Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-632/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 27 de março de 2025 (1)

Processo C‑632/23

Comissão Europeia

contra

República da Bulgária

« Incumprimento de Estado — Auxílios de Estado — Auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno — Artigo 108.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE — Decisão (UE) 2015/456 — Auxílios de Estado concedidos na permuta de terrenos florestais — Obrigação de recuperação — Dever de informar — Não execução no prazo estabelecido »

I. Introdução

1. Por meio da presente ação por incumprimento, intentada nos termos do artigo 108.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adotar no prazo fixado todas as medidas necessárias à execução da Decisão (UE) 2015/456 sobre o regime de auxílio aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais (2), esta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE e dos artigos 4.° a 6.° desta decisão.

2. Mais precisamente, a Comissão censura a República da Bulgária por não ter tomado, no prazo de doze meses a contar da data de notificação da Decisão 2015/456, ou seja, antes de 5 de setembro de 2015, todas as medidas necessárias para, por um lado, recuperar a totalidade dos auxílios de Estado concedidos a empresas no âmbito da permuta de terrenos florestais do Estado por terrenos florestais privados durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de janeiro de 2009, que foram declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno por essa decisão, e, por outro lado, cumprir o seu dever de informar a Comissão.

3. Em apoio da sua ação, a Comissão invoca três acusações, que se sobrepõem parcialmente, relativas, a primeira, à não execução da Decisão 2015/456 no prazo estabelecido, a segunda, a um resultado muito limitado quanto à recuperação do auxílio em causa e, a terceira, à falta de circunstâncias que estabeleçam a impossibilidade absoluta de executar essa decisão.

4. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões incidirão sobre a análise da primeira parte da segunda acusação da Comissão que se articula, em substância, em torno de três argumentos em relação à República da Bulgária, relativos, o primeiro, à escolha pretensamente injustificada deste Estado‑Membro de recorrer a um perito independente para avaliar os preços de mercado das parcelas permutadas a fim de determinar os montantes do auxílio a recuperar nos termos do considerando 176 da Decisão 2015/456, o segundo, à pretensa falta de independência do perito designado e, o terceiro, à pretensa violação da obrigação de cooperação leal pela não divulgação à Comissão da informação segundo a qual o perito designado era uma empresa pública.

II. Quadro jurídico

A. Regulamento (CE) n.° 659/1999

5. O Regulamento (CE) n.° 659/1999 que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (3), que foi substituído pelo Regulamento (UE) 2015/1589 (4), mantém‑se aplicável ao presente litígio tendo em conta a data dos factos do caso em apreço.

6. O considerando 13 do Regulamento n.° 659/1999 enunciava:

«Considerando que, nos casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado comum, deve ser restabelecida uma concorrência efetiva; que, para este efeito, é necessário que o auxílio, acrescido de juros, seja recuperado o mais rapidamente possível; que é conveniente que esta recuperação seja efetuada de acordo com o direito processual nacional; que a aplicação deste direito processual não deve, ao impedir uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efetiva; que, para obter esse resultado, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a eficácia da decisão da Comissão.»

7. O artigo 14.° desse regulamento, sob a epígrafe «Recuperação do auxílio», previa, no n.° 3:

«Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo [278.° TFUE], a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação [da União].»

8. O artigo 23.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Incumprimento de decisões e acórdãos», dispunha, no n.° 1:

«Quando o Estado‑Membro em causa não der cumprimento às decisões condicionais ou negativas, em especial nos casos previstos no artigo 14.°, a Comissão pode recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça [...] nos termos do artigo [108.°], n.° 2, [TFUE].»

B. Decisão 2015/456

9. Nos termos dos considerandos 44, 118 a 121, 146 e 172 a 177 da Decisão 2015/456:

«(44) Na decisão de início do procedimento, a Comissão também apresentou, a título preliminar, a sua opinião sobre como deveria ser quantificada a vantagem resultante das transações por permuta contestadas, caso se conclua que as permutas referidas configuram auxílios estatais:

i) a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal privada 1 e o preço administrativo da parcela 1, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base;

ii) a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal pública 2 e o preço administrativo da parcela 2, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.

O montante de auxílio estatal envolvido nas transações de permuta seria, então, igual ao valor de ii) menos o valor de i).

Qualquer compensação monetária resultante da diferença dos preços administrativos das duas parcelas objeto de transação por permuta paga por uma parte à outra também deve ser tida em conta ao calcular o envolvimento de um potencial elemento de auxílio estatal na transação.

[...]

(118) Em comunicações posteriores, em resposta aos pedidos de informações, as autoridades búlgaras forneceram os preços de mercado — tanto de terrenos florestais privados como públicos — de todas as transações por permuta efetuadas durante o período em análise [...].

(119) Na sua comunicação de 19 de novembro de 2013 [...], no entanto, as autoridades búlgaras indicaram que existiam alguns problemas relacionados com a fiabilidade dos dados que tinham fornecido. Em especial, para efeitos da fórmula constante do considerando 44, as autoridades búlgaras apresentaram preços de mercado justos para 82 [...] parcelas abrangidas pelas transações por permuta contestadas. Para as restantes parcelas, apresentaram os valores de mercado na base dos melhores esforços, indicando que estes podem não representar necessariamente valores de mercado justos. Para as restantes parcelas públicas em causa, as autoridades búlgaras explicaram que os preços que referiram como preços de mercado eram na realidade a média dos preços dos vários tipos de transações de terrenos florestais. Por conseguinte, não representam necessariamente um valor justo de mercado pois não correspondem aos preços médios de transações totalmente análogas.

(120) Do mesmo modo, para as restantes parcelas privadas que ainda não tinham sido objeto de uma avaliação por um perito independente, as autoridades búlgaras indicaram que, em certos casos, os preços referidos nos certificados de venda, que foram utilizados pelas autoridades como um substituto para os valores de mercado fornecidos para essas parcelas, eram próximos ou iguais aos chamados valores fiscais. O valor fiscal de uma parcela não representa o seu valor de mercado, mas sim o preço mínimo que deve ser pago em transações imobiliárias, ou seja, o valor de mercado da parcela em causa seria, em princípio, mais elevado.

(121) Não obstante o acima exposto, as autoridades búlgaras salientaram que os dados que apresentaram sobre os preços de mercado são as melhores estimativas que podem obter, já que: i) não existem regras específicas na Bulgária para a determinação dos preços de mercado dos terrenos florestais através de avaliação, ii) levaria muito tempo a realizar uma avaliação de um perito avaliador independente sobre quais seriam os preços de mercado das parcelas em causa no momento da permuta e iii) tal avaliação seria um processo muito dispendioso. Além disso, as autoridades búlgaras declararam que, de qualquer forma, os preços apresentados estão mais próximos de preços de mercado justos do que dos preços administrativos.

[...]

(146) As autoridades búlgaras indicaram alguns problemas relativos à fiabilidade dos dados que forneceram sobre os preços de mercado [...]. Ao mesmo tempo, no entanto, indicaram que as informações fornecidas contêm as melhores estimativas dos preços de mercado [...]. A Comissão considera que esses dados constituem estimativas suficientemente fiáveis do valor real (ou seja, “justo”) de mercado das parcelas em causa.

[...]

(172) A Comissão não está legalmente obrigada a fixar o montante exato a recuperar, especialmente quando não possuir os dados necessários para o efeito. Ao invés, é suficiente que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao Estado‑Membro determinar a quantia recuperável sem dificuldades excessivas [...]

(173) [...] a Comissão considera que a metodologia a seguir apresentada deve ser utilizada pelo Estado‑Membro como ponto de partida para determinar o montante do auxílio incompatível a recuperar junto de cada beneficiário:

i) determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terrenos florestais privados e o preço administrativo dessa parcela, sendo essa diferença calculada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base; e

ii) determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terreno florestal pública e o seu preço administrativo, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.

O montante inicial de auxílio estatal recebido em resultado da transação por permuta é igual ao valor de ii) menos o valor de i).

Deve ser feito um ajustamento ao montante inicial nos casos em que uma parcela de terreno do Estado com um valor administrativo mais elevado tenha sido trocada por uma parcela de terreno privado com um valor administrativo mais baixo. De acordo com as autoridades búlgaras, nesses casos o beneficiário teve de pagar uma compensação ao Estado para cobrir a diferença de valor entre as parcelas. Por conseguinte, ao montante inicial do auxílio deve ser descontado o montante da compensação paga pelo beneficiário às autoridades búlgaras. O montante daí resultante deve então ser recuperado pelas autoridades búlgaras junto desse beneficiário para compensar pela vantagem obtida em resultado da transação por permuta.

(174) Para a determinação dos preços de mercado das parcelas em causa, o valor económico desses terrenos no momento da permuta deve ser tido em conta na sua totalidade. [...]

(175) A Comissão observa que as informações sobre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta, bem como os preços de mercado, no momento das permutas, de todas as parcelas abrangidas por essas transações, já estão na posse das autoridades búlgaras, pelo que as autoridades búlgaras [...] não deverão deparar‑se com dificuldades excessivas para proceder à determinação dos montantes recuperáveis com base na metodologia descrita no considerando 173 [...]

(176) No entanto, nos casos em que as autoridades búlgaras possam invocar dificuldades legítimas e o método não possa ser implementado ou conduza a uma quantia que manifestamente não reflete de forma adequada o montante do auxílio estatal recebido pelo beneficiário, podem decidir realizar uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas no momento da transação, através de um perito independente, qualificado para realizar tais avaliações e escolhido através de concurso público. Ao estabelecer o procedimento para a escolha desse perito, mesmo nos casos em que o contrato não exceda os limites das diretivas de adjudicação de contratos públicos da União, devem ser respeitados os princípios da transparência e da igualdade de tratamento. Em especial, o processo de concurso deve ser: i) devidamente publicitado; ii) baseado em critérios de seleção objetivos conhecidos antecipadamente; e iii) incluir a informação de que, após a fase de pré‑seleção, a decisão final é tomada com a participação de representantes dos serviços da Comissão. Nestes casos excecionais, as autoridades búlgaras devem: i) indicar a(s) parcela(s) em causa, ii) indicar a justificação para a necessidade de um perito independente nesse caso específico; e iii) apresentar à Comissão uma proposta de um perito independente (selecionado por concurso público), a acordar conjuntamente pela Comissão e a República da Bulgária.

(177) Por último, uma vez que o objetivo da recuperação é restabelecer [a situação] tal como existia antes da data em que a transação por permuta foi efetuada, a Comissão considera que, tendo em conta o caráter extraordinário dos acordos de permuta relativos a terrenos florestais que não foram explorados comercialmente, a República da Bulgária poderia cumprir a sua obrigação de recuperar o auxílio ilegalmente concedido anulando as transações por permuta contestadas através de uma nova permuta das parcelas em causa. [...]»

10. Os artigos 1.° e 4.° a 6.° do dispositivo desta decisão têm a seguinte redação:

«Artigo 1.°

Os auxílios estatais, concedidos às empresas no contexto das transações por permuta de terrenos florestais públicos em troca de terrenos florestais privados durante o período de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, realizadas ilegalmente pela República da Bulgária em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], são incompatíveis com o mercado interno.

[...]

Artigo 4.°

1. A República da Bulgária deve recuperar junto dos beneficiários o auxílio incompatível concedido em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.°

2. Em derrogação do n.° 1, os auxílios ilegais podem ser recuperados junto dos beneficiários através de anulação das transações por permuta, nos casos em que não tenham sido efetuadas alterações materiais quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados a que diz respeito a transação, desde a data dessa transação.

[...]

Artigo 5.°

1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.° deve ser cumprida de forma imediata e efetiva.

2. A República da Bulgária garante que a presente decisão será integralmente aplicada no prazo de doze meses a contar da data da sua notificação.

Artigo 6.°

[...]

3. No prazo de doze meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar documentos que demonstrem que o auxílio foi recuperado na sua totalidade junto dos beneficiários em causa.

4. Mediante a apresentação de relatórios bimestrais, a República da Bulgária mantém a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para implementar a presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.° a pedido da Comissão, apresentará de imediato informações sobre as medidas já tomadas e planeadas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já recuperados junto dos beneficiários.»

III. Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso

A. Enquadramento factual

11. Ao longo do ano de 1947, os terrenos florestais da República da Bulgária foram nacionalizados. Depois do ano 2000, a República da Bulgária começou a restituí‑los aos seus antigos proprietários privados. Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que, na sequência de uma alteração da Lei Florestal (5), que entrou em vigor em 22 de fevereiro de 2002, passou a ser possível realizar permutas de terrenos florestais privatizados por terrenos florestais públicos do Estado pertencentes ao Fundo Florestal do Estado. Os preços dos terrenos permutados foram determinados com base em critérios estabelecidos pela regulamentação búlgara, que entrou em vigor em 18 de novembro de 2003 (6).

12. Uma vez que a proibição das permutas de terrenos florestais entrou em vigor em 27 de janeiro de 2009, o período considerado das transações por permuta contestadas decorreu entre 1 de janeiro de 2007 (a saber, a data da adesão da República da Bulgária à União) e 27 de janeiro de 2009 (7).

13. Na sequência de uma denúncia apresentada durante o ano de 2008, que indicava um auxílio de Estado ilegal relacionado com permutas de terrenos, a Comissão notificou, por Ofício de 29 de junho de 2011, à República da Bulgária a sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativo às transações por permuta contestadas.

14. Pela Decisão 2015/456, a Comissão constatou que a República da Bulgária não cumpriu as suas obrigações nos termos do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, ao conceder um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno a empresas no âmbito da permuta de, pelo menos, duas parcelas de terrenos florestais do Estado por terrenos florestais privados durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de janeiro de 2009, o que dizia respeito a um total de 132 transações por permuta.

15. A este respeito, a Comissão considerou que as transações por permuta realizadas pela República da Bulgária durante o período considerado constituíam um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE quando as pessoas que participaram nas permutas eram empresas, na aceção desta disposição, e que o valor dos terrenos florestais deste Estado‑Membro não refletia o valor de mercado (8), sob reserva de que não se tratava de auxílios de minimis na aceção do Regulamento (UE) n.° 1407/2013 (9).

16. Em 5 de novembro de 2014, a República da Bulgária decidiu não interpor um recurso de anulação da Decisão 2015/456.

B. Procedimento pré‑contencioso

17. Na sequência da adoção da Decisão 2015/456, as autoridades búlgaras e os serviços da Comissão trocaram uma volumosa correspondência sobre a execução da mesma. Para efeitos das presentes conclusões específicas, a exposição que se segue incidirá exclusivamente sobre a correspondência relativa à designação do perito independente.

18. Em 7 de outubro de 2014, na sua primeira reunião com os serviços da Comissão após a adoção da Decisão 2015/456, as autoridades búlgaras informaram esta instituição de que tinham decidido recuperar o auxílio incompatível mas não tinham recorrido à possibilidade prevista no artigo 4.°, n.° 2, do dispositivo e no considerando 177 da Decisão 2015/456, nomeadamente a anulação das transações por permuta nos casos em que os terrenos florestais abrangidos pela transação não tenham sofrido qualquer alteração material após a data dessa transação. Estas comprometeram‑se, em contrapartida, a recuperar o auxílio em todos os casos em que o seu montante excedia o limiar de minimis. Para este efeito, as autoridades búlgaras indicaram que procederiam a uma avaliação dos preços de mercado dos terrenos permutados, com o apoio de um perito independente, em conformidade com o considerando 176 dessa decisão. Por ocasião deste encontro, a Comissão não se opôs à escolha das autoridades búlgaras de recorrer a um tal perito independente.

19. Por correio eletrónico de 17 de outubro de 2014, as autoridades búlgaras enviaram à Comissão uma lista na qual identificava 78 transações por permuta de terrenos florestais que eram abrangidas pelas regras de minimis.

20. Por correio eletrónico de 22 de outubro de 2014, os serviços da Comissão informaram as autoridades búlgaras de que esta lista tinha sido «corretamente estabelecida».

21. Em 26 de novembro de 2014, o Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas búlgaro aprovou a lista das transações por permuta que excediam o limiar de minimis e para as quais era necessário proceder a uma avaliação, por um perito independente, dos preços de mercado das parcelas florestais no momento da realização da permuta.

22. O concurso público para efeitos da seleção do perito independente decorreu durante o período compreendido entre o ano de 2014 e o ano de 2017, durante o qual foram lançados vários concursos, tendo algumas dificuldades de ordem processual impedido que os primeiros concursos públicos fossem concluídos com êxito (10).

23. Por Ofício de 16 de outubro de 2017, as autoridades búlgaras informaram a Comissão do resultado do último concurso público, indicando que o perito selecionado era a sociedade Agrolesproekt EOOD e que esta executaria o contrato recorrendo a dois peritos qualificados que estavam registados na Câmara dos Avaliadores Independentes da Bulgária e que estavam autorizados a avaliar parcelas de terreno nas zonas florestais. Além disso, este Ofício indicava que, em conformidade com as exigências impostas aos proponentes na documentação relativa ao contrato público, tinha sido feita uma declaração relativamente aos dois avaliadores, que especificava, nomeadamente, que não tinham participado na composição dos comités que confirmavam os relatórios de avaliação elaborados para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de janeiro de 2009, visado pela Decisão 2015/456 (11). O referido Ofício não continha nenhuma informação sobre a estrutura de propriedade da Agrolesproekt e, nomeadamente, sobre o facto de esta ser detida a 100 % pelo Estado búlgaro.

24. Por Ofício de 26 de outubro de 2017, a Comissão informou a República da Bulgária de que, por um lado, tinha tomado nota da seleção da Agrolesproekt e do facto de que o contrato seria executado pelos dois peritos e de que, por outro lado, com base nas informações disponíveis, a seleção proposta preenchia os critérios que permitiam recorrer a peritos independentes e suficientemente qualificados que não tinham participado anteriormente nas transações por permuta visadas pela Decisão 2015/456. Em seguida, a Comissão convidou as autoridades búlgaras a fornecer‑lhe os relatórios de avaliação assim que os peritos os tivessem concluído.

25. Em 7 de novembro de 2017, as autoridades búlgaras e a Agrolesproekt assinaram um contrato para o fornecimento do serviço de cálculo do preço de mercado dos terrenos permutados.

26. Por Ofício de 8 de junho de 2018, em resposta ao Ofício de 26 de outubro de 2017, a República da Bulgária informou a Comissão de que a Agrolesproekt tinha elaborado um relatório sobre os trabalhos realizados, o qual tinha sido entregue à entidade adjudicante, que o tinha aprovado na sequência da avaliação do conselho de peritos da Agência de Execução Florestal, a qual tinha concluído, por unanimidade, que os relatórios de avaliação tinham sido elaborados em conformidade com as especificações técnicas do contrato e com a metodologia consagrada no caderno de encargos.

27. Por Ofício de 29 de junho de 2018, a Comissão pediu à República da Bulgária que lhe fornecesse informações relativas à execução da missão de avaliação das propriedades florestais.

28. Por Ofício de 4 de setembro de 2018, as autoridades búlgaras apresentaram os seus relatórios sobre a avaliação dos preços de mercado dos terrenos permutados. Com base nestes relatórios, foi constatado um montante de auxílio positivo relativamente a 103 das 132 transações por permuta abrangidas pela Decisão 2015/456 (12).

29. Por Ofício de 22 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício de 4 de setembro de 2018, a Comissão informou as autoridades búlgaras de que tinha tomado nota das informações transmitidas e confirmou a conclusão segundo a qual tinha sido identificada uma vantagem para os beneficiários que foram parte nas 103 transações por permuta (num total de 132).

30. Durante o mês de novembro de 2018, segundo a Comissão, as autoridades búlgaras indicaram que os montantes a recuperar se elevavam a aproximadamente 40 milhões de euros.

31. Durante o ano de 2020, a Comissão recebeu uma denúncia alegando que o montante a recuperar se elevava a mais de 500 milhões de euros e expressando dúvidas quanto ao método de cálculo do auxílio aplicado por estas autoridades no âmbito da recuperação.

32. Por Ofício de 15 de maio de 2020, a Comissão, tendo em conta estas dúvidas, solicitou à República da Bulgária uma série de esclarecimentos sobre as atividades da Agrolesproekt, nomeadamente, sobre a sua estrutura de propriedade, sobre a aplicação do critério de independência do perito no âmbito do concurso público bem como sobre a remuneração dos dois peritos a que a Agrolesproekt tinha recorrido (13).

33. Por Ofício de 10 de julho de 2020, a República da Bulgária respondeu explicando que a Agrolesproekt era uma sociedade detida a 100 % pelo Estado búlgaro e cuja atividade principal consistia no fornecimento de serviços ligados à silvicultura e à exploração florestal, e que as funções de gestão eram exercidas pelo ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas.

34. Por Ofício de 22 de setembro de 2020, a Comissão, considerando que as informações fornecidas pelas autoridades búlgaras não permitiam dissipar as sérias dúvidas expressas quanto à execução integral da decisão de recuperação (14), convidou estas autoridades a reexaminar todos os relatórios de avaliação individuais elaborados pela Agrolesproekt, a fim de determinar os preços de mercado segundo o método correto e a calcular sem demora os montantes corretos de auxílio de Estado a recuperar.

35. Por Ofício de 2 de novembro de 2020, as referidas autoridades informaram a Comissão da apresentação de vários recursos nos tribunais nacionais das ordens de recuperação emitidas e da falta de um sistema jurídico ou legislativo que permitisse reabrir ou encerrar um processo judicial em curso.

36. Por Ofício de 19 de abril de 2021, a Comissão indicou às mesmas autoridades que o facto de a Agrolesproekt ser uma «empresa pública», na aceção do artigo 2.°, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE (15), impedia esta empresa de proceder a uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas no momento da transação. Consequentemente, segundo a Comissão, o relatório de peritagem realizado pela Agrolesproekt, com base no qual as autoridades búlgaras tinham fundamentado as medidas adotadas para executar a decisão de recuperação do auxílio de Estado, não era fiável para a execução da Decisão 2015/456. Consequentemente, a Comissão pediu a estas autoridades que estudassem a possibilidade de lançar um novo concurso público para a nomeação de um perito independente, em conformidade com o considerando 176 da presente decisão (16).

37. Por Ofício de 11 de maio de 2021, as referidas autoridades responderam a este Ofício defendendo a escolha da Agrolesproekt como perito, sublinhando, nomeadamente, o facto de que esta escolha tinha sido efetuada por meio de um concurso público suficientemente transparente, concorrencial, aberto e incondicional, em conformidade com o considerando 176 da referida decisão, e com base no critério da proposta mais baixa. Além disso, indicaram que esta empresa não recebia financiamento para as suas atividades do orçamento do Estado, das autarquias ou de outras administrações responsáveis, uma vez que as suas receitas eram provenientes da sua atividade principal, designadamente, a produção de planos florestais e de inventários das zonas florestais no âmbito de contratos celebrados na sequência da participação em concursos abertos por força do Zakon za obshtestvenite porachki (Lei relativa aos Contratos Públicos) (17). Por último, estariam em curso nos tribunais nacionais vários processos que visam contestar o montante do auxílio a recuperar e, em alguns destes processos, peritos judiciais teriam determinado um preço de mercado análogo ou inferior ao estabelecido pela referida empresa.

38. Por Ofício de 20 de junho de 2022, a Comissão pediu informações complementares sobre a independência da Agrolesproekt. A Comissão insistiu na transparência que deviam revestir os seguintes elementos: a) a atividade principal da empresa, os serviços propostos e uma lista dos principais clientes; b) a sua política comercial e os seus procedimentos decisórios; c) as outras entidades ou entidades interessadas que controlam ou influenciam a atividade desta empresa; e d) as fontes de rendimento detalhadas e a parte do financiamento público ou dos contratos celebrados pelo Estado no volume de negócios da referida empresa, bem como as contas certificadas para o período 2017‑2021.

39. Por Ofício de 12 de julho de 2022, a República da Bulgária reiterou as observações formuladas no seu Ofício de 11 de maio de 2021, indicando simultaneamente que, num total de 102 processos nos quais a concessão de um auxílio de Estado tinha sido identificada, 66 processos judiciais tinham sido até então intentados relativamente à recuperação deste auxílio e que, em dez processos, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) tinha anulado as ordens de recuperação contestadas. As autoridades búlgaras especificaram ter enviado 21 ordens de recuperação, das quais dez foram objeto de pagamento e cinco deram lugar a uma anulação da transação por permuta.

40. No âmbito de um recurso interposto de uma tal ordem de recuperação do auxílio no âmbito de uma permuta de terrenos, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se, a título prejudicial, pelo Administrativen sad Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), sobre questões relativas à interpretação do conceito de «empresa» na aceção do artigo 107.° TFUE, bem como sobre as modalidades de cálculo do preço de mercado dos terrenos permutados (18).

41. Nestas condições, a Comissão decidiu intentar a presente ação por incumprimento.

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

42. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter tomado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio de Estado declarado ilegal e incompatível com o mercado interno pela Decisão 2015/456 junto dos beneficiários, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE e dos artigos 4.° a 6.° dessa decisão, e condene este Estado‑Membro nas despesas.

43. A República da Bulgária pede que a ação seja julgada improcedente na íntegra e a condenação da Comissão nas despesas.

44. As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça na audiência que se realizou em 8 de janeiro de 2025.

V. Análise

45. Em apoio da sua ação, a Comissão invoca três acusações, que se sobrepõem parcialmente, relativas, a primeira, à não execução da Decisão 2015/456 no prazo estabelecido, a segunda, a um resultado muito limitado quanto à recuperação do auxílio de Estado em causa e, a terceira, à falta de circunstâncias que estabeleçam a impossibilidade absoluta de executar essa decisão.

46. A segunda acusação é composta por duas partes que visam, respetivamente, as duas principais causas que, segundo a Comissão, teriam impedido a execução efetiva da Decisão 2015/456, a saber, por um lado, a designação injustificada de um perito responsável por determinar o montante do auxílio a recuperar que não preenchia as exigências de independência previstas no considerando 176 dessa decisão, e, por outro lado, a aplicação, por este perito, de um método de cálculo erróneo que não permitia refletir o preço real de mercado.

47. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões incidirão sobre a primeira parte da segunda acusação (19), que se articula, em substância, em torno de três argumentos suscitados pela Comissão, relativos, o primeiro, à escolha pretensamente injustificada da República da Bulgária de recorrer a um perito independente (B), o segundo, à pretensa falta de independência do perito designado (C) e, o terceiro, a uma pretensa violação da obrigação de cooperação leal devido à não divulgação à Comissão da informação de que o perito designado era uma empresa pública (D) (20). Contudo, a fim de melhor delimitar estes diferentes argumentos, considero útil recordar brevemente os princípios relativos à obrigação de recuperação de um auxílio de Estado declarado ilegal (A).

A. Quanto à obrigação de recuperação de um auxílio ilegal

48. Antes de mais, como o Tribunal de Justiça reiteradamente declarou, a supressão de um auxílio ilegal por via de recuperação é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade. O Estado‑Membro destinatário de uma decisão que o obriga a recuperar auxílios ilegais deve, por conseguinte, por força do artigo 288.° TFUE, tomar todas as medidas adequadas para garantir o cumprimento da referida decisão. Deve conseguir uma cobrança efetiva das quantias devidas a fim de eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem competitiva proporcionada pelo auxílio ilegal (21).

49. Em seguida, por força do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999 (22), que era aplicável no momento da adoção da Decisão 2015/456, a recuperação de um auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno por uma decisão da Comissão deve, como também resulta do considerando 13 deste regulamento, efetuar‑se «imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑[M]embro em causa», desde que estas últimas permitam a execução imediata e efetiva desta decisão, refletindo tal condição as exigências do princípio da efetividade (23).

50. Assim, a recuperação deve efetuar‑se sem demora e, mais precisamente, no prazo previsto pela decisão da Comissão, adotada ao abrigo do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, que ordena a recuperação de um auxílio do Estado ou, se for caso disso, no prazo fixado posteriormente pela Comissão. Uma recuperação tardia, posterior aos prazos estabelecidos, não pode satisfazer as exigências do Tratado FUE (24).

51. Por último, a este respeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, à exceção dos casos em que uma decisão de recuperação foi objeto de uma anulação por força do artigo 263.° TFUE, o único meio de defesa suscetível de ser invocado por um Estado‑Membro contra uma ação por incumprimento intentada pela Comissão com fundamento no artigo 108.°, n.° 2, TFUE é o que decorre de uma impossibilidade absoluta de executar a decisão de que é destinatário (25). No entanto, esta situação é objeto de uma análise restritiva. Com efeito, o requisito relativo à existência de uma impossibilidade absoluta de execução não está preenchido quando o Estado‑Membro demandado se limita a comunicar à Comissão as dificuldades jurídicas, políticas ou práticas que a execução da decisão em causa apresenta, sem realizar nenhuma verdadeira diligência de recuperação junto das empresas em causa e sem propor à Comissão formas alternativas de aplicação desta decisão, que teriam permitido ultrapassar estas dificuldades (26).

52. É à luz destes princípios que importa examinar a presente ação por incumprimento, a fim de verificar se, por um lado, a República da Bulgária assegurou devidamente a recuperação do auxílio no prazo previsto pela Decisão 2015/456 (primeira e segunda acusações) e, por outro, em caso negativo, se esse Estado‑Membro pode legitimamente invocar razões que constituem uma impossibilidade absoluta de execução da referida decisão (terceira acusação) (27).

B. Quanto à escolha de recorrer a um perito independente

53. Com o seu primeiro argumento desenvolvido no âmbito da primeira parte da segunda acusação, a Comissão censura a República da Bulgária por ter decidido recorrer a um perito independente com vista a proceder a uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas para efeitos da determinação dos montantes do auxílio de Estado a recuperar, quando, como resulta dos considerandos 146 e 175 da Decisão 2015/456, no momento da adoção desta decisão, as autoridades búlgaras já dispunham, nomeadamente, dos preços de mercado no momento das permutas de todos os terrenos abrangidos pelas transações. Segundo a Comissão, esta circunstância deveria ter facilitado a determinação do montante exato do auxílio a recuperar no respeito da metodologia descrita no considerando 173 da referida decisão, sem ter de designar um perito. Com efeito, em conformidade com o considerando 176 da mesma decisão, a possibilidade de recorrer a um perito independente só estava prevista se a metodologia descrita no considerando 173 desta não pudesse ser aplicada ou tivesse conduzido a um montante que não refletia de maneira adequada o montante da soma recebida pelo beneficiário. Ora, nenhum destes dois motivos que justificam o recurso a um perito independente teria estado presente no caso vertente. Por conseguinte, a escolha das autoridades búlgaras de efetuar um novo cálculo dos preços de mercado relativos à totalidade das 132 transações por permuta visadas pela Decisão 2015/456 recorrendo a um perito independente teria provocado um atraso suplementar considerável e teria complicado de forma injustificada o procedimento de recuperação.

54. A República da Bulgária responde que as condições de aplicação do considerando 176 da Decisão 2015/456 estavam preenchidas, uma vez que os valores de mercado utilizados para efeitos do estabelecimento do auxílio no âmbito da adoção desta decisão não refletiam necessariamente os valores de mercado equitativos das parcelas florestais em causa. Com efeito, as autoridades búlgaras teriam referido, desde a fase administrativa, que existiam «certos problemas» relativos à fiabilidade dos dados comunicados, como foi reconhecido pela própria Comissão, no considerando 119 da referida decisão, sendo estes valores, nomeadamente, determinados com base em estimativas fiscais não fiáveis.

55. Pelas razões que se seguem, considero que a Comissão não pode censurar a República da Bulgária por ter recorrido a um perito independente.

56. Em primeiro lugar, recordo que a possibilidade de estabelecer o método de cálculo com base numa peritagem independente estava expressamente prevista pela própria Decisão 2015/456. Com efeito, o considerando 176 desta decisão previa o recurso a um perito independente «nos casos em que as autoridades búlgaras possam invocar dificuldades legítimas e o [método descrito no considerando 173] não possa ser implementado ou conduza a uma quantia que manifestamente não reflete de forma adequada o montante do auxílio estatal recebido pelo beneficiário» (28). Ora, a circunstância de que esta possibilidade esteja explicitamente prevista por esta decisão implica necessariamente que a Comissão estava consciente do facto de que, no momento da adoção da referida decisão, existia uma possibilidade de que a recuperação do auxílio não pudesse efetuar‑se de maneira quase automática com base nos valores dos preços de mercado dos terrenos que tinham sido comunicados durante o procedimento administrativo. Além disso, a Comissão reconheceu nas suas observações escritas que, na prática, a determinação do valor comercial de uma parcela pode apresentar certas dificuldades, as quais podem ser acentuadas devido ao reduzido número de transações comparáveis, e que existem a priori vários métodos possíveis para determinar o valor comercial de um terreno.

57. Em segundo lugar, a falta de fiabilidade dos preços de mercado das parcelas florestais comunicados pelas autoridades búlgaras tinha sido devidamente referida por estas últimas, e isto bem antes da adoção da Decisão 2015/456, desde a fase administrativa, nas suas observações de 19 de novembro de 2013, bem como, na sequência de um pedido de informações, sob a forma de um quadro transmitido por correio eletrónico de 21 de janeiro de 2014. Tal foi expressamente constatado pela Comissão no considerando 119 desta decisão. Como a República da Bulgária explicou nas suas observações escritas, esta falta de fiabilidade era devida, nomeadamente, à ausência de um número suficiente de transações análogas no mercado restrito dos terrenos situados em zonas florestais, bem como à particularidade nacional de que a grande maioria dos atos notariais a que as autoridades búlgaras recorreram refletia as avaliações fiscais dos bens que não representavam suficientemente o preço real dos mercados. Para além destas dificuldades constatadas, como resulta do considerando 121 da referida decisão, as autoridades búlgaras sublinharam que os dados fornecidos relativos ao preço de mercado eram «as melhores estimativas que podem obter» (29), tendo em conta o facto de que: «i) não existem regras específicas na Bulgária para a determinação dos preços de mercado dos terrenos florestais através de avaliação, ii) levaria muito tempo a realizar uma avaliação de um perito avaliador independente sobre quais seriam os preços de mercado das parcelas em causa no momento da permuta e iii) tal avaliação seria um processo muito dispendioso». Por conseguinte, a Comissão não podia ignorar o facto de que os preços comunicados constituíam «estimativas», nem afirmar de maneira perentória que estas autoridades dispunham, no momento da adoção da mesma decisão, de todos os dados necessários que permitiam determinar o montante da recuperação do auxílio.

58. Em terceiro lugar, tendo em conta o que precede, observo que o recurso a um perito independente que dispõe de qualificações especializadas era simultaneamente permitido e necessário a fim de remediar a falta de fiabilidade dos dados inicialmente comunicados pela República da Bulgária à Comissão. Com efeito, como refere este Estado‑Membro, sem estabelecer com precisão os preços de mercado dos terrenos, teria sido impossível aplicar de maneira adequada a metodologia à qual a Comissão se refere no considerando 173 da Decisão 2015/456, dado que o preço de mercado do terreno fazia parte integrante da equação matemática visada neste considerando.

59. Em quarto e último lugar, esta compreensão parece também ser a abordagem inicial da Comissão. Com efeito esta instituição aceitou, como confirmou durante a audiência, a escolha das autoridades búlgaras de recorrer a um perito durante o seu encontro de 7 de outubro de 2014, nomeadamente o primeiro encontro com estas autoridades após a adoção desta Decisão 2015/456 (30). Ora, ao aceitar esta escolha, a Comissão também admitiu implicitamente as consequências práticas decorrentes da mesma. Com efeito, a Comissão só podia estar perfeitamente consciente de que tal escolha teria necessariamente conduzido a um abrandamento do procedimento de recuperação do auxílio, nomeadamente, devido ao facto de que, em conformidade com o considerando 176 desta decisão, a designação do perito devia fazer‑se por meio de um concurso público. Ora, se a Comissão considerava que não havia razão para recorrer à metodologia prevista neste considerando, deveria ter‑se oposto à mesma desde o início, nomeadamente desde o primeiro encontro acima referido, e não dez anos mais tarde, por ocasião de uma ação por incumprimento. Além disso, como resulta dos n.os 18 a 29 das presentes conclusões, a totalidade das medidas tomadas pela República da Bulgária entre a adoção da Decisão 2015/456 e a produção do relatório do perito independente, foram‑no em concertação com os serviços da Comissão, os quais nunca formularam objeções, pelo menos por escrito, quanto à escolha inicial de recorrer a este perito. Com efeito, como resulta do n.° 29 das presentes conclusões, mesmo no final dos trabalhos realizados pelo referido perito e a transmissão dos relatórios de avaliação abrangendo a totalidade das 132 transações por permuta, a Comissão não formulou nenhuma objeção ou proposta visando tomar medidas novas ou suplementares relativas à avaliação dos terrenos.

60. Resulta do que precede que, em meu entender, o primeiro argumento da Comissão desenvolvido no âmbito da primeira parte do segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

C. Quanto à falta de independência do perito designado

61. Com o seu segundo argumento suscitado no âmbito da primeira parte do segundo fundamento, a Comissão alega que o perito designado pela República da Bulgária, nomeadamente uma empresa detida, no momento da sua seleção, a 100 % pelo Estado búlgaro e que estava sob o controlo da mesma autoridade que tinha inicialmente concedido o auxílio em causa, a saber o Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, não correspondia às exigências de independência previstas no considerando 176 da Decisão 2015/456. Mais precisamente, na sequência do pedido de informações de 20 de junho de 2022 (31), e com base nos elementos de resposta fornecidos pela República da Bulgária em 12 de julho de 2022 (32), a Comissão considerou que claramente não existia uma independência funcional e económica entre a Agrolesproekt e este Ministério que teria viciado o procedimento de recuperação do auxílio e, por conseguinte, a execução efetiva da sua decisão.

62. Por um lado, no que diz respeito à independência funcional, os estatutos, os relatórios de atividade e as contas anuais da Agrolesproekt indicariam, em substância, que os direitos do Estado búlgaro, como proprietário exclusivo do capital desta empresa, eram exercidos pelo ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, e que existiria, por conseguinte, um vínculo de subordinação direta entre a referida empresa e a entidade pública que concedeu o auxílio (33). Durante a audiência, a Comissão precisou que esta associação orgânica constituiria um problema de independência objetivo, uma vez que havia que considerar que a Agrolesproekt agia sob a tutela do Estado búlgaro e como célula do concedente do auxílio. A este respeito, segundo a Comissão, o conflito de interesses seria evidente, uma vez que as funções de gestão da Agrolesproekt seriam exercidas por uma autoridade estatal que teria violado o direito da União; e assim seria «inútil negar a influência desta autoridade sobre o processo decisório da empresa». Por outro lado, no que diz respeito à independência económica, ainda segundo a Comissão, uma série de elementos sustentaria a falta de independência económica desta empresa, tais como, nomeadamente, o facto de que a atividade desta última dependia inteiramente de um financiamento público, uma vez que todos os contratos executados pela Agrolesproekt foram adjudicados através de concursos públicos organizados pelo setor público. Além disso, a República da Bulgária não teria fornecido precisões relativamente à identidade das diferentes entidades adjudicantes do setor público.

63. A República da Bulgária contesta este argumento alegando, em substância, que a circunstância segundo a qual a Agrolesproekt era uma entidade pública não era suscetível de afetar a sua independência na missão que lhe tinha sido confiada, dado que, nomeadamente, a fim de avaliar os preços de mercado das parcelas permutadas e de determinar os montantes do auxílio a recuperar, esta empresa tinha recorrido a dois peritos registados na Câmara dos Avaliadores Independentes da Bulgária e autorizados a avaliar parcelas de terreno em zonas florestais, e cuja independência não podia ser posta em causa.

64. A este respeito, convém sublinhar, desde logo, que a Decisão 2015/456 e nomeadamente o considerando 176 desta se limita, por um lado, a precisar que as autoridades búlgaras podiam efetuar a avaliação dos preços de mercado das parcelas visadas por esta decisão «através de um perito independente, qualificado para realizar tais avaliações e escolhido através de concurso público» e, por outro lado, a fixar as diferentes etapas do procedimento para a seleção deste perito. Embora esta disposição preveja que o perito deve ser «independente», «qualificado» e «escolhido através de concurso público», não contém nenhuma indicação explícita quanto ao estatuto jurídico ou de propriedade deste perito e, em particular, o facto de não poder ser uma empresa pública.

65. Importa, por conseguinte, verificar se, apesar da falta de tal indicação na Decisão 2015/456, as autoridades búlgaras deveriam, não obstante, saber que a designação de uma entidade pública como perito era, em si mesma, incompatível com a exigência de independência deste.

66. Pelas razões que se seguem, considero que não foi esse o caso.

67. Com efeito, em primeiro lugar, observo que tal princípio, segundo o qual as entidades públicas devem ser excluídas dos concursos públicos relativos a missões de peritagem, não resulta nem da regulamentação da União relativa à adjudicação de contratos públicos nem de regulamentação mais específica relativa aos auxílios de Estado.

68. Por um lado, no que diz respeito às regras relativas à adjudicação de contratos públicos, resulta do artigo 2.°, n.° 1, ponto 10, da Diretiva 2014/24/UE (34), lido em conjugação com o considerando 14 desta, que o conceito de «Operador económico» deve ser interpretado amplamente, a fim de incluir não só as pessoas singulares ou coletivas mas também qualquer pessoa coletiva que, nomeadamente, preste serviços em causa no mercado, independentemente da forma jurídica sob a qual escolheu operar. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça estabeleceu que a eventualidade de uma posição privilegiada de um operador económico pelo facto de receber financiamentos públicos ou auxílios de Estado não pode justificar, a priori e sem qualquer outro exame, a exclusão da participação num contrato público (35). Com efeito, o Tribunal de Justiça decidiu que um dos objetivos das normas da União em matéria de contratos públicos consiste na maior abertura possível à concorrência e que é do interesse do direito da União que seja assegurada a maior participação possível de proponentes num concurso público não só atendendo ao interesse em matéria de livre circulação de produtos e serviços mas também ao próprio interesse da entidade adjudicante envolvida, que disporá assim de uma maior escolha quanto à proposta mais vantajosa e mais adaptada às necessidades do organismo público em causa (36).

69. Por outro lado, no que diz respeito à regulamentação mais específica relativa aos auxílios de Estado, a comunicação da Comissão, de 10 de julho de 1997, relativa aos elementos de auxílio de Estado contidos nas vendas de terrenos e de edifícios pelas autoridades públicas (a seguir a «comunicação de 1997») (37), que era aplicável à data da adoção da Decisão 2015/456 bem como por ocasião dos três primeiros concursos públicos que as autoridades búlgaras lançaram para selecionar o perito independente (38), previa expressamente a possibilidade de funcionários e agentes do Estado participarem numa peritagem independente. Mais concretamente, esta comunicação enunciava, no seu título II «Princípios», ponto 2, alínea a), que, se as autoridades públicas decidirem não recorrer a uma venda de terrenos e de edifícios no âmbito de um concurso incondicional (39), podem efetuar uma avaliação por um ou vários perito(s) independente(s) encarregado(s) de avaliar os ativos, previamente às negociações que precedem a venda, para fixar o valor de mercado com base em indicadores de mercado e em critérios de avaliação de aceitação geral. O preço de compra mínimo assim fixado representa o preço mínimo de aquisição suscetível de ser acordado sem que seja qualificado de auxílio de Estado. A este respeito, esta disposição precisava, no seu quarto parágrafo, que, além das qualidades profissionais (40), deveria ser «assegurada ao perito uma total independência no desempenho das suas funções», o que implicava que «as autoridades públicas não poderão interferir com os resultados da avaliação. Os gabinetes de avaliação estatais e os funcionários públicos serão considerados independentes se estiver efetivamente excluída qualquer possibilidade de influência indevida sobre as suas conclusões.» (41).

70. Note-se que a comunicação de 1997 não era aplicável ao procedimento de seleção da Agrolesproekt: não o era ratione materiae, dado que, por um lado, esta comunicação dizia respeito a «vendas» de terrenos e de edifícios pertencentes ao Estado e não a «permutas» (42) e que, por outro lado, dizia respeito à avaliação de terrenos ou de edifícios no âmbito da qualificação de um auxílio e não da sua recuperação; também não o era ratione temporis, uma vez que esta comunicação já não estava em vigor no momento em que a Agrolesproekt foi proposta para aprovação aos serviços da Comissão (43). Todavia, a referida comunicação continua a ser pertinente para efeitos da presente análise, nomeadamente uma vez que estabelece o princípio segundo o qual os organismos públicos de avaliação estão perfeitamente aptos a efetuar avaliações no âmbito da execução das regras relativas aos auxílios de Estado, sem que se presuma que não agem de maneira independente. Com efeito, importa salientar que nenhuma disposição da comunicação da Comissão relativa ao conceito de «auxílio estatal» previsto no artigo 107.°, n.° 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que substituiu a comunicação de 1997, exclui a possibilidade de recorrer a peritos independentes que são organismos públicos, enquanto a possibilidade de recorrer a peritos independentes permanece válida (44).

71. Esta constatação não pode ser infirmada pelo argumento da Comissão segundo o qual o contexto do presente processo está associado não à avaliação inicial, por um perito, de um terreno destinado a ser vendido, no âmbito da qual os gabinetes de avaliação de organismos públicos podem, em conformidade com a comunicação de 1997, efetuar avaliações independentes, mas à recuperação de um auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno, o que teria exigido precauções especiais.

72. Com efeito, antes de mais, parece‑me difícil partilhar uma conceção do critério de independência que varia em função da etapa administrativa em causa. Um perito independente autorizado, seja ele um organismo público ou privado, deve presumir‑se agir com toda a independência, quer seja no âmbito da avaliação da venda de um terreno para apreciar a existência de um auxílio (a montante) ou no âmbito da apreciação do valor de um terreno com vista à recuperação de um auxílio (a jusante). Além disso, de um ponto de vista teórico, tenho dificuldade em compreender como é que o risco de uma eventual influência do Estado muda consoante a avaliação diga respeito à existência de um auxílio ou à sua recuperação. Por exemplo, se o objetivo prosseguido por essa influência for o de minimizar o montante do auxílio para que este seja qualificado de «de minimis», os riscos permanecem os mesmos, quer seja na fase de qualificação como na fase de recuperação do auxílio. Isto aplica‑se mesmo que, como argumenta a Comissão, exista uma convergência entre os interesses da autoridade auxiliar e os dos beneficiários (45). Por último, um princípio em virtude do qual, em substância, se presumiria que um Estado‑Membro agiu ilegalmente ao influenciar um perito quando este é uma empresa pública seria, a meu ver, contrário ao princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, bem como ao princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros e as instituições da União, e não poderia, por conseguinte, ser justificado.

73. Em segundo lugar, tendo em conta a conclusão, supra, segundo a qual, com base no direito da União, as entidades públicas não poderiam ser excluídas dos concursos públicos relativos a avaliações realizadas no âmbito da recuperação de um auxílio de Estado, se a Comissão considerava que, no caso em apreço, a permuta dos terrenos era um assunto sensível e que existia um risco real de influência por parte do organismo que concedeu o auxílio relativamente à entidade que realizou esta peritagem (ou que selecionou peritos independentes), deveria ter previsto expressamente, no considerando 176 da Decisão 2015/456, que a designação dos peritos independentes deveria ter sido feita por um «organismo independente» (46). No entanto, na falta de tal menção, não se pode presumir que a República da Bulgária soubesse que a designação da Agrolesproekt era, por si só, contrária às exigências de independência previstas no considerando 176 desta decisão.

74. Em terceiro lugar, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que nenhum outro elemento de prova decorrente das diferentes trocas entre as partes fez nascer uma obrigação para as autoridades búlgaras (ou legítimas expectativas para a Comissão) quanto ao facto de que o perito independente designado não devia ser uma entidade pública. Pelo contrário, no âmbito do procedimento administrativo que conduziu à adoção da Decisão 2015/456, a Comissão tinha aceitado sem objeções, para efeitos da determinação da existência de um auxílio, os preços determinados por peritos que faziam, eles próprios, parte do Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas. Da mesma maneira, como indicou a República da Bulgária, mesmo após a adoção desta decisão, a Comissão não contestou a objetividade do relatório relativo às avaliações respeitantes às transações «de minimis», embora este tivesse sido realizado por funcionários deste mesmo Ministério (47). Por último, a questão da independência dos peritos foi também expressamente abordada por ocasião das discussões relativas ao primeiro concurso público, que foi anulado, nomeadamente, com o fundamento de que o avaliador autorizado tinha anteriormente tomado posição sobre os relatórios de avaliação elaborados para efeitos da determinação do auxílio (48). Mesmo nesse contexto, a Comissão não aproveitou esta oportunidade para manifestar os seus receios quanto ao pretenso risco decorrente de uma eventual designação de uma empresa pública como perito independente.

75. Em quarto e último lugar, a Comissão não foi, em todo o caso, capaz de demonstrar a existência de qualquer influência exercida pelas autoridades búlgaras sobre o relatório de peritagem da Agrolesproekt. A este respeito, recordo que, se nos inspirarmos nos critérios retidos no âmbito da apreciação da independência dos tribunais, a exigência de independência comporta dois aspetos distintos, a independência objetiva e a independência subjetiva (49). A Comissão argumenta que, no caso vertente, não se verificam esses dois pressupostos.

76. Por um lado, no que diz respeito à independência objetiva, esta pressupõe que o perito exerça as suas funções com total autonomia, sem estar sujeito a qualquer vínculo hierárquico ou de subordinação, e sem receber ordens ou instruções de qualquer origem que seja. Desta forma, o perito está protegido contra as intervenções ou as pressões exteriores suscetíveis de pôr em perigo a independência do seu relatório de peritagem (50).

77. A este respeito, como resulta do n.° 62 das presentes conclusões, a Comissão expressa reservas que dizem respeito tanto à independência funcional como à independência económica da Agrolesproekt relativamente ao Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas.

78. Num primeiro momento, no que diz respeito à independência funcional, considero, antes de mais, que a independência da Agrolesproekt não pode ser posta em causa pelo simples facto de esta empresa ter sido designada pela autoridade que concedeu o auxílio em causa. Pelo contrário, tendo a considerar que, dado que é pacífico entre as partes que os dois peritos a que esta empresa recorreu estavam registados na câmara dos avaliadores independentes, estes exerceram as suas atividades no respeito das mais elevadas normas éticas e deontológicas de independência por ocasião da elaboração dos relatórios de avaliação (51). Neste sentido, deve presumir‑se que estes gozam de uma independência objetiva suficiente. Esta presunção impõe‑se, nomeadamente, uma vez que não é evidente compreender em que medida a circunstância de o mandatário da peritagem ser o Ministério, supra, é, em si mesma, relevante. Com efeito, por um lado, como confirmou a República da Bulgária, estes dois peritos não têm qualquer relação direta com o Estado búlgaro: não são funcionários do Ministério ou de qualquer outro organismo público, nem mesmo da Agrolesproekt, e foram recrutados unicamente para executar as tarefas específicas que lhes foram confiadas. Por outro, a Comissão não pôs em causa as qualidades profissionais dos dois peritos que foram nomeados pela Agrolesproekt, nem a sua aptidão para realizar com êxito a peritagem confiada. A Comissão admitiu mesmo, durante a audiência, que se estes dois peritos tivessem sido selecionados diretamente pelas autoridades búlgaras, sem a intervenção da Agrolesproekt, a condição de independência, na aceção do considerando 176 da Decisão 2015/456, estaria preenchida.

79. Em seguida, penso que esta presunção não pode ser afastada por uma simples afirmação que se basearia no facto de que «seria inútil negar a influência [do Ministério] sobre o processo decisório da empresa». Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação da existência deste, não podendo a Comissão basear‑se numa qualquer presunção (52). Assim, compete à Comissão demonstrar a existência de um vínculo entre o caráter estatal da Agrolesproekt e a qualidade ou a fiabilidade dos relatórios de avaliação, para demonstrar que esta empresa não preenche as condições de execução da decisão que estão previstas no considerando 176 da Decisão 2015/456. Ora, como foi referido durante a audiência, a Comissão não forneceu nenhum elemento de prova que ateste instruções que teriam sido dadas pelas autoridades búlgaras à referida empresa ou aos dois peritos designados. De igual modo, nenhum indício material que sugira que os peritos não eram livres para realizar a sua missão com toda a independência resulta dos relatórios anuais elaborados pela mesma empresa aos quais a Comissão se refere.

80. Num segundo momento, no que diz respeito à independência económica, embora seja verdade que a remuneração dos peritos é efetivamente suscetível de desempenhar um papel na sua independência objetiva, como afirmou a República da Bulgária, o financiamento da Agrolesproekt resulta da atividade económica que exerce. Assim, as suas receitas provêm da sua atividade principal, a saber a elaboração de planos de exploração florestal e o inventário de zonas florestais no âmbito de contratos celebrados na sequência da sua participação em concursos abertos. Estas informações são sustentadas pelas contas anuais para os exercícios dos anos 2018 e 2019, que são publicadas no Registo Comercial, nas quais se indica efetivamente que, durante o período contabilístico em causa, esta empresa gerou as suas próprias receitas a partir de contratos no âmbito de concursos abertos ao abrigo da Lei dos Contratos Públicos.

81. Por conseguinte, parece‑me que nenhum elemento de prova apresentado pela Comissão é suscetível de demonstrar que, no caso em apreço, a independência objetiva da Agrolesproekt ou dos dois peritos a que esta recorreu estava comprometida.

82. Por outro lado, no que respeita à independência subjetiva, recordo que esta está relacionada com o conceito de «imparcialidade» e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos seus interesses respetivos, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige o respeito da objetividade e a inexistência de qualquer interesse no conteúdo da peritagem realizada (53).

83. A este respeito, a Comissão alegou, durante a audiência, que dispunha de indicações que iam no sentido de que os dois peritos em causa não eram completamente livres para cumprir a sua missão no âmbito estabelecido pela Agrolesproekt, que teriam recebido indicações da parte das autoridades búlgaras e que isso resultaria dos próprios relatórios desta empresa.

84. No entanto, como já foi salientado nos n.os 78 a 80 das presentes conclusões, não parece decorrer dos relatórios anuais da Agrolesproekt nenhum elemento que indique que os peritos não eram livres de executar a sua missão. Com efeito, esses relatórios dizem respeito aos projetos de organização silvícola em que participavam estruturas do Estado búlgaro. Ora, não têm nenhuma relevância no que respeita à missão da Agrolesproekt quanto ao cálculo dos preços dos terrenos florestais. Por outro lado, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o relatório de avaliação conforme apresentado por esta empresa foi aprovado pela entidade adjudicante, na sequência da avaliação do conselho de peritos da Agência de Execução Florestal, sem nenhuma intervenção quanto ao seu conteúdo (54).

85. Tendo em conta o que precede, e nomeadamente a redação do considerando 176 da Decisão 2015/456, as disposições pertinentes do direito da União, a insuficiência das precisões fornecidas pela Comissão no âmbito do procedimento administrativo que precedeu e seguiu a adoção desta decisão, e a falta de elementos de prova suscetíveis de pôr em causa a objetividade do relatório de peritagem apresentado pela Agrolesproekt, há que concluir que não está demonstrado que a República da Bulgária violou a referida decisão ao designar um perito que não correspondia às exigências de independência previstas neste considerando.

86. Por conseguinte, proponho que o segundo argumento desenvolvido no âmbito da primeira parte da segunda acusação seja julgado improcedente.

D. Quanto à violação da obrigação de cooperação leal pela não divulgação da estrutura de propriedade pública do perito designado

87. Com o seu terceiro e último argumento suscitado no âmbito da primeira parte da segunda acusação, a Comissão censura as autoridades búlgaras por não terem divulgado em tempo útil, nomeadamente, antes da aprovação da designação da Agrolesproekt pela Comissão, em 26 de outubro de 2017 (55), a informação segundo a qual esta era uma empresa pública e que as suas funções de gestão eram exercidas pelo Ministro da Alimentação, da Agricultura e das Florestas. Esta omissão, que induziu em erro os serviços da Comissão, constituiu uma violação da obrigação de cooperação leal consagrada no artigo 4.°, n.° 3, TFUE. Com efeito, esta informação só teria sido comunicada à Comissão dois anos mais tarde, saber designadamente, em 10 de julho de 2020 (56). Durante a audiência, a Comissão explicou que as autoridades búlgaras não podiam ignorar a importância e a pertinência que esta informação, relativa ao controlo desta empresa, revestia quanto às exigências de independência.

88. A República da Bulgária conclui pedindo que este fundamento seja julgado improcedente.

89. A este respeito, basta referir que, como resulta dos n.os 67 a 72 das presentes conclusões, nenhum elemento do direito da União ou da prática decisória da Comissão deveria ter incitado a República da Bulgária a comunicar a informação relativa ao facto de que os dois peritos independentes tinham sido nomeados pela Agrolesproekt, uma empresa pública, controlada pelo Estado, e nomeadamente pelo Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas.

90. Em todo o caso, como observa com razão a República da Bulgária, se a Comissão tivesse querido verificar essa informação, esta estava rápida e amplamente disponível. Com efeito, as informações relativas aos órgãos de direção e ao controlo do capital de uma empresa estão acessíveis ao público e estão disponíveis no Registo Comercial, pelo que qualquer parte interessada pode ter acesso às mesmas de forma rápida e gratuita no caso de o considerar necessário para tomar uma decisão (57).

91. Daqui resulta que, na minha opinião, não pode ser declarada nenhuma violação da obrigação de cooperação leal por parte da República da Bulgária e que o terceiro argumento desenvolvido no âmbito da primeira parte da segunda acusação também deve ser julgado improcedente.

VI. Conclusão

92. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça, na hipótese de considerar oportuno se pronunciar sobre a primeira parte da segunda acusação, declarar que a Comissão Europeia não demonstrou que a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, nomeadamente, por força do considerando 176 da Decisão (UE) 2015/456, de 5 de setembro de 2014, sobre o regime de auxílios SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto das permutas de terrenos florestais.

1 Língua original: francês.

2 Decisão de 5 de setembro de 2014 sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais (JO 2015, L 80, p. 100).

3 Regulamento do Conselho, de 22 de março de 1999 (JO 1999, L 83, p. 1).

4 Regulamento do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).

5 Zakon za gorite (Lei Florestal, DV n.° 125, de 29 de dezembro de 1997).

6 A saber, o regulamento sobre o cálculo dos preços de base, dos preços dos terrenos nas zonas excluídas bem como a criação de direitos de utilização e de servidões relativas a florestas e terrenos florestais, adotado por Decreto do Conselho de Ministros n.° 252, de 6 de novembro de 2003 (DV n.° 101 de 18 de novembro de 2003, conforme alterado pelo DV n.° 1 de 5 de janeiro de 2007).

7 Em 3 de setembro de 2009, foi introduzida uma moratória sobre as posteriores reclassificações de terrenos permutados.

8 Em substância, se a parcela de terrenos florestais do Estado recebida em permuta tem um valor superior ao da parcela de terrenos florestais privados dada em permuta. A Comissão considerou que, em contrapartida, a decisão de uma autoridade pública de alterar, na sequência da transação por permuta, a classificação de uma parcela determinada de terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, não constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

9 Regulamento da Comissão de 18 de dezembro de 2013 relativo à aplicação dos artigos 107.° e 108.° [TFUE] aos auxílios de minimis (JO 2013, L 352, p. 1), o qual fixava estas condições.

10 Resulta das observações escritas apresentadas pela República da Bulgária que, o primeiro concurso público, anunciado em 18 de dezembro de 2014, foi anulado com o fundamento de que se tinha verificado que o único proponente que tinha apresentado a sua candidatura no concurso público, por um lado, tinha proposto um avaliador autorizado o qual, durante um período anterior, nomeadamente durante o período compreendido entre o ano de 2003 e o ano de 2009, tinha participado na qualidade de membro de um comité e, nessa qualidade, tinha tomado posição sobre os relatórios de avaliação elaborados, e, por outro lado, tinha feito uma proposta técnica que não estava conforme com o caderno de encargos da entidade adjudicante; o segundo concurso público, anunciado em 20 de março de 2015, foi anulado na sequência de uma alteração material das circunstâncias e devido à necessidade de reexaminar as transações por permuta e de modificar o número dos bens a avaliar no caderno de encargos a fim de reexaminar a totalidade das 132 transações; e, o terceiro concurso público, anunciado em 10 de outubro de 2016, foi anulado sob proposta do Comité de Avaliação das Propostas devido às conclusões fundamentadas relativas aos dois participantes, segundo as quais estes não satisfaziam as condições previamente fixadas nos documentos do concurso público.

11 Resulta do referido Ofício que os dois peritos eram titulares de um certificado de avaliadores autorizados e de um mestrado no domínio «florestal», uma experiência profissional agregada comprovada de, respetivamente, 28 e 22 anos como engenheiros florestais e que tinham realizado, respetivamente, 722 e 53 peritagens de parcelas florestais.

12 Relativamente às outras 29 transações por permuta, os pretensos beneficiários não teriam recebido qualquer vantagem. De acordo com as informações fornecidas pela República da Bulgária, a Agrolesproekt teria preparado 264 relatórios de avaliação contendo uma avaliação do preço de mercado dos 2 500 terrenos objeto das 132 transações por permuta. Para cada relatório, teria sido elaborado um quadro indicando a diferença entre o preço real de mercado e o preço administrativo aplicado nos contratos de permuta dos terrenos.

13 No caso em apreço, estes esclarecimentos diziam respeito: primeiro, à atividade principal do avaliador, aos serviços que propõe e às pessoas a quem se destinam; à estrutura de propriedade do avaliador, em particular se é detida pelo Estado, associado a uma entidade pública, detida pelo setor privado ou misto; à definição das pessoas ou entidades que são proprietárias do avaliador e à definição das pessoas ou entidades que têm uma influência determinante nas atividades do avaliador; segundo às fontes de rendimento do avaliador, em particular sobre a questão de saber se e em que medida dependem do financiamento público ou dos contratos públicos concedidos pelo Estado; e, terceiro, ao critério de perito independente no momento da receção da proposta do avaliador.

14 Nomeadamente devido à consideração de bens análogos no mercado a preços anormalmente baixos (nomeadamente, inferiores aos preços administrativos anteriormente aplicados), bem como de preços declarados unicamente para fins fiscais.

15 Diretiva da Comissão de 16 de novembro de 2006 relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados‑Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (JO 2006, L 318, p. 17).

16 Neste mesmo Ofício, a Comissão observou que as autoridades búlgaras não tinham respondido às questões que lhes tinham sido dirigidas pelo Ofício de 15 de maio de 2020 relativo às fontes de rendimento da Agrolesproekt, em particular à questão de saber se e em que medida estas dependiam de financiamentos públicos ou de contratos públicos concedidos pelo Estado.

17 DV n.° 13 de 16 de fevereiro de 2016, conforme várias vezes alterado e atualizado, com a última redação que lhe foi dado pelo DV n.° 11 de 6 de fevereiro de 2024.

18 Este processo deu origem ao Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), no qual o Tribunal de Justiça decidiu nomeadamente que o artigo 107.°, n.° 1, TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os critérios que permitem determinar o montante de um auxílio do Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta de terrenos florestais, se baseiem nos preços médios das transações imobiliárias registadas relativas a terrenos com características análogas às que são objeto da avaliação e situados na proximidade destes, nas quais pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas durante um prazo de doze meses anterior à avaliação, na condição de que a aplicação de tais critérios seja compatível com a decisão da Comissão relativa à recuperação deste auxílio e de que estes permitam determinar o valor de mercado destes terrenos no momento da operação de permuta.

19 Embora a Comissão suscite estes argumentos no âmbito da segunda acusação, as considerações relativas à escolha e à independência do perito designado estão, todavia, intrinsecamente associadas e são também pertinentes para efeitos da análise da primeira e da terceira acusações.

20 Na sua réplica, a Comissão alega duas irregularidades associadas à organização do concurso público relativas à seleção do perito independente, nomeadamente, primeiro, o facto de que o preço inicialmente proposto no âmbito do primeiro concurso público era demasiado baixo para atrair os candidatos, o que teria sido reconhecido pela República da Bulgária e tê‑la‑ia levado a aumentar o preço no âmbito do segundo concurso público, e, segundo, a circunstância de que a exigência, prevista no concurso, segundo a qual o perito devia, por um lado, atualizar o preço administrativo e, por outro lado, integrar preços administrativos na metodologia de determinação do preço de mercado, era suscetível de induzir em erro e, por conseguinte, de conduzir a uma execução incorreta da Decisão 2015/456. A Comissão apresentou estas acusações em apoio da posição segundo a qual não poderia de modo nenhum ser considerada responsável pelas irregularidades associadas à organização do concurso público e à seleção do perito independente. Ora, uma vez que estas pretensas irregularidades foram apresentadas pela primeira vez no âmbito da réplica, não poderiam ser entendidas como acusações autónomas com vista a constatar o incumprimento da República da Bulgária (v., a este respeito, artigos 120.° e 121.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça).

21 V. Acórdãos de 6 de maio de 2015, Comissão/Alemanha (C‑674/13, EU:C:2015:302, n.os 37 e 38 e jurisprudência referida), e de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380, n.° 33 e jurisprudência referida).

22 Esta obrigação também decorre do artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589, que substituiu o Regulamento n.° 659/1999 [v., a este respeito, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Scai (C‑588/23, EU:C: 2025:23, n.° 39 e jurisprudência referida)].

23 V. Acórdãos de 6 de maio de 2015, Comissão/Alemanha (C‑674/13, EU:C:2015:302, n.° 39 e jurisprudência referida), e de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380, n.° 34 e jurisprudência referida).

24 V. Acórdão de 13 de outubro de 2011, Comissão/Itália (C‑454/09, EU:C:2011:650, n.° 37 e jurisprudência referida).

25 V. Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.° 48 e jurisprudência referida), bem como de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380, n.° 40 e jurisprudência referida).

26 V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, EU:C:2015:90, n.° 65 e jurisprudência referida).

27 Nomeadamente, a circunstância de que 66 beneficiários de um total de 102 teriam contestado as ordens de recuperação nos tribunais nacionais, provocando atrasos suplementares na execução da Decisão 2015/456.

28 Esta possibilidade é conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a Comissão não é obrigada, quando ordena a restituição de um auxílio declarado incompatível com o mercado interno, a fixar o montante exato do auxílio a restituir, desde que a sua decisão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar ele próprio, sem dificuldades excessivas, este montante [v. Acórdãos de 12 de outubro de 2000, Espanha/Comissão (C‑480/98, EU:C:2000:559, n.° 25 e jurisprudência referida), de 20 de março de 2014, Rousse Industry/Comissão (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, n.° 77 e jurisprudência referida), bem como de 6 de maio de 2015, Comissão/Alemanha (C‑674/13, EU:C:2015:302, n.° 40 e jurisprudência referida)]. A título exemplificativo, quando confrontada com um regime de auxílios, a Comissão, regra geral, não está em condições de identificar com precisão o montante do auxílio recebido por cada um dos beneficiários individuais e, portanto, as circunstâncias específicas próprias de um dos beneficiários de um regime de auxílios só podem ser apreciadas na fase da recuperação do auxílio [v. Acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset (C‑‑69/13, EU:C:2014:71, n.° 22 e jurisprudência referida)].

29 O sublinhado é meu.

30 V. n.° 18 das presentes conclusões.

31 V. n.° 38 das presentes conclusões.

32 V. n.° 39 das presentes conclusões.

33 A Comissão precisou, referindo‑se ao relatório anual de atividade da Agrolesproekt relativo ao ano de 2020, que resultaria deste relatório que, em substância, a execução dos diferentes projetos da empresa era controlada por uma estrutura administrativa do Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas.

34 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

35 V., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, n.° 34 e jurisprudência referida).

36 V., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, n.° 37 e jurisprudência referida).

37 JO 1997, C 209, p. 3.

38 V. n.° 22 das presentes conclusões.

39 Nomeadamente um procedimento que se assemelha a uma venda pública ao valor de mercado e, por conseguinte, não contém auxílio de Estado.

40 V. título II «Princípios», ponto 2, alínea a), segundo e terceiro parágrafos, da comunicação de 1997.

41 O sublinhado é meu.

42 Com efeito, ao abrigo do título I «Introdução» da Comunicação de 1997, o quarto parágrafo precisa que «[o] guia abrange unicamente as vendas de terrenos e imóveis públicos. Não são abrangidas as aquisições públicas de terrenos e imóveis, nem o arrendamento ou a locação financeira de imóveis por entidades públicas, transações que são também suscetíveis de conter elementos de auxílio estatal».

43 V. n.° 23 das presentes conclusões.

44 JO 2016, C 262, p. 1. V., a este respeito, n.° 103 e nota de pé de página 163 da Comunicação sobre a noção de auxílio estatal, bem como nota de pé de página 133, a qual se limita a precisar que «estas avaliações ex ante devem ser efetuadas com o apoio de peritos com competências e experiência adequadas. Estas avaliações devem basear‑se sempre em critérios objetivos e não devem ser afetadas por considerações políticas».

45 Com efeito, como alega com razão a República da Bulgária, um conflito de interesses entre o perito independente e o Estado‑Membro só pode ocorrer numa situação em que existe uma possibilidade de obter uma vantagem indevida. Contudo, no caso em apreço, a República da Bulgária ou a Agrolesproekt não tiram nenhuma vantagem do facto de a avaliação do preço de mercado ter sido estabelecida precisamente por esta sociedade comercial.

46 V., neste sentido, Decisão da Comissão de 30 de abril de 2008 relativa ao auxílio estatal C 56/06 (ex NN 77/06) concedido pela [República da Áustria] a favor da privatização do Bank Burgenland [notificada com o número C(2008) 1625]. Neste processo, a Comissão explicou que não dispunha de todas as informações necessárias para apreciar de maneira definitiva se uma certa medida constituía uma vantagem e que, por conseguinte, a República da Áustria devia «apresentar uma avaliação efetuada por um perito independente nomeado por um órgão independente sobre o valor de mercado do património das quatro filiais do setor imobiliário do [Bank Burgenland]» (v. considerando 172 desta decisão) (o sublinhado é meu).

47 V. n.os 19 e 20 das presentes conclusões.

48 V. n.° 22 das presentes conclusões.

49 V., a este respeito, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Governo della Repubblica italiana (Estatuto dos juízes de paz italianos) (C‑658/18, a seguir as «Conclusões no processo Estatuto dos juízes de paz italianos», EU:C:2020:33, n.os 42 a 59 e jurisprudência referida).

50 V., por analogia, Conclusões no processo Estatuto dos juízes de paz italianos (n.° 43 e jurisprudência referida).

51 Em conformidade com o artigo 18.°, n.° 6, do Zakon za nezavisimite otseniteli (Lei relativa aos Avaliadores Independentes, promulgada no DV n.° 98 de 14 de novembro de 2008, na redação dada, por último, no DV n.° 19 de 8 de março de 2011), cada avaliador independente deve «conformar‑se com o Código Deontológico dos Avaliadores Independentes».

52 V., nomeadamente, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, EU:C:2015:90, n.° 71 e jurisprudência referida), bem como de 21 de dezembro de 2023, Comissão/Dinamarca (Duração máxima de estacionamento) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, n.° 47 e jurisprudência referida). Segundo esta jurisprudência, compete, em contrapartida, ao Estado‑Membro em causa, quando a não recuperação de uma parte ou da totalidade dos auxílios em causa foi estabelecida, justificar as razões pelas quais esta recuperação não seria requerida no que diz respeito a certos beneficiários.

53 V., por analogia, Conclusões no processo Estatuto dos juízes de paz italianos (n.° 49 e jurisprudência referida).

54 V. n.° 26 das presentes conclusões.

55 V. n.° 24 das presentes conclusões.

56 V. n.° 33 das presentes conclusões.

57 Por outro lado, há que observar que a própria Comissão, no considerando 142 da Decisão 2015/456, se referiu às informações relativas aos beneficiários do auxílio que decorriam do Registo Comercial búlgaro («[c]om efeito, no que diz respeito aos setores económicos em que operam, vários beneficiários [...] das transações por permuta têm, entre outras, atividades relacionadas com empreendimentos imobiliários, turismo, restauração e florestação enumeradas no Registo Comercial búlgaro») (o sublinhado é meu).