Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-618/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 10 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑618/25

Capital Gas Ship Management Corp.

contra

Eniaia Archi Dimosion Symvaseon (EADISY),

Diacheiristis Ethnikou Systimatos Fysikou Aeriou AE (DESFA)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia)]

« Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/25/UE — Artigo 4.°, n.° 1, alínea b), e n.° 3, primeiro parágrafo — Entidade adjudicante — Conceito de direitos especiais ou exclusivos — Operador da rede nacional de gás natural designado por lei — Empresa privada operadora da rede nacional de gás natural — Coexistência com outras redes independentes que fazem ligação com zonas não abastecidas pela rede de gás natural — Artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo — Direitos concedidos através de um procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e com base em critérios objetivos — Privatização mediante a transferência do capital da empresa pública operadora da rede nacional de gás natural no âmbito de um concurso público »

1. Em 2022, a operadora da rede nacional de gás natural na Grécia (2) dirigiu a várias companhias marítimas um convite à apresentação de propostas para o fretamento de um navio de transporte de gás natural liquefeito.

2. A DESFA optou pela proposta de uma das companhias. Contudo, outro dos concorrentes, inconformado com a decisão de adjudicação e com o contrato subsequentemente celebrado, interpôs dois recursos para a autoridade grega competente em matéria de recursos no domínio da contratação pública, que lhes negou provimento.

3. No âmbito do litígio subsequentemente submetido à apreciação do Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia), suscita‑se a questão de saber se a DESFA reveste a qualidade de entidade adjudicante na aceção do artigo 4.° da Diretiva 2014/25/UE (3). O órgão jurisdicional de reenvio considera que, em princípio, a DESFA tem essa qualidade por ser titular de «direitos especiais ou exclusivos», mas manifesta dúvidas a esse respeito, pelo que submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União. Diretiva 2014/25

4. O artigo 4.° (sob a epígrafe «Entidades adjudicantes») tem a seguinte redação:

«1. Para efeitos da presente diretiva, são entidades adjudicantes:

a) As autoridades adjudicantes ou empresas públicas e que exerçam uma das atividades referidas nos artigos 8.° a 14.°;

b) No caso de não serem autoridades adjudicantes ou empresas públicas, incluam entre as suas atividades uma ou mais das atividades referidas nos artigos 8.° a 14.°, ou qualquer combinação destas, e que beneficiem de direitos especiais ou exclusivos concedidos por uma autoridade competente de um Estado‑Membro.

[…]

3. Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por “direitos especiais ou exclusivos” os direitos concedidos por uma autoridade competente do Estado‑Membro em causa, por meio de qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa que tenha por efeito reservar a uma ou mais entidades o exercício de uma atividade definida nos artigos 8.° a 14.° e afetar substancialmente a capacidade de outras entidades exercerem essa mesma atividade.

Os direitos concedidos através de um procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos não constituem direitos especiais ou exclusivos na aceção do primeiro parágrafo.

Esses procedimentos incluem:

a) Os procedimentos de contratação com abertura prévia de concurso em conformidade com a Diretiva 2014/24/UE (4), Diretiva 2009/81/CE (5), Diretiva 2014/23/UE (6) ou com a presente diretiva;

b) Os procedimentos abrangidos por outros atos jurídicos da União enumerados no [a]nexo II e que garantam a adequada transparência prévia na concessão de autorizações com base em critérios objetivos

[…]».

5. O artigo 8.° (sob a epígrafe «Gás e calor») dispõe o seguinte:

«1. Relativamente ao gás e ao calor, a presente diretiva aplica‑se às seguintes atividades:

a) A disponibilização ou exploração de redes fixas destinadas à prestação de serviços ao público no domínio da produção, do transporte ou da distribuição de gás ou de calor;

[…]».

6. O anexo II, sob a epígrafe «Lista dos atos jurídicos da União referidos no artigo 4.°, n.° 3», dispõe o seguinte:

«Os direitos concedidos através de um procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos não constituem “direitos especiais ou exclusivos” na aceção do artigo 4.° da presente diretiva. Este anexo enumera os procedimentos que asseguram a transparência prévia adequada para a concessão de autorizações com base noutros atos jurídicos da União que não constituem “direitos especiais ou exclusivos” na aceção do artigo 4.° da presente diretiva:

a) concessão de uma autorização de exploração de instalações de gás natural em conformidade com os procedimentos estabelecidos no artigo 4.° da Diretiva 2009/73/CE (7);

[…]».

B. Direito grego

1. Lei 4001/2011, relativa ao Mercado da Energia Elétrica

7. Nos termos do artigo 2.° (alterado) da Lei n.° 4001/2011, relativa ao Mercado da Energia Elétrica (8), incluem‑se entre as instalações de gás natural liquefeito os navios ou embarcações utilizados como unidades flutuantes destinadas a aumentar a capacidade de armazenamento, independentemente de estarem ou não ligados de forma permanente a uma instalação de gás natural liquefeito [n.° 2, alínea k)].

8. O artigo 2.°, n.° 2, alínea a), admite a existência de RIGN, isto é, de redes independentes que não integrem a RNGN.

9. O artigo 63.°‑A («Disposições específicas relativas à DESFA») previa, nos seus n.os 2 e 3, que 66 % das ações detidas pela Dimosia Epicheirisi Aeriou AE (DEPA) no capital social da DESFA deveriam ser alienadas e transferidas, através de um procedimento de concurso internacional, impreterivelmente até 31 de dezembro de 2017.

10. O artigo 64.° estabelece o regime aplicável à designação e à certificação dos operadores das redes de transporte de gás natural, exigindo que estes sejam certificados pela autoridade reguladora competente.

11. O artigo 67.° define a RNGN e confia a respetiva administração à DESFA.

12. O artigo 68.°, ao definir as atribuições da DESFA, confia‑lhe a tarefa de assegurar a operação, a manutenção, a administração, a exploração e o desenvolvimento da RNGN e das interligações que a compõem, de forma a garantir que a rede seja económica, tecnicamente fiável e integrada, a fim de responder, de modo seguro, adequado, fiável e eficiente, às necessidades dos utilizadores de gás natural, bem como de contribuir para o funcionamento do mercado interno do gás natural na União Europeia e para a proteção do ambiente.

13. O artigo 74.° regula a autorização das RIGN, prevendo, em especial:

– o direito do titular de uma licença relativa a uma rede independente de construir e ser proprietário dessa rede ou, tratando‑se de uma instalação de armazenamento subterrâneo, de a utilizar.

– a concessão de autorizações exclusivamente a pessoas coletivas, por decisão da autoridade reguladora, tendo em conta, nomeadamente, o interesse público e, em especial, a ligação de zonas não abastecidas pela rede de gás natural, o reforço da segurança do aprovisionamento do país, de outro Estado‑Membro ou da União Europeia e a proteção do ambiente.

– a imposição, por razões de interesse geral, de condições ou restrições, designadamente: a) a obrigação de pagar uma contrapartida à DESFA ou a aplicação de uma taxa especial aos utilizadores da rede independente a favor da DESFA, se a utilização da rede independente for favorecida pelas tarifas por ela praticadas e puder afetar negativamente a sua eficiência económica; b) a obrigação de a DESFA pagar ao proprietário da rede independente um montante razoável, se este contribuir de forma significativa para a eficiência económica da rede nacional.

2. Lei 4412/2016, relativa aos Contratos Públicos

14. Nos termos do artigo 224.°, n.° 1, da Lei n.° 4412/2016, relativa aos Contratos Públicos (9), são entidades adjudicantes, para efeitos dos contratos de empreitada de obras, de fornecimento e de serviços abrangidos pelos setores regulados pela Diretiva 2014/25, designadamente, as entidades que não sejam autoridades adjudicantes nem empresas públicas e que exerçam uma ou mais das atividades previstas nos artigos 228.° a 234.° com base em «direitos especiais ou exclusivos» conferidos por uma autoridade competente grega.

15. Em conformidade com o artigo 224.°, n.° 3, entende‑se por «direitos especiais ou exclusivos» os direitos concedidos por uma autoridade competente grega através de qualquer disposição legal ou ato administrativo que tenha por efeito reservar a uma ou mais entidades o exercício das atividades definidas nos artigos 228.° a 234.° e que afete substancialmente a capacidade de outras entidades exercerem essas atividades.

16. Nos termos do artigo 228.°, os preceitos do livro II (artigos 222.° a 338.°) aplicam‑se à disponibilização ou à exploração de redes fixas destinadas à prestação de um serviço ao público no domínio da produção, do transporte ou da distribuição de gás natural.

II. Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

17. Resulta da decisão de reenvio que:

– Para fazer face à crise energética e tendo em conta a necessidade de garantir a segurança energética na Grécia na sequência da guerra na Ucrânia, a DESFA decidiu obter imediatamente (fretamento por tempo determinado) um navio de transporte de gás natural liquefeito para utilizá‑lo como unidade flutuante de armazenamento.

– Para o efeito, em abril de 2022, a DESFA dirigiu a várias companhias marítimas um convite à apresentação de propostas indicativas (não vinculativas). Numa segunda fase, algumas dessas companhias foram convidadas a apresentar propostas vinculativas até 3 de maio de 2022.

– Entre as companhias que apresentaram propostas vinculativas encontrava‑se a Capital Gas Ship Management Corp. (a seguir «Capital Gas»).

– A DESFA decidiu adjudicar o contrato à sociedade GasLog Ltd.

– Nesse contexto, a Capital Gas impugnou a decisão perante a Eniaia Archi Dimosion Symvaseon (Autoridade Única em Matéria de Contratos Públicos, Grécia) tendo interposto dois recursos administrativos, um da decisão de adjudicação e outro do contrato celebrado com a GasLog.

– A Autoridade Única em Matéria de Contratos Públicos negou provimento a ambos os recursos, por considerar que a DESFA não constitui uma entidade adjudicante, uma vez que se tratava de uma empresa privada cujas competências em matéria de gestão da RNGN não constituíam direitos especiais ou exclusivos. Em todo o caso, ainda que essas competências tivessem constituído, anteriormente, direitos especiais ou exclusivos, tinham deixado de ter essa natureza na sequência da cessão de 66 % do capital social da DESFA a um consórcio de empresas.

18. A Capital Gas impugnou ambas as decisões no Dioikitiko Efeteio Athinon (Tribunal Administrativo de Recurso de Atenas, Grécia), o qual se declarou incompetente e remeteu o processo para o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional).

19. Nestas circunstâncias, o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/25/UE ser interpretado no sentido de que constituem “direitos especiais ou exclusivos” os direitos conferidos por lei ao operador da [RNGN] e que consistem na operação, manutenção, administração, exploração e desenvolvimento da [RNGN], juntamente com o direito de propriedade do operador sobre a [RNGN] também conferido por lei, quando a legislação nacional permite, em paralelo, a exploração de outros Sistemas Independentes [RIGN] no mercado do transporte de gás natural, mediante a autorização da entidade reguladora competente, prevendo, contudo, por um lado, que o critério principal para a concessão de uma licença [RIGN] é a ligação de zonas não abastecidas pela rede de gás natural e, por outro, que é possível exigir aos titulares de licenças [RIGN] o pagamento de contribuições ao operador da [RNGN] ou prever um regime preferencial para os titulares de licenças [RIGN], em detrimento do operador da rede nacional, por motivos relacionados com a eficiência económica do operador?

Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:

2) Deve o artigo 4.°, n.° 3, segundo e terceiro parágrafos, da Diretiva 2014/25/UE ser interpretado no sentido de que os procedimentos a respeito dos quais este artigo prevê que os direitos concedidos através dos mesmos não constituem direitos especiais ou exclusivos abrangem um procedimento de privatização de uma empresa pública operadora da RNGN, em cujo âmbito é garantida a publicidade adequada e são respeitados critérios de seleção objetivos e que, além disso, prevê, no respetivo convite à manifestação de interesse, que: i) os operadores económicos interessados em adquirir a empresa devem apresentar uma breve descrição dos seus planos estratégicos de investimento na empresa e do objetivo de investimento prosseguido (elemento avaliado na fase de pré‑seleção dos candidatos); ii) apenas os operadores de redes de transporte certificados de acordo com os artigos 9.° e 10.° da Diretiva 2009/73/CE e os membros da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás [...] ou as entidades controladas por um desses operadores ou que controlam um desses operadores podem participar no procedimento; e que iii) na sequência da transmissão da maioria das participações da empresa pública para um operador económico terceiro, o operador da rede nacional, inicialmente certificado como operador independente de transporte de gás natural, é certificado como operador da rede de transporte de gás natural em regime de separação da propriedade (como foi efetivamente o caso)?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

20. O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de setembro de 2025.

21. Apresentaram observações escritas a DESFA, o Governo Grego e a Comissão Europeia.

22. O Tribunal de Justiça considerou que não era necessário realizar uma audiência.

IV. Apreciação

A. Questão prévia. Entidades adjudicantes e direitos especiais ou exclusivos na Diretiva 2014/25

23. Na proposta de Diretiva relativa aos procedimentos de aquisição das entidades fornecedoras de água, energia e serviços de transportes, apresentada pela Comissão em 11 de outubro de 1988 (10) indicava‑se que: (11)

– As diretivas clássicas se revelavam insuficientes, uma vez que uma parte significativa dessas atividades era exercida por entidades que não podiam ser formalmente qualificadas como administrações públicas, razão pela qual se impunha «a identificação das entidades abrangidas, numa base que não a mera referência ao seu estatuto legal».

– Uma das «razões de as entidades que [operavam] nestes sectores não [terem procedido] às suas aquisições uma base de ampla concorrência comunitária resid[ia] na natureza fechada dos mercados em que opera[va]m, devido à existência de direitos especiais ou exclusivos ou de autorizações concedidas pelas autoridades nacionais em relação ao fornecimento ou gestão de redes de prestação do serviço em questão, ou para a exploração de uma área geográfica determinada com uma finalidade específica».

24. A Comissão identificava, assim, os direitos especiais ou exclusivos como um dos fatores responsáveis pelo encerramento dos mercados setoriais, justificando, por essa razão, a aplicação das regras em matéria de contratação às entidades formalmente privadas.

25. A Diretiva 90/531/CEE (12) acolheu essa proposta da Comissão e abandonou o critério orgânico de identificação, optando por uma abordagem funcional mais ampla, que abrangia as autoridades públicas, as empresas públicas e as entidades privadas titulares de direitos especiais ou exclusivos em determinados setores.

26. Esta orientação foi consolidada com as Diretivas 93/38/CEE (13) e 2004/17/CE (14) e mantém‑se na Diretiva 2014/25, cujo vigésimo considerando enuncia que «[a] noção de direitos especiais ou exclusivos é fundamental para a definição do âmbito de aplicação da presente diretiva, uma vez que as entidades que não sejam autoridades adjudicantes nem empresas públicas na aceção da presente diretiva apenas serão abrangidas pelas suas disposições se exercerem uma das atividades cobertas, na base desses direitos» (o sublinhado é meu).

27. Todavia, esse mesmo considerando esclarece que «[…] os direitos concedidos através de um procedimento baseado em critérios objetivos, nomeadamente nos termos da legislação da União, e que tenha sido objeto de publicidade adequada não constituem direitos especiais ou exclusivos para efeitos da presente diretiva».

28. Este esclarecimento encontra expressão normativa no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/25, segundo o qual os direitos concedidos através de um procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos não constituem direitos especiais ou exclusivos. Consequentemente, os respetivos titulares não se enquadram no âmbito das entidades adjudicantes previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da mesma diretiva.

B. Primeira questão prejudicial

29. Embora as duas questões prejudiciais possam ser apreciadas em conjunto, analisá‑las‑ei pela ordem em que foram submetidas.

30. Antes de mais, importa salientar que, para o órgão jurisdicional de reenvio, é pacífico que:

– a DESFA não é nem uma autoridade adjudicante nem uma empresa pública. Assim, só estará abrangida pelo âmbito de aplicação ratione personae da Diretiva 2014/25 na qualidade de entidade adjudicante titular de direitos especiais ou exclusivos.

– A DESFA exerce a atividade prevista no artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2014/25, consistente na disponibilização ou exploração de redes fixas destinadas à prestação de serviços ao público no domínio do transporte ou da distribuição de gás. É a essa atividade que se referem o artigo 4.°, n.os 1, alínea b), e 3, da Diretiva 2014/25.

31. Importa recordar que, segundo jurisprudência constante (15) o juiz nacional é o único competente para definir, sob a sua própria responsabilidade, o quadro factual e regulamentar em que se inserem as questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça, cuja exatidão não cabe a este verificar.

32. Esta precisão reveste particular importância, uma vez que a DESFA e, embora em menor medida, o Governo Grego se afastam desse quadro factual e regulamentar, procurando substituí‑lo pela sua própria proposta. Em especial, a DESFA sustenta que as três apreciações fundamentais do órgão jurisdicional de reenvio «assentam em premissas jurídicas e factuais erradas» (16).

33. As minhas conclusões irão partir do pressuposto de que tanto a interpretação das disposições nacionais como a exposição dos factos efetuadas pelo órgão jurisdicional de reenvio constituem a base em que o Tribunal de Justiça deve assentar a sua resposta às questões prejudiciais.

34. Na decisão de reenvio, o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisprudencial) interpreta a Lei n.° 4001/2011 e a legislação que a precedeu no sentido de que a DESFA é titular de direitos especiais ou exclusivos sobre a RNGN. Segundo esse órgão jurisdicional, os direitos a que se refere o artigo 4.° da Diretiva 2014/25, foram‑lhe conferidos pela lei e pelas autoridades gregas (17).

35. Na exposição que faz, o órgão jurisdicional de reenvio destaca, em especial, os seguintes elementos:

– A Lei n.° 2364/1995 (18) estabeleceu o quadro institucional fundamental da organização, do funcionamento e da supervisão do mercado do gás natural. Em especial, definiu a RNGN e designou a DEPA como entidade responsável pela respetiva gestão, conferindo‑lhe o direito exclusivo e inalienável de planear, ser proprietário e explorar essa rede nacional.

– A Lei n.° 3428/2005 (19) adaptou o direito grego ao direito da União, para garantir o acesso de terceiros às redes e às infraestruturas, bem como para liberalizar progressivamente o mercado do gás natural. Essa lei procedeu à separação jurídica da DEPA do operador da RNGN, confiando a tarefa integralmente à sua filial, a DESFA (20). Definiu igualmente as condições aplicáveis ao desenvolvimento, à administração, à exploração e ao funcionamento das RIGN.

– A Lei n.° 4001/2011 transpôs para o direito grego a Diretiva 2009/73, introduzindo alterações ao regime jurídico do setor da energia nos termos que serão expostos a seguir.

36. A interpretação do quadro normativo nacional efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio reflete‑se, em especial, nas seguintes apreciações (21):

– O direito sobre a RNGN conferido por lei à DESFA (artigo 68.° da Lei n.° 4001/2011) faz recair sobre esta entidade a responsabilidade pela operação, manutenção, administração, exploração e desenvolvimento da RNGN.

– Esse direito, conjugado com o direito de propriedade sobre a própria RNGN, igualmente conferido por lei à DESFA, constitui um direito especial ou exclusivo na aceção do artigo 224.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da Lei n.° 4412/2016.

– O direito conferido à DESFA impede que os operadores económicos terceiros que pretendam operar no mercado do transporte de gás natural exerçam essas atividades no âmbito da RNGN.

– O facto de os restantes operadores económicos poderem gerir RIGN, isto é, redes não pertencentes à RNGN, mediante a emissão da respetiva autorização, não afeta o caráter especial ou exclusivo do direito que é conferido nestes termos à DESFA.

– A exploração da RNGN pela DESFA afeta de forma significativa, em detrimento da concorrência, a capacidade de operadores terceiros exercerem a atividade de transporte de gás natural no território grego.

– Em suma, a DESFA, ao exercer a atividade de abastecimento e de exploração de uma rede fixa destinada à prestação de serviços ao público no domínio do transporte de gás natural, com base em direitos especiais ou exclusivos, constitui uma entidade adjudicante, na aceção do artigo 224.°, n.° 1, da Lei n.° 4412/2016. Consequentemente, não se encontram preenchidos os requisitos de aplicação dos segundo e terceiro parágrafos do n.° 3 do mesmo artigo.

37. Perante afirmações tão categóricas, torna‑se particularmente difícil sustentar, como defendem o Governo Grego e a DESFA, que os direitos conferidos a esta última não revestem natureza especial ou exclusiva.

38. O Governo Grego e a DESFA alegam que o direito de exploração e de gestão da RNGN não foi conferido por lei, mas decorre do direito de propriedade da DEPA, empresa pública que desenvolveu a rede nacional e que, na sequência da cisão do ramo de atividade relativo ao transporte de gás, o transferiu para a sua filial DESFA por sucessão a título universal. Segundo sustentam, a Lei n.° 3428/2005 limitou‑se a confiar essa atividade à DESFA, com o objetivo de separar as atividades de fornecimento e de transporte de gás, em conformidade com as exigências do direito da União (22).

39. Todavia, na medida em que essas alegações se afastam do quadro factual e jurídico definido na decisão de reenvio, não podem prevalecer sobre esta, pelas razões anteriormente expostas.

40. De todo o modo, o facto de a DESFA ter sucedido à empresa pública DEPA na titularidade da RNGN não é incompatível com a conclusão do órgão jurisdicional de reenvio de que foi o legislador que definiu a rede nacional e conferiu à DESFA as prerrogativas necessárias para assegurar a operação, manutenção, administração, exploração e desenvolvimento dessa rede.

41. É o que resulta dos artigos 6.°, 7.° e 8.° da Lei n.° 3428/2005, nos termos dos quais foi determinada a separação da atividade relativa à RNGN da DEPA e a sua transferência integral para a respetiva filial, a DESFA. Na vigência dessa lei, foi adotada a Decisão de 22 de março de 2011, do Secretário de Estado do Ambiente, da Energia e das Alterações Climáticas, que concedeu à DESFA a licença de propriedade e de gestão da rede nacional. No mesmo sentido, o artigo 67.°, n.° 3, da Lei n.° 4001/2011, depois de definir a RNGN, confiou a respetiva gestão à DESFA.

42. Estes elementos corroboram, se necessário fosse, a apreciação do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual houve uma concessão ex lege de direitos à DESFA. Com efeito, a Decisão de 22 de março de 2011 concedeu‑lhe uma licença de propriedade e de gestão da RNGN e a Lei n.° 4001/2011 conferiu‑lhe os direitos especiais ou exclusivos litígio ora controvertidos.

43. Como já assinalei, segundo o tribunal a quo, a exploração da RNGN pela DESFA afeta de forma significativa, em detrimento da concorrência, a capacidade de operadores terceiros exercerem a atividade de transporte de gás natural no território grego.

44. Neste contexto, o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) interroga‑se sobre a questão de saber se o facto de o direito nacional admitir a existência de redes independentes (RIGN), nas condições específicas nela previstas, é suficiente para excluir a possibilidade de a DESFA ser considerada titular de «direitos especiais ou exclusivos».

45. O órgão jurisdicional de reenvio responde negativamente a essa questão, por duas razões (23):

– Por um lado, a concessão de uma autorização relativa a uma RIGN depende, nomeadamente, de essa rede assegurar o abastecimento de gás natural a zonas não servidas pela RNGN (ou por outra RIGN).

– Por outro lado, por razões de interesse público, podem ser impostas aos titulares de autorizações relativas a RIGN condições e restrições especiais relacionadas com a eficiência económica da DESFA. Entre essas condições ou restrições figura a obrigação de pagar à DESFA uma contrapartida (ou a aplicação de uma taxa aos utilizadores da RIGN a favor da DESFA) se a utilização da rede independente for favorecida pelas tarifas de utilização da DESFA e puder afetar negativamente a eficiência económica desta última (prevendo‑se que o montante dessa contrapartida seja fixado de modo a compensar integralmente esse efeito negativo).

46. Tendo em conta estes elementos, tudo indica que se verifica, conforme conclui o órgão jurisdicional de reenvio, uma afetação substancial da capacidade de operadores terceiros, característica distintiva dos «direitos especiais ou exclusivos» a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva 2014/25 e refletido na jurisprudência relativa à interpretação do artigo 106.°, n.° 1, TFUE.

47. Com efeito, no Acórdão Ambulanz Glöckner (24), o Tribunal de Justiça afirmou que esses direitos existem quando é «conferida proteção a um número limitado de empresas, proteção essa que pode afetar substancialmente a capacidade de outras empresas exercerem a atividade económica em questão no mesmo território, em condições substancialmente equivalentes».

48. A atribuição de direitos especiais ou exclusivos não pressupõe a eliminação total da concorrência no exercício de uma determinada atividade. Basta que estejam preenchidos dois requisitos: por um lado, que a atividade seja exercida em condições favoráveis por um número limitado de empresas; por outro, que daí resulte uma afetação substancial da capacidade de outras entidades exercerem a mesma atividade na mesma área geográfica e em condições equivalentes.

49. Conforme salienta o tribunal a quo, (25) a legislação grega reserva exclusivamente à DESFA a exploração e a gestão da RNGN. Uma vez que nenhum outro operador pode exercer atividades equivalentes às desenvolvidas pela DESFA nas zonas abrangidas por essa rede nacional, essa circunstância afeta substancialmente a capacidade de outras entidades exercerem a atividade de transporte de gás natural.

50. O facto de a RNGN estar sujeita a uma limitação equivalente nos territórios já abrangidos por uma rede independente não desvirtua esta conclusão. A anterior implantação da rede nacional confere à DESFA uma posição de vantagem e faz com que o direito dos operadores das RIGN assuma caráter residual (26).

51. Os argumentos anteriores bastam, por si só, para corroborar a conclusão do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual a DESFA é titular de direitos especiais ou exclusivos.

C. Segunda questão prejudicial

52. Na hipótese de a resposta à primeira questão ser afirmativa (conforme proponho), o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber se a privatização da DESFA pode ser considerada um «procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos», na aceção do artigo 4.°, n.° 3, segundo e terceiro parágrafos, da Diretiva 2014/25, suscetível de afastar a existência de direitos especiais ou exclusivos.

53. A exposição dos factos e do quadro jurídico nacional efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio (a única, insisto, em que o Tribunal de Justiça deve basear‑se) conduz a uma resposta negativa a esta segunda questão.

54. A decisão de reenvio enuncia (27), a este respeito, o seguinte:

– O procedimento iniciado com o convite à apresentação de manifestações de interesse, publicado em junho de 2017, e concluído com a transmissão da maioria das participações da DESFA é irrelevante para a resolução do presente litígio.

– Em especial, esse convite previa um procedimento que, embora assegurasse um grau adequado de publicidade e a observância de critérios objetivos, visava alterar a estrutura de propriedade da DESFA, e não renegociar, direta ou indiretamente, os direitos da DESFA sobre a RNGN.

– Também não assume relevância o facto de a lei (artigo 63.°‑A, n.° 2, da Lei n.° 4001/2011) e o anúncio do procedimento preverem que o direito de participar no processo de privatização fosse reservado exclusivamente aos operadores de redes de transporte certificados nos termos dos artigos 9.° e 10.° da Diretiva 2009/73 e que são membros da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás, bem como às pessoas que sobre esses operadores exerçam controlo ou por estes sejam controladas.

– É igualmente irrelevante o facto de a DESFA, inicialmente certificada como operador independente da rede de transporte de gás natural, ter posteriormente obtido uma nova certificação como operador da rede de transporte de gás natural em regime de separação da propriedade (28). A certificação significa que a autoridade reguladora verificou que o operador é independente e tem capacidade para cumprir os requisitos previstos na Diretiva 2009/73 e na Lei n.° 4001/2011. A alteração da certificação da DESFA (na sequência da modificação da respetiva estrutura de propriedade e do facto de ter passado a ser independente, deixando de estar sob o controlo da empresa pública DEPA) não constitui uma nova concessão à DESFA dos direitos especiais ou exclusivos sobre a RNGN.

– Por conseguinte, não é aplicável o artigo 224.°, n.° 3, segundo parágrafo, da Lei n.° 4412/2016.

– A transmissão da maioria das participações da DESFA não constitui um procedimento de autorização para a exploração de instalações de gás natural, na aceção do artigo 4.° da Diretiva 2009/73, mas sim um procedimento de privatização que, como o Tribunal de Justiça já declarou (29), não se encontra abrangido pelo âmbito de aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos.

– Consequentemente, também não é aplicável o artigo 224.°, n.° 3, terceiro parágrafo, da Lei n.° 4412/2016.

55. Na verdade, pouco há a acrescentar às considerações do órgão jurisdicional de reenvio, que subscrevo na íntegra.

56. O artigo 4.°, n.° 3, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/25 enumera determinados procedimentos cuja utilização exclui a existência de «direitos especiais ou exclusivos». Esses procedimentos incluem: a) Os procedimentos de contratação com abertura prévia de concurso, em conformidade com as Diretivas 2014/24, 2014/23, 2009/81 e 2014/25; e b) Os procedimentos abrangidos por outros atos jurídicos da União enumerados no anexo II e que garantam a adequada transparência prévia na concessão de autorizações com base em critérios objetivos.

57. Ora, o procedimento de privatização da DESFA não se enquadra em nenhuma dessas categorias:

– Não se tratou de um procedimento para a adjudicação de contratos de empreitada de obras públicas, de fornecimento ou de prestação serviços, nem de concessões de obras ou de serviços, mas exclusivamente da transmissão de participações destinada a alterar a estrutura de propriedade da DESFA.

– Como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio, «a venda de ações a um proponente no âmbito de uma operação de privatização de uma empresa pública não se enquadra no âmbito de aplicação das diretivas relativas a contratos públicos» (30).

– O procedimento de privatização da DESFA não corresponde a nenhum dos procedimentos previstos no anexo II da Diretiva 2014/25, cuja finalidade consiste na concessão de autorizações setoriais para o exercício de atividades reguladas, em condições de acesso ao mercado objetivas e transparentes. Em especial, não se trata de nenhum dos procedimentos previstos no artigo 4.° da Diretiva 2009/73.

– O referido procedimento de privatização não implicou a concessão, a renovação nem a reatribuição de qualquer direito relativo ao transporte de gás natural: tratava‑se, insisto, da transmissão de participações de uma sociedade que já era titular dos direitos legalmente conferidos para a gestão e a exploração da rede nacional de gás.

58. É irrelevante que a enumeração constante do artigo 4.°, n.° 3, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/25 não tenha caráter exaustivo (31), uma vez que a redação do segundo parágrafo é inequívoca ao exigir que os direitos tenham sido concedidos através de um procedimento em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos. Esse pressuposto não se verifica quando, como sucede no caso em apreço, os direitos em causa decorrem diretamente da legislação nacional e permanecem inalterados antes e depois da privatização.

59. Assim, os direitos conferidos à DESFA para assegurar a manutenção, a gestão, a exploração e o desenvolvimento da RNGN não tiveram origem no procedimento de privatização nem foram por este redefinidos, encontrando antes o seu fundamento no quadro normativo nacional que regula o setor da energia.

60. A posterior certificação da DESFA como operador da rede em regime de separação de propriedade apenas atestaria o cumprimento dos requisitos de independência e de capacidade técnica previstos na Diretiva 2009/73 e na legislação grega que procedeu à sua transposição. Nada indica que lhe tenham sido conferidos novos direitos exclusivos através dessa certificação: o ato atributivo desses direitos continua a ser a Lei n.° 4001/2011, para a qual a própria certificação remete (32).

61. Em suma, a privatização (ainda que tenha tornado necessária uma nova certificação) não constituiu o ato através do qual foram concedidos à DESFA os seus direitos sobre a RNGN.

62. Também os requisitos de elegibilidade estabelecidos no procedimento de alienação de 66 % do capital social da DESFA — entre os quais constava a exigência de os participantes serem operadores de redes certificados ou entidades com eles relacionadas — não alteram a conclusão a que se chega. Esses requisitos não afetam o conteúdo, a natureza nem o fundamento jurídico dos direitos já conferidos à DESFA por lei.

63. A ratio legis do artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva 2014/25 confirma esta interpretação. A exclusão do conceito de «direitos especiais ou exclusivos» só se justifica quando a concessão desses direitos tenha sido precedida de uma efetiva concorrência através de procedimentos objetivos e não discriminatórios.

64. Com efeito, uma interpretação extensiva que permitisse excluir do âmbito de aplicação da Diretiva 2014/25 operadores até então titulares de monopólios legais pelo simples facto de a composição do respetivo capital social ter sido alterada através de um procedimento concorrencial teria como consequência desvirtuar a finalidade do regime de contratação aplicável aos setores especiais.

65. A Diretiva 2014/25 visa assegurar que as entidades adjudicantes que operam em determinados setores, como o da energia, observem, nas suas contratações, regras que favoreçam a abertura dos mercados em causa. O que justifica a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, dessa diretiva é que a atribuição, enquanto tal, do direito especial ou exclusivo à entidade adjudicante tenha sido sujeita a publicidade adequada e a critérios objetivos.

66. Em suma, o procedimento de privatização da DESFA, embora tenha decorrido através de publicidade adequada e segundo critérios objetivos, não constitui um procedimento de concessão de direitos na aceção do artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva 2014/25. Por conseguinte, não afeta a natureza especial ou exclusiva dos direitos conferidos a essa entidade pela legislação grega.

V. Conclusão

67. Em face do exposto, proponho que se responda ao Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) nos seguintes termos:

«1) O artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE,

deve ser interpretado no sentido de que

a atribuição, pela legislação nacional, a um único operador do direito de propriedade sobre a rede nacional de transporte de gás natural, bem como do direito de assegurar a sua operação, manutenção, administração, exploração e desenvolvimento, confere a esse operador “direitos especiais ou exclusivos”, sem que tal seja posto em causa pelo facto de essa legislação:

– permitir simultaneamente, mediante autorização da autoridade reguladora, a exploração, no mercado do transporte de gás natural, de outras redes independentes que abasteçam zonas não servidas pela rede de gás natural; e

– autorizar que, por razões relacionadas com a eficiência económica do operador da rede nacional, sejam impostos aos titulares de licenças de gestão de redes independentes encargos a favor daquele operador ou que sejam previstos benefícios a favor desses titulares, suportados pelo operador da rede nacional.

2) O artigo 4.°, n.° 3, segundo e terceiro parágrafos, da Diretiva 2014/25

deve ser interpretado no sentido de que

um procedimento de privatização de uma empresa pública, realizado através de um concurso internacional no âmbito do qual a maioria das participações do operador da rede nacional de gás natural é transmitida a outros operadores do setor, não pode ser considerado um procedimento de concessão de direitos em que tenha sido garantida a publicidade adequada e em que a concessão desses direitos se tenha baseado em critérios objetivos, para efeitos de exclusão da existência de “direitos especiais ou exclusivos”.

É irrelevante, para esse efeito, que:

– os operadores económicos interessados em adquirir as participações devessem apresentar uma breve descrição dos respetivos planos estratégicos de investimento na empresa e do horizonte temporal previsto para esse investimento;

– esses operadores devessem ser operadores de redes de transporte certificados nos termos do procedimento previsto nos artigos 9.° e 10.° da Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE, e membros da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás, ou pessoas controladas por um desses operadores ou que sobre ele exerçam controlo.

É igualmente irrelevante, para esse efeito, que, na sequência da transmissão da maioria das participações da empresa pública, o operador da rede nacional de gás natural, inicialmente certificado como operador independente da rede de transporte de gás natural, tenha sido novamente certificado como operador da rede de transporte de gás natural em regime de separação da propriedade».

1 Língua original: espanhol.

2 Diacheiristis Ethnikou Systimatos Fysikou Aeriou AE (DESFA). Doravante, referir‑me‑ei à rede nacional de gás natural pela sigla «RNGN» e às redes independentes de gás natural pela sigla «RIGN».

3 Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

4 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

5 Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança, e que altera as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (JO 2009, L 216, p. 76).

6 Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1).

7 Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94). Foi substituída e revogada pela Diretiva (UE) 2024/1788 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2024, relativa a regras comuns para os mercados internos do gás renovável, do gás natural e do hidrogénio, que altera a Diretiva (UE) 2023/1791 e revoga a Diretiva 2009/73/CE (JO L, 2024/1788).

8 Νomos 4001/2011, gia ti leitourgia Energeiakon Agoron Ilektrismou kai Fysikou Aeriou, gia Erevna, Paragogi kai diktya metaforas Ydrogonanthrakon […] (Lei 4001/2011, relativa ao Mercado da Energia Elétrica e do Gás Natural, à Investigação, à Produção e às Redes de Transporte de Hidrocarbonetos […]) (FΕΚ Α’ 179/22.8.2011).

9 Νomos 4412/2016, Dimosies Symvaseis Ergon, Promithion kai Ypiresion (prosarmogi stis Odigies 2014/24/ΕΕ kai 2014/25/ΕΕ) [Lei 4412/2016, relativa aos Contratos de Empreitada de Obras Públicas, aos Contratos Públicos de Fornecimento e aos Contratos Públicos de Serviços (transposição das Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE)] (FΕΚ Α’ 147/8.8.2016).

10 COM(88) 377 final — SYN 153 (JO 1988, C 319, p. 2).

11 Considerandos sétimo a décimo da proposta.

12 Diretiva do Conselho, de 17 de setembro de 1990, relativa aos procedimentos de celebração dos contratos de direito público nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO 1990, L 297, p. 1).

13 Diretiva do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO 1993, L 199, p. 84).

14 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1).

15 Acórdão de 29 de janeiro de 2026, Fondazione Teatro alla Scala di Milano (C‑668/24, EU:C:2026:60), n.° 35 e jurisprudência aí referida.

16 Observações escritas de DESFA, n.° 5.

17 Como já referi, o artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva 2014/25 admite a possibilidade de os direitos especiais ou exclusivos serem conferidos por uma autoridade competente de um Estado‑Membro ao abrigo de qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa.

18 Νomos 2364/1995, Systasi tou Somatos Energeiakou Elegchou kai Schediasmou. Eisagogi, metafora, emporia kai dianomi fysikou aeriou […] (Lei 2364/1995, relativa à Instituição do Organismo de Controlo e Planeamento Energético. Importação, Transporte, Comércio e Distribuição de Gás Natural […]) (FΕΚ Α’ 252/6.12.1995).

19 Νomos 3428/2005, Apeleftherosi Agoras Fysikou Aeriou (Lei 3428/2005, relativa à Liberalização do Mercado do Gás Natural) (FΕΚ Α’ 313/27.12.2005).

20 A DESFA foi criada pelo Decreto Presidencial 33/2007 (FEK A’ 31), adotado ao abrigo da habilitação conferida pelo artigo 7.° da Lei 3428/2005. A totalidade do seu capital social era detida pela DEPA. A privatização da DESFA concretizou‑se, em 26 de junho de 2017, mediante a alienação de 66 % do respetivo capital social a um consórcio constituído por várias sociedades estrangeiras do setor do gás. O Estado grego manteve a titularidade da participação correspondente ao capital social remanescente.

21 Decisão de reenvio, n.° 20.

22 Observações escritas apresentadas pelo Governo Grego, n.os 15 e 16, e pela DESFA, n.os 8 e 9.

23 Decisão de reenvio, n.° 20.

24 Acórdão de 25 de outubro de 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577), n.° 24.

25 N.° 20 da decisão de reenvio.

26 Pode acrescentar‑se ao exposto que os amplos poderes conferidos à autoridade reguladora para conceder autorizações de exploração de RIGN podem constituir um fator adicional suscetível de dificultar o desenvolvimento efetivo das atividades dos titulares dessas redes independentes. É esse o entendimento da Comissão, conforme o salienta no n.° 23 das suas observações escritas, a propósito do artigo 74.° da Lei n.° 4001/2011.

27 N.° 20 da decisão de reenvio.

28 Na sequência do pedido apresentado pela DESFA e do parecer da Comissão, de 24 de outubro de 2018, com a referência C(2018) 7147 final, a DESFA foi, por fim, certificada como operador de uma rede de transporte de gás natural em regime de separação da propriedade, em conformidade com o disposto na Diretiva 2009/73 e na Lei 4001/2011.

29 Acórdão de 6 de maio de 2010, Club Hotel Loutraki e o. (C‑145/08 e C‑149/08, EU:C:2010:247), n.° 59.

30 Ibid.

31 Considerando vigésimo da Diretiva 2014/25: «[i]mporta clarificar também que essa lista de legislação não é exaustiva e que os direitos seja sob que forma for, incluindo através de atos de concessão, que tenham sido concedidos por meio de outros procedimentos baseados em critérios objetivos e em que tenha sido garantida a publicidade adequada, não constituem direitos especiais ou exclusivos para efeitos da presente diretiva ratione personae».

32 Anexo 8 das observações escritas apresentadas pela DESFA (embora se trate, na realidade, do anexo 7).