao que sustentam o Governo Belga e a CREG, privar o regulamento de efeito direto. Assim, apesar de ter sido reconhecida aos Estados‑Membros, no âmbito da aplicação do mesmo regulamento, uma certa margem de apreciação quanto às medidas específicas que podem aplicar, essa margem só pode ser exercida dentro dos limites do direito da União. Como tal, o exercício desta margem de apreciação não lhes permite adotar atos suscetíveis de alterar o alcance do Regulamento 2022/1854 e não pode conduzir à adoção de uma medida contrária ao direito da União.

36. Não obstante, importa examinar se o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento 2022/1854 preenche as condições estabelecidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, recordadas no n.° 34 das presentes conclusões, para se poder considerar que esta disposição tem efeito direto, a saber, se é, suficientemente clara, precisa e incondicional. Ora, não se pode deixar de observar que é o que sucede no caso em apreço, dado que a referida disposição introduz uma obrigação incondicional de limitação para as receitas de mercado (11) ao identificar com precisão e sem ambiguidade, por um lado, uma categoria específica de pessoas sujeitas ao limite máximo, remetendo para o artigo 7.°, n.° 1, deste regulamento, que contém uma lista pormenorizada das fontes de energia sujeitas ao limite máximo, e, por outro, o montante máximo do limite em causa (12).

2. Quanto ao mérito

37. Há que recordar que, com as suas duas primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade com o Regulamento 2022/1854 de uma legislação nacional que, para determinar as receitas a ter em conta para efeitos do cálculo do limite máximo fixado por essa legislação, estabelece presunções que, segundo esse órgão jurisdicional, são inilidíveis ou dificilmente ilidíveis.

38. Desde logo, observo que, apesar da inexistência de uma metodologia específica para calcular o montante das receitas excedentárias sujeitas ao limite máximo, resulta do próprio texto do Regulamento 2022/1854 que o limite instaurado pelos Estados‑Membros nos termos deste regulamento não pode, em princípio, ser aplicado a receitas teóricas que não correspondam à realidade do mercado, mas devem refletir a realidade dos lucros obtidos pelos produtores em causa.

39. Isto resulta claramente dos artigos 6.° a 8.° desse regulamento, que preveem que o limite máximo obrigatório se aplica às receitas de mercado, definidas no artigo 2.°, ponto 5, do regulamento como os «rendimentos obtidos por um produtor em troca da venda e entrega de eletricidade na União». O ponto 9 desse mesmo artigo acrescenta que as receitas excedentárias são definidas como a diferença positiva entre as receitas de mercado dos produtores e o limite máximo previsto pelo artigo 6.°, n.o 1, do referido regulamento. Além disso, o considerando 30 do mesmo regulamento enuncia que o limite máximo deve ser fixado sobre as receitas de mercado e não sobre as receitas totais da produção e que o limite máximo para as receitas de mercado deverá aplicar‑se apenas às receitas de mercado realizadas.

40. Contudo, não se pode deixar de observar que, embora as disposições acima referidas tendam a indicar que o cálculo das receitas excedentárias deve ser feito a partir das receitas efetivamente obtidas pelos produtores, o considerando 37 do Regulamento 2022/1854 confere aos Estados‑Membros a faculdade de recorrerem a estimativas razoáveis para calcular o montante do limite máximo, sem no entanto definir ou especificar o que se deve entender por «estimativas razoáveis».

41. Por conseguinte, importa examinar, num primeiro tempo, se o recurso a presunções para estimar o montante das receitas de mercado pode ser justificado à luz dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2022/1854.

42. Primeiro, recordo o contexto específico em que se inscreve a obrigação de limitação das receitas instituída, uma vez que o objetivo deste regulamento consistia numa intervenção de emergência para atenuar o impacto dos elevados preços da energia, o que implicava uma aplicação rápida da, a fim de que os lucros extraordinários obtidos por certos produtores pudessem ser redistribuídos em proveito dos consumidores afetados pela crise energética. Ora, há que reconhecer que, neste contexto, o recurso a estimativas razoáveis, incluindo sob a forma de presunções, para efeitos da implementação imediata de medidas de curta duração pode constituir um meio eficaz e, em muitos casos, necessário para aplicar medidas urgentes e, desse modo, garantir a eficácia da medida de limitação.

43. Segundo, observo que, tal como referido no n.° 30 das presentes conclusões, embora os Estados‑Membros sejam obrigados a respeitar o conteúdo e os objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2022/1584, é‑lhes reconhecida uma certa margem de apreciação, nomeadamente no que se refere à forma como são determinadas as receitas de mercado. Por conseguinte, os Estados‑Membros devem poder escolher os métodos que considerem técnica e administrativamente necessários e adequados às características específicas do seu mercado nacional respetivo, a fim de aplicar da forma mais eficaz e adequada as medidas excecionais com caráter de urgência. Por outro lado, a qualificação nacional atribuída às estimativas em causa é irrelevante e não deve, por conseguinte, impedir que assumam a forma de presunções, desde que a legislação nacional preencha as condições previstas no artigo 8.°, n.° 2, deste regulamento.

44. Terceiro, saliento que a aplicação efetiva do Regulamento 2022/1854 assenta, na prática, nos dados que os produtores devem fornecer às autoridades competentes para que estas possam fixar o limite máximo e os montantes a cobrar. Ora, é precisamente devido a considerações práticas relacionadas com o número potencialmente elevado de transações sujeitas ao limite máximo e com a eventual dificuldade de avaliar o montante preciso das receitas efetivas (13) que o considerando 37 deste regulamento reconhece às autoridades dos Estados‑Membros a possibilidade de recorrerem a estimativas razoáveis para calcular o limite máximo para as receitas de mercado.

45. Quarto, saliento que, por força do artigo 6.°, n.os 2 e 3, do referido regulamento, os Estados‑Membros devem adotar medidas eficazes para garantir a aplicação efetiva do limite máximo e evitar que o limite máximo para as receitas de mercado, estabelecido pelo n.° 1 desse artigo, seja contornado. Por outro lado, o n.° 3 do referido artigo precisa que os Estados devem «assegurar que o limite máximo para as receitas de mercado seja efetivamente aplicado nos casos em que os produtores são controlados ou parcialmente detidos por outras empresas, em especial quando fazem parte de uma empresa verticalmente integrada».

46. A este respeito, cabe referir, como decorre das observações escritas do Governo Belga e da CREG, que o recurso a certas presunções ilidíveis se inscreve numa estratégia «antiabuso», cujo objetivo é limitar o risco de que o limite máximo seja contornado e garantir assim a aplicação efetiva das medidas nacionais adotadas em aplicação do Regulamento 2022/1854. Por conseguinte, tendo em conta as dificuldades técnicas, senão mesmo a impossibilidade, de distinguir os volumes de eletricidade em função do seu método de produção e de isolar as receitas próprias das diferentes instalações pertencentes a um mesmo produtor, as presunções em causa eram necessárias para evitar que os produtores de eletricidade que dispunham de várias instalações de produção pudessem alocar as receitas superiores ao limite máximo às suas instalações marginais (não sujeitas ao limite máximo) ou recorressem eventualmente a transações intragrupo (14) para escapar à aplicação do limite máximo (15).

47. Embora, tendo em conta os elementos anteriores, se deva concluir que o recurso a presunções para estabelecer o montante das receitas sujeitas ao limite máximo pode ser justificado à luz dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2022/1854, há ainda que examinar, num segundo tempo, se o sistema de presunções instaurado pela legislação belga preenche as condições enumeradas no artigo 8.°, n.° 2, deste regulamento e não vai além do necessário para alcançar os objetivos prosseguidos pelo referido regulamento.

48. Parece‑me importante sublinhar, a este respeito, que a apreciação da compatibilidade do sistema de presunções estabelecido pela legislação belga com os princípios que decorrem do mesmo regulamento exige uma análise aprofundada de um conjunto de elementos factuais e técnicos de que só o órgão jurisdicional nacional dispõe e implica um exame dos efeitos concretos dessa legislação que só este órgão jurisdicional é competente para efetuar. O Tribunal de Justiça pode, no entanto, fornecer‑lhe orientações a este respeito. A meu ver, os critérios que seguem são pertinentes para a análise que o referido órgão jurisdicional será chamado a efetuar.

49. Em primeiro lugar, saliento que, como resulta dos n.os 42 e 46 das presentes conclusões, segundo o considerando 37 do Regulamento 2022/1854, os Estados‑Membros têm a faculdade de recorrer a presunções para estabelecer as receitas às quais o limite máximo se deve aplicar, embora seja necessário verificar se essas presunções permitem chegar a uma estimativa razoável das receitas efetivamente obtidas por esses produtores. Dado que o conceito de «estimativa razoável» não foi definido no quadro daquele regulamento, é necessário clarificar a sua interpretação.

50. Para que o sistema de presunções possa ser conforme com este conceito, é necessário que as presunções instauradas pela legislação belga assentem em elementos objetivos, tais como dados de mercado suscetíveis de refletir o mais fielmente possível as receitas reais dos produtores em causa. No entanto, cabe precisar que, por definição, uma estimativa é uma aproximação de determinado valor e, como tal, nem sempre corresponde ao valor exato. Por conseguinte, pode aceitar‑se uma eventual diferença entre as receitas reais e as receitas presumidas, sem que isso torne automaticamente as presunções em causa incompatíveis com o Regulamento 2022/1854. Todavia, essa diferença, que, no caso vertente, pode beneficiar ou prejudicar os produtores em causa, deve ser razoável, ou seja, moderada, e não conduzir a uma sobreavaliação significativa das receitas realizadas pelos produtores em questão.

51. Daqui resulta que apenas se for demonstrado que os critérios utilizados para estabelecer as presunções em causa não são razoáveis, no sentido de que os dados com base nos quais essas presunções foram estabelecidas são fundamentalmente errados, incompletos e conduzem a receitas fictícias totalmente desligadas da realidade do mercado ou, de facto, a uma diferença considerável entre as receitas estimadas e as receitas efetivamente realizadas, é que um sistema de presunções, que não permite aos produtores em causa fazer valer as suas receitas efetivamente realizadas ou corrigir eventuais erros significativos nessas estimativas, deve ser considerado incompatível com o Regulamento 2022/1854. Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a essa apreciação, é útil salientar, a título de exemplo, que, à luz das condições estabelecidas no artigo 8.°, n.° 2, daquele regulamento, a fim de serem qualificadas de «estimativas razoáveis», as presunções estabelecidas não devem conduzir à tributação de volumes de eletricidade que não foram produzidos nem a situações em que a eletricidade é vendida com prejuízo.

52. Ora, no caso vertente, importa sublinhar que, embora o órgão jurisdicional de reenvio pareça partilhar a posição das recorrentes no processo principal, que alegam que as presunções inilidíveis ou parcialmente ilidíveis estabelecidas pela legislação belga não permitem garantir que a limitação seja aplicada às receitas efetivamente realizadas, dando assim origem a um risco de avaliação das receitas significativamente diferente das receitas reais, não deixa de ser verdade que o risco identificado é apresentado de forma abstrata (16).

53. Em segundo lugar, sublinho que, embora o objetivo de reduzir os encargos administrativos e de evitar que o limite máximo seja contornado justifiquem, a priori, o recurso a presunções, tal como estabelecido nos n.os 44 a 46 das presentes conclusões, nomeadamente a fim de assegurar a aplicação efetiva desse limite, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as disposições antiabuso não devem, em princípio, ir além do necessário para alcançar os objetivos prosseguidos e estabelecer uma presunção geral de fraude e de abuso (17). No que respeita, mais especificamente, às presunções inilidíveis em matéria fiscal, o Tribunal de Justiça considerou que, contrariamente a uma presunção simples, uma disposição que presume a existência de um abuso ou de uma conduta fraudulenta apenas com base no cumprimento das condições nele previstas, sem dar ao operador económico em causa a possibilidade de ilidir essa presunção e de provar a utilização real do produto em causa, vai além do que é necessário para alcançar o objetivo de combater a fraude e a evasão fiscais (18).

54. Contudo, não se pode excluir que, dado o caráter urgente e temporário da medida excecional em causa e a margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros na determinação exata das receitas às quais se aplica o limite máximo, o recurso a essas presunções possa ser justificado. Isso é ainda mais verdade quando, como parece ser o caso, está em causa uma categoria limitada e especial de produtores, cujas receitas, devido a circunstâncias que lhes são próprias (19), foram previamente fixadas com o acordo das autoridades públicas e são reguladas por uma legislação nacional de modo que os produtores causa não possam desviar‑se delas facilmente (20).

55. Atendendo às considerações anteriores, proponho responder à primeira e segunda questões que os artigos 6.° a 8.° do Regulamento 2022/1854, lidos em conjugação com o seu artigo 2.°, pontos 5 e 9, à luz de todos os seus considerandos, e, em particular, com o artigo 288.° TFUE, o artigo 6.° TUE e o princípio da proporcionalidade, não se opõem a uma legislação nacional que assenta em presunções para calcular as receitas dos produtores de eletricidade sujeitas ao limite máximo, desde que esse sistema de presunções garanta o respeito das condições enunciadas no artigo 8.°, n.° 2, deste regulamento.

B. Quanto à terceira questão prejudicial

56. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento 2022/1854, em especial os seus artigos 6.° a 8.° e o artigo 22.°, n.° 2, alínea c), lidos em conjugação com os seus considerandos, com o artigo 288.° TFUE e com os princípios do primado, da efetividade e da cooperação leal, se opõem a uma legislação nacional adotada após a entrada em vigor deste regulamento, em sua execução, e que alarga o âmbito de aplicação temporal da medida de limitação instaurada no artigo 6.° do referido regulamento a uma data anterior à data fixada por este último.

57. No caso vertente, esta questão coloca‑se pelo facto de o âmbito de aplicação temporal da legislação belga não corresponder ao previsto pelo Regulamento 2022/1854, que essa legislação visa executar. Mais precisamente, as dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio quanto à compatibilidade da referida legislação com o direito da União resultam do facto de esta ter sido adotada em 16 de dezembro de 2022, ou seja, após a adoção do regulamento, mas o legislador belga ter, no entanto, decidido aplicar o limite máximo previsto no artigo 6.° desse regulamento desde 1 de agosto de 2022, apesar de o artigo 22.°, n.° 2, alínea c), deste regulamento prever que os artigos 6.° a 8.° deste último, relativos ao limite máximo para as receitas, são aplicáveis de 1 de dezembro de 2022 a 30 de junho de 2023.

58. Embora seja consensual que, durante o período abrangido pelo Regulamento 2022/1584, os Estados‑Membros são obrigados a respeitar as condições nele enunciadas, não se pode, a meu ver, sustentar que, fora do âmbito temporal expressamente previsto por este regulamento, este cria quaisquer obrigações para estes Estados, que continuam a ser livres, fora desse período, de regular as situações jurídicas em conformidade com o seu direito nacional. Por conseguinte, qualquer aplicação do limite máximo em causa antes do referido período deve escapar ao âmbito de aplicação ratione temporis do referido regulamento e, por conseguinte, sai do âmbito do direito da União.

59. Apesar, é certo, de o Regulamento 2022/1854 não prever expressamente que o limite máximo para as receitas excedentárias pode ser aplicado da forma como foi pelo Governo Belga (21), não resulta de nenhuma disposição desse regulamento que o mesmo se aplicava a uma medida de limitação das receitas instaurada por uma legislação nacional relativa a um período anterior à entrada em vigor do referido regulamento nem, a fortiori, que essa legislação tinha de respeitar as condições previstas no mesmo regulamento. Com efeito, a data de entrada em vigor da medida de limitação para as receitas de mercado prevista pelo legislador da União não podia ter por efeito proibir os Estados‑Membros de adotarem, no exercício da sua competência fiscal e sob reserva do respeito das disposições do direito da União possivelmente aplicáveis, medidas idênticas às contidas no Regulamento 2022/1854, mas cujo âmbito de aplicação temporal não correspondesse ao desse regulamento.

60. Por outro lado, a circunstância de a medida nacional em causa ter sido adotada em aplicação do referido regulamento e após a sua entrada em vigor, como recorda o órgão jurisdicional de reenvio, não conduz, a meu ver, a pôr em causa as considerações anteriores (22). O mesmo se diga em relação à circunstância, salientada por esse órgão jurisdicional, de a exposição de motivos da Lei da Eletricidade não indicar que a medida de limitação em causa no processo principal tem carácter híbrido, a saber, por um lado, uma medida de execução do Regulamento 2022/1854 para o período que começa em 1 de dezembro de 2022, e, por outro, uma medida que traduz o exercício, pelo Reino da Bélgica, da sua própria competência relativamente ao período compreendido entre 1 de agosto e 30 de novembro de 2022. Com efeito, se se considerasse que o Governo Belga tinha adotado, com a mesma base jurídica, não uma mas duas medidas, relativas, cada uma, respetivamente, a um período diferente, a questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio não se colocaria ou, pelo menos, poderia ser objeto de uma resposta diferente, pelo que a possibilidade de aplicar o limite máximo em causa a um período anterior à entrada em vigor do Regulamento 2022/1854 depende, portanto, da escolha do legislador nacional, o que, em minha opinião, conduz, sem dúvida, a um excesso de formalismo.

61. Mesmo admitindo que a aplicação, antes de 1 de dezembro de 2022, de um limite máximo para as receitas realizadas está abrangida pelo âmbito de aplicação ratione temporis daquele regulamento, o que não me parece ser o caso, tal como exposto nos n.os 59 a 60 das presentes conclusões, a minha posição mantém‑se inalterada no que diz respeito à possibilidade de os Estados‑Membros adotarem, após a entrada em vigor do referido regulamento, medidas nacionais de aplicação do limite máximo a partir de uma data anterior à prevista nesse mesmo regulamento.

62. Recordo, a este respeito, que o Regulamento 2022/1854 não procede a uma harmonização exaustiva, mas constitui um instrumento de coordenação das diferentes medidas adotadas pelos Estados‑Membros no contexto da crise energética, reconhecendo assim aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação na sua aplicação. Além disso, cabe referir que o artigo 8.° deste regulamento enuncia, no seu n.° 1, alínea a), que os Estados‑Membros podem «[m]anter ou introduzir medidas que limitem ainda mais as receitas de mercado dos produtores que produzam energia» a partir das fontes enumeradas no seu artigo 7.°, n.° 1, desde que as condições enunciadas no seu artigo 8.°, n.° 2, sejam respeitadas.

63. Parece que, ao utilizar o termo «manter», o legislador da União pretendeu fazer referência a medidas que já existiam antes da entrada em vigor do referido regulamento, ou seja, medidas que tinham sido adotadas pelos Estados‑Membros antes de 1 de dezembro de 2022 e que esses Estados foram expressamente autorizados a manter. No entanto, não resulta claramente do texto desse mesmo regulamento se, ao permitir a introdução de medidas que limitem ainda mais as receitas, o artigo 8.° do regulamento autoriza igualmente uma aplicação temporal diferente da limitação, neste caso anterior à prevista pelo Regulamento 2022/1854.

64. Pelas razões que se seguem, considero, porém, que essa interpretação é coerente com os objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2022/1854.

65. Com efeito, primeiro, penso que uma solução diferente conduziria a uma situação paradoxal, uma vez que a validade das medidas adotadas por outros Estados‑Membros durante o período anterior à entrada em vigor do referido regulamento não seria posta em causa com fundamento no seu artigo 8.°, n.° 1, alínea a), que autoriza expressamente a manutenção dessas medidas, ao passo que as medidas introduzidas pelo Governo Belga sê‑lo‑iam, pela simples circunstância de a sua data de adoção ser posterior à do referido regulamento, embora essas medidas sejam semelhantes às adotadas pelos outros Estados‑Membros, abranjam o mesmo período temporal (a saber, o período precedente à entrada em vigor do regulamento) e prossigam o mesmo objetivo de redistribuição das receitas excedentárias em proveito dos consumidores afetados pela crise energética (23).

66. Segundo, esta abordagem suscitaria questões quanto à igualdade de tratamento dos produtores sujeitos ao limite máximo (24), visto que os produtores ou fornecedores de eletricidade belgas (nomeadamente os produtores inframarginais) poderiam conservar os lucros excedentários obtidos antes da entrada em vigor do Regulamento 2022/1854, enquanto os que operam noutros Estados‑Membros veriam os seus rendimentos tributados com base nas medidas de limitação instauradas pelos respetivos Estados‑Membros (25).

67. Terceiro, tenho dificuldade em perceber de que forma a aplicação de um limite máximo para as receitas de mercado realizadas antes do período visado pelo Regulamento 2022/1854 pode prejudicar a aplicação do limite máximo previsto por este regulamento e os outros objetivos por ele prosseguidos, e, assim, violar os princípios tanto da efetividade do direito da União como da cooperação leal sobre os quais o órgão jurisdicional de reenvio se interroga. Uma vez que, no referido regulamento, o próprio legislador da União reconhece, por um lado, que, pelo menos a partir de fevereiro de 2022, os aumentos de preços não podiam ser justificados pelo funcionamento normal do mercado mas constituíam uma situação excecional em que os Estados‑Membros podiam tomar medidas extraordinárias (26), o Governo Belga não pode ser criticado por ter tomado medidas destinadas, precisamente, a colmatar uma deficiência do mercado identificada pelo Regulamento 2022/1854. Por outro lado, o facto de esse Governo ter decidido aplicar o mesmo regime de limitação tanto para o período abrangido por esse regulamento como para o período que o precedeu não põe em causa os objetivos prosseguidos pelo legislador da União, mas, muito pelo contrário, contribui para a concretização destes (27).

68. Acresce que, na hipótese de a legislação nacional controvertida estar abrangida pelo âmbito de aplicação ratione temporis do referido regulamento, a análise desta do ponto de vista dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima dos operadores do mercado, tal como foi apresentada pelas recorrentes no processo principal, não exige, com toda a probabilidade, uma resposta diferente.

69. Com efeito, por um lado, no que toca ao princípio da confiança legítima, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para que um operador económico possa invocá‑lo, é necessário que uma autoridade nacional tenha previamente criado nele expetativas justificadas (28). No entanto, quando um operador económico prudente e avisado está em condições de prever a adoção de uma medida suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o benefício desse princípio quando essa medida é adotada (29).

70. Ora, no caso em apreço, um operador económico prudente e avisado deveria estar à espera de que as autoridades nacionais interviessem para colmatar a deficiência do mercado, adotando medidas urgentes e temporárias para fazer face ao aumento imprevisível dos preços da eletricidade no mercado, pelo que, nesse contexto extraordinário, as autoridades nacionais não podiam criar nenhuma expetativa para os produtores em causa quanto à manutenção de receitas excecionais e inesperadas (30).

71. Por outro lado, no que diz respeito ao princípio da segurança jurídica, recordo que este é particularmente rigoroso no caso de legislação suscetível de acarretar encargos financeiros, e que se opõe a que o âmbito de aplicação temporal de um ato da União tenha como ponto de partida uma data anterior à da respetiva publicação (31). Excecionalmente, pode não ser assim quando um objetivo de interesse geral o exija e quando a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada, bem como quando decorrer claramente dos termos, da finalidade ou da sistemática das normas em causa que esse efeito lhes deve ser atribuído (32).

72. Mesmo admitindo que o Governo Belga aplicou retroativamente a medida de limitação para as receitas prevista pelo Regulamento 2022/1854, essa abordagem seria, a meu ver, justificada no caso vertente, tendo em conta o objetivo de interesse geral prosseguido por essa medida, a saber, a proteção dos consumidores através de uma intervenção de emergência e de curta duração adotada para fazer face à crise energética (33).

73. Tendo em conta o exposto, proponho que se responda à terceira questão que os artigos 6.° a 8.° e o artigo 22.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento 2022/1854, lidos em conjugação com os considerandos deste último, com o artigo 288.° TFUE e com os princípios do primado, da efetividade e da cooperação leal, não se opõem a uma legislação nacional que prevê a aplicação de um sistema de limitação para as receitas de mercado dos produtores de eletricidade num período anterior à entrada em vigor deste regulamento.

V. Conclusão

74. Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pela cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) do seguinte modo:

1) Os artigos 6, 7.° e 8.° do Regulamento (UE) 2022/1854 do Conselho, de 6 de outubro de 2022, relativo a uma intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia, lidos em conjugação com o artigo 2.°, pontos 5 e 9, e à luz de todos os considerandos deste regulamento, e, em particular, com o artigo 288.o TFUE, o artigo 6.o TUE e o princípio da proporcionalidade,

devem ser interpretados no sentido de que:

não se opõem a uma legislação nacional que assenta em presunções para calcular as receitas dos produtores de eletricidade sujeitas ao limite máximo, desde que esse sistema de presunções garanta o respeito das condições enunciadas no artigo 8.°, n.° 2, do referido regulamento.

2) Os artigos 6.° a 8.° e o artigo 22.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento 2022/1854, lidos em conjugação com os considerandos deste regulamento, com o artigo 288.° TFUE e com os princípios do primado, da efetividade e da cooperação leal,

devem ser interpretados no sentido de que:

não se opõem a uma legislação nacional que prevê a aplicação de um sistema de limitação para as receitas de mercado dos produtores de eletricidade num período anterior à entrada em vigor do referido regulamento.

1 Língua original: francês.

2 Regulamento do Conselho, de 6 de outubro de 2022, relativo a uma intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia (JO 2022, L 261 I de 2022, p. 1).

3 Decisão (B)2511, de 28 de fevereiro de 2023.

4 Moniteur belge de 11 de maio de 1999, p. 16264.

5 Moniteur belge de 22 de dezembro de 2022, p. 98819.

6 Como demonstra a heterogeneidade das medidas de aplicação do Regulamento 2022/1854 pelos Estados‑Membros, e conforme sublinhado no Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o reexame das intervenções de emergência para fazer face aos elevados preços da energia, em conformidade com o [Regulamento 2022/1854] [COM(2023) 302 final] (a seguir «Relatório da Comissão»).

7 Com efeito, considerar que os Estados‑Membros estavam habilitados a determinar o montante do limite máximo e as receitas a cobrar como entendessem e dispunham assim de um poder discricionário que lhes permitia fazê‑lo, esvaziaria de objeto a coordenação pretendida e prosseguida pelo Regulamento 2022/1854.

8 A este respeito, o Governo Belga sublinha que é necessário que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre o efeito direto das disposições visadas, porquanto, se o Tribunal de Justiça declarar que o Regulamento 2022/1854 se opõe à utilização de presunções como as que estão em causa no processo principal, coloca‑se então a questão de saber se o órgão jurisdicional de reenvio deve afastar as disposições nacionais impugnadas. Este Governo menciona, nomeadamente, os ensinamentos retirados do Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, n.° 68), segundo o qual um órgão jurisdicional nacional não está obrigado, com fundamento unicamente no direito da União, a deixar de aplicar uma disposição do seu direito nacional contrária a uma disposição do direito da União se esta última disposição não tiver efeito direto.

9 V., nomeadamente, Acórdãos de 11 de janeiro de 2001, Monte Arcosu (C‑403/98, EU:C:2001:6, n.os 26 e 28), de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 27 e jurisprudência referida) e de 30 de maio de 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 40 e jurisprudência referida).

10 V., na doutrina, Lenaerts, K., e Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, no 18.013, pp. 721 a 723.

11 Por outro lado, o conceito de «receitas de mercado» está igualmente definido de maneira clara no artigo 2.°, n.° 5, do Regulamento 2022/1854.

12 A este respeito, cabe salientar que a circunstância de o Regulamento 2022/1854 não prever uma metodologia específica e vinculativa para o cálculo do limite máximo e de algumas das suas disposições deixarem aos Estados‑Membros uma margem de apreciação na fixação desse limite máximo, incluindo, por um lado, a faculdade prevista no artigo 8.°, n.° 1, deste regulamento de introduzirem medidas que limitem ainda mais as receitas de mercado e a possibilidade de fazerem uma distinção entre as tecnologias utilizadas pelos produtores de eletricidade, e, por outro, a faculdade de preverem, com base no seu artigo 7.°, nos n.os 3 a 5, derrogações adicionais em função das especificidades do seu mercado nacional da energia não pode privar o artigo 6.°, n.° 1, do referido regulamento de efeito direto, porquanto essa margem de apreciação é regulada pelo artigo 8.°, n.° 2, do mesmo regulamento. O mesmo se diga no que se refere aos n.os 3 e 4, do artigo 6.° do Regulamento 2022/1854, que permitem aos Estados‑Membros adotar medidas eficazes para impedir que as obrigações que incumbem aos produtores de eletricidade sejam contornadas.

13 Como decorre do relatório da Comissão, vários Estados‑Membros referiram dificuldades na recolha de dados e no cálculo das receitas.

14 O artigo 22.°‑ter, n.° 5, segundo parágrafo, ponto 6, da Lei da Eletricidade estabelece duas condições para que as presunções estabelecidas nos pontos 3 a 5 possam ser anuladas. De acordo com a primeira condição, o produtor em causa tinha de fazer prova das suas receitas relativamente a todo o seu parque de produção. Esta condição permitia, assim, às autoridades belgas saber a forma como os produtores alocavam as suas receitas às suas diferentes instalações de produção, e, deste modo, evitar que as receitas mais elevadas fossem atribuídas às instalações não abrangidas pelo limite máximo e as receitas mais baixas, às instalações abrangidas pelo limite. De acordo com a segunda condição, no caso de uma venda intragrupo, considerava‑se que a eletricidade era vendida a um preço correspondente ao preço de mercado. O objetivo desta condição era evitar que vendas de eletricidade a preços artificialmente baixos dentro do mesmo grupo levassem a que os produtores (que vendiam eletricidade a um preço inferior ao limite máximo) fossem isentados e que as receitas excedentárias fossem atribuídas a terceiros (dentro do mesmo grupo) não abrangidos pela taxa.

15 A este respeito, importa referir que, embora as recorrentes sustentem que o risco de fraude evocado pelas autoridades belgas é hipotético e, de qualquer modo, irrelevante para justificar as presunções em causa, o órgão jurisdicional de reenvio não parece tomar posição concreta quanto ao objetivo antiabuso prosseguido pelas disposições pertinentes da legislação nacional.

16 Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio não toma posição sobre a questão de saber se os critérios utilizados para estabelecer as presunções inilidíveis se baseiam em estimativas razoáveis das receitas, considerando que só pode examinar este ponto uma vez resolvida a questão da própria legalidade do sistema exclusivo das presunções.

17 V. Acórdão de 7 de setembro de 2017, Eqiom e Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, n.° 31 e jurisprudência referida).

18 V. Acórdão de 27 de janeiro de 2022, Comissão/Espanha (Obrigação de informação em matéria fiscal) (C‑788/19, EU:C:2022:55, n.° 28 e jurisprudência referida).

19 Neste caso, o objetivo é prolongar o funcionamento de certas centrais nucleares.

20 Importa igualmente precisar que o artigo 8.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento 2022/1854 permite, em substância, que os Estados‑Membros façam uma distinção entre tecnologias. De qualquer modo, este regulamento não pode, portanto, opor‑se a que, consoante a tecnologia de produção de eletricidade em causa, as receitas sujeitas ao limite máximo sejam determinadas em função de metodologias diferentes.

21 A este respeito, preciso que, como resulta dos trabalhos preparatórios relativos ao Regulamento 2022/1854, a proposta de regulamento elaborada pela Comissão previa que a medida de limitação prevista no artigo 6.° desta proposta se aplicasse a partir de 1 de dezembro de 2022, especificando que tal «não prejudica[va] uma aplicação voluntária antecipada pelos Estados‑Membros». No entanto, esta possibilidade de os Estados‑Membros procederem a uma aplicação retroativa deste regulamento não foi mantida na versão final do regulamento.

22 Com efeito, dado que a legislação nacional aplica o Regulamento 2022/1854 no período expressamente previsto no seu artigo 22.° e, que, portanto, o Reino da Bélgica cumpre a obrigação nos termos do direito da União, o facto de este Estado‑Membro escolher aplicar essa mesma medida de limitação numa data diferente, anterior à expressamente prevista por esse regulamento, faz parte da sua competência nacional em matéria fiscal.

23 A este respeito, sublinhe‑se que decorre do relatório da Comissão que sete Estados‑Membros, incluindo o reino da Bélgica, aplicaram o limite máximo retroativamente.

24 Apesar das diferentes abordagens seguidas a nível nacional quanto às modalidades de cobrança de uma taxa sobre as receitas excedentárias antes da entrada em vigor do Regulamento 2022/1854.

25 O mesmo aconteceria para os consumidores, uma vez que, na hipótese de o Reino da Bélgica ser privado da faculdade de aplicar o limite máximo para as receitas obtidas no mercado antes da entrada em vigor do Regulamento 2022/1854 e na inexistência de medidas equivalentes financiadas pelo orçamento nacional suscetíveis de compensar os montantes cobrados aos produtores em causa, os consumidores belgas ver‑se‑iam privados do apoio económico recebido, em comparação com os consumidores residentes nos Estados‑Membros onde a medida de limitação era aplicada antes da entrada em vigor desse regulamento.

26 V. considerando 28 do Regulamento 2022/1854 e Comunicação da Comissão de 8 de março de 2022 [COM(2022) 108 final, em particular p. 4], na qual a Comissão indicou que os Estados‑Membros podiam adotar medidas fiscais temporárias sobre os lucros excecionais para financiar essas medidas de emergência.

27 Tanto mais que entre os objetivos principais prosseguidos pelo Regulamento 2022/1854 figura a vontade do legislador da União de proceder a uma coordenação, ao nível da União, das medidas tomadas pelos vários Estados‑Membros, dado que a introdução de limites máximos não coordenados para as receitas de mercado da eletricidade poderia conduzir a distorções significativas entre produtores concorrentes à escala da União.

28 V., neste sentido, Despacho de 1 de março de 2022, Milis Energy e o. (C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 e C‑608/20 a C‑611/20, EU:C:2022:164, n.° 44 e jurisprudência referida). Esta jurisprudência precisa, nomeadamente, que não se justifica que os operadores económicos depositem a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das autoridades nacionais.

29 V., igualmente, as minhas Conclusões no processo Secab (C‑423/23, EU:C:2025:63, n.os 52 e 53).

30 Embora se trate de uma questão relevante de direito nacional que escapa à apreciação do Tribunal de Justiça e cujo mérito só o órgão jurisdicional nacional tem competência para examinar, parece‑me igualmente pertinente o argumento invocado pelo Governo Belga e pela CREG segundo o qual a legislação nacional controvertida visava apenas as receitas geradas durante um exercício fiscal ainda não encerrado no momento da sua entrada em vigor, pelo que a situação em causa no processo principal não constituía, do ponto de vista fiscal, uma situação definitiva. Assim, uma medida fiscal pode ser adotada até final do período de tributação, que corresponde geralmente ao ano civil, relativamente aos rendimentos obtidos durante esse período de tributação, pelo que é possível que uma medida fiscal adotada em dezembro de 2022 diga respeito a receitas realizadas antes dessa data, sem que possa ser qualificada de retroativa em direito belga. Por conseguinte, os produtores não podiam razoavelmente pensar que as receitas superiores ao nível previsto, obtidas durante 2022, podiam ser consideradas definitivas e não seriam objeto de uma medida fiscal, pelo menos até final de 2022.

31 V. Acórdão de 13 de fevereiro de 2019, Human Operator (C‑434/17, EU:C:2019:112, n.os 35 e 36 e jurisprudência referida).

32 V., a título de exemplo, Acórdão de 4 de maio de 2023, Kapniki A. Michailidis (C‑99/22, EU:C:2023:382, n.° 23 e jurisprudência referida).

33 V., neste sentido, Acórdãos de 18 de julho de 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, n.° 38 e jurisprudência referida), e de 23 de janeiro de 2019, Walbusch Walter Busch (C‑430/17, EU:C:2019:47, n.° 42).