Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-63/93

1.

Bastantes anos depois da sua instituição, o sistema da imposição suplementar sobre o leite continua a levantar problemas de validade e de interpretação das suas disposições. As questões prejudiciais colocadas pela Supreme Court (Irlanda) dizem respeito, mais particularmente, ao artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, disposição esta sobre cuja interpretação o Tribunal de Justiça já se pronunciou. No entanto, o enquadramento legal e de facto à luz do qual são colocadas as questões do Supreme Court confere-lhes um interesse especial.

2.

Pelo artigo 5.oC do Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 ( 1 ), aditado pelo artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 ( 2 ), foi criada uma imposição suplementar sobre a produção de leite de vaca. Esta imposição, que visa, segundo o n.o 1 do mesmo artigo, controlar o aumento da produção de leite, foi instituída inicialmente por cinco períodos de doze meses (com início em 1 de Abril de 1984), que foram finalmente aumentados para nove ( 3 ).

3.

O regime da imposição suplementar foi posto em prática nos Estados-Membros sob uma das duas formas alternativas previstas no n.o 1 do artigo 5.oC, com a redacção em vigor no momento que interessa ao presente caso. Nos termos da fórmula A, a imposição é devida pelos produtores de leite sobre as quantidades entregues aos compradores para tratamento ou transformação que excedam uma determinada quantidade de referência durante o período de doze meses em causa. Segundo a fórmula B, a imposição é devida pelos compradores de leite sobre as quantidades que lhes tenham sido entregues pelos produtores para tratamento ou transformação e que excedam uma determinada quantidade de referência; no quadro desta segunda fórmula, a imposição devida pelo comprador repercute-se nos produtores que tenham contribuído para o excedente da quantidade de referencia do comprador ( 4 ).

4.

Nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 5.oC do Regulamento n.o 804/68, o conjunto das quantidades de referencia atribuídas aos produtores sujeitos à imposição em determinado Estado-Membro não pode exceder uma determinada quantidade garantida, diferente para cada Estado-Membro, igual à soma das quantidades de leite entregues a empresas que tratavam ou transformavam o leite ou outros produtos lácteos no Estado-Membro em causa, durante o ano de 1981, acrescidas de 1%. Para a Irlanda, a quantidade garantida foi especialmente fixada, pelas razões expostas no oitavo considerando do Regulamento n.o 856/84 (contributo da indústria leiteira para o produto nacional bruto em montante sensivelmente superior à média comunitária, dificuldades de desenvolvimento de produções agrícolas alternativas), com base na quantidade entregue em 1983.

Por outro lado, o n.o 4 do artigo 5.oC previa a constituição de uma quantidade de «reserva comunitária», com o fim de completar, no início de cada período de doze meses, as quantidades garantidas dos Estados-Membros nos quais a aplicação do regime da imposição suplementar levantasse especiais dificuldades que afectassem as estruturas de abastecimento ou de produção. A maior fatia da quantidade de reserva comunitária foi colocada à disposição da Irlanda, por força do disposto no artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984 ( 5 ), pelas mesmas razões por que tinha sido definido como ano de referência para este país o ano de 1983 (v. segundo considerando do Regulamento n.o 1371/84).

5.

As regras gerais de aplicação da imposição suplementar foram estabelecidas pelo Regulamento n.o 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 ( 6 ).

6.

No artigo 1.o, n.o 1, deste último regulamento, o montante da imposição suplementar foi inicialmente fixado em 75% do preço indicativo do leite, no caso de ser aplicada a fórmula A, e em 100% do mesmo preço, no caso de ser aplicada a fórmula B ( 7 ), enquanto no artigo 2.o, n.o 1, se definiu que a quantidade de referência — que, a ser excedida, engendra a obrigação de pagamento da imposição — é igual à quantidade de leite entregue pelo produtor no ano de 1981 (fórmula A), ou à quantidade de leite adquirida por um comprador no ano de 1981 (fòrmula B), aumentadas de 1%. Foi contudo atribuída aos Estados-Membros a faculdade (v. artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 857/84) de preverem que, no seu território, a quantidade de referência fosse igual à quantidade de leite entregue ou comprada durante o ano de 1982 ou de 1983, multiplicada por uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade de referência garantida para o Estado-Membro em causa.

7.

As regras básicas dos n.os 1 e 2 do artigo 2.o sobre o modo de definir a quantidade de referência foram, no entanto, completadas por uma série de disposições dos artigos seguintes do Regulamento n.o 857/84, com o objectivo, como se refere no terceiro considerando do regulamento, de «permitir aos Estados-Membros adaptar as quantidades de referência, para ter em conta a situação particular de certos produtores».

8.

Dessas disposições derrogatórias, respeitantes à concessão de quantidades de referência específicas (ou suplementares) a determinadas categorias de produtores, interessa ao presente caso o disposto no artigo 3.o, n.o 1, que determina o seguinte:

«Para a determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.o e no âmbito de aplicação das fórmulas A e B, são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:

9.

Como se precisa no artigo 5.o do Regulamento n.o 857/84, as quantidades específicas ou suplementares de referência são atribuídas sempre observando o limite da quantidade de referência garantida ao Estado-Membro em causa e retiradas da quantidade de reserva constituída pelo Estado-Membro, nos limites da quantidade garantida já referida. Como resulta do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 857/84, a quantidade de reserva é constituída pelo Estado-Membro, principalmente, através da adaptação apropriada das percentagens com base nas quais são definidas as quantidades de referência dos restantes produtores (os que não se encontram em «situações especiais»); a esta podem ser acrescentadas (v. artigo 4.o, n.o 2, do regulamento), nomeadamente, as quantidades libertadas na sequência do abandono por determinados produtores de leite desta sua actividade.

10.

Faz-se notar, por último, que o artigo 4.o-A do Regulamento n.o 857/84, aditado pelo artigo 1.o, ponto 1, do Regulamento (CEE) n.o 590/85 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985 ( 8 ), previa que os Estados-Membros podiam conceder as quantidades de referência não utilizadas por determinados produtores ou compradores a outros produtores ou compradores estabelecidos na mesma região ou mesmo (desde que existisse um excedente de quantidades não utilizadas) noutras regiões. Esta faculdade dos Estados-Membros, inicialmente prevista por uma norma transitória respeitante ao primeiro período de doze meses de aplicação do regime da imposição suplementar, manteve-se finalmente em vigor durante todo o período de vigência do Regulamento n.o 857/84 [v. a disposição correspondente, a última do ponto de vista cronológico, do artigo 1.o, ponto 1, do Regulamento (CEE) n.o 817/92 do Conselho, de 31 de Março de 1992 (JO L 86, p. 85)].

11.

Na primeira fase de aplicação do sistema de imposição suplementar, a aplicação deste na Irlanda foi efectuada, basicamente, através de decisões do Minister for Agriculture and Food, cujo teor foi dado a conhecer aos interessados principalmente através de anúncios na imprensa.

Resulta dos factos invocados no Tribunal pelos recorrentes no processo principal (v. anexo 2 das suas alegações escritas), cuja autenticidade não foi contestada na fase oral, que:

Numa fase posterior, manifestamente tendo em consideração a possibilidade estabelecida pelo Regulamento (CEE) n.o 2998/87 do Conselho ( 9 ), de os Estados-Membros autorizarem, no início de cada período de aplicação do regime e para o seu decurso, a cessão temporária, pelos que a ela tinham direito, de parte da quantidade de referência que lhes tinha sido atribuída, foi ainda previsto que os produtores que aplicassem um plano de desenvolvimento da produção leiteira podiam, sob certas condições e dentro de certos limites, adquirir, embora contra pagamento, quantidades de referência resultantes das referidas cessões temporárias, ao mesmo tempo que, por outro lado, a possibilidade de aquisição de quantidades de referência, contra pagamento, pelos produtores que tivessem realizado investimentos no sector da produção leiteira era igualmente prevista no caso de quantidades de referência libertadas por determinados produtores que tivessem entregue leite a essa cooperativa ou empresa e que se comprometessem a abandonar definitivamente, contra indemnização, a totalidade da sua produção [v. a alínea d) do n.o 1 do artigo 4.o do Regulamento n.o 857/84] ( 10 ).

12.

Por outro lado, em 12 de Dezembro de 1985, foram adoptados os European Communities (Milk Levy) Regulations 1985 ( 11 ), com o objectivo, como é referido no preâmbulo, de aplicar a regulamentação comunitària sobre a imposição suplementar no sector da produção leiteira.

No artigo 16.o deste diploma legal, determina-se, por um lado (n.o 1), que o Minister of Agriculture and Food define, por acto publicado num jornal com circulação nacional, a forma de redistribuição das quantidades de referência nos casos em que determinados produtores cessem ou diminuam as entregas de leite aos compradores, e, por outro (n.o 2), que o disposto nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 857/84 se aplica em todos os casos de redistribuição das quantidades de referência.

13.

Fintan Duff, Liam Finlay, Thomas Julian, James Lyons, Catherine Moloney, Michael e Patrick McCarthy, James O'Regan e Patrick O'Donovan (a seguir «recorrentes no processo principal») são produtores de leite que, como resulta dos autos, são donos dos terrenos em que exercem a sua actividade. Estes produtores tinham subscrito, nos termos da Directiva 72/159 e das correspondentes disposições da legislação irlandesa, planos de desenvolvimento da produção leiteira. Segundo o tribunal de reenvio, esses planos tinham sido apresentados antes de 1 de Março de 1984 ( 12 ) e tinham sido aprovados pelo Minister for Agriculture and Food, autoridade administrativa competente na matéria.

14.

Das respostas dadas na fase oral do processo a uma pergunta pergunta escrita que lhes tinha sido feita pelo Tribunal, tanto pelos recorrentes no processo principal como pelo Minister for Agriculture and Food e pelo Attorney General (a seguir «recorridos no processo principal»), resulta que nenhum desses planos tinha sido completado durante o ano de 1983, que constituía, recorde-se, o ano de referência para a aplicação na Irlanda do regime da imposição suplementar. Assim, as quantidades de referência atribuídas aos recorrentes no processo principal ( 13 ), durante o primeiro período de aplicação do regime, foram calculadas exclusivamente com base nas quantidades de leite entregues em 1983, sem tomar em consideração as quantidades de leite que seriam produzidas após a realização dos planos de desenvolvimento e que excederam em muito o nível de produção atingido em 1983 ( 14 ).

15.

Em 20 de Fevereiro de 1990, os referidos produtores interpuseram recurso para a High Court, pedindo principalmente o reconhecimento da obrigação do Minister for Agriculture and Food de lhes atribuir, nos termos do disposto no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 857/84, quantidades específicas de referência, para a definição de cujo montante deveriam ser tomadas em consideração as quantidades de leite por eles produzidas depois de cumpridos os planos por eles aplicados.

16.

O recurso não obteve provimento na High Court e os recorrentes interpuseram novo recurso desse acórdão para a Supreme Court. Este órgão jurisdicional, considerando que a solução do litígio dependia do julgamento de questões de validade e interpretação do artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

na medida em que não impõe aos Estados-Membros a obrigação de, na atribuição das quantidades de referência, tomar em consideração a situação especial dos produtores de leite que subscreveram planos de desenvolvimento das suas explorações ao abrigo da Directiva 72/159/CEE do Conselho?»

17.

O modo como estão formuladas as questões prejudiciais não torna fácil nem útil que se lhes responda separadamente. Creio, no entanto, que para abarcar todos os problemas colocados pela Supreme Court e para dar ama resposta útil às questões submetidas ao Tribunal, se impõe esclarecer os seguintes pontos:

18.

No seu acórdão de 11 de Julho de 1989, Cornee e outros ( 16 ), o Tribunal afirmou (n.o 13) que, do próprio texto do artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84 resulta que este «confere aos Estados-Membros um poder de apreciação para prever ou não a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores referidos nessa disposição e para fixar, eventualmente, o volume dessas atribuições» ( 17 ).

19.

O texto da disposição (segundo a qual, lembro, os produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento, entregue antes de 1 de Março de 1984, podem obter, se o plano estiver ainda em fase de execução, uma quantidade específica de referência que tenha em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos previstas pelo plano de desenvolvimento) não pode efectivamente justificar muitas dúvidas, quando o n.o 3 desse mesmo artigo 3.o determina que os produtores de leite cuja produção tenha sido significativamente afectada por acontecimentos excepcionais ocorridos durante o ano de referência tomado em consideração para a definição das quantidades de referência, «obterão, a seu pedido» (e não apenas «podem obter»), que seja considerado como referência um outro ano.

20.

A tomada em consideração da finalidade prosseguida pela norma poderá levar a uma conclusão diferente? A Supreme Court chama a atenção, quanto a este aspecto, para o terceiro considerando do Regulamento n.o 857/84, segundo o qual: «é conveniente permitir aos Estados-Membros adaptar as quantidades de referência, para ter em conta a situação particular de certos produtores e estabelecer, com esta finalidade, e em caso de necessidade, uma reserva contida na quantidade garantida...».

21.

Na minha opinião, deste considerando, que afirma simplesmente que é conveniente permitir aos Estados-Membros tomar em consideração determinadas situações particulares, não resultam elementos de interpretação susceptíveis de alterar a conclusão a que leva a formulação da disposição ( 18 ). O simples facto de a previsão do n.o 1 do artigo 3.o visar a tomada em consideração das condições a que estão sujeitos determinados produtores, não basta, analisado autonomamente, para considerar que impõe aos Estados-Membros a concessão de quantidades específicas de referência a esses produtores.

22.

Nestas circunstâncias, uma tal conclusão só poderia basear-se na ideia de que a realização do objectivo acima referido é obrigatória para o legislador comunitário e para as autoridades dos Estados-Membros que aplicam a correspondente legislação comunitária por força dos princípios gerais do direito comunitário, de acordo com os quais deve ser interpretada a norma em causa. Esta é a questão central submetida pela Supreme Court, que constitui aliás o eixo da argumentação desenvolvida nas observações apresentadas no Tribunal.

23.

A referência, no despacho de reenvio, tanto ao princípio da segurança jurídica como ao da confiança legítima, torna necessária uma análise sucinta da relação entre os dois princípios. É certo que essa relação é de tal modo estreita que dá frequentemente a impressão de que os dois princípios são totalmente permutáveis. Considero, porém, que a jurisprudência do Tribunal fornece elementos suficientes para traçar determinados limites entre os dois conceitos.

24.

É evidente que ambos os princípios constituem um corolário necessário do princípio da legalidade. Este último princípio permaneceria letra morta, se as regras do direito comunitário (e as regulamentações individualizadas estabelecidas em aplicação deste) não tivessem um grau de clareza suficiente para que, por um lado, as instituições comunitárias (ou as autoridades nacionais quando actuam com base no direito comunitário) saibam, com certeza, quais os limites das suas competências e, por outro, para que os particulares actuem com pleno conhecimento do conteúdo dos direitos que lhes são conferidos e das obrigações que lhes impõe a ordem jurídica comunitária. Aliás, especialmente em relação aos particulares, o princípio da legalidade perderia, em boa parte, o seu significado como garantia de um espaço de liberdade, se a sucessão no tempo das normas que lhes dizem respeito não fosse regida por uma sequência e uma coerência mínimas, suficientes para que possam prever as consequências a mais longo prazo (jurídicas mas igualmente económicas) da sua actividade.

25.

Assim, o princípio da segurança jurídica impõe clareza e certeza das regras de direito e das regulamentações individualizadas que constituem, num dado momento, o quadro jurídico em que as instituições exercem as suas competências e os particulares desenvolvem as suas actividades ( 19 ), enquanto o princípio da confiança legítima impõe ao legislador comunitário e às restantes instituições comunitárias (ou às autoridades nacionais quando actuam com base em disposições comunitárias) que exerçam as suas competências, ao longo do tempo, de modo a não afectarem, de uma forma impossível de prever por um particular diligente, situações e relações jurídicas criadas com base na legislação comunitária.

26.

Se a distinção que formulei estiver correcta, o princípio da segurança jurídica, tal como foi definido, não pode, por si só, fundamentar a obrigação, para o legislador comunitário, de prever, com carácter vinculativo para os Estados-Membros, a atribuição de quantidades específicas de referência a favor dos produtores a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84. Incomparavelmente mais difícil é, evidentemente, a questão de saber se o princípio da segurança jurídica impõe ao legislador comunitário essa obrigação.

27.

Convém, neste ponto, salientar que, no quadro do processo Cornee e outros, já referido (v., supra, n.o 18), foi submetida ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial de saber se o princípio da confiança legítima obsta a uma regulamentação nacional que aplica o regime da imposição suplementar sobre o leite de tal modo que os produtores que tivessem aplicado um plano de desenvolvimento com base na Directiva 72/159, aprovado antes da entrada em vigor desse sistema, se veriam atribuir, para a campanha de comercialização de 1985/1986, quantidades de referência inferiores às da campanha anterior.

28.

O Tribunal, respondendo a esta questão, afirmou, em primeiro lugar (n.o 26), que «a realização de um plano de desenvolvimento da produção leiteira aprovado pelas autoridades nacionais competentes não confere ao seu titular o direito de produzir a quantidade de leite correspondente ao objectivo desse plano, sem estar sujeito a eventuais restrições resultantes das normas comunitárias adoptadas posteriormente à aprovação desse plano, designadamente no àmbito da politica de mercado ou da política de estruturas, a menos que essas restrições afectem os titulares desse plano de forma específica, devido, precisamente, à realização do seu plano». Por conseguinte, prossegue o Tribunal (n.o 27 do acórdão), «quando uma organização comum dos mercados agrícolas prevê, para reduzir os excedentes estruturais no mercado em causa, a cobrança de uma imposição sobre as entregas de produtos que excedam determinadas quantidades de referência, os titulares de um plano de desenvolvimento, ainda que aprovado anteriormente à entrada em vigor do regime, não podem invocar qualquer confiança legítima baseada na realização do seu plano para se oporem a eventuais reduções dessas quantidades de referência, desde que essas reduções sejam admitidas pela regulamentação comunitária na matéria e não incidam especificamente sobre as quantidades de referência dessa categoria de operadores».

29.

Seguiu-se o acórdão Spronk (já referido na nota 17), no qual o Tribunal, depois de confirmar (n.o 16) que «a realização de um plano de desenvolvimento da produção leiteira não confere ao seu titular, em caso algum, o direito a obter quantidades de referência que correspondam à capacidade de produção adquirida pela execução do plano, sem que lhe sejam aplicadas eventuais reduções», afirmou também (n.o 28) que uma regulamentação nacional, que prevê, para as quantidades de referência atribuídas aos produtores que efectuaram investimentos no sector da produção leiteira (quer com base num plano de desenvolvimento, quer sem esse plano), reduções que variam em função do prazo decorrido entre os investimentos efectuados e a entrada em vigor do regime de imposição suplementar, é compatível com o princípio da proporcionalidade, e, finalmente (n.o 29), que «esta apreciação não é alterada pelo facto de esta regulamentação nacional poder ter como resultado que nenhuma quantidade específica de referência seja atribuída a alguns produtores que efectuaram investimentos ou, pelo menos, que a quantidade específica de referência que lhes é atribuída seja consideravelmente inferior à capacidade de produção adquirida na sequência dos investimentos efectuados», uma vez que «a realização de investimentos, mesmo no âmbito de um plano de desenvolvimento, não permite que o operador interessado invoque qualquer confiança legítima baseada na realização desses investimentos para poder reclamar uma quantidade específica de referência atribuída precisamente em razão desses investimentos».

30.

Numa primeira análise, os acórdãos Cornée e outros e Spronk podem levar a pensar que a questão colocada pela Supreme Court, quanto à importância que pode ter o princípio da confiança legítima para o tratamento, no quadro do regime da imposição suplementar, dos produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento, já obteve resposta do Tribunal. A este ponto de vista, pode-se retorquir que:

31.

À luz do que foi decidido nos acórdãos Cornée e outros e Spronk, a questão que se põe no processo ora em apreço, com uma diferente formulação, é a de saber se o facto de ter sido subscrito um plano de desenvolvimento com base na Directiva 72/159 e nas disposições nacionais que transpuseram esta directiva na ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa pode justificar que um produtor diligente, ainda que não tenha direito à quantidade de leite correspondente aos objectivos do seu plano (sem reduções decorrentes de regulamentações posteriores), adquira a convicção de que o legislador comunitário (ou o legislador nacional que actua com base em disposições comunitárias) não ignorará completamente, quaisquer que sejam as circunstâncias, em caso de alteração das regras que regem a organização comum de mercado do leite, as quantidades que deveriam ser concedidas após a realização do plano de desenvolvimento.

32.

Para responder a esta questão, é naturalmente necessário examinar o conteúdo e o objectivo das regras comunitárias com base nas quais os planos de desenvolvimento foram postos em vigor, para verificar se «a própria Comunidade (tinha) previamente criado uma situação susceptível de gerar confiança legítima». ( 20 ).

33.

A Directiva 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de 1972 ( 21 ), previa, no artigo 1.o, n.o 1, que, tendo em vista a criação das condições estruturais que permitissem uma melhoria sensível do rendimento bem como das condições de trabalho e de produção na agricultura, os Estados-Membros instituiriam um regime selectivo de incentivo das explorações agrícolas com condições para se desenvolverem, destinado a favorecer as suas actividades e o seu desenvolvimento em condições racionais. Para que uma exploração ficasse abrangida pelo regime de incentivos, os interessados deviam apresentar os seus pedidos às instâncias competentes dos Estados-Membros, acompanhados de um plano de desenvolvimento da empresa, que deveria demonstrar que, no seu termo, a exploração em vias de modernização estaria em condições de atingir um rendimento de trabalho comparável àquele de que beneficiavam as actividades não agrícolas na região [artigos 2.o, n.o 1, alínea d), 4.o, n.o 1, e 5.o, n.o 1]. O regime de incentivos aos operadores cujos planos de desenvolvimento fossem aprovados incluíam, nomeadamente, ajudas sob a forma de bonificações da taxa de juros para os investimentos necessários à realização do plano de desenvolvimento (artigo 8.o, n.o 1) ( 22 ).

34.

No preâmbulo da directiva, afirmava-se, além disso, que:

35.

Considero que estes elementos são suficientes para tornar claro que as medidas de incentivo ao desenvolvimento das explorações agrícolas, previstas pela Directiva 72/159, se destinavam a assegurar um rendimento agrícola comparável ao conseguido pelo exercício de outras actividades, principalmente através da adopção de métodos racionais de funcionamento das explorações agrícolas ( 23 ). O aumento quantitativo da produção de uma exploração agrícola sujeita ao regime de incentivos não constituía um objectivo autónomo do sistema criado pela Directiva 72/159. O legislador comunitário não estava, por conseguinte, obrigado a considerar, por razões de coerência das políticas comunitárias, que o nível de produção a atingir em função da aplicação de um plano de desenvolvimento apresentado com base na referida directiva devia de qualquer modo ser tomado em consideração em caso de adopção posterior de medidas regulamentares no sector em causa. O simples facto de o plano de desenvolvimento apresentado ter sido aplicado após aprovação da autoridade nacional competente não pode levar a uma conclusão diferente, uma vez que essa aprovação tinha, como claramente resulta do nono considerando da directiva, uma função totalmente específica, a de garantir o controlo da gestão dos meios financeiros públicos afectos à aplicação do plano de desenvolvimento.

36.

Se a apresentação e a aprovação do plano de desenvolvimento de uma exploração rural, no quadro do regime de incentivos criado pela Directiva 72/159, não podiam ser consideradas como fundamento da expectativa legítima dos interessados de que o legislador comunitário, no exercício do largo poder de apreciação de que dispõe no sector da política agrícola comum, tomaria em consideração, em qualquer caso, as quantidades produzidas que deveriam resultar do cumprimento do plano de desenvolvimento, tal seria igualmente verdade, por maioria de razão, num sector como o da produção leiteira, que se caracteriza por excedentes estruturais devidos ao aumento crescente da produção e à estagnação da procura ( 24 ).

37.

Um produtor diligente e informado ( 25 ) devia efectivamente, pelo menos na altura em que os recorrentes no processo principal subscreveram planos de desenvolvimento, e especialmente tendo em consideração a série de medidas pelas quais o legislador comunitário procurou, antes da instituição do regime da imposição suplementar, fazer face à situação ( 26 ), saber, em primeiro lugar, que o plano de desenvolvimento que submeteu a aprovação seria aplicado num sector em que, em consequência de um aumento contínuo da produção, o equilíbrio entre a oferta e a procura estava seriamente perturbado e, em segundo lugar, que, por essa razão, não podia ser afastada à partida uma eventual intervenção legislativa para limitar a produção.

38.

Resumindo, a confiança em que a subscrição de um plano de desenvolvimento da produção leiteira, com base em disposições que não previam um aumento quantitativo da produção leiteira em si mesma, garantiria um mínimo de tratamento especial pelo legislador comunitário do produtor que tivesse subscrito esse plano, não tinha qualquer base segura, consistente no estabelecimento do princípio da tomada em consideração do nível de produção que deveria ser atingido após o cumprimento do plano, tanto mais que a aplicação deste deveria ser feita num sector onde já tinham sido efectuadas intervenções legislativas destinadas a limitar a produção. O legislador comunitário, no quadro de intervenções posteriores no sector em discussão, não estava obrigado a prever para essa categoria de produtores um tratamento especial em relação aos restantes produtores de leite.

39.

Os recorrentes no processo principal referem-se repetidamente aos acórdãos Mulder I e von Deetzen I ( 27 ). Do seu ponto de vista, as circunstâncias em que o Tribunal se baseou nestes acórdãos, para decidir que se verificava uma violação do princípio da confiança legítima, estão igualmente presentes no caso ora em apreço.

40.

Nesses acórdãos, foi decidido que o Regulamento n.o 857/84, tal como foi aditado pelo Regulamento n.o 1371/84 da Comissão, era inválido na parte em que, em violação do princípio da confiança legítima, não previa a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores (conhecidos como «produtores SLOM») que, em cumprimento de um compromisso assumido com base no Regulamento n.o 1078/77, não tinham entregue leite durante o ano de referência escolhido pelo Estado-Membro em causa ( 28 ).

41.

Lembro os fundamentos em que se baseia essa decisão (n.os 23 a 26 do acórdão Mulder I e n.os 12 a 15 do acórdão von Deetzen I):

42.

As diferenças de situação entre os produtores SLOM e os produtores a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84 parecem, portanto, fundamentais: os produtores SLOM foram excluídos da atribuição de uma quantidade de referência exactamente porque contraíram a obrigação — com base na regulamentação comunitária respectiva — de não fornecerem leite durante um determinado período. Esta exclusão total de um regime ao qual estão, em princípio, sujeitos todos os outros produtores de leite ( 29 ), era impossível de prever quando contraíram a referida obrigação temporária. Inversamente, o legislador comunitário, ao não prever como obrigatória a atribuição de uma quantidade específica de referência aos produtores que tivessem subscrito um plano de desenvolvimento, não lhes impôs nenhuma limitação especial devido à aplicação do plano ( 30 ), tendo pelo contràrio deixado aberta a possibilidade, em caso de não utilização por um Estado-Membro da faculdade de que dispõe nesta matéria, de sujeição dos referidos produtores exactamente às mesmas restrições a que estão sujeitos todos os produtores de leite; ora, como já expliquei, não existia qualquer elemento que autorizasse os produtores pertencentes a esta segunda categoria a adquirirem a convicção razoável de que a subscrição de um plano de desenvolvimento lhes assegurava um tratamento especial, relativamente aos restantes produtores, em caso de imposição de medidas restritivas da produção de leite.

43.

Segundo a jurisprudência ( 31 ), o princípio, constante do artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado, da não discriminação entre os produtores ou consumidores da Comunidade, constitui uma manifestação especial do princípio da igualdade, que proíbe (quando não se verifiquem razões objectivas, susceptíveis de justificar a distinção) não apenas a diferença de tratamento de situações idênticas mas também o idêntico tratamento de situações diferentes ( 32 ). Resulta directamente do conjunto do despacho de reenvio, em conjugação com quanto foi dito nas suas observações pelos recorrentes no processo principal (v. p. 31 da tradução francesa), que o órgão jurisdicional nacional põe a questão da validade e da interpretação da disposição controvertida em ligação com este segundo aspecto do princípio da igualdade: o legislador comunitário estava obrigado, para respeitar esse princípio, a prever um tratamento especial, relativamente aos restantes produtores, dos produtores que tivessem subscrito um plano de desenvolvimento, estabelecendo a obrigatoriedade de atribuição a estes de uma quantidade específica de referência?

44.

Para a definição de uma tal obrigação, constitui condição sine qua non a verificação de que os referidos produtores se distinguem de tal modo dos restantes produtores de leite que, ao instituir o regime da imposição suplementar, o legislador comunitário tinha, de qualquer modo, que zelar especialmente por eles, criando as necessárias excepções aos princípios básicos do sistema.

45.

O facto de esses produtores se distinguirem dos restantes produtores sujeitos à imposição suplementar, por terem subscrito um plano de desenvolvimento com base na Directiva 72/159 (e, como se refere na primeira questão prejudicial da Supreme Court, por terem «investido, com recurso a empréstimos, quantias substanciais na execução desses planos»), não basta, só por si, para considerar existente essa obrigação do legislador. É necessário, além disso, verificar se esses factos tinham importância no caso em apreço, à luz da finalidade das disposições concretas e dos meios escolhidos para a sua realização ( 33 ).

46.

Analisadas sob este ângulo, as condições em que actuam os produtores em causa não impunham um tratamento especial, no sentido já exposto. Como o Tribunal afirmou por várias vezes ( 34 ), a instituição do regime da imposição suplementar visa restabelecer o equilíbrio no mercado leiteiro, caracterizado por excedentes estruturais, através de uma limitação de produção; em consonância com este objectivo ( 35 ), o legislador comunitário, para desincentivar a produção de leite, previu como base do sistema a obrigação de pagamento de uma imposição suplementar, quando é excedida uma quantidade de leite (quantidade de referência), representativa da quantidade entregue pelo produtor ou adquirida pelo comprador durante o ano de referência em causa. Tendo isto em conta, factos respeitantes às condições particulares de exercício da actividade no sector do leite, tais como a subscrição por determinados produtores de um plano de desenvolvimento (cuja aprovação, recorde-se, pela autoridade administrativa em causa, não garante, no quadro de intervenções regulamentares ulteriores, a tomada em consideração do nível de produção posterior à realização do plano) ou a realização dos correspondentes investimentos, não podem, na medida em que não afectam directamente as quantidades de leite entregues no ano de referência, constituir um critério de classificação desses produtores numa categoria especial relativamente à qual o legislador comunitário estaria obrigado, por razões de restabelecimento do princípio da igualdade, a instituir derrogações ao regime de imposição suplementar ( 36 ).

47.

Põe-se então a questão de saber se a obrigação do legislador comunitário de prever, com caracter vinculativo para os Estados-Membros, a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento, pode basear-se no princípio da proporcionalidade.

48.

A formulação das observações que os recorrentes no processo principal apresentaram no Tribunal (v. p. 13 da tradução francesa) dá a impressão de que põem a questão de saber em que medida é que o reconhecimento de um poder discricionário aos Estados-Membros para a atribuição ou não atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores acima referidos era adequada para atingir o objectivo do regime da imposição suplementar. Do conjunto das suas observações decorre, no entanto, claramente, na minha opinião, que os recorrentes no processo principal têm sobretudo dúvidas sobre a questão de saber em que medida é que a atribuição desses poderes aos Estados-Membros era necessária para se atingir o objectivo do regime, uma vez que, segundo os recorrentes, a não atribuição de quantidades específicas de referência tem como resultado apenas um aumento irrelevante das quantidades de referência dos restantes produtores, desproporcionado à extensão do prejuízo dos produtores que tivessem subscrito um plano de desenvolvimento da produção leiteira.

49.

Resulta, porém, de jurisprudência constante do Tribunal que o controlo, à luz do princípio da proporcionalidade, das medidas adoptadas pelo legislador comunitário, em particular no âmbito da política agrícola comum, é particularmente limitado. Com efeito, se uma medida que impõe um encargo financeiro aos particulares deve, de acordo com este princípio, ser adequada e necessária para alcançar o objectivo em causa compatível com a ordem jurídica comunitária, constituir a solução menos onerosa entre os vários meios adequados para se atingir o objectivo em causa e, finalmente, não impor encargos desproporcionados em relação ao objectivo prosseguido, o controlo para verificar em que medida as intervenções legislativas do legislador comunitário respeitantes à política agrícola comum reúnem essas condições é sempre exercido tomando em consideração o larguíssimo poder discricionário de que o legislador comunitário beneficia neste domínio. Portanto, a legalidade de uma medida adoptada neste campo só pode ser afectada pela sua manifesta inadequação ao prosseguimento do objectivo visado ( 37 ).

50.

Já referi (v., supra, n.o 46) que o Tribunal afirmou, por várias vezes, que o regime da imposição suplementar visa restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura no mercado do leite, através da limitação da produção. Também decidiu, além disso ( 38 ), que esse regime se insere no quadro dos objectivos de desenvolvimento racional da produção leiteira e de manutenção de um nível de vida equitativo da população agrícola, contribui para a estabilização dos rendimentos agrícolas e é, portanto, compatível com o artigo 39.o do Tratado. Não penso que a não previsão (ou a previsão apenas como uma faculdade) de atribuição pelos Estados-Membros de uma quantidade específica de referência aos produtores que tivessem subscrito um plano de desenvolvimento possa ser considerada como um meio manifestamente inadequado para se atingir o referido objectivo do regime. Tendo em consideração que, para fazer face aos excedentes estruturais do mercado do leite, foi escolhida a solução — compatível, como acabo de explicar, com as disposições aplicáveis do Tratado — da limitação da produção de leite, a não previsão (ou a previsão apenas como uma faculdade) de atribuição de quantidades específicas de referência não representativas de quantidades de leite efectivamente entregues nos anos de referência anteriores ao estabelecimento da taxa é, em princípio, compatível com a lógica do regime.

51.

A Supreme Court pede, por ùltimo, ao Tribunal que analise o disposto no artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84, em relação com o princípio da protecção dos direitos fundamentais.

52.

O despacho de reenvio não refere expressamente os direitos fundamentais cuja necessidade de protecção levanta o problema da validade e interpretação da disposição em causa. Tendo, porém, em consideração as observações apresentadas pelos recorrentes no processo principal, por um lado, e a necessidade de dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta o mais completa possível, por outro, devemos admitir que esses direitos fundamentais são os direitos de propriedade e de livre exercício de uma actividade profissional.

53.

Recorde-se a este propósito que o Tribunal solicitou, por escrito, aos recorrentes e recorridos no processo principal, ao Conselho e à Comissão, que expusessem, na audiência, o seu ponto de vista sobre a questão de uma eventual incidência, no presente processo, do acórdão de 24 de Março de 1994, Bostock ( 39 ). Neste processo, punha-se a questão de saber se, tendo em consideração as regras do regime da imposição suplementar que implicam a transferência para o locador da quantidade de referência no termo do contrato de arrendamento, o direito de propriedade impunha ao Estado-Membro a obrigação de adoptar uma regulamentação que previsse a indemnização do rendeiro cessante pelo locador ou que conferisse directamente ao rendeiro o direito a fazer essa exigência ao proprietário. O Tribunal respondeu a esta questão pela negativa, considerando (n.o 19) que: «... o direito de propriedade garantido na ordem jurídica comunitária não inclui o direito à comercialização de um benefício, como o das quantidades de referência atribuídas no âmbito de uma organização comum de mercado, que não provém nem dos bens próprios nem da actividade profissional do interessado (acórdão de 22 de Outubro de 1991, von Deetzenll, C-44/89, Colect., p. I-5119, n.o 27)».

54.

Julgo que o decidido neste acórdão quanto à extensão do direito de propriedade não nos dá elementos que interessem no quadro do presente processo. A questão da protecção do direito de propriedade que se coloca no caso em apreço não tem a ver com a questão de saber se a quantidade de referência que tinha sido atribuída no quadro do regime da imposição suplementar constitui um elemento integrante do direito de propriedade, de modo que o facto de ser retirada dá origem a um direito a indemnização ( 40 ), mas com a questão de saber se o direito de uso e fruição do património do produtor de leite é afectado de um modo inadmissível por uma limitação consistente na atribuição de uma quantidade de referência determinada sem se ter em consideração o facto de se encontrar em execução um plano de desenvolvimento da exploração que levaria, mais tarde, a um nível de produção superior ao atingido na altura em que o regime foi instituído.

55.

Para responder a esta questão, é necessário utilizar como ponto de referência a jurisprudência assente do Tribunal ( 41 ), de acordo com a qual o direito de propriedade e o livre exercício de actividades profissionais, que são parte integrante dos princípios gerais de direito comunitário, não constituem prerrogativas absolutas, devendo ser considerados em relação com a sua função na sociedade, podendo, por isso, especialmente no quadro da organização comum de mercado, ser impostas restrições ao seu exercício. Essas restrições devem corresponder a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituir, relativamente ao fim prosseguido, uma intervenção exagerada e intolerável, que viole a própria substância desses direitos, que a ordem jurídica comunitária garante.

56.

Não pode evidentemente pôr-se em dúvida que o regime da imposição suplementar constitui uma séria restrição do direito do produtor de leite de explorar o seu património, bem como do seu direito a exercer livremente a sua actividade profissional. Não pode igualmente pôr-se em dúvida que essas limitações devem, de um ponto de vista económico, ser fortemente ressentidas pelos produtores de leite, tais como os recorrentes no processo principal, que tinham subscrito um plano de desenvolvimento que ainda não tinha sido completado na altura em que o sistema foi instituído. Poder-se-á, no entanto, tendo em conta essa realidade, considerar que o facto de não se prever (ou de se prever apenas como uma faculdade) a atribuição de uma quantidade específica de referência a esses produtores constitui uma restrição inadmissível do ponto de vista da ordem jurídica comunitária dos referidos direitos fundamentais?

57.

É evidente que o conjunto das regras que enformam o regime da imposição suplementar, destinadas a fazer face aos excedentes estruturais no mercado do leite, se liga a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade ( 42 ), enquanto, por outro lado, tal como já expliquei (v., supra, n.o 50), a não atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores que tivessem subscrito planos de desenvolvimento não pode, tendo em consideração a amplitude do poder de apreciação de que dispõe o legislador comunitário nesse campo, ser considerada desproporcionada em relação ao objectivo do regime. Além disso, embora a não atribuição de quantidades específicas de referência possa evidentemente influenciar a rentabilidade económica das explorações agrícolas em causa ou mesmo prejudicar seriamente a sua situação financeira ( 43 ), não pode, no entanto, na minha opinião, ser considerada só por si como levando directamente à exclusão, definitiva e total, do uso e da fruição da propriedade dos produtores de leite interessados (quer no quadro da produção de leite, quer no quadro de outra actividade) ou à exclusão da possibilidade de exercerem a actividade económica em causa e, por conseguinte, deixa intacto o núcleo dos direitos fundamentais dos interessados ( 44 ).

58.

De acordo com os desenvolvimentos que precedem, os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima, da não discriminação, da proporcionalidade e da protecção dos direitos fundamentais não impunham ao legislador comunitário a obrigação de prever, como obrigatória para os Estados-Membros, a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores que tivessem subscrito um plano de desenvolvimento com base na Directiva 72/159.

59.

O legislador comunitário tinha, assim, a possibilidade de não prever qualquer atribuição de quantidades específicas de referência a essa categoria de produtores, ou de (como aconteceu, através do artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84) atribuir aos Estados-Membros a faculdade de decidir nesta matéria, de modo que estes tinham a possibilidade de escolher entre duas soluções, igualmente legítimas do ponto de vista dos princípios gerais do direito comunitário: a de estabelecerem uma regulamentação com base na qual seriam atribuídas quantidades específicas de referência a esses produtores ou a de não estabelecerem qualquer regulamentação desse tipo. Nestas circunstâncias, a escolha da segunda solução não pode, na minha opinião, ser considerada (tendo em consideração, por exemplo, as condições particulares existentes num Estado-Membro) uma violação dos princípios gerais do direito comunitário, uma vez que estes princípios vinculam, naturalmente, não apenas as instituições comunitárias mas também as autoridades dos Estados-Membros quando exercem competências que lhes são atribuídas pela legislação comunitária ( 45 ), vinculação esta que tem, para as duas categorias de autoridades, exactamente o mesmo conteúdo: se os referidos princípios gerais não impõem ao legislador comunitário a obrigação de prever a atribuição pelos Estados-Membros de quantidades específicas de referência, não podem fundamentar uma obrigação idêntica das autoridades dos Estados-Membros ( 46 ).

60.

Vale a pena, segundo penso, acrescentar que, se os mencionados princípios gerais de direito comunitário não podem fundamentar uma obrigação dos Estados-Membros de preverem a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84, nada impede que uma obrigação correspondente seja baseada em princípios de direito nacional, que confiram eventualmente neste aspecto uma protecção maior do que a garantida pelos princípios gerais em vigor na ordem jurídica comunitária.

61.

Esta eventualidade não põe de modo nenhum em risco a aplicação uniforme da legislação comunitária, uma vez que o artigo 3.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 857/84 confere exactamente aos Estados-Membros a faculdade de adoptarem soluções diferentes quanto à concessão ou não concessão de quantidades específicas de referência. Deve, no entanto, salientar-se que, para que a aplicação de um princípio de direito nacional possa fundamentar uma obrigação correspondente do Estado-Membro em causa, tem de estar sujeita exactamente às mesmas restrições a que está sujeito, em cada caso, o direito nacional quando aplica disposições de direito comunitário: assim, esse princípio deve aplicar-se exactamente da mesma forma que se aplica em sectores não relacionados com o direito comunitário, enquanto, por outro lado, a sua aplicação não deve implicar alterações importantes das regras que regem o regime da imposição suplementar no sector do leite, nem afectar a eficácia do regime ou pôr em risco o cumprimento dos seus objectivos ( 47 ). É óbvio que não é função do Tribunal de Justiça, mas do tribunal nacional, verificar se existem, no quadro do direito nacional, princípios susceptíveis de impor ao Estado-Membro em causa a obrigação de atribuir quantidades específicas de referência aos produtores de leite a que se refere a disposição em questão do Regulamento n.o 857/84.

62.

À luz de quanto acima foi dito, proponho que o Tribunal de Justiça responda como segue às questões prejudiciais que lhe foram submetidas pela Supreme Court: