Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-620/20

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 3 de março de 2022 (1)

Processo C‑620/20 P

International Management Group (IMG)

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Regulamento Financeiro — Proteção dos interesses financeiros da União — Cooperação para o desenvolvimento — Execução do orçamento em gestão indireta por uma organização internacional — Decisão de não confiar a execução orçamental a uma entidade com base em dúvidas quanto ao seu estatuto — Anulação — Indemnização — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Princípio da boa administração — Execução de um acórdão de anulação»

1. A regulamentação financeira permite recorrer ao mecanismo da gestão indireta para executar fundos do orçamento da União. Em 2013, a Comissão fê‑lo, atribuindo a gestão de determinados fundos de cooperação para o desenvolvimento à entidade International Management Group (a seguir «IMG»), cujo estatuto de organização internacional está agora em causa.

2. Em 2014, a Comissão congelou as relações com a IMG devido às dúvidas acerca do seu estatuto jurídico e, em 2015, informou‑a de que não celebraria com ela novas convenções de delegação em gestão indireta.

3. A IMG interpôs recurso das referidas decisões da Comissão para o Tribunal Geral, que indeferiu os seus pedidos (2). Todavia, em sede de recurso, o Tribunal de Justiça deu provimento ao recurso da IMG, anulou as decisões da Comissão e remeteu o processo ao Tribunal Geral para que este se pronunciasse sobre o pedido de indemnização apresentado por essa entidade (3).

4. Uma vez remetido o processo para o Tribunal Geral, este acabou por indeferir o pedido de indemnização (4). A IMG recorre desse acórdão do Tribunal Geral.

I. Quadro jurídico

5. Remeto para a exposição das normas financeiras aplicáveis à gestão indireta do orçamento da União, transcritas no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, não sendo necessário reproduzi‑las.

6. Nesse acórdão encontram‑se refletidas as disposições aplicáveis do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (5) (nomeadamente os seus artigos 53.o e 53.o‑D), do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 (6) (nomeadamente o seu artigo 43.o), do Regulamento n.o 966/2012 (7) (nomeadamente os seus artigos 58.o, n.o 1, e 84.o a 86.o), e do Regulamento Delegado (UE) n.o 1268/2012 (8) (nomeadamente o seu artigo 43.o).

II. Antecedentes dos litígios

7. Os antecedentes dos litígios são expostos detalhadamente no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P e no acórdão recorrido, para os quais remeto.

8. Do primeiro, transcrevo a matéria de facto seguinte (9):

«— Segundo os seus estatutos, tal como figuram nos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, a IMG foi criada em 25 de novembro de 1994 como organização internacional denominada “International Management Group — Infrastructure for Bosnia and Herzegovina”, com sede em Belgrado (Sérvia), com o objetivo de permitir aos Estados participantes na reconstrução da Bósnia‑Herzegovina disporem de uma entidade específica para esse fim. Desde então, a IMG alargou progressivamente o seu campo de atividade e celebrou, em 13 de junho de 2012, um acordo de instalação com o Reino da Bélgica.

[…]

— Em 7 de novembro de 2013, a Comissão adotou a Decisão de Execução C(2013) 7682 final, relativa ao Programa de Ação Anual de 2013 a favor de Mianmar/Birmânia a financiar pelo orçamento geral da União Europeia (a seguir “decisão inicial”), com fundamento no artigo 84.o do Regulamento n.o 966/2012.

— O artigo 1.o dessa decisão dispõe que o programa de ação para o ano 2013 a favor de Mianmar/Birmânia, tal como especificado nos seus anexos 1 e 2, é aprovado.

— O artigo 3.o da referida decisão prevê que as tarefas de execução orçamental em regime de gestão conjunta podem ser confiadas às entidades mencionadas nos seus anexos 1 e 2, sob reserva da celebração de uma convenção de delegação.

— O anexo 2 da mesma decisão descreve a segunda ação que constitui o programa de ação para o ano 2013 a favor do Mianmar/Birmânia. As secções 5 e 8 desse anexo preveem, em substância, que essa ação é constituída por um programa de desenvolvimento do comércio cujo custo, estimado em 10 milhões de euros, será financiado pela União Europeia e cuja execução será assegurada em gestão conjunta com a IMG. O ponto 8.3.1 do referido anexo apresenta a IMG como uma organização internacional já estabelecida em Mianmar/Birmânia e associada à execução de projetos financiados pela União nesse Estado.

[…]

— Em 17 de fevereiro de 2014, o OLAF informou a Comissão de que tinha aberto um inquérito sobre o estatuto jurídico da IMG.

— Em 24 de fevereiro de 2014, o secretário‑geral da Comissão transmitiu essa informação ao diretor‑geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento da referida instituição, chamando a sua atenção para a possibilidade de adotar medidas cautelares com fundamento no artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento n.o 883/2013.

— Em 26 de fevereiro de 2014, esse diretor‑geral adotou medidas cautelares com fundamento na referida disposição, justificando‑as pela circunstância de a análise inicial do OLAF ter revelado dúvidas quanto ao estatuto da IMG (a seguir “medidas cautelares de 26 de fevereiro de 2014”). Estas medidas consistiram, no essencial, em proibir temporariamente, por um lado, a celebração de qualquer novo acordo de delegação com a IMG no âmbito de uma gestão indireta do orçamento da União com fundamento no Regulamento n.o 966/2012 e, por outro, a extensão de qualquer convenção de delegação já celebrada com a IMG no âmbito de uma gestão conjunta do orçamento da União com fundamento no Regulamento n.o 1605/2002.

— Em 25 de abril de 2014, o mesmo diretor‑geral enviou uma carta à IMG (a seguir “carta de 25 de abril de 2014”), na qual a informou de três novos elementos no dossiê da Comissão, relativos, primeiro, ao facto de cinco Estados‑Membros da União que a IMG apresentava como seus membros não se considerarem como tais, segundo, ao facto de o secretário‑geral da Organização das Nações Unidas (ONU) ter indicado que a IMG não constituía uma agência especializada da ONU, e, terceiro, ao facto de existirem incertezas relativas aos poderes das pessoas que tinham representado certos Estados presentes aquando da assinatura do ato constitutivo da IMG. O diretor‑geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento da Comissão indicou igualmente que, tendo em conta as dúvidas suscitadas por esses elementos a propósito do estatuto da IMG, tinha dado instruções aos seus serviços para suspenderem temporariamente, no que dizia respeito à IMG, o recurso aos procedimentos que permitiam a execução de tarefas orçamentais por organizações internacionais.

— Em 15 de dezembro de 2014, a Comissão recebeu o relatório elaborado pelo OLAF no termo do seu inquérito (a seguir “relatório do OLAF”), acompanhado de uma série de recomendações. Neste relatório, o OLAF considerou, em substância, que a IMG não constituía uma organização internacional, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, e recomendou à Comissão que impusesse sanções à IMG, bem como procedesse à recuperação dos montantes que lhe tinham sido pagos nessa qualidade.

— No dia seguinte, a Comissão adotou a Decisão de 16 de dezembro de 2014, baseando‑se no artigo 84.o do Regulamento n.o 966/2012. Nos termos do artigo 1.o dessa decisão, o anexo 2 da decisão inicial é substituído por um novo anexo, cujos pontos 1 e 4.3 preveem, no essencial, que a execução do programa de desenvolvimento do comércio previsto pela decisão inicial será assegurada em regime de gestão indireta, já não pela IMG, mas pela Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (a seguir “GIZ”).

[…]

— Em 16 de janeiro de 2015, o Serviço Jurídico da Comissão elaborou uma nota intitulada “Análise jurídica do [relatório do OLAF] no inquérito […] relativa à [IMG]” (a seguir “parecer do Serviço Jurídico”).

— Em 8 de maio de 2015, a Comissão enviou à IMG uma carta destinada a informá‑la do seguimento que tencionava dar ao relatório do OLAF, na qual lhe comunicou que, embora não fosse pôr em prática a maioria das recomendações do OLAF, tinha decidido, entre outras coisas, que, até haver uma certeza absoluta quanto ao estatuto de organização internacional da IMG, os seus serviços não celebrariam com ela uma nova convenção de delegação segundo o método de gestão indireta com uma organização internacional, previsto pelo Regulamento n.o 966/2012. É esta parte da referida carta que constitui a Decisão de 8 de maio de 2015, visada no n.o 1 do presente acórdão.»

III. Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P

9. A IMG interpôs no Tribunal Geral dois recursos das Decisões da Comissão de 16 de dezembro de 2014 (recurso T‑29/15) e de 8 de maio de 2015 (recurso T‑381/15). Pedia, em ambos, a anulação dessas decisões e, no segundo, a indemnização dos prejuízos causados.

10. Em 2 de fevereiro de 2017, o Tribunal Geral proferiu dois acórdãos negando provimento, respetivamente, aos recursos T‑29/15 e T‑381/15.

11. A IMG interpôs dois recursos de anulação desses acórdãos. Pronunciando‑se sobre eles no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, o Tribunal de Justiça julgou procedente o segundo fundamento de ambos e anulou os acórdãos da primeira instância.

12. Na opinião do Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito «ao justificar a adoção das decisões controvertidas [da Comissão] pelas dúvidas que tinha acerca do estatuto de “organização internacional” da IMG, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012» (10).

13. Segundo o Tribunal de Justiça, os elementos avançados pelo Tribunal Geral para considerar justificadas as dúvidas da Comissão não eram suscetíveis de fundamentar juridicamente essas dúvidas (11).

14. O Tribunal de Justiça declarou que a procedência dos segundos fundamentos de recurso tinha as seguintes consequências:

— O erro de direito cometido pelo Tribunal Geral implicava a anulação integral dos Acórdãos T‑29/15 e T‑381/15.

— Os dois processos estavam em condições de ser julgados, na medida em que a IMG pediu a nulidade das Decisões de 16 de dezembro de 2014 e de 8 de maio de 2015.

— Essas duas decisões estão feridas do mesmo erro de direito que afeta os Acórdãos T‑29/15 e T‑381/15, pelo que também deviam ser integralmente anuladas.

— Em contrapartida, o pedido de indemnização dos prejuízos causados à IMG pela Decisão de 8 de maio de 2015 não estava em condições de ser julgado e, por conseguinte, devia ser remetido ao Tribunal Geral.

15. A IMG pediu ao Tribunal de Justiça que interpretasse os pontos 1 a 3 do dispositivo do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P. A este respeito, alegava que a Comissão não podia ter dúvidas acerca do seu estatuto de organização internacional, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012.

16. O Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de interpretação da IMG (12), especificando nomeadamente que se tinha limitado a declarar erradas as dúvidas manifestadas pela Comissão, com base em determinados elementos jurídicos, relativos ao estatuto de organização internacional da IMG. Em contrapartida, não decidiu em caso algum se, com base numa análise não ferida de um erro de direito e com todos os elementos pertinentes, se devia ou não considerar que a IMG beneficiava desse estatuto (13).

IV. Acórdão recorrido

17. Na sequência da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça C‑183/17 P e C‑184/17 P, o Tribunal Geral, após ter recebido as observações das partes, proferiu o acórdão recorrido, que indeferiu o pedido de indemnização da IMG, relativo aos danos alegadamente causados pela Decisão de 8 de maio de 2015.

18. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral:

— Considerou que o pedido era inadmissível na medida em que visava a indemnização relativa a um conjunto de prejuízos que acresciam aos que constavam da petição inicial ou que tinham mudado de natureza relativamente aos mesmos. Em concreto, julgou inadmissíveis os pedidos da IMG destinados a obter a reconstituição natural de determinados danos patrimoniais e morais que alegava ter sofrido como consequência da Decisão de 8 de maio de 2015.

— Julgou admissível o pedido na parte em que dizia respeito a danos patrimoniais avaliados em três milhões de euros, por um lado, e a danos morais avaliados em um euro simbólico, por outro.

— Alegou que, embora estivesse ferida de ilegalidade pelos fundamentos expostos no Acórdão C‑183/17 P e C 184/17 P, a Decisão de 8 de maio de 2015 não tinha violado nenhuma «norma jurídica cujo objeto seja conferir direitos aos particulares». Por isso, considerou não ter fundamento o argumento da IMG segundo o qual as disposições das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012 deviam ser interpretadas, à luz dos ensinamentos do direito internacional público relativos ao conceito de «organização internacional», no sentido de que conferem às entidades às quais a Comissão reconheceu esse estatuto «direitos» adquiridos a serem tratadas como tais.

— Salientou que, mesmo admitindo que o reconhecimento do estatuto de organização internacional a uma determinada entidade possa revestir caráter definitivo em direito internacional público, o princípio da boa gestão financeira previsto nos artigos 310.o TFUE e 317.o TFUE impõe à Comissão que tome todas as medidas necessárias para proteger os interesses financeiros da União, nomeadamente quando confia tarefas de execução orçamental a organizações internacionais.

— Acrescentou que resulta do Acórdão do Tribunal de Justiça C‑183/17 P e C‑184/17 P (n.os 88 a 90) que, mesmo que tenha sido reconhecido a uma entidade determinada o estatuto de organização internacional, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, esse estatuto pode ser posteriormente posto em causa pela Comissão, se tal for justificado.

— Julgou improcedente o argumento da IMG segundo o qual a ilegalidade da Decisão de 8 de maio de 2015, declarada pelo Tribunal de Justiça, devia ser considerada semelhante a uma violação do princípio da boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta e, mais especificamente, à obrigação de examinar com cuidado e imparcialidade o seu estatuto de organização internacional à luz das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, tendo em conta todos os elementos de facto e de direito pertinentes (14).

— Por último, considerou que a violação das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012 invocada pela IMG não se revelava, em todo o caso, «suficientemente caracterizada» na aceção da jurisprudência, uma vez que a IMG não demonstrou que a Comissão não dispunha de margem de apreciação para as aplicar.

19. Em suma, o Tribunal Geral excluiu a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tivesse por objeto conferir direitos aos particulares, pelo que o pedido de indemnização da IMG devia ser julgado improcedente na sua totalidade.

V. Outros atos processuais com eventual incidência no litígio

20. Paralelamente à tramitação do processo T‑381/15 RENV no Tribunal Geral, a Comissão e a IMG trocaram correspondência relativa à execução do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P. Essa troca de correspondência revela que interpretaram de forma diferente os seus fundamentos jurídicos:

— Para a Comissão, a anulação das Decisões de 14 de dezembro de 2014 e de 8 de maio de 2015 baseava‑se na falta de fundamentação das mesmas;

— Em contrapartida, para a IMG, a anulação obrigava a Comissão a reconhecer‑lhe o estatuto de organização internacional na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012.

21. No âmbito desta troca de correspondência, a Comissão enviou à IMG, em 18 de julho de 2019, uma carta em que considerava que, através do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, o Tribunal de Justiça não tinha concluído que a IMG fosse uma organização internacional. Por conseguinte, a execução desse acórdão não exigia «o reconhecimento automático da IMG como organização internacional, mas sim a reavaliação do seu estatuto jurídico à luz das informações disponíveis e das regras financeiras aplicáveis» (15).

22. A IMG interpôs recurso dessa carta no Tribunal Geral (T‑645/19), pedindo, por um lado, a sua anulação e, por outro, a indemnização pelos danos que lhe tinha causado.

23. Por Despacho de 9 de setembro de 2020 (16), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso T‑645/19. A IMG interpôs recurso desse despacho pelo processo C‑619/20 P.

24. Por último, a IMG intentou no Tribunal Geral uma nova ação de responsabilidade extracontratual contra a Comissão (processo T‑752/20, IMG/Comissão, ainda pendente), no âmbito da qual pede a indemnização dos danos patrimoniais e não patrimoniais que alegadamente sofreu em consequência do comportamento da Comissão e do OLAF no âmbito do inquérito de que foi objeto.

VI. Pedidos das partes e processo no Tribunal de Justiça no âmbito do recurso C‑620/20 P

25. A IMG conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

— anular o Acórdão do Tribunal Geral de 9 de setembro de 2020 no processo T‑381/15 RENV;

— julgar procedentes os pedidos da recorrente em primeira instância, conforme revistos, e, por conseguinte:

— condenar a recorrida na reparação dos danos patrimoniais e não patrimoniais conforme constam das suas observações após remessa do processo T‑381/15 RENV;

— condenar a recorrida na totalidade das despesas.

26. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a IMG nas despesas correspondentes.

27. O Tribunal de Justiça decidiu apensar os recursos C‑619/20 P e C‑620/20 P para efeitos do acórdão.

28. Por indicação do Tribunal de Justiça, estas conclusões limitar‑se‑ão ao processo C‑620/20 P.

VII. Análise do recurso C‑620/20 P

A. Análise preliminar: fundamento de anulação invocado pela Comissão

29. Por carta de 16 de junho de 2021, a Comissão deu conhecimento à Secretaria do Tribunal de Justiça de um elemento que qualificava de «facto novo importante», a saber, a comunicação à IMG, em 8 de junho de 2021, da avaliação (negativa) do seu estatuto de organização internacional, efetuada para executar o Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P à luz das regulamentações financeiras de 2002, 2012 e 2018.

30. Em conformidade com esta avaliação, que seria aplicável retroativamente desde 2014, a IMG não pode executar fundos da União através da modalidade de gestão indireta por uma organização internacional.

31. A Comissão considera que este facto é suscetível de privar os recursos C‑619/20 P e C‑620/20 P do seu objeto e invoca‑o como um (novo) fundamento de recurso, em conformidade com o artigo 127.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

32. A IMG opôs‑se a este pedido da Comissão e, além disso, interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão da Comissão contida na carta de 8 de julho de 2021 (17).

33. Com este novo fundamento, a Comissão pretende que o Tribunal de Justiça se pronuncie agora sobre a qualidade, ou não, de organização internacional da IMG e que declare que o recurso ficou sem objeto.

34. O pedido da Comissão é inadmissível no âmbito do presente recurso, uma vez que:

— em primeiro lugar, a legalidade da Decisão da Comissão de 8 de julho de 2021 é decidida no Tribunal Geral no processo T‑509/21, ainda pendente.

— em segundo lugar, o presente recurso respeita unicamente às consequências da ilegalidade declarada no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P. Ao dirimi‑lo, importa determinar se essa ilegalidade desencadeou a responsabilidade da União. Essa questão não perde a sua razão de ser, nem a IMG perde o seu interesse em intentar uma ação de indemnização relativamente a uma situação passada, pelo simples facto de a Comissão ter decidido, em 2021, que a IMG não é uma organização internacional na aceção da regulamentação financeira da União.

— em terceiro lugar, o objeto do presente recurso não pode ser diferente do objeto do acórdão recorrido (18).

B. Primeiro fundamento: violação do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P

1. Argumentos das partes

35. A IMG alega que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral não respeita o decidido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P.

36. Na sua opinião, o Tribunal Geral, em vez de declarar a ilegalidade da Decisão de 8 de maio de 2015, admite que a Comissão possa continuar a pôr em causa o seu estatuto de organização internacional, apesar de no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P se ter declarado que as dúvidas da Comissão quanto à natureza da IMG eram infundadas.

37. A Comissão contesta os argumentos da IMG e pede que este fundamento de recurso seja julgado improcedente.

2. Apreciação

38. O artigo 61.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, dispõe que, «[e]m caso de remessa do processo ao Tribunal Geral, este fica vinculado à solução dada às questões de direito na decisão do Tribunal de Justiça».

39. Na minha opinião, o Tribunal Geral não viola esta disposição nem desrespeita os termos do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, quando recusa a indemnização pedida pela IMG depois de ter declarado que não decorre desse acórdão a obrigação de considerar aquela entidade como uma organização internacional habilitada, segundo as regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, a que lhe sejam confiadas tarefas de execução orçamental e a receber os fundos correspondentes no âmbito de uma gestão indireta.

40. Em especial, contrariamente ao que alega a IMG, não resulta do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P que, quando a Comissão tenha reconhecido a uma entidade o estatuto de organização internacional, não o possa reconsiderar.

41. Em contrapartida, resulta do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, e do posterior Despacho C‑183/17 P‑INT, que o reconhecimento pela Comissão do estatuto de organização internacional, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, não era definitivo e podia, em determinadas condições, ser reavaliado.

42. A este respeito, é particularmente expressivo o Despacho C‑183/17 P‑INT. Como já referi, nesse despacho, o Tribunal de Justiça delimita o sentido do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, declarando que não tinha decidido se, após uma análise de todos os elementos pertinentes, a IMG beneficiava ou não do estatuto de organização internacional. Esse era um aspeto que competia ao Tribunal Geral decidir.

43. Assim, a anulação do acórdão do Tribunal Geral e da decisão da Comissão pelo Tribunal de Justiça não implicava, como deduz corretamente o acórdão recorrido, que a regulamentação financeira conferisse à recorrente o direito de continuar a ser reconhecida como organização internacional e, por conseguinte, a celebrar com a Comissão convenções de delegação em regime de gestão indireta.

44. Além disso, poder‑se‑ia acrescentar que a Comissão tem a obrigação de reavaliar o estatuto de uma organização internacional, como a IMG, antes de lhe confiar a gestão indireta de fundos do orçamento da União, sempre que a sua natureza suscite dúvidas.

45. Por conseguinte, o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.

C. Segundo fundamento: violação do conceito de organização internacional previsto pela regulamentação financeira

1. Argumentos das partes

46. A IMG critica o acórdão recorrido por: a) interpretar erradamente o conceito de organização internacional previsto pela regulamentação financeira; b) violar o reconhecimento internacional e a hierarquia das normas; e c) não ser conforme à interpretação que o Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P faz da regulamentação financeira da União.

47. Segundo a IMG, o Tribunal Geral confundiu a qualificação da entidade como organização internacional com a sua capacidade para assegurar a gestão financeira da União. A Comissão deve garantir a boa gestão financeira dos fundos do orçamento da União, mas não pode ignorar a própria existência de uma organização internacional, ou seja, a sua oponibilidade em direito internacional.

48. A Comissão contesta os argumentos da IMG e pede que o fundamento seja julgado inoperante ou manifestamente improcedente.

2. Apreciação

49. Nos termos do ponto 4 do dispositivo do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, na sequência da remessa do processo, o Tribunal Geral devia decidir «do pedido de indemnização da [IMG] relativo aos prejuízos que teriam sido causados a esta entidade pela decisão da Comissão [contida na sua carta de 8 de maio de 2015]».

50. Para decidir sobre este pedido, o Tribunal Geral não tinha de se pronunciar sobre o estatuto da IMG enquanto organização internacional à luz das regras de direito internacional público que vinculam a União. Bastava‑lhe, como fez nos n.os 78 a 80 do acórdão recorrido, salientar que o conceito de organização internacional utilizado pelas normas financeiras de 2002 e de 2012 é o que decorre do direito internacional, mas que estas normas o utilizam para os efeitos específicos da execução do orçamento da União.

51. O Tribunal Geral declarou (19), na minha opinião corretamente, que a Comissão, quando analisa a questão de saber se a demandante é uma organização internacional para o efeito de com ela celebrar convenções de delegação em gestão indireta, «deve não apenas ter em conta os princípios de direito internacional relativos às organizações internacionais, mas também tomar todas as medidas necessárias para proteger os interesses financeiros da União em conformidade com o princípio [da boa gestão financeira] supramencionado» (20).

52. Por conseguinte, neste processo, a natureza de organização internacional da IMG à luz do direito internacional não constitui um elemento pertinente para efeitos da determinação da responsabilidade extracontratual da União. Esta só terá ocorrido se a ilegalidade da Decisão da Comissão (de 8 de maio de 2015) anulada pelo Tribunal de Justiça puder ser qualificada de violação suficientemente caracterizada de uma norma da União que confere direitos aos particulares.

53. As normas de direito internacional invocadas pela IMG, mesmo que façam parte do direito da União, não conferem a uma organização internacional o direito a que o seu estatuto, uma vez reconhecido pela União, não possa ser reavaliado (21). A reavaliação, da responsabilidade da Comissão, quando existam elementos de prova suficientes, é coerente com o objetivo de assegurar a boa gestão financeira do orçamento da União.

54. De resto, uma organização internacional não pode pretender que a sua participação na gestão indireta de fundos do orçamento da União durante um período lhe garanta, no futuro, o direito de continuar a fazê‑lo.

55. A Comissão dispõe, em aplicação das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, de um amplo poder de apreciação, que a autoriza a escolher, de entre as organizações internacionais, as mais adequadas à gestão indireta dos fundos do seu orçamento, em conformidade com as exigências do princípio da boa gestão financeira.

56. Os outros argumentos da IMG relativos ao reconhecimento das organizações internacionais são inoperantes, uma vez que assentam na premissa errada de que, no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, o Tribunal de Justiça conferiu à IMG essa qualidade.

57. Em todo o caso, uma vez adotada pela Comissão a sua nova Decisão de 8 de julho de 2021 (22), da qual a IMG interpôs o recurso de anulação T‑509/21, importa, no âmbito desse processo perante o Tribunal Geral, decidir se essa entidade pode ou não ser qualificada de organização internacional para efeitos da gestão indireta de fundos do orçamento da União. Logicamente, o Tribunal de Justiça não pode antecipar‑se ao acórdão a proferir pelo Tribunal Geral na sequência desse recurso.

58. Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente, por um lado, e inoperante, por outro.

D. Terceiro fundamento: violação do princípio da boa administração

1. Argumentos das partes

59. A IMG alega que o Tribunal Geral considerou erradamente (n.os 90 a 93 do acórdão recorrido) que não tinha havido violação do princípio da boa administração da qual decorresse a responsabilidade extracontratual da Comissão.

60. No entender da IMG, o caráter injustificado das dúvidas sobre o seu estatuto, que levou à anulação pelo Tribunal de Justiça da Decisão da Comissão de 8 de maio de 2015, implica que esta instituição cometeu uma ilegalidade e desrespeitou o princípio da boa administração (artigo 41.o da Carta), em violação da obrigação de tratar a sua situação com cuidado e imparcialidade.

61. A Comissão contesta esta argumentação da IMG e propõe que o fundamento seja julgado improcedente.

2. Apreciação

62. O terceiro fundamento assenta numa premissa inexata que condiciona o seu desenvolvimento posterior: deduz, mais uma vez, do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P que a Comissão deve reconhecer automática e irrevogavelmente a sua qualidade de organização internacional, para efeitos da gestão indireta de fundos do orçamento da União.

63. A IMG identifica a ilegalidade cometida pela Comissão na sua Decisão de 8 de maio de 2015 com a violação do princípio da boa administração, para sustentar que dessa violação decorre, sem mais, a responsabilidade extracontratual da União.

64. Como explicarei mais detalhadamente na apreciação do quarto fundamento de recurso (que se sobrepõe ao presentemente analisado), uma simples violação do princípio da boa administração não é suficiente para que exista responsabilidade extracontratual da União. Esta última tem de ter origem numa violação suficientemente caracterizada.

65. No âmbito deste fundamento, a IMG não apresenta argumentos que demonstrem a existência de uma violação suficientemente caracterizada. Em particular, não indica de que modo os erros de direito e de apreciação que levaram o Tribunal de Justiça a anular a Decisão da Comissão de 8 de maio de 2015 constituem uma violação do princípio da boa administração (nomeadamente no que respeita à obrigação de agir com imparcialidade) suficientemente caracterizada.

66. Assim, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

E. Quarto fundamento: interpretação errada do conceito de violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares.

1. Argumentos das partes

67. Segundo a IMG, nos n.os 87 a 98 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral fez uma aplicação errada da exigência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, como requisito para que se declare a responsabilidade extracontratual da União.

68. Na sua opinião, as organizações internacionais às quais a Comissão reconhece a possibilidade de assegurar a gestão indireta de fundos da União têm, em aplicação das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012, direito a que o seu estatuto não seja posteriormente reexaminado pela Comissão.

69. Além disso, a IMG considera que a Comissão não dispunha de nenhuma margem de apreciação e que a simples violação do direito a que o seu estatuto não fosse questionado implica uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares.

70. Adicionalmente, alega que o Tribunal Geral, nos n.os 90 a 92 do acórdão recorrido, errou ao não reconhecer que a Comissão violou o princípio da boa administração. Essa violação ocorreu, uma vez que a Comissão não atuou com a imparcialidade que esse princípio exige, o que implica uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares.

71. A Comissão contesta os argumentos da IMG e pede que este fundamento seja julgado improcedente, sugerindo a sua inadmissibilidade parcial, por falta de clareza no que respeita à alegada violação do princípio da boa administração.

2. Apreciação

72. Segundo o Tribunal de Justiça, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação dos seguintes requisitos (23):

— a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, que deve ser uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos às pessoas singulares ou coletivas;

— a realidade do dano; e

— a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da instituição e o dano invocado.

73. Quando um destes requisitos não esteja preenchido, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade, sem necessidade de apreciar os outros requisitos (24).

74. O Tribunal de Justiça afirma que «[…] só uma violação suficientemente caracterizada, e não qualquer violação, de uma regra de direito da União que proteja os particulares pode fazer nascer a responsabilidade extracontratual da União. Por outro lado, quando uma instituição ou um órgão da União está investido do poder de apreciação, só uma violação manifesta e grave, pela instância em causa, dos limites que se impõem a esse poder é suscetível de configurar uma violação suficientemente caracterizada do direito da União» (25).

75. Por conseguinte, existirá uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos às pessoas singulares ou coletivas quando a infração seja de tal natureza que se possa imputar à instituição uma violação manifesta e grave dos limites impostos ao seu poder de apreciação.

76. Os elementos a tomar em consideração a este respeito são, nomeadamente, a complexidade das situações, o grau de clareza e de precisão da norma violada e o âmbito da margem de apreciação que a norma violada deixa à instituição da União (26).

77. Quando uma instituição da União apenas dispõe de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infração ao direito da União pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada do referido direito e para desencadear a responsabilidade extracontratual da União (27).

78. Ora, não existe automatismo entre a falta de poder de apreciação da instituição e a existência de uma violação suficientemente caracterizada. Uma violação pode apenas considerar‑se constatada se se tratar de uma irregularidade que, em circunstâncias análogas, uma administração normalmente prudente e diligente não teria cometido (28).

79. À luz destes critérios importa examinar os argumentos da IMG no âmbito deste fundamento de recurso, através dos quais invoca uma dupla violação que a Comissão alegadamente cometeu: por um lado, das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012 e, por outro, do princípio da (ou do direito a uma) boa administração.

a) Violação das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012

80. Em meu entender, o Tribunal Geral tem razão quando declara que «[…] as disposições das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012 relativas a gestão indireta que se referem às organizações internacionais não são normas jurídicas cujo objeto seja conferir às entidades a que a Comissão reconheceu o estatuto de organização internacional o direito de que esse estatuto não seja posto em causa […]» (29).

81. Com efeito, as regulamentações financeiras de 2002 e de 2012:

— conferem à Comissão o poder de atribuir a terceiros (neste caso, organizações internacionais) a gestão indireta de fundos do orçamento da União. Essas regulamentações não conferem a essas entidades o direito a serem selecionadas para a gestão indireta, nem lhes asseguram a continuidade das suas funções enquanto gestores indiretos do orçamento da União, para além do ato concreto de atribuição;

— conferem à Comissão um amplo poder de apreciação para decidir, no interesse geral da União, com que organizações internacionais se deve realizar a gestão indireta dos fundos da União, uma vez estabelecida essa qualidade (30);

— autorizam a Comissão a reexaminar, de forma fundamentada, o estatuto de organização internacional dessas entidades ou a reconsiderar a conveniência de lhes continuar a atribuir a gestão indireta dos fundos da União (31).

82. Ora, à luz destas premissas, esta parte do quarto fundamento não poderá ser acolhida, por duas razões:

— em primeiro lugar, como acabei de salientar, a regulamentação financeira não confere à IMG um direito de continuar a ser reconhecida como organização internacional e, por conseguinte, a celebrar com a Comissão novas convenções de delegação em regime de gestão indireta;

— em segundo lugar, se se admitisse (quod non) que aquela regulamentação atribuía esse direito às referidas organizações internacionais, o erro da Comissão na adoção da sua Decisão de 8 de maio de 2015 não ultrapassaria de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao seu poder de apreciação.

83. Recordo que, na Decisão de 8 de maio de 2015, a Comissão informou a IMG de que, até haver uma certeza absoluta quanto ao seu estatuto de organização internacional, os seus serviços não celebrariam com ela nenhuma nova convenção de delegação na modalidade de gestão indireta com uma organização internacional.

84. É certo que, no que respeita às dúvidas, essa decisão não respondia a uma análise que a justificasse de forma adequada, como o Tribunal de Justiça salientou no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P. A sua nulidade resultava da insuficiência dos elementos de prova apresentados pela Comissão para a justificar.

85. Ora, esse vício, fruto de uma apreciação incorreta da Comissão, não era facilmente percetível, sendo apenas detetável na sequência de um debate jurídico contraditório, no qual existiam elementos razoáveis a favor e contra (32). Por conseguinte, não se pode afirmar que a Comissão tenha ultrapassado de forma manifesta os limites impostos ao seu poder de apreciação.

b) Violação do princípio da boa administração

86. O direito (princípio) a uma boa administração está consagrado no artigo 41.o, n.o 1, da Carta, nos termos do qual «[t]odas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável» (33).

87. Este direito reflete um princípio geral da ordem jurídica da União (34). Como indicam as Anotações relativas à Carta (35), «[o] artigo 41.o fundamenta‑se na existência da União como comunidade de direito, cujas características foram desenvolvidas pela jurisprudência que consagrou a boa administração como princípio geral de direito».

88. O dever de diligência, inerente ao princípio da boa administração, aplica‑se de modo geral à ação da Comissão e implica que esta deve agir com cuidado e prudência. Como afirma o Tribunal de Justiça, «pode acontecer que a administração comunitária assuma a sua responsabilidade extracontratual por comportamento ilícito quando não tiver agido com toda a diligência exigida, causando, por isso, prejuízo» (36).

89. Para o Tribunal de Justiça, «quando uma parte invoca um erro manifesto de apreciação cometido pela instituição competente, o juiz da União Europeia deve fiscalizar se esta instituição examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto em que assenta essa apreciação […] [E]ste dever de diligência é inerente ao princípio da boa administração e aplica‑se, de modo geral, à atuação da administração da União» (37).

90. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral foi demasiado lacónico ao rejeitar os argumentos da IMG relativos à aplicação desse princípio nos seguintes termos:

— «[…][N]o presente processo após anulação e baixa do processo, a demandante invocou o princípio da boa administração em apoio do argumento segundo o qual a Comissão não podia voltar a pôr em causa o estatuto de organização internacional que lhe reconhecera no passado. Na audiência, em resposta a uma questão do Tribunal Geral, a demandante defendeu que, em virtude desse princípio, a Comissão devia apreciar a sua situação com cuidado e imparcialidade à luz de todas as informações úteis» (n.o 90).

— «[…][A] Comissão está obrigada a verificar o estatuto de organização internacional da entidade com a qual celebra uma convenção de delegação em gestão indireta, mesmo que já tenha celebrado uma convenção dessa natureza com a mesma entidade, uma vez que o reconhecimento desse estatuto não pode considerar‑se definitivo […]. Mediante invocação dos princípios de boa administração e de boa gestão financeira […], a Comissão não pode ser censurada por não celebrar novas convenções de delegação em gestão indireta com uma entidade quando o estatuto de organização internacional dessa entidade é suscetível de ser posto em causa na sequência de elementos nesse sentido levados ao conhecimento dessa instituição» (n.o 91).

— «Além disso, a demandante não indica em que é que o erro de direito e o erro manifesto de apreciação que levaram o Tribunal de Justiça a anular a decisão litigiosa constituem uma violação do princípio da boa administração, designadamente relativamente à obrigação de conduta imparcial da Comissão, correspondente aos requisitos exigidos pela jurisprudência referida no n.o 89 [do acórdão recorrido] e que seria suscetível de desencadear a responsabilidade da União» (n.o 92).

91. A IMG acusa o Tribunal Geral de não ter respeitado o direito à boa administração, representado no direito específico de a Comissão tratar a sua situação com diligência, cuidado e imparcialidade. Uma boa prova desse facto seria a anulação das suas decisões no Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P.

92. A Comissão rejeita essa acusação alegando que, para que exista responsabilidade extracontratual, não basta apenas um comportamento ilegal: é ainda necessário provar que a instituição atuou de forma pouco diligente ou imparcial, o que, na sua opinião, a IMG não faz.

93. Na sequência da prolação do Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, é incontestável que a Comissão cometeu uma ilegalidade na Decisão de 8 de maio de 2015.

94. Todavia, uma decisão ilegal com essas características não viola automaticamente o princípio da boa administração (na sua variante relativa ao direito dos administrados a que as instituições da União decidam de forma diligente sobre os seus assuntos) a ponto de desencadear a responsabilidade patrimonial da União.

95. É certo que a Decisão de 8 de maio de 2015 incorre num erro de apreciação quanto aos elementos de prova que a justificam. A Comissão adota‑a, no exercício do seu poder de apreciação, com base em alguns, mas não em todos os fatores que, a posteriori e após o debate contraditório no âmbito de um recurso jurisdicional, se revelariam necessários para confirmar ou para rejeitar a natureza de organização internacional da IMG.

96. Não vejo nisso uma violação suficientemente caracterizada do princípio da boa administração.

97. A inobservância do dever de diligência não pode ser determinada sem tomar em consideração o âmbito, as circunstâncias e o contexto em que o referido dever vincula a instituição da União a ele sujeita (38).

98. A Comissão agiu com o objetivo de proteger a boa gestão do orçamento da União, o que é próprio de uma administração diligente no cuidado dos recursos públicos. Embora, repito, as dúvidas quanto à qualidade de organização internacional da IMG (e, portanto, quanto à sua aptidão para assegurar a gestão indireta dos fundos da União) não estivessem suficientemente fundamentadas naquele momento, não se pode negar que existia uma situação de incerteza a esse respeito.

99. É verdade que houve falta de zelo por parte da Comissão na recolha, em 2015, de todas as informações relativas à verdadeira natureza da IMG e que, por esse motivo, decidiu com fundamentação insuficiente, como salientou o Tribunal de Justiça. Pode ser‑lhe imputado o facto de não ter, então, procedido a um inquérito mais exaustivo, como o que a levou a adotar a nova Decisão de 8 de junho de 2021, para verificar que a IMG não é uma organização internacional.

100. A Comissão não devia ter esperado até 8 de junho de 2021 para esclarecer definitivamente se a IMG era ou não uma organização internacional. É certo que pediu informações à IMG e que essa entidade não lhe facultou a informação pedida, pelo que teve de se dirigir aos Estados alegadamente membros dessa entidade para que a informassem da sua participação na mesma. Teria sido desejável uma maior diligência administrativa, mas não vejo no seu comportamento uma violação suficientemente caracterizada do dever de diligência da Comissão ligado ao direito a uma boa administração, suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União (39).

101. Num regime de responsabilidade extracontratual das instituições da União menos rigoroso do que o que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a simples anulação de uma decisão poderia eventualmente implicar a obrigação de indemnizar os prejuízos causados.

102. O mesmo não acontece se essa responsabilidade extracontratual resultar não de uma qualquer violação, mas de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma de direito da União que proteja os particulares. Além disso, «quando uma instituição ou um órgão da União está investido do poder de apreciação, só uma violação manifesta e grave, pela instância em causa, dos limites que se impõem a esse poder é suscetível de configurar uma violação suficientemente caracterizada do direito da União» (40), o que, como já salientei, não aconteceu no presente processo.

103. Por conseguinte, considero que a Comissão, apesar de ter agido sem o apoio dos elementos de prova necessários aquando da adoção da Decisão de 8 de maio de 2015, não cometeu uma infração suficientemente caracterizada pela violação do seu dever de diligência. O seu erro, embora incontestável, não pode ser qualificado de indesculpável (41), nem se pode afirmar que as suas conclusões não foram razoáveis (42), embora, todavia, se lhes pudesse criticar a falta de mais elementos de prova para as apoiar.

104. Em suma, o quarto fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.

F. Quinto, sexto e sétimo fundamentos: violações relativas aos danos sofridos pela IMG

1. Argumentos das partes

105. Com o quinto fundamento de recurso, a IMG alega que, no que respeita aos pedidos que figuram no n.o 40, primeiro a terceiro travessões, do acórdão recorrido, o Tribunal Geral violou o princípio da reconstituição natural, violou o dever de fundamentação, violou os requisitos de admissibilidade e não respeitou os artigos 76.o, alínea e), e 84.o, n.o 1, do seu Regulamento de Processo.

106. Com o sexto fundamento de recurso, a IMG alega que, no que respeita aos pedidos que figuram no n.o 40, quarto travessão, do acórdão recorrido, o Tribunal Geral violou o dever de fundamentação e os artigos 76.o, alínea e), e 84.o, n.o 1, do seu Regulamento de Processo.

107. Com o sétimo fundamento de recurso, a IMG alega que, no que respeita aos danos morais, o Tribunal Geral violou o princípio da reconstituição natural, o dever de fundamentação, os artigos 76.o, alínea e), e 84.o, n.o 1, do seu Regulamento de Processo, bem como a competência de plena jurisdição do juiz.

108. A Comissão contesta estes três fundamentos e pede que sejam julgados improcedentes.

2. Apreciação

109. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça deve julgar estes três fundamentos do recurso inoperantes, se julgar improcedentes os fundamentos anteriores.

110. Segundo jurisprudência constante, «a responsabilidade extracontratual da União […] está sujeita à verificação […] [d]a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, [d]a realidade do dano e [d]a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento dessa instituição e o dano invocado […] [Q]uando um destes requisitos não está preenchido, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade, sem necessidade de apreciar os outros requisitos da responsabilidade extracontratual […]» (43).

111. Até agora, procurei argumentar que não existe uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confira direitos à IMG. Uma vez que o primeiro dos requisitos indispensáveis para desencadear a responsabilidade extracontratual da União não está preenchido, não é necessário que o Tribunal se pronuncie sobre a realidade do dano e sobre a sua quantificação.

112. Por conseguinte, proponho que sejam julgados inoperantes o quinto, o sexto e o sétimo fundamentos de recurso.

VIII. Quanto às despesas

113. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao recurso de decisões do Tribunal Geral em conformidade com o seu artigo 184.o, n.o 2, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

114. Tendo a Comissão pedido a condenação da IMG nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

IX. Conclusão

115. Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que:

1) Declare inadmissível o nono fundamento de recurso invocado pela Comissão.

2) Julgue improcedentes os primeiro, terceiro e quarto fundamentos de recurso.

3) Julgue parcialmente improcedente e parcialmente inoperante o segundo fundamento de recurso.

4) Julgue improcedentes por serem inoperantes o quinto, o sexto e o sétimo fundamentos de recurso.

5) Condene a International Management Group a suportar as suas próprias despesas e as despesas da Comissão Europeia, exceto as relativas ao nono fundamento de recurso invocado por esta instituição.

1 Língua original: espanhol.

2 Acórdão do Tribunal Geral de 2 de fevereiro de 2017, IMG/Comissão (T‑381/15, não publicado, EU:T:2017:57).

3 Acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78; a seguir «Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P»).

4 Acórdão do Tribunal Geral de 9 de setembro de 2020, IMG/Comissão (T‑381/15 RENV, não publicado, EU:T:2020:406). A seguir «acórdão recorrido».

5 Regulamento do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 1995/2006 do Conselho, de 13 de dezembro de 2006 (JO 2006, L 390, p. 1) (a seguir «Regulamento Financeiro 2002»).

6 Regulamento da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1605/2002 (JO 2002, L 357, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 478/2007 da Comissão, de 23 de abril de 2007 (JO 2007, L 111, p. 13).

7 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento n.o 1605/2002 (JO 2012, L 298, p. 1). Este regulamento, por sua vez, foi revogado pelo Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014 e (UE) n.o 283/2014, e a Decisão n.o 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).

8 Regulamento Delegado da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento n.o 966/2012 (JO 2012, L 362, p. 1).

9 Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, n.os 16 a 28.

10 Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, n.o 97.

11 Ibidem, n.os 94 a 96. Nesses números afirma‑se:

— No que se refere à questão de saber «se vários Estados apresentados pela IMG como seus membros o eram efetivamente, decorre das próprias constatações do Tribunal Geral que as dúvidas da Comissão a este respeito apenas tinham a ver com “certos” membros da IMG, mais precisamente cinco deles, num total de dezasseis. Ora, essas dúvidas, admitindo que são fundadas, não têm como consequência, em direito internacional, privar a entidade da qual esses Estados não são — ou já não são — membros da sua qualidade de “organização internacional”, e ainda menos quando, como acontece neste caso, os Estados em causa constituem apenas uma parte minoritária da entidade em causa».

— No que diz respeito às dúvidas «quanto aos poderes das pessoas que representaram certos Estados aquando da assinatura do ato constitutivo da IMG, importa igualmente salientar que ele pode eventualmente pôr em causa a validade do ato de assinatura do ato constitutivo da IMG por esses Estados, em particular, mas não a validade da própria criação da IMG, uma vez que as eventuais irregularidades de representação evocadas apenas dizem respeito a um número limitado de Estados participantes».

— Quanto ao «terceiro elemento, segundo o qual o secretário‑geral da ONU indicou ao OLAF que a IMG não constituía uma agência especializada da ONU, basta constatar que o mesmo é desprovido de qualquer pertinência jurídica. Com efeito, […] as regulamentações financeiras de 2002 e de 2012 não impõem de modo algum que uma dada entidade seja uma agência da ONU para poder ser qualificada de “organização internacional”. Além disso, no caso em apreço, era pacífico que a IMG nunca tinha pretendido ser uma agência desse tipo, mas reivindicava a qualidade de “organização de direito internacional público criada por um acordo intergovernamental” […]».

12 Despacho de 9 de junho de 2020, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507; a seguir «Despacho C‑183/17 P‑INT»).

13 Ibidem, n.o 23.

14 Para chegar a esta conclusão, o Tribunal Geral baseou‑se em três considerações. Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante, o princípio da boa administração «não confere, por si próprio, direitos aos particulares, exceto quando constitua a expressão de direitos específicos». Além disso, resulta das constatações jurídicas efetuadas anteriormente por esse órgão jurisdicional que a Comissão pode pôr em causa o estatuto de organização internacional da IMG, na aceção das regulamentações financeiras de 2002 e de 2012. Por último, a IMG não demonstrou em que medida é que a ilegalidade que levou o Tribunal de Justiça a anular a Decisão de 8 de maio de 2015 constitui uma violação do princípio da boa administração e, mais especificamente, do dever de diligência que incumbe à Comissão.

15 Em seguida, a Comissão reiterou o seu pedido à IMG para que apresentasse os documentos referidos na sua carta de 6 de maio de 2019 e declarou que, se assim não fosse, se dirigiria diretamente aos Estados que a IMG considerava como seus membros.

16 Despacho de 9 setembro de 2020, IMG/Comissão (T‑645/19, não publicado, EU:T:2020:388).

17 Processo T‑509/21.

18 No acórdão recorrido, n.o 39, afirma‑se, relativamente ao objeto do litígio após a anulação do acórdão e baixa do processo à primeira instância que, «[n]a audiência, em resposta a uma questão do tribunal, as partes confirmaram que o objeto do presente litígio não era mais do que a indemnização do prejuízo decorrente da decisão da Comissão, contida na carta de 8 de maio de 2015, anulada pelo Tribunal de Justiça, de não celebrar com a demandante novas convenções de delegação em gestão indireta “até que haja a certeza absoluta a respeito do [seu estatuto] de organização internacional” […]». O sublinhado é meu.

19 N.o 80 do acórdão recorrido.

20 Sobre este princípio, v. Acórdãos de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, n.os 100 a 102), e de 28 de fevereiro de 2019, Alfamicro/Comissão (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, n.os 65 a 67).

21 Segundo a Comissão, a reavaliação é uma prática administrativa frequente (que é realizada nomeadamente quando há uma alteração legislativa da regulamentação financeira, como aconteceu com o Regulamento Delegado 2015/2462) e que não tem gerado litígios, exceto no caso da IMG.

22 N.os 29 e 30 das presentes conclusões.

23 Acórdãos de 28 de outubro 2021, Vialto Consulting/Comissão (C‑650/19 P, EU:C:2021:879, n.o 138); de 5 de fevereiro de 2021, Dalli/Comissão (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, n.o 41); de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.o 147); de 13 de dezembro de 2018, União Europeia/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, n.o 117), e de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.o 42).

24 Acórdãos de 5 de fevereiro de 2021, Dalli/Comissão (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, n.o 42), e de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.o 148).

25 Acórdão de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 37).

26 Acórdão de 30 de maio de 2017, Safa Nicu Sepahan/Conselho (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, n.o 30).

27 Acórdãos de 28 de outubro 2021, Vialto Consulting/Comissão (C‑650/19 P, EU:C:2021:879, n.o 142); de 20 de janeiro de 2021, Comissão/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39, n.o 103), e de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico (C‑312/00 P, EU:C:2002:736, n.o 54).

28 Acórdãos de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 43); de 23 de março de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, n.o 49), e de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 31).

29 N.o 88 do acórdão recorrido.

30 Acórdão C‑183/17 P e C‑184/17 P, n.o 89: «[…] quando tenciona adotar a este título uma decisão que confia tarefas de execução orçamental a determinada entidade, a Comissão tem o dever de assegurar que essa entidade possui a qualidade de organização internacional».

31 Ibidem, n.o 90: «[…] quando, posteriormente à adoção de uma decisão que confia tarefas de execução orçamental a determinada entidade na qualidade de organização internacional, a Comissão adote decisões como [a decisão controvertida] com base em elementos que, segundo ela, são suscetíveis de pôr em causa essa qualidade, essas decisões devem ser justificadas em termos jurídicos e factuais».

32 Em meu entender, esta afirmação é corroborada pelo facto de, nas Conclusões dos processos C‑183/17 P e C‑184/17 P (EU:C:2018:782), o advogado‑geral H. Saugmandsgaard Øe ter considerado que «o Tribunal Geral não fez uma utilização incorreta do seu poder de fiscalização quando chegou à conclusão de que, à luz dos elementos de prova juntos aos autos, era legítimo e legal que a Comissão decidisse deixar de confiar tarefas de execução do orçamento da União à IMG, de algum modo como medida de precaução, enquanto a questão do estatuto jurídico da interessada não tivesse sido clarificada» (n.o 64).

33 Segundo o Tribunal de Justiça, as instituições, órgãos e organismos da União são obrigados a respeitar os direitos fundamentais garantidos pelo direito da União, entre os quais figura o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta [Acórdãos de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, n.os 51 e 52), e de 27 de março de 2019, August Wolff e Remedia/Comissão (C‑680/16 P, EU:C:2019:257, n.o 24 e jurisprudência referida)].

34 Acórdãos de 8 de maio de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, n.o 49), e de 19 de junho de 2014, Commune de Millau e SEMEA/Comissão (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, n.o 97).

35 JO 2007, C 303, p. 17.

36 Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, n.o 91.

37 Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882, n.o 35).

38 Acórdãos de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 40), e de 30 de janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão (C‑363/88 e C‑364/88, EU:C:1992:44, n.o 24).

39 De resto, essa irregularidade poderia ter sido cometida, em circunstâncias análogas, por qualquer outra administração que tivesse dúvidas sobre a natureza jurídica de uma organização que se fosse associar à gestão indireta dos fundos públicos.

40 Acórdão de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 37).

41 Acórdãos de 30 de janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão (C‑363/88 e C‑364/88, EU:C:1992:44, n.o 22), e de 4 de julho de 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, n.os 42 e 43).

42 Acórdão de 22 de outubro de 1991, Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402, n.o 13).

43 Acórdão de 5 de fevereiro de 2021, Dalli/Comissão (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, n.o 42), e de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.o 148).