Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-61/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

21 de novembro de 2024 (*)

« Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Transportes rodoviários — Disposições fiscais — Diretiva 1999/62/CE — Aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas — Sanções aplicáveis às infrações às disposições nacionais adotadas nos termos desta diretiva — Artigo 9.°‑A — Requisito da proporcionalidade — Legislação nacional que aplica uma coima de montante fixo por todas as infrações »

No processo C‑61/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Administrativen sad – Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo, Bulgária), por Decisão de 31 de janeiro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de fevereiro de 2023, no processo

«Еkоstroy» EOOD

contra

Agentsia «Patna infrastruktura»,

sendo interveniente:

Okrazhna prokuratura – Haskovo,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: T. von Danwitz, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, A. Kumin (relator), e I. Ziemele, juízes,

advogado‑geral: P. Pikamäe,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da «Еkоstroy» EOOD, por A. P. Petrova, advokat,

– em representação do Governo Búlgaro, por T. Mitova e S. Ruseva, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por P. Messina e I. Zaloguin, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas (JO 1999, L 187, p. 42), conforme alterada pela Diretiva 2011/76/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2011 (JO 2011, L 269, p. 1) (a seguir «Diretiva 1999/62»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «Еkоstroy» EOOD, uma empresa com sede na Bulgária, à Agentsia «Patna infrastruktura» (Agência das Infraestruturas Rodoviárias, Bulgária) (a seguir «API») a respeito de uma sanção pecuniária aplicada à Еkоstroy pela utilização de um troço de autoestrada sem ter pagado a portagem exigida e uma eventual taxa rodoviária compensatória de montante fixo.

Quadro jurídico

Direito da União

3 O considerando 1 da Diretiva 1999/62 enuncia:

«[C]onsiderando que a eliminação das distorções de concorrência entre as empresas de transportes dos Estados‑Membros impõe a harmonização dos sistemas de tributação e o estabelecimento de mecanismos equitativos de tributação das transportadoras pelos custos das infraestruturas.»

4 O artigo 1.°, primeiro parágrafo, desta diretiva prevê:

«A presente diretiva é aplicável aos impostos sobre veículos, às portagens e aos direitos de utilização aplicados aos veículos definidos no artigo 2.°»

5 O artigo 2.° da referida diretiva dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

b) “Portagem”, um determinado montante, a pagar por um veículo com base na distância percorrida numa dada infraestrutura e na categoria do veículo, que inclui uma taxa de utilização da infraestrutura e/ou uma taxa de externalidade;

[...]

d) “Veículo”, um veículo a motor ou um conjunto de veículos articulados utilizados no transporte rodoviário de mercadorias ou a ele destinados, com um peso bruto máximo autorizado igual ou superior a 3,5 toneladas;

e) Veículo da categoria “EURO 0”, “EURO I”, “EURO II”, “EURO III”, “EURO IV”, “EURO V”, “VEA”, um veículo que satisfaz os limites de emissão estabelecidos no anexo 0;

f) “Categoria de veículo”: a categoria na qual um veículo é classificado segundo o número de eixos, as dimensões ou o peso, ou qualquer outro fator de classificação dos veículos consoante os danos causados às estradas [...]

[...]»

6 Os artigos 7.° a 7.°‑K da mesma diretiva têm por objeto, nomeadamente, os princípios e as regras fundamentais relativos à introdução e/ou manutenção de um sistema de portagens, aos direitos de utilização, às taxas e à tarifação.

7 Nos termos do artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62:

«Os Estados‑Membros instauram os controlos adequados e determinam o regime de sanções aplicável às infrações às disposições nacionais adotadas nos termos da presente diretiva. Tomam todas as medidas necessárias para assegurar a respetiva aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»

Direito búlgaro

Lei relativa às Infrações e às Sanções Administrativas

8 O artigo 2.°, n.° 1, da zakon za administrativnite narushenia i nakazania (Lei relativa às Infrações e às Sanções Administrativas, DV n.° 92, de 28 de novembro de 1969), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «ZANN»), prevê:

«Os atos que constituem infrações administrativas e as sanções a que estão sujeitos são determinados por lei ou por decreto.»

9 O artigo 13.° da ZANN enuncia:

«(1) Em caso de infração administrativa, podem ser previstas e aplicadas as seguintes sanções administrativas:

[...]

b) coima;

[...]»

10 Segundo o artigo 15.°, n.° 1, da ZANN, a coima é uma sanção que se traduz no pagamento de uma determinada quantia em dinheiro.

11 O artigo 27.° da ZANN dispõe:

«(1) A sanção administrativa é determinada em conformidade com as disposições da presente lei dentro dos limites da sanção prevista em caso de prática da infração.

(2) Na determinação da sanção, deve ser tida em conta a gravidade da infração, os motivos da sua prática e outras circunstâncias atenuantes e agravantes, bem como a situação patrimonial do infrator.

(3) As circunstâncias atenuantes implicam a aplicação de uma sanção mais leve e as circunstâncias agravantes uma sanção mais pesada.

(4) Salvo nos casos previstos no artigo 15.°, n.° 2, as sanções aplicáveis às infrações não podem ser substituídas por sanções mais leves.

(5) Do mesmo modo, não é permitido fixar a sanção abaixo do montante mínimo previsto para as sanções de coima e de privação temporária do direito de exercer uma determinada profissão ou atividade exceto nos casos previstos na lei.»

12 Nos termos do artigo 28.°, n.° 1, da ZANN:

«Em caso de infração administrativa de gravidade diminuta, a autoridade investida do poder sancionatório abstém‑se de aplicar sanções ao infrator, embora o deva advertir por escrito de que, se, no prazo de um ano a contar da data da produção de efeitos da advertência, cometer outra infração administrativa da mesma natureza que constitua um caso de gravidade diminuta, lhe será aplicada uma sanção administrativa por esta outra infração. A autoridade investida do poder sancionatório aplicará, com a advertência, o artigo 20.°, n.os 2 a 4, e o artigo 21.°»

13 O artigo 83.°, n.os 1 e 2, da ZANN enuncia:

«(1) Nos casos previstos por lei, decreto, decreto do Conselho de Ministros ou decreto municipal aplicáveis, pode ser aplicada uma sanção pecuniária às pessoas coletivas e aos empresários individuais por não terem cumprido as suas obrigações para com o Estado ou para com o município no exercício da sua atividade.

(2) A sanção referida no número anterior é aplicada de acordo com as modalidades previstas na presente lei, quando o ato normativo correspondente não disponha em contrário.»

14 O n.° 1 das disposições complementares da ZANN contém a seguinte passagem:

«Na aceção da presente lei:

1. A “ficha eletrónica” é uma declaração eletrónica em suporte papel, magnético ou outro, elaborada através de um sistema administrativo e informático a partir de dados relativos a infrações recebidas e tratadas por dispositivos ou sistemas técnicos automatizados.

[...]

4. O “caso de gravidade diminuta” é aquele em que a infração cometida por uma pessoa singular ou o incumprimento de uma obrigação por um empresário individual, ou ainda uma pessoa coletiva junto do Estado ou do município, representa um grau de perigo social menor em comparação com os casos habituais de infração ou de incumprimento do tipo de obrigação em causa, tendo em conta a inexistência ou o caráter insignificante dos efeitos prejudiciais ou tendo em conta outras circunstâncias atenuantes.»

Lei das Estradas

15 O artigo 10.° do zakon za patishtata (Código da Estrada, DV n.° 26, de 29 de março de 2000), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «ZP»), prevê:

«(1) Para efeitos de utilização da rede rodoviária portajada, é instituído um sistema misto de aplicação de imposições às diferentes categorias de veículos rodoviários, bem como de taxas baseadas no tempo de utilização e de taxas baseadas na distância percorrida:

1. um direito de utilização relativo à rede rodoviária portajada — uma vinheta para os veículos rodoviários por força do artigo 10.°‑A, n.° 7; o pagamento da vinheta confere o direito a um único veículo rodoviário de utilizar a rede rodoviária portajada por um período determinado;

2. uma taxa pela distância percorrida — uma portagem para os veículos rodoviários por força do artigo 10.°‑B, n.° 3; o pagamento da portagem confere o direito a um único veículo rodoviário de percorrer a distância entre dois pontos da estrada ou do troço rodoviário em causa, calculando‑se a distância percorrida com base no total dos diferentes segmentos de portagens utilizados pelo veículo rodoviário em causa, e sendo as taxas devidas determinadas com base no total das taxas calculadas para os segmentos de portagens em causa; a taxa pela distância percorrida é determinada em função das características técnicas da estrada ou do troço rodoviário, da distância percorrida, da categoria do veículo rodoviário, do número de eixos e das suas características ecológicas e é determinada para cada estrada ou troço rodoviário considerado isoladamente.

(2) Sendo detetada, na rede rodoviária portajada, a circulação de um veículo rodoviário relativamente ao qual não tenha sido paga a taxa correspondente referida no n.° 1, pode ser paga uma taxa compensatória pelo condutor do veículo rodoviário, pelo seu proprietário ou por um terceiro, que estarão, deste modo, exonerados da sua responsabilidade contraordenacional. Neste caso, estarão igualmente exoneradas da responsabilidade administrativa de natureza criminal quaisquer outras pessoas suscetíveis de suportar essa responsabilidade relativamente a esse veículo rodoviário.

[...]

(6) O montante das taxas referidas nos n.os 1, 2, 4 e 5, bem como no artigo 10.°‑B, n.° 5, é determinado por uma tabela elaborada pelo Conselho de Ministros sob proposta do ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas. As condições e o procedimento de cobrança das taxas referidas nos n.os 4 e 5 são determinados por decreto do Conselho de Ministros sob proposta do ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas. [...]

(7) As condições, o procedimento e as regras de elaboração e de funcionamento de um sistema misto de aplicação de imposições às diversas categorias de veículos rodoviários calculado com base no tempo de utilização e na distância percorrida são determinados por decreto do Conselho de Ministros em conformidade com os requisitos da Diretiva [1999/62] e da Diretiva 2004/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na Comunidade [(JO 2004, L 166, p. 124)]. O decreto determina igualmente as condições e o procedimento de cobrança das taxas referidas nos n.os 1 e 2 e no artigo 10.°‑B, n.° 5.

[...]»

16 O artigo 10.°‑B do ZP dispõe:

«(1) As portagens são fixadas em função das características técnicas da estrada ou do troço rodoviário, da distância percorrida, da categoria de veículo rodoviário e do número dos seus eixos, bem como das suas características ecológicas, e são determinadas para cada estrada ou troço rodoviário.

(2) O controlo do veículo rodoviário à entrada e à saída da rede rodoviária portajada, a contabilização da distância por ele percorrida, e o pagamento da portagem são efetuados através do sistema eletrónico de portagens. [...]

(3) A portagem é paga pelo proprietário ou pelo utilizador do veículo rodoviário para todos os veículos rodoviários com uma massa bruta máxima tecnicamente autorizada superior a 3,5 toneladas, com exceção dos referidos no artigo 10.°‑A, n.° 9, e o pagamento desta portagem confere o direito ao veículo rodoviário para o qual foi paga de percorrer uma determinada distância entre dois pontos.

(4) O montante da portagem devida é determinado com base nos dados das portagens efetivamente obtidos, certificados segundo as modalidades previstas no decreto referido no artigo 10.°, n.° 7, ou através da aquisição da vinheta única que confere ao utilizador da estrada o direito de percorrer a distância que tiver comunicado previamente numa determinada estrada, sendo esta apenas válida para o veículo rodoviário cujo número de matrícula tenha sido corretamente declarado pelo proprietário ou pelo utilizador do veículo. O decreto referido no artigo 10.°, n.° 7, determina igualmente as modalidades de cálculo e de pagamento da portagem devida.

(4a) A responsabilidade pelos dados comunicados de forma incorreta na vinheta incumbe ao proprietário ou ao utilizador. Em caso de dados comunicados incorretamente no que respeita ao número de matrícula do veículo rodoviário, incluindo o Estado em que está matriculado, ou ao período de validade da vinheta, a portagem deve ser considerada não paga para o veículo rodoviário.

(5) Na impossibilidade de determinar a distância efetivamente percorrida por razões não imputáveis a uma avaria do sistema eletrónico de portagens cuja manutenção é feita pela [API], considera‑se que o veículo rodoviário em causa percorreu uma distância correspondente ao troço mais longo entre dois pontos da rede rodoviária portajada, determinado em função da estrada mais direta desta mesma rede, em cujo caso o proprietário ou o utilizador paga uma taxa máxima, fixada na tabela referida no artigo 10.°, n.° 6.

[...]»

17 O n.° 1 das disposições complementares do ZP contém o seguinte excerto:

«Ponto 31: “Rede rodoviária portajada” é um sistema de estradas e dos seus troços, cujo acesso está sujeito à cobrança de uma vinheta ou de uma portagem, que foi estabelecido pelo Conselho de Ministros nos termos do artigo 10.°, n.° 3.

[...]

Ponto 35: “Segmento de portagem” designa uma parte específica da estrada ou do troço rodoviário da rede rodoviária portajada, individualizada por meio de um número de identificação e do sentido de circulação, cujo acesso está sujeito a uma portagem em função do comprimento do segmento de portagem e da taxa fixada na tabela referida no artigo 10.°, n.° 6, para a estrada ou, se for caso disso, para o troço de estrada.»

Lei relativa à Circulação Rodoviária

18 O artigo 102.°, n.° 2, do zakon za dvizhenie po patishtata (Lei relativa à Circulação Rodoviária, DV n.° 20, de 5 de março de 1999), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «ZDP»), dispõe:

«O proprietário não pode autorizar a circulação de um veículo rodoviário numa estrada da rede rodoviária portajada em caso de incumprimento das obrigações relativas a este veículo no que respeita à determinação do montante e ao pagamento da taxa correspondente ao abrigo do artigo 10.°, n.° 1, do [ZP] em função da categoria do veículo rodoviário. Se um utilizador do veículo for mencionado no certificado de matrícula, este cumprirá a obrigação.»

19 O artigo 167.°‑A do ZDP enuncia:

«(1) A [API] controla o pagamento da taxa correspondente referida no artigo 10.°, n.° 1, do [ZP] através do sistema eletrónico de portagens.

[...]

(3) O sistema eletrónico de portagens referidas no artigo 10.°, n.° 1, do [ZP] cria relatórios para cada infração detetada ao abrigo do artigo 179.°, n.os 3‑3c, aos quais são automaticamente anexadas imagens estáticas sob a forma de fotografias e/ou imagens em movimento [sob a forma] de gravações de vídeo. Os relatórios, acompanhados das imagens estáticas sob a forma de fotografias e/ou das imagens em movimento [sob a forma de] gravações de vídeo, anexadas a estes relatórios, constituem elementos de prova das circunstâncias neles refletidas relativos ao veículo rodoviário, à placa de matrícula, à data, à hora e ao local de circulação num troço da rede rodoviária portajada, bem como à localização do dispositivo técnico que faz parte do sistema.

[...]»

20 O artigo 179.° do ZDP enuncia, nos n.os 3 – 3b:

«(3) O condutor de um veículo rodoviário que circule numa estrada abrangida pela rede rodoviária portajada, sem ter pago a taxa devida por força do artigo 10.°, n.° 1, ponto 1, do [ZP] para esse veículo, está sujeito à aplicação de uma coima no montante de 300 [levs búlgaros (BGN)].

(3a) O condutor de um veículo rodoviário da categoria referida no artigo 10.°‑B, n.° 3, do [ZP] que circule numa estrada da rede rodoviária portajada sem que tenham sido cumpridas as obrigações correspondentes relativas a este veículo no que respeita à determinação da distância percorrida, em conformidade com os requisitos do [ZP], no troço da rede rodoviária portajada, que começou a utilizar, ou que não adquiriu uma vinheta para circular nessa rede, está sujeito à aplicação, consoante a categoria de veículo rodoviário, de uma coima no montante de 1 800 BGN.

(3b) O proprietário de um veículo rodoviário da categoria referida no artigo 10.°‑B, n.° 3, do [ZP] relativamente ao qual a taxa devida por força do artigo 10.°, n.° 1, ponto 2, da mesma lei não tenha sido paga, no todo ou em parte, incluindo devido a uma declaração inexata dos dados, referidos no artigo 10.°‑B, n.° 1, da mesma lei, está sujeito a uma coima no montante de 2 500 BGN. Se um utilizador do veículo rodoviário tiver sido registado, a coima é‑lhe aplicada. Se o proprietário ou o utilizador registado for uma pessoa coletiva, é‑lhe aplicada uma sanção pecuniária no montante de 2 500 BGN.»

21 O artigo 187.°‑A, n.os 1 e 2, do ZDP, prevê:

«(1) Caso se verifiquem as infrações referidas no artigo 179.°, n.os 3 — 3b, na ausência de infrator, considera‑se que o veículo rodoviário foi conduzido pelo seu proprietário ou pelo utilizador, quando no certificado de matrícula do veículo figure um utilizador, salvo quando se demonstre que o veículo rodoviário era conduzido por um terceiro.

(2) Se o proprietário do veículo rodoviário for uma pessoa coletiva ou um empresário individual, o proprietário que autorizou a circulação do veículo rodoviário, sem ter cumprido as obrigações relativas à determinação do montante e ao pagamento da taxa correspondente referida no artigo 10.°, n.° 1, do [ZP], está sujeito a uma sanção pecuniária determinada do seguinte modo:

1. por força do artigo 179.°, n.° 3 – um montante de 300 BGN;

2. por força do artigo 179.°, n.° 3a – um montante de 1 800 BGN;

3. por força do artigo 179.°, n.° 3b – um montante de 2 500 BGN.»

22 Ao abrigo do artigo 189.°‑H do ZDP, as infrações a esta lei não são reguladas pelos artigos 28.° e 58.°‑D do ZANN.

Tabela das Taxas de Acesso e de Utilização da Rede Rodoviária Nacional

23 O artigo 27.° da Tabela das Taxas de Acesso e de Utilização da Rede Rodoviária Nacional, adotada pelo Decreto do Conselho de Ministros n.° 370, de 20 de dezembro de 2019 (DV n.° 101, de 27 de dezembro de 2019), na versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «tabela das taxas»), fixa o montante da taxa pela distância percorrida a cujo pagamento está sujeita a utilização pelos veículos rodoviários da infraestrutura rodoviária paga. No que respeita às autoestradas, esta taxa será de 0,08 BGN/km para um veículo pesado da categoria EURO III, com uma massa tecnicamente autorizada superior a 12 toneladas e com dois ou três eixos, e de 0,16 BGN/km para um veículo pesado de mercadorias dessa categoria, mas com quatro ou mais eixos.

24 O artigo 28.°, n.° 1, da tabela das taxas prevê que, quando se verifique a circulação de um veículo rodoviário na rede rodoviária portajada, sem que tenha sido paga, por força do artigo 10.°‑B, n.° 3, do ZP, a taxa correspondente referida no artigo 10.°, n.° 1, ponto 2, do ZP, a taxa compensatória que o condutor do veículo rodoviário matriculado na Bulgária, o seu proprietário ou um terceiro deve pagar será de 750 BGN no caso de o veículo ser um veículo pesado de mercadorias com uma massa bruta máxima tecnicamente autorizada superior a 12 toneladas, com quatro ou mais eixos.

25 Segundo o artigo 29.°, n.° 1, da tabela das taxas, na impossibilidade de determinar a distância efetivamente percorrida por razões não imputáveis a uma avaria do sistema eletrónico de portagens, considera‑se que o veículo rodoviário matriculado na Bulgária percorreu uma distância correspondente ao troço mais longo entre dois pontos da rede rodoviária portajada, determinado em função da estrada mais direta desta rede, em cujo caso o proprietário ou o utilizador pagará uma taxa máxima de 167 BGN se o veículo for um veículo pesado de mercadorias da categoria EURO III, com uma massa bruta máxima tecnicamente autorizada superior a 12 toneladas, com quatro ou mais eixos.

Litígio no processo principal e questão prejudicial

26 Em 18 de janeiro de 2022, foi detetada a circulação de um veículo pesado de mercadorias, com uma massa bruta máxima tecnicamente autorizada de 44 toneladas, abrangido pela categoria EURO III, com cinco eixos, e pertencente à Ekostroy, numa autoestrada da rede rodoviária portajada da Bulgária. Em conformidade com o artigo 27.° da tabela das taxas, o montante da taxa aplicável a um veículo deste tipo é de 0,16 BGN/km.

27 Após ter salientado que as características técnicas reais do veículo fiscalizado não correspondiam às indicadas pela Ekostroy no mesmo dia na sua declaração de portagens, ou seja, um veículo apenas dotado de dois eixos, para o qual a taxa é de 0,08 BGN/km, a API declarou uma infração ao artigo 102.°, n.° 2, do ZDP.

28 Através de uma ficha eletrónica, a API aplicou à Ekostroy uma sanção pecuniária de 2 500 BGN com base no artigo 187.°‑A, n.° 2, ponto 3, do ZDP, lido em conjugação com o artigo 179.°, n.° 3b, desta lei. A API exigiu‑lhe igualmente o pagamento de uma taxa rodoviária no montante de 167 BGN, ao abrigo do artigo 10.°‑B, n.° 5, do ZP, devido à impossibilidade de determinar a distância efetivamente percorrida pelo veículo. Todavia, esta mesma ficha indicava que era possível à Ekostroy, por força do artigo 10.°, n.° 2, do ZP, eximir‑se da sanção pecuniária e da taxa rodoviária mediante o pagamento, no prazo de catorze dias a contar da receção da ficha eletrónica, de uma taxa rodoviária compensatória de 750 BGN.

29 A Ekostroy impugnou a ficha eletrónica no Rayonen sad – Svilengrad (Tribunal de Primeira Instância de Svilengrad, Bulgária). Por Sentença de 12 de julho de 2022, este órgão jurisdicional confirmou a decisão da API e negou provimento ao recurso.

30 A Ekostroy interpôs recurso desta sentença no Administrativen sad – Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo, Bulgária), o órgão jurisdicional de reenvio.

31 Este órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se as sanções, previstas no artigo 179.°, n.os 3 – 3b, do ZDP, aplicáveis em caso de infração às obrigações previstas nos atos legislativos que transpõem o artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62, ou seja, uma coima se o infrator for uma pessoa singular e uma sanção pecuniária se o infrator for uma pessoa coletiva, cumprem os requisitos que figuram nesta última disposição. Com efeito, esta coima e a taxa compensatória cujo pagamento permite ao infrator subtrair‑se à responsabilidade administrativa de natureza criminal também são de montante fixo.

32 O órgão jurisdicional de reenvio precisa, a este respeito, que não está autorizado a alterar, em função da natureza ou da gravidade da infração, os montantes das sanções previstas no artigo 179.°, n.os 3 – 3b, do ZDP. Com efeito, o artigo 189.°‑H desta lei proíbe-o de fixar uma sanção mais leve ou de considerar que um facto constitui um caso de gravidade diminuta à luz do enquadramento legal, mesmo que seja esse o caso.

33 O órgão jurisdicional de reenvio não se considera, portanto, em condições de proceder a uma avaliação da proporcionalidade destas sanções e de tomar em consideração os diferentes elementos característicos de cada caso concreto, como a questão de saber se a taxa devida não foi paga no todo ou em parte, qual a distância percorrida sem que a taxa tenha sido paga ou se a infração foi cometida com dolo ou com negligência.

34 Este órgão jurisdicional sublinha, todavia, que o regime de sanções em causa no processo principal apresenta diferenças em relação ao que está em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229). Com efeito, em primeiro lugar, a legislação aplicável nesse processo não comportava a possibilidade de não se aplicar uma sanção mediante o pagamento de uma «taxa compensatória» de um montante determinado na tabela correspondente. Em segundo lugar, a legislação búlgara em causa no processo principal prevê que, independentemente da aplicação de sanções, a pessoa singular ou coletiva em causa deve pagar o montante em dívida da portagem devida pela utilização da rede rodoviária. Esta última é determinada, na impossibilidade de estabelecer a distância efetivamente percorrida, segundo um montante máximo fixo constante da tabela prevista no artigo 10.°, n.° 6, do ZP, sendo certo que, por força do artigo 10.°‑B, n.° 5, da mesma lei, se considera que o veículo rodoviário em causa percorreu uma distância correspondente ao troço mais longo entre dois pontos da rede rodoviária portajada, determinado em função da estrada mais direta desta rede.

35 Neste contexto, o Administrativen sad – Haskovo (Tribunal Administrativo de Haskovo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 9.°‑A da Diretiva [1999/62] ser interpretado no sentido de que o requisito da proporcionalidade das sanções [aplicáveis às infrações às disposições] nacionais adotadas nos termos desta diretiva, previsto nesse artigo, se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê a aplicação de uma coima de montante fixo (a pessoas singulares ou coletivas) por infrações às normas relativas à obrigação de determinar e pagar previamente uma portagem pela utilização da infraestrutura rodoviária, independentemente da natureza e da gravidade da infração, com a possibilidade de exoneração da responsabilidade [administrativa de natureza criminal] através do pagamento de uma chamada “taxa compensatória”?»

Quanto à questão prejudicial

36 Com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62 deve ser interpretado no sentido de que o requisito da proporcionalidade nele previsto se opõe a um regime de sanções que prevê a aplicação de uma coima ou de uma sanção pecuniária de montante fixo por todas as infrações, independentemente da natureza e da gravidade da infração, às normas relativas à obrigação de pagar previamente uma portagem pela utilização de uma infraestrutura rodoviária, com a possibilidade de exoneração da respetiva sanção através do pagamento de uma «taxa compensatória» de montante fixo.

37 O artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62 prevê que os Estados‑Membros instauram os controlos adequados e determinam o regime de sanções aplicável às infrações às disposições nacionais adotadas nos termos desta diretiva, que tomam todas as medidas necessárias para assegurar a respetiva aplicação, e que as sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

38 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio limita‑se a interrogar o Tribunal de Justiça sobre o alcance do princípio da proporcionalidade das sanções previsto nesta disposição.

39 A este respeito, para que o princípio da proporcionalidade seja aplicado por força da Diretiva 1999/62, os Estados‑Membros devem adotar os atos jurídicos necessários segundo o seu direito interno, enunciando o artigo 9.°‑A desta diretiva uma obrigação que, por natureza, necessita a intervenção de um ato dos Estados‑Membros, os quais dispõem de uma grande margem de apreciação na transposição desta obrigação (Acórdão de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, n.° 51).

40 No entanto, a referida diretiva não contém regras mais precisas no que diz respeito à previsão das referidas sanções nacionais e não estabelece, nomeadamente, nenhum critério expresso para apreciar o caráter proporcionado dessas sanções (Acórdão de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, n.° 52 e jurisprudência referida).

41 Segundo jurisprudência constante, na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de desrespeito das condições previstas no regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer essa competência no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais (Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 39 e jurisprudência referida).

42 O princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União que devem ser respeitados por uma legislação nacional abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União ou destinada a aplicá‑lo, incluindo na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis (Acórdão de 4 de maio de 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, n.° 49 e jurisprudência referida).

43 Assim, as medidas repressivas permitidas pela legislação nacional pertinente não devem exceder os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação, sabendo‑se que, quando existe uma opção entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos que se pretendem alcançar (Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 40 e jurisprudência referida). Em particular, o rigor da sanção aplicada deve ser adequado à gravidade da violação que visa punir (Acórdão de 4 de maio de 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, n.° 51 e jurisprudência referida).

44 No que diz respeito aos objetivos prosseguidos pela Diretiva 1999/62, resulta do considerando 1 desta diretiva que estes consistem simultaneamente na harmonização dos sistemas de tributação e no estabelecimento de mecanismos equitativos de tributação das transportadoras pelos custos das infraestruturas, com vista à eliminação das distorções de concorrência entre as empresas de transportes dos Estados‑Membros.

45 O Tribunal de Justiça decidiu, neste contexto, que o rigor das sanções deve ser adequado à gravidade das violações que reprimem, designadamente assegurando um efeito verdadeiramente dissuasivo, ao mesmo tempo que respeitam o princípio geral da proporcionalidade (Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 42 e jurisprudência referida).

46 Por outro lado, o princípio da proporcionalidade é imposto aos Estados‑Membros não apenas no que diz respeito à determinação dos elementos constitutivos de uma infração e das regras relativas ao montante das coimas mas igualmente no que diz respeito à apreciação dos elementos que podem entrar em linha de conta para fixar o montante da coima (Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 43 e jurisprudência referida).

47 Por conseguinte, este princípio exige não só que a sanção aplicada corresponda à gravidade da infração mas também que, quando da determinação da sanção e da fixação do montante da coima, sejam tidas em conta as circunstâncias individuais do caso em apreço (Acórdão de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, n.° 45).

48 No caso em apreço, o artigo 179.°, n.os 3 – 3b, do ZDP prevê, em caso de infração a diversas disposições materiais desta lei, coimas e sanções pecuniárias que ascendem a um montante fixo, respetivamente, de 300 BGN, de 1 800 BGN ou de 2 500 BGN.

49 Além disso, como o órgão jurisdicional de reenvio indica, o ZDP não autoriza o órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se a alterar as coimas ou as sanções pecuniárias aplicadas, nem, nomeadamente, a reduzir os montantes fixos em função da natureza ou da gravidade da infração cometida. Mais especificamente, o regime de sanções em causa no processo principal não permite ter em conta o grau de dolo ou de negligência da conduta ilícita e exclui, nomeadamente, como resulta do artigo 189.°‑H do ZDP, a aplicação das circunstâncias atenuantes em princípio prevista pelo ZANN.

50 Por conseguinte, a única gradação das coimas prevista neste regime é a que diz respeito à categoria na qual se inclui o veículo em causa e que é estabelecida com base no número de eixos. Ora, essa gradação, desprovida de qualquer nexo com o comportamento da pessoa que explora ou conduz o veículo, não tem em conta a natureza e a gravidade da infração cometida. Assim, em especial, o órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se não pode tomar em consideração, na aplicação da sanção, a distância percorrida pelo veículo sem que o condutor tenha pagado o montante da portagem exigido, uma vez que o montante da coima que pune o incumprimento da obrigação de pagamento é fixo e não varia em função dos quilómetros percorridos sem autorização, nem mesmo do facto de o infrator ter pagado ou não previamente o montante de uma portagem para um determinado itinerário. Por outro lado, é excluída qualquer gradação, mesmo que a distância possa ser calculada posteriormente.

51 Além disso, importa recordar que, em conformidade com as exigências da Diretiva 1999/62, que figuram designadamente nos seus artigos 7.° a 7.°‑K, o sistema de portagem em causa no processo principal foi concebido de modo que a participação dos utilizadores na manutenção da infraestrutura seja proporcional à sua utilização e tenha em conta a classe de emissão em que se inclui o veículo utilizado. Ora, a impossibilidade de gradação das coimas ou das sanções pecuniárias em função da gravidade da infração cometida é suscetível de ser contrária a este princípio de participação.

52 Assim, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o regime de sanções em causa no processo principal não prevê nenhuma possibilidade de individualização da sanção pelos órgãos jurisdicionais nacionais.

53 Nestas condições, a aplicação de uma coima ou de uma sanção pecuniária de montante fixo a qualquer violação de certas obrigações previstas na lei, sem gradação do montante desta coima ou desta sanção pecuniária em função da gravidade da infração, conforme previsto pele regime de sanções em causa no processo principal, parece ser desproporcionada em relação aos objetivos visados pela regulamentação da União (v., neste sentido, Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.° 49 e jurisprudência referida).

54 O facto de, no caso em apreço, a legislação nacional em causa no processo principal prever a possibilidade de exoneração da responsabilidade administrativa de natureza criminal incorrida através do pagamento de uma «taxa compensatória» não é suscetível de alterar a conclusão de que essa legislação nacional é contrária ao direito da União.

55 Com efeito, esta «taxa compensatória» corresponde a um montante fixo de 750 BGN quando o veículo é um veículo pesado de mercadorias com uma massa bruta máxima tecnicamente autorizada superior a 12 toneladas, com pelo menos quatro eixos, e este montante também não parece ser suscetível de gradação em função da gravidade da infração, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

56 Além disso, parece resultar dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que o montante da «taxa compensatória» varia em função do tipo de veículos. Nesse caso, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a legislação relativa à «taxa compensatória» confirma igualmente o caráter desproporcionado do regime de sanções em causa no processo principal à luz dos objetivos visados pela regulamentação da União conforme mencionados no n.° 44 do presente acórdão.

57 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão prejudicial que o artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62 deve ser interpretado no sentido de que o requisito da proporcionalidade nele previsto se opõe a um regime de sanções que prevê a aplicação de uma coima ou de uma sanção pecuniária de montante fixo por todas as infrações, independentemente da natureza e da gravidade da infração, às normas relativas à obrigação de pagar previamente uma portagem pela utilização de uma infraestrutura rodoviária, incluindo quando esse regime permita a exoneração da responsabilidade administrativa de natureza criminal através do pagamento de uma «taxa compensatória» de montante fixo.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

O artigo 9.°‑A da Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas, conforme alterada pela Diretiva 2011/76/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2011,

deve ser interpretado no sentido de que o requisito da proporcionalidade nele previsto se opõe a um regime de sanções que prevê a aplicação de uma coima ou de uma sanção pecuniária de montante fixo por todas as infrações, independentemente da natureza e da gravidade da infração, às normas relativas à obrigação de pagar previamente uma portagem pela utilização de uma infraestrutura rodoviária, incluindo quando esse regime permita a exoneração da responsabilidade administrativa de natureza criminal através do pagamento de uma «taxa compensatória» de montante fixo.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.