Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-602/25

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

10 de setembro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Artigo 56.° TFUE — Restrições — Atividades de vigilância e segurança — Legislação nacional que exige uma autorização prévia para o exercício dessa atividade — Consideração das garantias concedidas no Estado de origem do prestador de serviços »

No processo C‑602/25,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica), por Decisão de 11 de agosto de 2025, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de setembro de 2025, no processo

Ithaque Sécurité SAS

contra

État belge,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: O. Spineanu‑Matei, presidente de secção, S. Rodin e N. Fenger (relator), juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Ithaque Sécurité SAS, por E. Bouillon, B. Lebrun e C. Lecharlier, avocats,

– em representação do Governo Belga, por F. Hayois, C. Jacob e C. Pochet, na qualidade de agentes, assistidos por M. Chomé, S. Depré e R. Mirzabekiantz, avocats,

– em representação do Governo Checo, por A. Edelmannová, L. Halajová e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Finlandês, por H. Leppo e K. Vanhanen, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por M. Mataija, G. Meeßen e B. Stromsky, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Ithaque Sécurité SAS, uma sociedade de direito francês (a seguir «Ithaque»), ao État belge (Estado belga), a respeito de uma decisão do conseiller de la direction générale de la politique de sécurité et de prévention du «Service public fédéral Intérieur» (Conselheiro da Direção‑Geral da Política de Segurança e de Prevenção do «Serviço Público Federal da Administração Interna», Bélgica) que aplicou a esta sociedade uma coima, cuja anulação esta última peticiona.

Quadro jurídico

Direito da União

3 O artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE determina:

«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na União [Europeia] serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.»

Direito belga

4 Nos termos do artigo 16.° da loi réglementant la sécurité privée et particulière (Lei que regula a Segurança Privada e Particular), de 2 de outubro de 2017 (Moniteur belge de 31 de outubro de 2017, p. 96776, a seguir «Lei de 2 de outubro de 2017»), apenas as empresas autorizadas pelo ministro da Administração Interna belga podem prestar serviços no domínio abrangido por esta lei.

5 Nos termos do artigo 19.° da referida lei:

«Quando o requerente da autorização não tiver estabelecimento na Bélgica, o ministro da Administração Interna terá em consideração, na apreciação do pedido, as garantias prestadas no âmbito do exercício legal e regulamentado das atividades a que o pedido se refere, noutro Estado‑Membro do Espaço Económico Europeu.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

6 A Ithaque é uma sociedade que exerce a sua atividade no domínio da segurança e trabalha regularmente para a Française des Jeux, uma sociedade comercial de direito francês que organiza numerosos jogos de fortuna ou azar.

7 Por ocasião de um sorteio que devia realizar‑se em Bruges (Bélgica) em dezembro de 2021, a Française des Jeux contratou a Ithaque para zelar pelo bom desenrolar das operações. Esta última contactou a Administração belga competente, que a convidou a apresentar um pedido de autorização utilizando o formulário previsto para o efeito e a pagar os respetivos encargos, no montante de 1 000 euros.

8 A Ithaque recusou‑se a pedir uma autorização a essa Administração e a pagar esses encargos, por considerar que não devia estar sujeita a tal procedimento, uma vez que já dispunha de uma autorização emitida pelas autoridades francesas que deveria ter sido reconhecida na Bélgica.

9 Esta sociedade executou, assim, a missão para a qual tinha sido contratada, em violação do artigo 16.° da Lei de 2 de outubro de 2017.

10 Na sequência desta violação, o conseiller de la direction générale de la politique de sécurité et de prévention du «Service public fédéral Intérieur» (Conselheiro da Direção‑Geral da Política de Segurança e de Prevenção do «Serviço Público Federal da Administração Interna») aplicou à Ithaque, por Decisão de 14 de fevereiro de 2024, uma coima no montante de 15 000 euros.

11 Por petição de 4 de abril de 2024, esta sociedade pediu ao tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica), que é o órgão jurisdicional de reenvio, a anulação desta decisão.

12 Este órgão jurisdicional expõe que a Ithaque considera que deveria ter beneficiado de um procedimento simplificado de autorização, no âmbito do qual teriam sido comparados os requisitos exigidos pelas autoridades francesas e os fixados pela Lei de 2 de outubro de 2017 para o exercício de atividades no território do Reino da Bélgica, de modo que validasse, em substância, a autorização de direito francês e, assim, autorizasse esta sociedade a prestar serviços relativos à vigilância privada na Bélgica.

13 Ora, uma vez que tal procedimento simplificado não foi instituído na Bélgica, uma sociedade de direito estrangeiro que pretenda exercer as suas atividades neste Estado‑Membro teria de seguir o procedimento completo de autorização, sem prejuízo de a Administração dever ter em conta as garantias prestadas noutro Estado‑Membro, sem mais esclarecimentos.

14 De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, coloca‑se, assim, a questão de saber se o artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE exige dos Estados‑Membros que, em vez de tomarem em consideração elementos indefinidos, ou mesmo vagos, prevejam uma obrigação positiva, que sobre eles recai, de admitir, em princípio, as atividades das sociedades de vigilância estabelecidas noutro local da União, com a possibilidade, todavia, de proceder a determinadas verificações, como em matéria de equivalência de diplomas.

15 Nestas circunstâncias, o tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 56.°, primeiro parágrafo, [TFUE] ser interpretado no sentido de que impõe que um Estado[‑Membro] admita, em princípio, no seu território, as atividades de sociedades de vigilância estabelecidas noutro Estado‑Membro, sob a única reserva de poder proceder a determinadas verificações?»

Quanto à questão prejudicial

16 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que subordina a prestação de serviços de vigilância no território nacional por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro à concessão de uma autorização administrativa, sob pena de sanção aplicável a qualquer empresa infratora.

17 A título preliminar, importa observar que os serviços de segurança privada não são, até à data, objeto de harmonização a nível da União. Todavia, embora seja certo que, numa tal situação, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ter competência para definir os requisitos de exercício das atividades neste setor, não é menos certo que devem exercer as suas competências neste domínio no respeito pelas liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE, nomeadamente a livre prestação de serviços prevista no artigo 56.° deste (v., neste sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, EU:C:2006:63, n.° 23 e jurisprudência aí referida).

18 É jurisprudência constante que o artigo 56.° TFUE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos dos outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, perturbar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos (Acórdãos de 7 de outubro de 2010, dos Santos Palhota e o., C‑515/08, EU:C:2010:589, n.° 29, e de 22 de janeiro de 2026, Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30, n.° 22).

19 Uma legislação nacional que subordina o exercício, no território nacional, de certas prestações de serviços, como o serviço de vigilância, por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro, à concessão de uma autorização administrativa, sob pena de sanção aplicável a qualquer empresa infratora, constitui uma restrição à livre prestação de serviços na aceção do artigo 56.° TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 58; de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.° 39; de 22 de junho de 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, n.° 33; e de 12 de setembro de 2019, Maksimovic e o., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 e C‑148/18, EU:C:2019:723, n.° 32). Assim acontece ainda que os prestadores de serviços estabelecidos noutros Estados‑Membros também tivessem a obrigação de requerer uma autorização para realizar uma prestação de serviços análoga nesses Estados‑Membros.

20 Daqui resulta que uma legislação como a que está em causa no processo principal é, em princípio, contrária ao artigo 56.° TFUE e, por conseguinte, proibida por este artigo, a menos que seja justificada por razões imperiosas de interesse geral e desde que, além disso, seja proporcionada à luz do objetivo prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 60 e jurisprudência aí referida).

21 A este respeito, importa salientar que a exigência de uma autorização administrativa prévia ao exercício de atividades de segurança privada é, em si mesma, suscetível de responder à necessidade de proteger a ordem pública, dada a natureza específica dessas atividades (Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 61).

22 No entanto, um entrave só pode ser justificado se o interesse geral invocado não estiver já salvaguardado por regras a que o prestador está submetido no Estado‑Membro onde se encontra estabelecido (v. Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 62 e jurisprudência aí referida).

23 Assim, não pode ser considerada necessária para alcançar o objetivo prosseguido uma medida instituída por um Estado‑Membro que, em substância, duplica os controlos já efetuados no Estado‑Membro onde o prestador de serviços se encontra estabelecido (Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 63).

24 Em especial, o Tribunal de Justiça declarou que o requisito segundo o qual os membros do pessoal de uma empresa de segurança privada devem obter uma nova autorização específica no Estado‑Membro de acolhimento constitui uma restrição não justificada à livre prestação de serviços dessa empresa, na aceção do artigo 56.° TFUE, uma vez que não tinha em conta os controlos e verificações já efetuados no Estado‑Membro de origem (Acórdão de 26 de janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, EU:C:2006:63, n.° 55). Do mesmo modo, declarou que uma legislação nacional segundo a qual uma empresa de segurança devia obter uma licença territorial era contrária a este artigo por falta de disposição expressa na legislação nacional que impusesse a tomada em consideração dos requisitos previstos no Estado‑Membro de estabelecimento (Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 67).

25 No caso em apreço, o artigo 19.° da Lei de 2 de outubro de 2017 prevê que «[q]uando o requerente da autorização não tiver estabelecimento na Bélgica, o ministro da Administração Interna terá em consideração, na apreciação do pedido, as garantias prestadas no âmbito do exercício legal e regulamentado das atividades a que o pedido se refere, noutro Estado‑Membro do Espaço Económico Europeu».

26 Importa recordar que, no que respeita à legislação belga que precedeu esta disposição, a saber, a Lei de 10 de abril de 1990 relativa às Empresas de Vigilância, às Empresas de Segurança e aos Serviços Internos de Vigilância (Moniteur belge de 29 de maio de 1990, p. 10963), o Tribunal de Justiça constatou que, ao exigir de todas as empresas de vigilância que preenchessem os mesmos requisitos para a obtenção de uma autorização, sem que fossem tidas em conta as obrigações a que a empresa prestadora já está sujeita para o exercício da sua atividade no Estado‑Membro de estabelecimento, o Reino da Bélgica não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem com base no artigo 56.° TFUE (Acórdão de 9 de março de 2000, Comissão/Bélgica, C‑355/98, EU:C:2000:113, n.° 38 e dispositivo).

27 A este respeito, nas suas observações, o Governo Belga alega que, ao adotar a Lei de 10 de junho de 2001 que altera a Lei de 10 de abril de 1990 relativa às Empresas de Vigilância, às Empresas de Segurança e aos Serviços Internos de Vigilância, cujo conteúdo do artigo 4.° foi, em seguida, retomado no artigo 19.° da Lei de 2 de outubro de 2017, o Reino da Bélgica pretendeu sanar esse incumprimento. Este Governo expõe que resulta dos trabalhos preparatórios desta última lei que a Administração belga deixará de realizar uma investigação quanto aos requisitos de autorização relativamente aos quais a empresa estabelecida no estrangeiro já tenha prestado, no Estado‑Membro de estabelecimento, garantias equivalentes às exigidas pela legislação belga. Por conseguinte, num caso desse tipo, a concessão de uma autorização a essa empresa seria consideravelmente simplificada, ou mesmo quase imediata.

28 No entanto, a Ithaque alega, nas suas observações escritas, que a Administração belga competente continua a exigir das empresas de Segurança privada estabelecidas noutro Estado‑Membro a apresentação de um pedido de autorização completo, a produção de todos os documentos exigidos a uma empresa belga ainda não autorizada, bem como o pagamento integral dos encargos administrativos relacionados com este procedimento.

29 É jurisprudência constante que um Estado‑Membro não pode sujeitar a realização da prestação de serviços no seu território ao cumprimento de todos os requisitos exigidos a um estabelecimento, sob pena de privar de qualquer efeito útil as disposições destinadas a garantir a livre prestação de serviços (Acórdão de 24 de janeiro de 2002, Portugaia Construções, C‑164/99, EU:C:2002:40, n.° 17 e jurisprudência aí referida).

30 Assim, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, no caso em apreço, as autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento não impuseram ao prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro requisitos e controlos equivalentes aos exigidos para o estabelecimento.

31 Em especial, esse órgão jurisdicional deverá verificar que as informações solicitadas não vão além do que é necessário para avaliar a realização de uma prestação pontual e não de um estabelecimento.

32 Se for esse o caso, esse órgão jurisdicional deverá igualmente verificar se, no caso em apreço, essas autoridades não impuseram requisitos e controlos que duplicam aqueles a que o prestador está sujeito no Estado‑Membro onde se encontra estabelecido.

33 Quanto aos encargos administrativos exigidos para a apresentação de um pedido de autorização, é necessário verificar se, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, esses encargos não são excessivos ou desmedidos. A este respeito, o caráter excessivo ou desmedido e, consequentemente, desproporcionado do montante dos encargos deve ser apreciado à luz do custo gerado pelo tratamento desse pedido, que o Estado‑Membro em causa deve, assim, suportar [v., por analogia, Acórdão de 20 de junho de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Destacamento de trabalhadores de países terceiros), C‑540/22, EU:C:2024:530, n.os 119 e 120].

34 Do mesmo modo, admitindo que, como sustenta a Comissão Europeia, seja exigida pela legislação belga uma garantia bancária para o pagamento de eventuais encargos e coimas administrativas, o órgão jurisdicional de reenvio deverá determinar se tal garantia é efetivamente necessária e proporcionada no âmbito de prestações de serviços transfronteiriças pontuais.

35 Com efeito, a obrigação de constituir tal garantia junto de um organismo belga é suscetível de dificultar ou de tornar menos atrativo o exercício da livre prestação de serviços, na aceção do artigo 56.° TFUE, visto que torna a prestação de serviços mais onerosa para as empresas de segurança privada estabelecidas noutros Estados‑Membros do que para as estabelecidas na Bélgica (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, EU:C:2006:63, n.° 41, e de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 109).

36 Tal entrave só pode ser justificado se o interesse geral em causa, a saber, colocar à disposição das autoridades belgas quantias que garantam o cumprimento das obrigações de direito público sancionadas pela legislação nacional em vigor, não estiver já salvaguardado pelas normas a que o prestador de serviços está sujeito no Estado‑Membro onde está estabelecido (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, EU:C:2007:781, n.° 111).

37 A este respeito, importa salientar que, se a legislação belga exigisse a constituição desta garantia bancária, sem ter em conta uma eventual garantia bancária constituída no Estado‑Membro de origem, apta a assegurar uma proteção adequada dos referidos créditos públicos, imporia uma obrigação que vai além do que é necessário para esse efeito (v., neste sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, EU:C:2006:63, n.° 43).

38 Para todos os efeitos úteis, importa recordar que o facto de certos conceitos que figuram no artigo 19.° da Lei de 2 de outubro de 2017 serem considerados particularmente amplos pelo órgão jurisdicional de reenvio não obsta a que se considere que esta disposição prevê regras claras e precisas que permitem ao litigante prever os seus efeitos, uma vez que a aparência de ambiguidade ou de caráter vago desses conceitos pode ser dissipada através do recurso aos métodos ordinários de interpretação do direito (v., neste sentido, Acórdão de 22 de janeiro de 2026, AK Dlhopolec e o., C‑590/24, EU:C:2026:41, n.° 96 e jurisprudência aí referida), o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar.

39 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que subordina a prestação de serviços de vigilância no território nacional por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro à concessão de uma autorização administrativa, sob pena de sanção aplicável a qualquer empresa infratora, desde que esta legislação:

– não imponha ao prestador de serviços requisitos e controlos equivalentes aos exigidos para o estabelecimento,

– preveja que sejam devidamente tidos em conta todos os requisitos que o prestador de serviços já preenche no Estado‑Membro onde está estabelecido, na parte em que correspondam aos requisitos impostos pelo Estado‑Membro de acolhimento com vista a proteger a ordem pública,

– e não fixe encargos administrativos desproporcionados nem imponha garantias desnecessárias ou desproporcionadas.

Quanto às despesas

40 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

O artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro que subordina a prestação de serviços de vigilância no território nacional por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro à concessão de uma autorização administrativa, sob pena de sanção aplicável a qualquer empresa infratora, desde que esta legislação:

– não imponha ao prestador de serviços requisitos e controlos equivalentes aos exigidos para o estabelecimento,

– preveja que sejam devidamente tidos em conta todos os requisitos que o prestador de serviços já preenche no Estado‑Membro onde está estabelecido, na parte em que correspondam aos requisitos impostos pelo Estado‑Membro de acolhimento com vista a proteger a ordem pública,

– e não fixe encargos administrativos desproporcionados nem imponha garantias desnecessárias ou desproporcionadas.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.