Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-627/18

1.

O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Portugal) tem por objeto a interpretação do artigo 16.o, n.os 2 e 3, e do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2015/1589 ( 2 ). O artigo 17.o, n.o 1, deste regulamento sujeita os poderes da Comissão Europeia para recuperar o auxílio de Estado ilegal a um prazo de prescrição de dez anos.

2.

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Nelson Antunes da Cunha, Lda, ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) a respeito da cobrança coerciva de um auxílio de Estado ilegal junto da Nelson Antunes da Cunha, na sequência de uma decisão da Comissão.

3.

Por força do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589, a recuperação deste auxílio ilegal deve ser efetuada segundo as formalidades da legislação portuguesa, desde que estas permitam uma execução efetiva da decisão da Comissão.

4.

A este respeito, o direito português sujeita a recuperação do capital do auxílio a um prazo de prescrição de vinte anos, prazo cuja aplicação, no caso em apreço, não obsta à recuperação do referido capital. Em contrapartida, no que respeita à recuperação dos juros do auxílio em causa, o direito português prevê, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, um prazo de prescrição de cinco anos a contar da data da respetiva exigibilidade. A aplicação deste prazo impede a recuperação integral dos juros do auxílio e, pelo menos, em relação a uma parte desses juros, afigura‑se que a prescrição operou mesmo antes de a Comissão ter adotado a decisão acima referida.

5.

Neste contexto, através da sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre se o artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589, segundo o qual o auxílio a recuperar incluirá juros, e o princípio da efetividade previsto no artigo 16.o, n.o 3, deste regulamento se opõem à aplicação de um prazo de prescrição, para recuperar os juros relativos a auxílios ilegais, de duração inferior ao prazo de dez anos fixado no artigo 17.o, n.o 1, do referido regulamento, como o prazo de cinco anos do direito português.

6.

Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões limitar‑se‑ão à análise desta questão, à qual proponho que o Tribunal dê resposta afirmativa.

7.

O artigo 16.o do Regulamento 2015/1589, sob a epígrafe «Recuperação do auxílio», prevê o seguinte:

«1. Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado‑Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário (“decisão de recuperação”). A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito da União.

2. O auxílio a recuperar mediante uma decisão de recuperação incluirá juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação.

3. Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia nos termos do artigo 278.o TFUE, a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as modalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União.»

8.

O artigo 17.o do Regulamento 2015/1589, sob a epígrafe «Prazo de prescrição para a recuperação dos auxílios», enuncia, no seu n.o 1:

«Os poderes da Comissão para recuperar o auxílio ficam sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos.»

9.

O artigo 309.o do Código Civil (a seguir «Código Civil»), sob a epígrafe «Prazo ordinário», prevê:

«O prazo ordinário da prescrição é de vinte anos.»

10.

O artigo 310.o deste código dispõe:

«Prescrevem no prazo de cinco anos:

[…]

[…]»

11.

Dado que as presentes conclusões se limitam à análise da quarta questão prejudicial submetida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, a exposição da matéria de facto que está na origem do litígio limitar‑se‑á aos elementos essenciais e necessários à compreensão dessa questão.

12.

Em 8 de abril e 7 de julho de 1993, a recorrente no processo principal, Nelson Antunes da Cunha, celebrou com a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Coimbra contratos de crédito referentes a uma linha de crédito para o relançamento de atividades agropecuárias.

13.

No âmbito desses contratos de crédito, o antecessor do IFAP ( 3 ) pagou à Nelson Antunes da Cunha, entre 1994 e 1996, em conformidade com o Decreto‑Lei n.o 146/94, de 24 de maio, um montante total de 7526,90 euros em bonificações de juros (4189,90 euros, em 12 de julho de 1994, 2513,94 euros, em 12 de julho de 1995, e 823,06 euros, em 30 de abril de 1996).

14.

Em 25 de novembro de 1999, a Comissão adotou a Decisão 2000/200/CE, relativa ao regime de auxílios executado por Portugal para o desendividamento das empresas do setor da pecuária intensiva e o relançamento da atividade suinícola ( 4 ) (a seguir «Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999»).

15.

Nessa decisão, a Comissão considerou que, por um lado, a linha de crédito para o desendividamento das empresas de pecuária intensiva criada pelo capítulo I do Decreto‑Lei n.o 146/94, de 24 de maio, nos casos em que o equivalente‑subvenção do auxílio, cumulado com os auxílios aos investimentos recebidos, exceda 35 % nas zonas agrícolas não desfavorecidas, e, por outro, a linha de crédito para o relançamento da atividade suinícola criada pelo capítulo II do Decreto‑Lei n.o 146/94, de 24 de maio, eram incompatíveis com o mercado interno ( 5 ).

16.

Em conformidade com o dispositivo da Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999, Portugal devia tomar todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios, acima referidos, ilegalmente colocados à sua disposição, acrescidos dos juros vencidos pelo período compreendido entre a data em que os beneficiários receberam os auxílios em questão e a data da sua efetiva recuperação. As autoridades portuguesas também estavam obrigadas a informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento ( 6 ).

17.

Em março de 2001, o antecessor do IFAP enviou um ofício à Nelson Antunes da Cunha solicitando a devolução das verbas indevidamente recebidas. A Nelson Antunes da Cunha não deu seguimento a esse ofício.

18.

Em 12 de agosto de 2009, o IFAP enviou‑lhe um novo ofício em que solicitava o pagamento de 14953,56 euros (ou seja, 7526,90 euros, a título dos auxílios pagos, acrescidos de juros de mora no valor de 7426,66 euros) no prazo de dez dias úteis a contar da receção do referido ofício.

19.

Em 7 de julho de 2013, o Serviço de Finanças de Cantanhede (Portugal) instaurou um processo de execução fiscal contra a recorrente no processo principal, para cobrança de dívida ao IFAP.

20.

A Nelson Antunes da Cunha deduziu oposição a esse processo no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.

21.

Por um lado, a Nelson Antunes da Cunha alega que, por força do artigo 40.o do Decreto‑Lei n.o 155/92, de 28 de julho ( 7 ), a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas na sequência do benefício ilegal prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, pelo que, no caso em apreço, a obrigação de reposição do auxílio recebido prescreveu. Por outro lado, no que toca aos juros de mora, alega que, tendo decorrido mais de cinco anos desde a data de exigibilidade da obrigação a que tais juros estão associados, estes também prescreveram, à luz do disposto no artigo 310.o, alínea d), do Código Civil.

22.

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que a legislação nacional não contempla qualquer prazo de prescrição especialmente aplicável à execução da ordem de recuperação de um auxílio ilegal, o que tem conduzido os tribunais superiores nacionais a concluir que às dívidas ao IFAP provenientes da recuperação de ajudas financeiras concedidas pelo Estado português e que, por decisão da Comissão, venham a ser consideradas auxílios incompatíveis com o mercado interno é aplicável o prazo geral de prescrição de vinte anos consagrado no artigo 309.o do Código Civil.

23.

O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, no que respeita à prescrição dos juros, os tribunais superiores nacionais decidiram que, «independentemente da natureza e do “nomen juris” que possam atribuir‑se aos juros […], o que não pode concluir‑se, sem mais, é que [a] tais juros (quer se classifiquem como juros indemnizatórios, quer como compensatórios, quer como moratórios) seja aplicável o prazo de prescrição de vinte anos, previsto no artigo 309.o do [Código] Civil. Com efeito, prescrevem no prazo de 5 anos os juros convencionais ou legais, ainda que ilíquidos [artigo 310.o, alínea d), do Código Civil], contado, segundo a regra do artigo 306.o do mesmo Código, a partir da exigibilidade da obrigação» ( 8 ).

24.

O órgão jurisdicional de reenvio entende que poderá ser contrário ao princípio da efetividade do direito da União considerar que os juros de uma decisão de recuperação de um auxílio estão sujeitos ao referido prazo de cinco anos. Com efeito, considerar prescritos os juros vencidos para além dos cinco anos que precedem o ato interruptivo da prescrição pode implicar que, mesmo que o poder da Comissão para exigir a recuperação ao abrigo do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589 não esteja ainda prescrito, a dívida relativa a juros já o esteja.

25.

Quanto à situação no processo principal, em resposta a um pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça ( 9 ), o órgão jurisdicional de reenvio observou que, uma vez que a oponente Nelson Antunes da Cunha apenas foi citada para os termos do processo de execução destinado a efetuar a cobrança do auxílio em causa por carta registada simples em 26 de julho de 2013, todos os juros vencidos antes de 26 de junho de 2008 prescreveram ao abrigo do artigo 310.o, alínea d), do Código Civil.

26.

Além disso, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o prazo de prescrição previsto no artigo 310.o, alínea d), do Código Civil não pode, à luz do direito nacional, considerar‑se interrompido por qualquer carta enviada pela Comissão às autoridades portuguesas, ou por estas últimas à oponente, na medida em que tal carta não tem o valor de citação ou de notificação judicial de um ato, na aceção do artigo 323.o do Código Civil. Na verdade, não houve por parte do IFAP qualquer ato judicial (que não fosse a instauração da execução fiscal) em que haja manifestado a intenção de exercer o direito de exigir da oponente o pagamento dos juros em dívida.

27.

Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que uma citação por carta registada simples não é certamente idónea a produzir uma interrupção duradoura do prazo de prescrição em curso, uma vez que não assume as características próprias e específicas da citação a que se referem os artigos 326.o e 327.o, n.o 1, do Código Civil. Assim, em 26 de julho de 2013, voltou a correr novo prazo de prescrição de cinco anos, que só se terá como interrompido novamente se se tiver verificado nova causa interruptiva, em conformidade com o artigo 323.o do Código Civil.

28.

À luz do que precede, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a aplicação do artigo 310.o, alínea d), do Código Civil aos juros em dívida em razão da decisão de recuperação de um auxílio pode pôr em causa o princípio da efetividade e o princípio da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno.

29.

Neste contexto, por Decisão de 31 de julho de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 5 de outubro de 2018, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento [2015/1589] e, bem assim, os princípios europeus, designadamente da efetividade e da incompatibilidade dos auxílios estatais com o mercado único opõem‑se à aplicação de um prazo de prescrição de duração inferior ao fixado no artigo 17.o do [referido] Regulamento, tal como o previsto no artigo 310.o, n.o 1, al. d) do Código Civil, aos juros que acrescem ao auxílio a recuperar?»

30.

O IFAP, o Governo português e a Comissão apresentaram observações escritas no Tribunal de Justiça. As mesmas partes compareceram na audiência de alegações realizada em 12 de setembro de 2019.

31.

Através da questão prejudicial que é objeto das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade de uma regra nacional de prescrição com o direito da União, no contexto da recuperação do auxílio ilegal em causa no processo principal.

32.

Mais precisamente, aquele órgão jurisdicional pergunta, em substância, se o artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589 e o princípio da efetividade previsto no artigo 16.o, n.o 3, deste regulamento ( 10 ) se opõem à aplicação, aos juros que acrescem ao auxílio a recuperar, de um prazo de prescrição que, como o prazo de cinco anos previsto no artigo 310.o, alínea d), do Código Civil, tem uma duração inferior ao prazo de dez anos de que a Comissão dispõe ao abrigo do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589 para exigir a recuperação do auxílio ilegal.

33.

No caso vertente, é pacífico que a obrigação de recuperação do auxílio em causa inclui juros. Esta exigência resulta tanto do artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589 como da Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999 ( 11 ), a qual, precise‑se, não foi objeto de recurso jurisdicional.

34.

Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 e como decorre da Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999, a recuperação do auxílio ilegal no processo principal deve, em princípio, ser efetuada de acordo com os procedimentos previstos no direito português, incluindo os procedimentos que orientam as regras de prescrição ( 12 ).

35.

A este respeito, verifico que resulta dos autos apresentados ao Tribunal de Justiça que as partes em causa têm opiniões divergentes sobre as regras de prescrição aplicáveis por força do direito português, tanto no que diz respeito ao capital do auxílio em causa como aos respetivos juros.

36.

Dito isto, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio ( 13 ), há que considerar que, por força do direito português, o prazo de prescrição aplicável à recuperação do capital do auxílio é o prazo de vinte anos consagrado no artigo 309.o do Código Civil ( 14 ). Nada no pedido de decisão prejudicial indica que a aplicação desse prazo obste à recuperação desse capital no litígio no processo principal ( 15 ).

37.

Em contrapartida, no que respeita à recuperação dos juros do auxílio, por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio parece considerar que, em princípio, é aplicável o prazo de cinco anos previsto no artigo 310.o, alínea d), do Código Civil ( 16 ). Por outro lado, também parece que a aplicação deste prazo de cinco anos obsta à recuperação integral dos juros do auxílio no caso em apreço ( 17 ).

38.

Com efeito, decorre da resposta do órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça que o prazo de prescrição de cinco anos foi interrompido em 26 de julho de 2013 e que todos os juros vencidos antes de 26 de junho de 2008 prescreveram por força do artigo 310.o, alínea d), do Código Civil ( 18 ). Entendo a disposição nacional no sentido de que as dívidas de juros se extinguem no termo do prazo de cinco anos após a data de exigibilidade.

39.

Daí é possível deduzir que a Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999 não era, ao abrigo do direito português, suscetível de interromper o prazo de prescrição. Saliento, a este respeito, que parece que uma parte dos juros já teria prescrito mesmo que as autoridades portuguesas tivessem interrompido o prazo de prescrição de cinco anos imediatamente após a adoção da decisão da Comissão ( 19 ).

40.

Tendo em conta estas informações, para responder à questão submetida, há que distinguir dois períodos: o período que precede a decisão da Comissão (secção A) e o período posterior à referida decisão (secção B).

41.

Com efeito, relativamente ao primeiro período, coloca‑se a questão de saber se o artigo 17.o, n.o 1, e o artigo 16.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2015/1589 se opõem à aplicação de um prazo de prescrição de cinco anos, como o prazo controvertido, na medida em que tal prazo pode implicar a prescrição dos juros do auxílio vencidos ainda antes do termo do prazo de dez anos de que a Comissão dispõe, ao abrigo do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589, para exigir a recuperação do auxílio ilegal.

42.

No que respeita ao segundo período, afigura‑se que a prescrição dos juros do auxílio concedido resulta do facto de o IFAP ter dado cumprimento à decisão da Comissão com um atraso considerável.

43.

Com efeito, apesar de as autoridades portuguesas estarem obrigadas a dar cumprimento imediato à decisão da Comissão ( 20 ), decorreram catorze anos entre a adoção da decisão da Comissão e a interrupção do prazo de prescrição, o que, no caso de o artigo 310.o, alínea d), do Código Civil ser aplicável, resultará na prescrição de uma grande parte dos juros vencidos após a adoção da decisão da Comissão.

44.

Por conseguinte, a questão que se coloca nesta situação é a de saber se o beneficiário de um auxílio pode invocar uma regra nacional de prescrição no contexto de uma decisão definitiva da Comissão relativa à recuperação de um auxílio ilegal, quando a aplicação desta regra obsta à recuperação integral dos juros do auxílio.

45.

Embora o Tribunal de Justiça já se tenha pronunciado sobre questões semelhantes, o presente processo permite‑lhe precisar em que medida essa regra nacional de prescrição é aplicável no domínio da recuperação de um auxílio ilegal numa situação como a que está em causa no processo principal.

46.

Neste contexto, importa recordar que as regras de prescrição desempenham um papel fundamental no direito patrimonial. Com efeito, a prescrição implica para o credor a impossibilidade de fazer valer a cobrança do seu crédito. Como o Tribunal de Justiça já declarou, ao imporem um limite temporal, as regras de prescrição destinam‑se a garantir a segurança jurídica do devedor ( 21 ).

47.

Como exporei a seguir, à semelhança da Comissão e do IFAP, considero que, relativamente a cada um dos dois períodos, há que afastar uma regra nacional de prescrição de cinco anos como a que está em causa no processo principal ( 22 ).

48.

Antes de mais, recordo que, por força do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão está sujeita a um prazo de prescrição de dez anos para requerer a recuperação do auxílio ilegal. Nos termos do artigo 17.o, n.o 2, deste regulamento, este prazo de prescrição começa a contar na data em que o auxílio ilegal tenha sido concedido ao beneficiário, quer como auxílio individual quer como auxílio ao abrigo de um regime de auxílios. Qualquer auxílio cujo prazo de prescrição tenha expirado será considerado um auxílio existente, ao abrigo do artigo 17.o, n.o 3, do referido regulamento ( 23 ).

49.

No caso em apreço, é pacífico que a Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999 foi tomada antes do termo desse prazo ( 24 ).

50.

Em seguida, observo que o artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 reflete as exigências decorrentes do princípio da efetividade já consagrado pela jurisprudência ( 25 ).

51.

Em conformidade com esta jurisprudência, embora, na falta de disposições de direito da União sobre o procedimento de recuperação dos auxílios ilegalmente concedidos, esta recuperação deva, em princípio, ocorrer de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, essas disposições devem, todavia, ser aplicadas de forma a não tornar impossível na prática a recuperação exigida pelo direito da União e tendo plenamente em conta o interesse da União ( 26 ).

52.

Assim, uma regra nacional que impeça o juiz nacional ou uma autoridade nacional de retirar todas as consequências da violação do artigo 108.o, n.o 3, terceiro período, TFUE deve ser considerada incompatível com o princípio da efetividade ( 27 ).

53.

À semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, considero que decorre da leitura conjugada do artigo 17.o, n.o 1, e do artigo 16.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2015/1589 que estas disposições se opõem à aplicação de um prazo de cinco anos como o previsto, no litígio no processo principal, no artigo 310.o, alínea d), do Código Civil.

54.

Com efeito, uma disposição como o artigo 310.o, alínea d), do Código Civil, lida em conjugação com o artigo 306.o desse código, é suscetível de afetar a competência da Comissão, na medida em que a prescrição dos juros de um auxílio pode ocorrer antes do termo do prazo de dez anos de que a Comissão dispõe, ao abrigo do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589, para adotar uma decisão de recuperação de um auxílio ilegal.

55.

No litígio no processo principal, afigura‑se que uma parte dos juros teria assim prescrito se o artigo 310.o, alínea d), do Código Civil tivesse sido aplicado ( 28 ). Por conseguinte, esta regra nacional tem por efeito impossibilitar a recuperação integral dos juros do auxílio.

56.

A interpretação que proponho é, aliás, confirmada no Acórdão Eesti Pagar, recentemente proferido pela Grande Secção do Tribunal de Justiça ( 29 ).

57.

Esse processo dizia, nomeadamente, respeito à questão de saber qual o prazo de prescrição aplicável à recuperação de um auxílio ilegal e se o prazo de prescrição aplicável era o previsto pelo direito nacional ou o previsto pelo direito da União e, eventualmente, naquele processo, o referido no artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 ( 30 ).

58.

O Tribunal de Justiça declarou que o mero facto de as regras de prescrição nacionais serem, em princípio, aplicáveis à recuperação, por iniciativa própria das autoridades nacionais, de um auxílio concedido ilegalmente não prejudica a possibilidade de a recuperação deste auxílio ter lugar ulteriormente, em cumprimento de uma decisão nesse sentido da Comissão, que, quando tem em sua posse informações sobre a alegada ilegalidade do referido auxílio, seja qual for a fonte dessas informações, após o termo dos prazos de prescrição nacionais, continua a ser livre de proceder, no prazo de dez anos previsto no artigo 15.o do Regulamento n.o 659/1999, à análise do referido auxílio ( 31 ).

59.

Por outras palavras, no prazo de dez anos previsto no artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão pode sempre exigir a recuperação de um auxílio ilegal, apesar do termo do prazo de prescrição aplicado no processo nacional.

60.

Resulta do que precede que o artigo 16.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2015/1589 e o artigo 17.o, n.o 1, deste regulamento se opõem à aplicação de uma disposição nacional como o artigo 310.o, alínea d), do Código Civil. Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio não aplicar tal disposição num caso como o do processo principal ( 32 ).

61.

No que se refere ao período posterior à decisão da Comissão, é certo que decorre do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 que há que afastar uma regra nacional de prescrição de cinco anos como a que está em causa no processo principal, uma vez que a mesma obsta à recuperação integral do auxílio em conformidade com a Decisão da Comissão de 25 de novembro de 1999.

62.

Contudo, coloca‑se a questão de saber se o princípio da efetividade previsto no artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 continua a exigir que o auxílio seja integralmente recuperado, em conformidade com a decisão final da Comissão, quando a autoridade competente tiver deixado expirar o prazo de prescrição previsto no direito nacional ( 33 ).

63.

Por outras palavras, dado que decorreu um período de catorze anos desde a adoção da decisão da Comissão, há que interrogar‑se sobre a questão de saber se, em tal situação, o imperativo de segurança jurídica pode justificar a aplicação dessa regra nacional.

64.

Observo, a este propósito, que o Tribunal de Justiça reconheceu que o princípio da efetividade não é absoluto, uma vez que podem ocorrer circunstâncias excecionais em que seria inadequado ordenar a restituição de um auxílio ilegal ( 34 ).

65.

Mais concretamente, no que diz respeito, por um lado, aos poderes da Comissão, este princípio está plasmado no artigo 16.o, n.o 1, último período, do Regulamento 2015/1589, que dispõe que a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito da União.

66.

No que diz respeito, por outro lado, ao direito nacional dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça reconheceu que, visto que o princípio da confiança legítima faz parte da ordem jurídica da União, esta ordem jurídica não se pode opor a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica num domínio como o da recuperação de auxílios ilegais ( 35 ), mesmo quando seja proferida uma decisão final negativa pela Comissão ( 36 ).

67.

No caso em apreço, constato, em primeiro lugar, que o Tribunal declarou que, tendo em conta o caráter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efetuado pela Comissão nos termos do artigo 108.o TFUE, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar que esse processo foi respeitado ( 37 ). O mesmo se diga dos auxílios individuais e dos auxílios concedidos ao abrigo de um regime de auxílios ( 38 ).

68.

Daqui decorre que, no caso em apreço, a recorrente não pode alegar que tinha uma confiança legítima na regularidade do auxílio.

69.

Em seguida, no que se refere ao princípio da segurança jurídica, observo que o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre uma questão semelhante à que é suscitada no caso em apreço.

70.

Assim, uma das questões submetidas no Acórdão de 20 de março de 1997, Alcan Deutschland ( 39 ), era a de saber se a autoridade competente era obrigada, por força do direito da União, a revogar a decisão de concessão de um auxílio ilegalmente concedido, em conformidade com uma decisão final da Comissão que declarava o auxílio incompatível e exigia a sua recuperação, mesmo que a autoridade competente tivesse deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional. A regra nacional em causa permitia a revogação dos atos administrativos apenas no prazo de um ano a partir do momento em que a autoridade tivesse tido conhecimento dos factos que justificavam essa revogação.

71.

Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça recordou o princípio da efetividade e o princípio segundo o qual o beneficiário de um auxílio não pode, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo artigo 108.o TFUE. Segundo o Tribunal, havia que responder à luz destes princípios à questão submetida ( 40 ).

72.

Em seguida, o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 34 a 37 desse acórdão:

«34. […] estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está […] limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Aquelas autoridades não dispõem, portanto, de nenhum poder de apreciação quanto à revogação de uma decisão de concessão. Assim, quando a Comissão ordena, por uma decisão que não foi objeto de qualquer recurso jurisdicional, a cobrança de quantias indevidamente pagas, a autoridade nacional não tem o direito de fazer qualquer outra constatação.

35. Quando, no entanto, a autoridade nacional deixa expirar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão, tal situação não pode ser equiparada à de um operador económico que ignora se a administração competente se vai pronunciar, caso em que o princípio da segurança jurídica exige que seja posto termo a esta incerteza quanto à expiração de um determinado prazo.

36. Não gozando a autoridade nacional de um poder discricionário, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adota uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.

37. O princípio da segurança jurídica não pode, portanto, obstar à restituição do auxílio com o fundamento de que as autoridades nacionais se conformaram tardiamente com a decisão que exige essa restituição. A não ser assim, a recuperação das quantias indevidamente pagas tornar‑se‑ia praticamente impossível e as disposições [do direito da União] relativas aos auxílios de Estado seriam privadas de qualquer efeito útil» ( 41 ).

73.

O Tribunal de Justiça conclui que a autoridade competente está obrigada, por força do direito da União, a revogar a decisão de concessão de um auxílio ilegal, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional ( 42 ).

74.

Considero que se pode deduzir do acórdão acima referido que, de maneira geral, as regras de prescrição previstas no direito nacional não se podem aplicar no domínio da recuperação de auxílios quando obstem à recuperação de um auxílio em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão e quando a única razão que se opõe a essa recuperação resida no facto de as autoridades nacionais terem dado cumprimento à decisão em causa com um atraso considerável, de modo que o auxílio prescreveu por força do direito nacional.

75.

É verdade que o Acórdão Alcan Deutschland ( 43 ) não diz respeito a uma regra de prescrição em sentido estrito, mas a uma regra de preclusão ( 44 ). Observo, todavia, que as regras de preclusão, à semelhança das regras de prescrição, são adotadas no interesse da segurança jurídica, razão por que os fundamentos do Acórdão Alcan Deutschland ( 45 ) são transponíveis para as regras de prescrição, como o Tribunal de Justiça também parece indicar no acórdão Comissão/Itália ( 46 ).

76.

Com efeito, neste último acórdão, o Tribunal de Justiça aplicou por analogia os princípios do Acórdão Alcan Deutschland ( 47 ) no âmbito das regras de prescrição. Mais precisamente, o Tribunal declarou que, quanto às hipóteses em que as intimações de recuperação dos auxílios ilegais são objeto de impugnação nos tribunais nacionais, compete ao Estado‑Membro em causa, em conformidade com a exigência de recuperação efetiva dos auxílios incompatíveis com o mercado interno, «impugnar qualquer decisão nacional que prive de efeito a decisão da Comissão, muito em particular por razões que se prend[a]m […] com a aplicação das regras da prescrição (v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, […], n.os 34 e 38)» ( 48 ).

77.

Em seguida, saliento que, embora o Acórdão Alcan Deutschland ( 49 ) dissesse respeito a um auxílio individual, o raciocínio do Tribunal de Justiça no referido acórdão, a meu ver, é aplicável aos auxílios concedidos ao abrigo de um regime de auxílios.

78.

Com efeito, recordo que o princípio segundo o qual as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo artigo 108.o TFUE se aplica tanto aos auxílios individuais como aos auxílios concedidos ao abrigo de um regime de auxílios ( 50 ). Por conseguinte, não é necessário fazer uma distinção entre estes dois casos.

79.

Por último, saliento que a duração de um ano da regra de preclusão em causa no processo Alcan Deutschland ( 51 ) não tem, na minha opinião, pertinência para efeitos do raciocínio adotado pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão.

80.

Com efeito, como a Comissão sublinhou, em substância, na audiência, a duração de uma regra de prescrição não é pertinente para efeitos da apreciação dos argumentos acima expostos, que justificam recusar ao beneficiário de um auxílio ilegal a possibilidade de invocar uma regra nacional de prescrição.

81.

Resumindo o que acaba de se expor, quando a Comissão ordena a recuperação de um auxílio ilegal que não foi objeto de recurso jurisdicional, o papel das autoridades nacionais limita‑se a dar execução a essa decisão da Comissão. Por conseguinte, essas autoridades não dispõem de poder de apreciação quanto à recuperação do auxílio ( 52 ). Não gozando a autoridade nacional de um poder discricionário, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adota uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação ( 53 ). É o que acontece tanto no que diz respeito aos auxílios individuais como aos auxílios concedidos ao abrigo de um regime de auxílios ( 54 ). O princípio da segurança jurídica não pode, portanto, obstar à restituição do auxílio com o fundamento de que as autoridades nacionais se conformaram tardiamente com a decisão que exige essa restituição, e isso não obstante a duração prevista do prazo de prescrição. A não ser assim, a recuperação das quantias indevidamente pagas tornar‑se‑ia praticamente impossível e as disposições do direito da União relativas aos auxílios de Estado seriam privadas de qualquer efeito útil ( 55 ).

82.

Esta abordagem estrita é corroborada pelo facto de o objetivo ser eliminar uma distorção da concorrência que viola o Tratado FUE. Com efeito, a recuperação do auxílio, incluindo os respetivos juros, é a consequência lógica da sua ilegalidade. O objetivo da recuperação é restabelecer a situação anterior. Por meio desta restituição, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, considerando‑se que a situação anterior à concessão do auxílio fica restabelecida ( 56 ). A recuperação dos juros constitui, portanto, um complemento necessário à recuperação integral do auxílio ( 57 ).

83.

Além disso, como observou o advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Alcan Deutschland ( 58 ), importa ter em mente que uma regra de prescrição suscita problemas intrínsecos quando aplicada no domínio dos auxílios estatais.

84.

Com efeito, tal regra pressupõe que os interesses das autoridades se opõem aos dos particulares. Normalmente, é do interesse de uma autoridade, quando descobre que uma decisão de concessão de um benefício financeiro é ilegal, recuperar o mais rapidamente possível os montantes pagos. Quanto ao particular, o seu interesse é manter o benefício recebido. No entanto, os interesses da autoridade e do particular podem coincidir no caso de a autoridade pública ter deliberadamente violado o direito da União ao conceder um auxílio e, salvo quando tenha alterado a sua política, tem então interesse em que o beneficiário mantenha o benefício recebido em violação do direito da União, visto que ela própria violou esse direito ( 59 ).

85.

No que respeita à situação no processo principal, resulta do que precede que não há circunstância que justifique que os juros do auxílio não sejam recuperados, apesar de terem prescrito ao abrigo das regras nacionais. Com efeito, a partir de 25 de novembro de 1999, data em que a Comissão proferiu a sua decisão de recuperação do auxílio, a Nelson Antunes da Cunha deixou de estar na incerteza quanto ao facto de que o auxílio ia ser integralmente recuperado ( 60 ).

86.

Aliás, como observa a Comissão, constato que o IFAP enviou um ofício à Nelson Antunes da Cunha, em março de 2001, solicitando‑lhe o reembolso do auxílio ( 61 ). Afigura‑se, portanto, que foi nomeadamente a recusa do beneficiário em dar cumprimento a este pedido que conduziu ao atraso na recuperação do auxílio. Consequentemente, a situação no processo principal não pode ser equiparada àquela em que um operador económico não sabe se a Administração competente se vai pronunciar e em que o princípio da segurança jurídica exige que essa incerteza seja eliminada num determinado prazo ( 62 ).

87.

Daqui decorre que o órgão jurisdicional de reenvio deve afastar a aplicação de uma regra nacional como a que está em causa no processo principal, também no que respeita ao período posterior à decisão da Comissão, na medida em que essa regra obste à recuperação integral dos juros do auxílio.

88.

À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à quarta questão colocada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Portugal):