CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
KARL ROEMER
apresentadas em 29 de Outubro de 1969 (
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)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Tendo os dois processos em que somos chamados a apresentar as nossas conclusões sido pleiteados no decurso da mesma audiência, em 2 de Outubro último, consideramo-nos autorizados a reuni-los hoje para efeitos da nossa exposição, não obstante o facto de a respectiva apensação não ter sido ainda ordenada. Ambos os processos suscitam problemas que resultam do nível a que a República Francesa manteve, após 1 de Novembro de 1968, a taxa de redesconto preferencial em relação aos créditos resultantes de operações de exportação. É necessário ter um conhecimento concreto dos acontecimentos que deram origem a tais problemas, de forma a poder formar uma opinião sobre eles.
Desde há muito tempo que existem em França taxas de redesconto preferenciais para os créditos resultantes de operações de exportação (digamos, para simplificar: taxas preferenciais). O que importa saber aqui é que, após um período durante o qual foi aplicada uma taxa idêntica aos créditos internos e aos créditos sobre o estrangeiro, foi restabelecida a diferença entre as taxas aplicadas respectivamente aos primeiros e aos segundos, em Abril de 1957, em resultado da decisão do Banco de França de aumentar a taxa aplicável aos créditos internos (que designaremos por taxa legal normal), mantendo em 3 % a taxa em vigor para os créditos sobre o estrangeiro. Como esta era aplicável a todas as operações de exportação, qualquer que fosse a natureza das mercadorias vendidas, as autoridades comunitárias nunca pensaram intervir no âmbito do Tratado CECA, situação que se manteve até ao Verão de 1968. Em contrapartida, a Comissão da CEE ocupou-se do problema desde 1964, tendo nomeadamente tentado encontrar uma solução recorrendo às disposições do Tratado relativas. aos auxílios. A este respeito, destaque-se uma carta dirigida em 4 de Maio de 1964 pelo presidente da Comissão ao ministro francês dos Negócios Estrangeiros. Ela referia-se a todo um conjunto de medidas de auxílio adoptadas pelo Governo francês, ao qual, em aplicação do artigo 93.o do Tratado CEE, a Comissão propunha nomeadamente que suprimisse no mais breve prazo e no mínimo em relação aos créditos sobre Estados-membros, a taxa preferencial, inferior em meio ponto percentual à taxa legal normal. O Governo francês, contudo, não subscreveu a referida proposta. Em 4 de Setembro de 1964 respondeu à Comissão sublinhando que a disparidade das taxas se explicava por imperativos de ordem monetária interna e não pela preocupação de conceder um auxílio à exportação. Após ter acrescentado que não lhe parecia justificado isolar um dos elementos tomados em consideração na determinação do custo dos créditos, declarava, em conclusão, que uma alteração da taxa preferencial aplicada em França não podia ser encarada enquanto não se verificassem progressos no respeitante à harmonização das políticas monetárias e financeiras. Por carta dirigida ao Governo francês em 12 de Junho de 1965, a Comissão reiterou o seu pedido, sublinhando que a França era o único Estado-membro a manter a disparidade entre as suas taxas de redesconto após a Bélgica se ter declarado disposta a suprimir as diferenças existentes (intenção que aplicou a partir de 1 de Janeiro de 1969). Além disso, a Comissão informou a República Francesa que tinha decidido desencadear o procedimento previsto pelo n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CEE. Todavia, esta acção não teve quaisquer efeitos práticos. O Governo francês continuou a defender que a Comissão não tinha justificação para aplicar o artigo 92.o, pois não havia qualquer distorsão séria das condições de concorrência resultante da disparidade das taxas de redesconto em relação ao crédito a curto prazo. Em 11 de Abril de 1968, a Comissão voltou a pressionar o Governo francês, declarando que, devido à implementação da união aduaneira, em 1 de Julho de 1968, lhe parecia especialmente recomendável que as taxas de redesconto preferenciais fossem suprimidas o mais tardar nessa data. Com efeito, parecia desenhar-se nessa época uma aproximação entre as várias posições. Pelo menos, pode referir-se que, em 13 de Maio de 1968, o Governo francês informou a Comissão que estudava as condições em que a taxa de redesconto preferencial aplicável aos créditos a curto prazo poderia ser suprimida na data de 1 de Julho de 1968.
Contudo, a França teve entretanto de enfrentar os problemas que são conhecidos e, nomeadamente, uma grave crise social. Devido às suas repercussões sobre a economia do país, o Governo francês considerou que não lhe era possível concretizar na prática a intenção que tinha exprimido anteriormente. Por carta dirigida à Comissão em 12 de Junho de 1968, esta foi informada que, devido a um aumento importante dos salários e considerando as alterações que a França deveria introduzir à sua pauta aduaneira, poderia ser obrigada a solicitar autorização para adoptar medidas de protecção-nos termos do artigo 226.o do Tratado CEE. Entretanto, afirmava o Governo francês, deveria ser-lhe possível adoptar imediatamente determinadas medidas, nomeadamente no domínio da taxa de redesconto aplicada aos créditos a curto e médio prazo. Concluía declarando «esperar que a Comissão aceite a diminuição de um ponto da taxa actual de mobilização dos créditos originados pela exportação». Por um memorando de 16 de Junho de 1968, a Comissão, tendo em conta as dificuldades manifestadas, declarou-se disposta a reexaminar a compatibilidade das medidas em questão com as disposições do artigo 92.o do Tratado CEE, acrescentando que, entretanto, não prosseguiria o procedimento que tinha desencadeado nos termos do n.o 2 do artigo 93. o O Governo francês, por um memorando de 24 de Junho de 1968, anunciou então à Comissão que, com base nas disposições do Tratado que oferecem aos Estados-membros a possibilidade de adoptarem medidas de urgência, tinha sido tomada a decisão de diminuir temporariamente a taxa preferencial de 3 % para 2 %, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1968. Além disso, em 26 de Junho, indicou que as medidas aplicadas pela França se baseavam nos artigos 104.o a 109.o do Tratado CEE, e, principalmente, no n.o 1 do artigo 108.o e no artigo 109.o; no que diz respeito aos produtos abrangidos pela CECA, declarava que a questão ainda se encontrava em fase de estudo. Por um memorando de 28 de Junho de 1968, a Comissão respondeu duvidar que as medidas adoptadas pelo Governo francês não viessem a exceder os limites indispensáveis para remediar as dificuldades que este tinha relatado. A Comissão informou na mesma ocasião que dava início ao procedimento previsto no artigo 108o do Tratado CEE, a saber, que iria consultar o Comité Monetário e recomendar ao Conselho a assistência mútua; no que diz respeito ao sector siderúrgico, a Comissão referia-se aos procedimentos previstos pelos artigos 37.o e 67.o do Tratado CECA. Em 30 de Junho de 1968, era publicado no Journal officiel de la Republique française um parecer do Banco de França, nos termos do qual o seu Conselho Geral tinha adoptado as seguintes decisões na sessão de 27 de Junho de 1968:
«A taxa de desconto dos títulos criados para mobilização de créditos sobre o estrangeiro é diminuída de 3 % para 2 % até 31 de Dezembro de 1968; para os créditos a médio prazo, a nova. taxa apenas será aplicável aos títulos de operações relativas aos contratos de exportação celebrados posteriormente a 27 de Junho de 1968. As restantes taxas praticadas pelo Banco de França mantêm-se inalteradas.»
Foi então que, em 6 de Julho de 1968, nos termos do artigo 67.o do Tratado CECA, e após consulta do Comité Consultivo e do Conselho de Ministros, a Comissão adoptou uma decisão que, notificada no próprio dia ao Governo francês, foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L 159). O Governo francês era autorizado, até 31 de Janeiro de 1969, a conceder às empresas siderúrgicas francesas diversos auxílios, sobre cujas modalidades tinha previamente dado o seu acordo. No que diz respeito à taxa de redesconto preferencial, a decisão estabelecia que não podia ser inferior a 2 % e que a vantagem concedida aos exportadores não podia exceder 3 pontos percentuais durante o período até 31 de Outubro de 1968 e 1,5 pontos percentuais durante o período de 1 de Novembro de 1969 a 31 de Janeiro de 1969. Além disso, em 23 de Julho de 1968, revelando-se insuficientes as recomendações que a Comissão tinha formulado no âmbito do artigo 108.o do Tratado CEE, bem como a assistência mútua concedida pela directiva do Conselho do dia 20 do mesmo mês, a Comissão aprovou, nos termos do n.o 3 do referido artigo 108.o, uma outra decisão que autorizava a República Francesa a conceder determinados auxílios suplementares em favor da exportação com destino a outros Estados-membros. Entre estes auxílios figurava de novo a taxa de redesconto preferencial para os créditos externos, mas aplicável desta vez qualquer que fosse a natureza dos produtos exportados. Esta decisão submetia além disso a referida taxa às mesmas condições que tinham sido fixadas na decisão de 6 de Julho de 1968. Tal decisão foi notificada ao Governo francês mediante carta de 23 de Julho de 1968 e publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L 178, de 25.7.1968).
A República Francesa não requereu a anulação de qualquer das decisões nos prazos previstos pelos Tratados.
Não obstante, em 1 de Novembro de 1968, o Governo francês não cumpriu a obrigação imposta por tais decisões de reduzir a diferença entre a taxa preferencial e a taxa normal, mais precisamente de diminuir esta diferença para 1,5 pontos percentuais. Manteve a taxa preferencial ao nível de 2 %, enquanto que a taxa legal normal era de 5 %, desde 5 de Julho. Uma comunicação de 5 de Novembro do ministro francês dos Negócios Estrangeiros informava o presidente da Comissão que a taxa preferencial continuaria a ser de 2 % até 31 de Dezembro de 1968.
A Comissão considerou que, ao actuar desta forma, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados. De imediato, a Comissão entendeu dever retirar as devidas consequências, facto que, como se sabe, implicava um procedimento diferente consoante estivesse em causa o Tratado de Roma ou o Tratado de Paris.
Em 9 de Novembro, principiou por dirigir ao Governo francês uma carta convidando-o a tomar posição, no prazo de 15 dias, relativamente à acusação de violação de disposições dos Tratados, isto é, colocou a República Francesa em condições de apresentar as suas observações, em conformidade com as exigências do artigo 88.o do Tratado CECA e do artigo 169.o do Tratado CEE. Alguns dias mais tarde, exactamente em 12 de Novembro, o Banco de França fixou em 6 % a sua taxa legal normal de redesconto, aumentando assim de um ponto suplementar a diferença que a separava da taxa preferencial. Em 13 de Dezembro de 1968, o representante permanente de França informava a Comissão que, devido às circunstâncias em que se encontrava o país, o Governo francês considerava impossível diminuir tal diferença para 1,5 pontos percentuais, acrescentanto porém que, a partir de 31 de Dezembro, a taxa preferencial seria fixada em 4 %, facto que teria por efeito reduzir a diferença a 2 pontos percentuais.
A Comissão considerou não poder aceitar esta posição. Em 18 de Dezembro, segundo as formalidades previstas pelo artigo 169o do Tratado CEE, formulou um parecer fundamentado declarando que a República Francesa violara uma das obrigações que lhe incumbia por força da decisão da Comissão de 23 de Julho de 1968, convidando-a desde logo a adoptar as medidas necessárias para pôr termo à infracção no prazo de 21 dias. Igualmente em 18 de Dezembro, nos termos do artigo 88.o do Tratado CECA, a Comissão adoptou uma decisão declarando que a República Francesa violara as disposições da decisão de 6 de Julho de 1968, fixando-lhe um prazo de 21 dias para o correspondente cumprimento. O parecer fundamentado e a decisão foram notificados ao Governo francês por carta datada de 20 de Dezembro.
Em 26 de Dezembro de 1968, o referido governo respondeu declarando que, no contexto geral da sua política monetária, considerava oportuno que a partir de 1 de Janeiro de 1969 a taxa preferencial fosse fixada em 3 % relativamente à totalidade das exportações (ou seja, a um nível que deixava subsistir uma diferença de 3 pontos percentuais em relação à taxa legal normal). Com efeito, em 27 de Dezembro de 1968, o Journal officiel de la République française publicava um aviso do Banco de França, nos termos do qual o seu Conselho Geral, na sessão de 26 de Dezembro de 1968, tinha decidido aumentar de 2 % para 3 %, a partir de 1 de Janeiro de 1969, a taxa de desconto dos títulos criados para mobilização de créditos sobre o estrangeiro.
Revelou-se, por conseguinte, que a República Francesa não tinha procedido em conformidade com o parecer formulado pela Comissão, circunstância que determinou o recurso desta ao Tribunal, nos termos do artigo 169. o do Tratado CEE. O correspondente pedido foi apresentado em 31 de Janeiro de 1969. No que diz respeito à decisão de 18 de Dezembro de 1968, adoptada ao âmbito do Tratado CECA, o processo foi desencadeado por iniciativa da República Francesa. Esta, por sua vez, interpôs um recurso, registado na Secretaria do Tribunal em 28 de Fevereiro de 1969.
Recapitulemos os pedidos sobre os quais este Tribunal é solicitado a pronunciar-se:
A Comissão pretende obter a declaração de que a República Francesa
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ao manter, de 1 de Novembro de 1968 a 31 de Dezembro de 1968, uma taxa de redesconto preferencial de 2 % para os créditos oriundos de operações de exportação, enquanto a taxa legal normal era inicialmente de 5 % antes de ser aumentada para 6 % em 12 de Novembro de 1968,
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e ao tornar aplicável, desde 1 de Janeiro de 1969, uma taxa de redesconto preferencial de 3 % para estes mesmos créditos, enquanto a taxa legal normal era nessa data e continua a ser de 6 %,
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concede às suas empresas exportadoras, no domínio das relações intracomunitárias, uma taxa de redesconto preferencial relativamente aos respectivos créditos oriundos de operações de exportação, atribuindo-lhes uma vantagem superior a 1,5 pontos percentuais; e, desta forma, viola uma das obrigações que lhe incumbem por força do n.o 1, alínea b), do artigo 2.o da decisão da Comissão, de 23 de Julho de 1968, adoptada por força do n.o 3 do artigo 108.o do Tratado CEE.
O Governo francês pretende obter a declaração de que a Comissão
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1)
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Não tinha o poder, nos termos do artigo 67.o do Tratado CECA, de autorizar uma medida que releva da competência dos Estados-membros;
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2)
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Não tinha o poder de aditar a tal autorização uma obrigação de reduzir para 1,5 pontos percentuais, em 31 de Outubro de 1968, e de suprimir, em 31 de Janeiro de 1969, a diferença existente entre a taxa normal de redesconto e a taxa de redesconto preferencial;
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3)
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Não podia ter legalmente adoptado a decisão impugnada, sendo esta baseada numa anterior decisão ilegal;
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4)
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Apenas poderia ter dirigido ao Governo francês uma recomendação prevista pelo 3.o parágrafo n.o 2 do artigo 67.o do Tratado CECA.
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Subsidiariamente, o Governo recorrente pretende obter a declaração de que a decisão de 18 de Dezembro de 1968 é ilegal, porque a Comissão não tomou em conta circunstâncias novas que implicavam a retirada do acordo do Governo francês relativamente à duração da medida objecto de uma autorização e porque impôs ao referido Governo uma acção susceptível de criar uma distorsão da concorrência.
Finalmente, o Governo francês solicita ao Tribunal a anulação da decisão de 18 de Dezembro de 1968 e a declaração de que pode manter, sem violar as obrigações do Tratado CECA, uma taxa de redesconto preferencial relativamente aos créditos sobre o estrangeiro.
São estes os pontos que dividem as partes neste duplo processo, cuja análise jurídica iremos agora iniciar.
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1.
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Antes de entrar no detalhe da análise, parece-nos indispensável concretizar claramente qual o objecto do litígio. A apreciação do Tribunal apenas deverá incidir sobre a acusação feita ao Governo francês de ter desrespeitado as decisões adoptadas pela Comissão em Julho de 1968, na medida em que estas lhe impunham reduzir, em 1 de Novembro de 1968, a diferença que separava a taxa preferencial aplicável aos créditos sobre o estrangeiro da taxa legal normal. Tal resulta claramente do artigo 1.o da decisão de 18 de Dezembro de 1968, que, no âmbito do procedimento previsto no artigo 88.o do Tratado CECA, declarava que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. Mas isso resulta igualmente dos pedidos formulados pela Comissão no processo que desencadeou em 31 de Janeiro de 1969, nos termos do artigo 169.o do Tratado CEE, processo que, tendo por objecto obter a declaração de que a República Francesa não procedeu em conformidade com o parecer fundamentado de 18 de Dezembro de 1968, visa uma infracção praticada pela França, dizendo assim respeito, ele também, ao passado. Não é a actuação do Governo francês após31 de Janeiro de 1969 que está aqui em causa. Esta observação poderá ter utilidade, se considerarmos os termos efectivamente gerais em que o Governo francês formulou os seus pedidos com vista a obter a declaração de que tem o direito a manter uma taxa de redesconto preferencial relativamente aos créditos sobre o estrangeiro sem contrariar as disposições do Tratado CECA.
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2.
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O Tribunal tem bem presente o principal argumento invocado pelo Governo francês contra a acusação de violação das disposições dos Tratados. Alega o Governo francês que são ilegais as decisões cujo incumprimento a Comissão censura, e que, consequentemente, quer a decisão adoptada em 18 de Dezembro de 1968 em aplicação do artigo 88.o do Tratado CECA quer os pedidos formulados pela instituição demandante no processo que desencadeou nos termos do artigo 169.o do Tratado CEE carecem de base jurídica
Para combater a tentativa do Governo francês de alargar o debate da presente instância à questão da legalidade das decisões cujo desrespeito se pretende sancionar, a Comissão refere-se com insistência à jurisprudência do Tribunal. Já por diversas vezes (e nomeadamente no acórdão proferido em 8 de Março de 1960 no processo 3/59 (
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), o Tribunal sublinhou, com efeito, que o Estado-membro não pode suscitar desta forma a excepção de ilegalidade num processo baseado no artigo 88.o do Tratado CECA. O que o determinou a declarar tal proibição é “a necessidade… de impedir que a legalidade das decisões administrativas seja indefinidamente colocada em causa”. Consideramos que, no interesse da paz e da segurança jurídica, éindispensável respeitar com firmeza esta jurisprudência. Mas desde o momento em que adoptemos os seus princípios, não podemos deixar de rejeitar como inadmissíveis os fundamentos articulados pelo Governo francês contra a decisão de 6 de Julho, na medida em que aquela constitui o suporte jurídico da decisão por ele impugnada. Além disso, tal como a Comissão, consideramos que é conveniente aplicar princípios análogos quando se trata de declarar um incumprimento das obrigações que decorrem do Tratado CEE, não obstante o facto de o procedimento previsto para esse fim não ser idêntico ao instituído pelo Tratado de Paris. O Tratado CEE exige, igualmente, que as decisões sejam respeitadas enquanto a anulação não tiver sido requerida em juízo. Em contrapartida, seria incompatível com as exigências da segurança jurídica que as decisões que não foram impugnadas pudessem ser contestadas durante o procedimento previsto pelo artigo 169.o para sancionar a inobservância das suas disposições. Um argumento em defesa desta tese decorre, nomeadamente, do artigo 184.o do Tratado CEE, nos termos do qual apenas em relação aos regulamentos a expiração do prazo de recurso não impede a excepção de ilegalidade, enquanto nada de semelhante se encontra previsto relativamente às decisões (ora, no presente processo, a questão coloca-se precisamente em relação às decisões). A única conclusão a que podem conduzir estas considerações, breves, sem dúvida, mas decisivas, é que deve recusar-se apreciar na presente instância qualquer elemento que nos conduza a um puro controlo da legalidade das decisões adoptadas pela Comissão em 6 e 23 de Julho de 1968.
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3.
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Quando muito, será conveniente analisar se as acusações que o Governo francês articula contra tais decisões não revelam que, nomeadamente devido a violações de normas de competência, essas medidas enfermam de vícios de uma gravidade tal que seria necessário considerá-las como actos nulos, cuja inobservância é evidentemente admissível, mesmo na ausência de uma sentença de anulação. É a essa análise que iremos proceder seguidamente, sendo claro que não será um controlo rigoroso de legalidade (que não poderia estar aqui em causa), mas, unicamente, uma análise sumária, centrada principalmente nas regras de competência, à qual procederemos de forma a verificar se as decisões não apresentam vícios graves e manifestos a este respeito.
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a)
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Analisemos, em primeiro lugar, a decisão de 6 de Julho de 1969, a propósito da qual, como sabem, o Governo francês apresenta três tipos de considerações. Alega que a Comissão tomou posição sobre uma medida de política monetária, que releva unicamente da competência dos Estados-membros. Observa seguidamente que se tratava de uma medida de alcance geral e não de uma medida específica aplicável apenas ao sector do carvão ou do aço. Defende finalmente que o artigo 67.o do Tratado CECA, em que se baseia a decisão, apenas atribui à Comissão, em situações análogas à surgida em França, o poder de dirigir recomendações.
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No que diz respeito à primeira destas observações, é indubitável que a fixação da taxa de desconto é um instrumento de política monetária, o que equivale a afirmar que pertence a um sector, em princípio (tal como resulta dos artigos 26.o e 71.o do Tratado CECA) da competência dos Estados-membros. Mas isso não significa que deva ser negada toda e qualquer competência às autoridades comunitárias neste domínio. A Comissão não erra quando sublinha que as taxas de redesconto preferenciais aplicadas aos títulos para mobilização dos créditos externos podem constituir um auxílio à exportação, se nos reportarmos à definição geral de subvenção dada pelo Tribunal no acórdão de 23 de Fevereiro de 1961 no processo 30/59 (
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). Daqui resulta que, se a medida em causa foi especificamente concebida em benefício das empresas do sector do carvão e do aço, pode aplicar-se a proibição prevista na alínea c) do artigo 4.o do Tratado CECA. Mas, neste caso, é igualmente possível (em circunstâncias excepcionais) que, por derrogação à referida proibição, a Comissão autorize o Estado-membro a adoptar determinadas medidas, e, evidentemente, essa autorização éconcedida sob a forma de uma decisão, eventualmente acompanhada de determinadas condições.
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Se analisarmos o artigo 67.o do Tratado CECA, em que se baseava a decisão de 6 de Julho, deverá reconhecer-se que no segundo parágrafo do n.o 2 é também atribuído à Comissão o poder de autorizar auxílios. O Governo francês contrapõe, é certo, que apenas se trata de auxílios específicos em benefício de empresas do sector CECA, enquanto que as medidas que adoptou em matéria de taxa de redesconto têm um alcance geral. Todavia, no âmbito da análise sumária que desenvolvemos, poderíamos, para afastar tal objecção, limitar-nos a sublinhar que em Julho de 1968 o Governo francês não formulou reservas quando participou nas reuniões do Conselho, que tinha sido consultado sobre estas questões, e que, além disso, deu o seu acordo às medidas adoptadas pela Comissão, o que significa o reconhecimento de que estas se baseavam juridicamente no n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 67.o do Tratado CECA, o qual prevê tal «acordo». Mas, além disso, podem considerar-se como perfeitamente defensáveis as considerações expostas pela Comissão em apoio da sua tese, ou seja, para demonstrar que a decisão de 6 de Julho de 1968 autorizava de facto medidas especificamente concebidas em benefício da indústria siderúrgica. Vejamos a fundamentação da Comissão: tendo as medidas aprovadas inicialmente pelas autoridades francesas sido adoptadas unilateralmente com base nos artigos 104.o a 109.o do Tratado CEE, a sua validade apenas podia ser temporária. Não era assim possível excluir a eventualidade de, nos termos do n.o 3 do artigo 109.o, o Conselho decidir que a França devia modificar, suspender ou suprimir as referidas medidas (por exemplo, na hipótese da assistência mútua recomendada pela Comissão se ter revelado suficiente); não se podia igualmente excluir, prossegue a Comissão, que ela própria, ao autorizar posteriormente, com base no artigo 108.o, a aplicação da taxa preferencial a todos os créditos, viesse a fixar condições mais rigorosas do que aquelas que tinham sido estabelecidas inicialmente em relação às. empresas do carvão e do aço, relativamente às quais tal medida tinha um menor alcance. Com efeito, o próprio Governo francês tinha declarado que a taxa de redesconto preferencial tem uma incidência reduzida sobre as operações de exportação do sector siderúrgico, que se efectuam geralmente a curto prazo. Considerando a situação deste ponto de vista, ou seja, considerando que, tendo em conta as normas estabelecidas pelos artigos 108.o e 109.o do Tratado CEE, não era evidente em 6 de Julho que as medidas adoptadas pelas autoridades francesas tivessem um alcance geral, a Comissão tinha razão em pensar que as medidas que autorizava nessa data eram especificamente aplicáveis em benefício das empresas do carvão e do aço. Por conseguinte, é indubitável que em relação ao segundo parágrafo do n.o 2 do artigo 67o do Tratado CECA, não se pode igualmente falar de desvio manifesto às regras de competência.
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O mesmo se diga no que diz respeito às disposições do artigo 67.o que prevêem, em determinadas condições, o envio de meras recomendações ao Estado-membro. O que nos parece decisivo, com efeito, é que a Comissão não tenha considerado preenchidas as condições previstas pelas referidas disposições; a sua decisão baseou-se no crescimento dos custos de produção em resultado do aumento dos salários, o que equivale a afirmar que a Comissão teve sobretudo em conta os critérios aos quais se refere o n.o 2 do artigo 67.o No momento da adopção da decisão, recordêmo-lo, o Governo francês subscreveu esta maneira de ver as coisas e, nestas condições, não se pode falar neste momento de uma infracção manifesta às disposições do artigo 67.o Assim, resulta que nenhuma das observações formuladas pelo Governo Francês pode levar-nos a concluir que a decisão de 6 de Julho de 1968 apresente vícios de tal gravidade que a República Francesa pudesse julgar-se dispensada de a respeitar mesmo não tendo tal decisão sido formalmente anulada.
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b)
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Procedamos agora a uma análise sumária análoga da decisão de 23 de Julho de 1968.
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Também a seu respeito, invocando o artigo 104.o do Tratado CEE, o Governo francês defende em primeiro lugar que as modificações da taxa de desconto constituem medidas de política monetária e que, consequentemente, relevam exclusivamente da competência dos Estados-membros, tendo estes como única obrigação coordenar as suas políticas em matéria monetária, por força do artigo 105.o Esta tese não é completamente exacta e, para o demonstrar, basta observar que o próprio Governo francês se referiu ao artigo 109.o conjugado com o artigo 108.o, no momento de aprovar as medidas que considerava dever tomar. Ora, o artigo 108.o prevê que também a Comissão possa intervir, concedendo ao Estado-membro em dificuldade a autorização para adoptar medidas de protecção no caso de a assistência mútua que recomendara não ter sido concedida ou ser insuficiente. Resulta assim que, neste domínio, a Comissão tem realmente o poder de adoptar decisões e de fixar determinadas condições que as medidas de protecção autorizadas devem satisfazer. Esta constatação é suficiente, no âmbito da breve análise a que procedemos neste momento. Não é em contrapartida necessário verificar se as medidas de protecção autorizadas pela Comissão nos termos do artigo 108.o podem coexistir com as adoptadas unilateralmente pelo Estado-membro ao abrigo do artigo 109.o, nem se a decisão de 23 de Julho de 1968 se referia não apenas à autorização de modificar a taxa preferencial, mas à sua própria existência (ponto relativamente ao qual a Comissão nos forneceu uma demonstração plausível referindo-se ao pedido que o Governo francês lhe tinha apresentado em 12 de Junho de 1968).
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Em segundo lugar, o Governo francês alega que a Comissão não tinha de autorizar as medidas que ele adoptou devido ao facto de estas não constituírem auxílios. Como fundamentação, refere-se principalmente aos critérios enunciados especialmente pelo artigo 92.o do Tratado CEE. Examinemos assim esta disposição em pormenor. O artigo 92.o exige, em primeiro lugar, que se trate de auxílios «favorecendo certas empresas ou certas produções». Tal como a Comissão, consideramos, todavia, que esta condição se encontra preenchida não apenas quando as medidas consideradas privilegiam determinados sectores da produção ou determinadas regiões do país, mas igualmente nos casos em que nem todas as empresas do Estado-membro beneficiam de tais medidas, o que é incontestavelmente o caso dos auxílios à exportação, pois são numerosas as empresas que produzem exclusivamente para o mercado interno. O artigo 92.o estabelece em seguida que se deve tratar de auxílios que falseiem ou ameacem falsear a concorrência. Também sobre este ponto o Governo francês não consegue convencer-nos quando afirma que os produtos destinados ao consumo interno não estão em concorrência. É pelo menos necessário reconhecer, com a Comissão, que existe uma concorrência potencial, pois é evidente que, quando as condições de que beneficiam os exportadores se tornam menos favoráveis, os produtos inicialmente destinados à exportação vêm aumentar o volume daqueles que devem ser escoados no mercado interno. Além disso, no que diz respeito à concorrência com as empresas estrangeiras, é incontestável que os auxílios à exportação do tipo daqueles que aqui nos interessam podem originar uma distorsão quando (e este é efectivamente o caso) as empresas dos outros Estados-membros não beneficiam da mesma protecção contra o risco de aumento da taxa de desconto. Ora, para comparar as situações, é apenas este elemento que deve ser levado em conta e não, como considera o Governo francês, todos os elementos do custo global da produção. Finalmente, um elemento que nos parece igualmente convincente (trata-se do último critério), é que os auxílios à exportação «afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros». A este respeito, a consideração decisiva é que a medida em causa tem por objectivo promover as exportações e que, se a sua incidência não se fizesse sentir, as trocas comerciais desenvolver-se-iam de forma diferente. Os valores que o Governo francês citou para descrever a evolução real das correntes comerciais não têm, assim, um valor determinante. Consequentemente, no âmbito das disposições do Tratado relativas aos auxílios, não é em princípio admissível (sobre os pormenores da aplicação do artigo 92.o não temos que nos deter aqui) negar à Comissão o poder de conceder uma autorização. Em resumo, isto significa que, tal como no que se refere à decisão de 6 de Julho, é impossível afirmar que a decisão de 23 de Julho esteja de tal forma ferida de vícios que a República Francesa pudesse considerar-se dispensada da sua observância na ausência de uma sentença de anulação.
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4.
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Passemos ao exame das objecções com base nas quais a República Francesa se opõe directamente à decisão de 18 de Dezembro de 1968, permanecendo assim, para começar, no âmbito do procedimento iniciado nos termos do artigo 88.o do Tratado CECA.
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a)
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O primeiro argumento invocado neste contexto pelo Governo francês não nos tomará muito tempo. Alega que não sendo reconhecido à Comissão qualquer poder em matéria de política monetária, ela não pode proceder à execução de decisões que adoptou ilegalmente neste domínio. Não obstante o facto de o Governo francês apenas ter apresentado esta objecção na fase da réplica e, assim, ela poder desde logo ser rejeitada com base no artigo 42.o do Regulamento Processual, basta, sem dúvida, referirmo-nos à natureza e à base jurídica da decisão de 18 de Dezembro de 1968. O artigo 88.o do Tratado é o único critério a tomar em consideração relativamente à apreciação da questão. Nos termos desta disposição, basta observar que nos encontramos em presença de uma decisão regular e que o Estado-membro não a respeitou para se poder afirmar que a Comissão tem o direito de desencadear o procedimento destinado a sancionar este incumprimento (o que ela aliás é obrigada a fazer, nos termos da jurisprudência do Tribunal). Em contrapartida, a natureza jurídica da decisão à qual o Estado-membro não deu cumprimento é irrelevante neste caso.
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b)
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Em segundo lugar, o Governo francês parece defender que, se a Comissão desejava eliminar as repercussões, para as empresas siderúrgicas dos outros Estados-membros, das medidas que ele tinha adoptado, deveria emitir uma recomendação nos termos do artigo 67.o, em vez de uma decisão ao abrigo do artigo 88.o Mas é incontestável que esta tese também não é convincente. Com efeito, na medida em que o Tratado possibilita à Comissão duas formas de actuação, não se lhe pode censurar a decisão de recorrer àquela que lhe parece mais eficaz. E, neste caso, é indubitável que a forma mais eficaz consistia no prosseguimento da execução da decisão de 6 de Julho, que estabelecia as normas destinadas a eliminar a taxa de redesconto preferencial. Poderíamos sublinhar, além disso, que o poder de dirigir uma recomendação a que se refere o Governo francês foi previsto para remediar uma situação que a Comissão parece não ter tido em vista.
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c)
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O Governo francês alega ainda que a crise monetária de Novembro de 1968 originou uma situação nova que devia tornar caduco o acordo que concedera anteriormente às medidas autorizadas pela Comissão. O Governo francês alega que esta foi avisada do facto em 5 de Novembro e 13 de Dezembro, e conclui que a decisão adoptada pela Comissão em 18 de Dezembro constitui, no mínimo, a rejeição de um pedido por si apresentado naquele sentido. Mas, também neste ponto, não podemos concordar com o Governo francês. Este tinha conhecimento que, em 6 de Julho de 1968, com o seu acordo, a Comissão adoptara uma decisão relativa a medidas em matéria de política monetária. Se o Governo francês considerava que circunstâncias novas impediam a manutenção da decisão sob a sua forma inicial, é indubitável que a revogação unilateral do acordo que anteriormente dera não constituía a forma adequada de eliminar tal decisão. O que o Governo francês devia ter feito era tentar chegar a um acordo com a Comissão visando a sua modificação. Ora, não há qualquer indício de que tenha sido nesse sentido que agiu em 5 de Novembro e 13 de Dezembro, considerando o carácter lapidar das declarações que fez nessa altura. É por essa razão que é impossível afirmar que, com a sua decisão de 18 de Dezembro, a Comissão tenha rejeitado um pedido que as autoridades francesas teriam apresentado, pedido relativamente ao qual é expressamente referido no requerimento inicial (contrariamente ao afirmado na réplica) nunca ter sido apresentado.
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d)
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O quarto argumento alegado pelo Governo francês no presente contexto consiste em afirmar que o aumento da taxa preferencial imposto pela decisão de 6 de Julho implicava um maior custo do crédito para as empresas francesas em prejuízo das quais existiria afinal de contas um efeito discriminatório em relação à concorrência estrangeira.
Em primeiro lugar, com a Comissão, temos de responder ao Governo francês que, em princípio, não é correcto considerar a redução de um benefício discriminatório como uma discriminação em prejuízo daqueles que dele beneficiam. De resto, é incontestável que não se poderia aqui aplicar a comparação a todos os elementos do custo da produção. Porém, quando se limita a análise às taxas de redesconto, os valores citados durante o processo revelam que, em 1 de Novembro de 1968, não existia qualquer razão para duvidar que o nível de tais taxas se afastava sensivelmente do nível vigente nos outros países, pois apenas foi necessário passar a taxa preferencial de 2 % para 3 %. Estes são os elementos que o Governo francês aparentemente negligencia quando alega que o alinhamento integral da taxa privilegiada pela taxa normal teria criado uma ameaça de graves perturbações para a economia, originando assim uma infracção ao artigo 2.o do Tratado CECA. Não compreendemos, aliás, como se pode defender que as empresas francesas poderiam ser gravemente prejudicadas, pois o Governo francês sublinhou por diversas vezes que a taxa de redesconto preferencial apenas tinha uma incidência reduzida em relação às empresas do carvão e do aço e, ainda, porque está provado que a França considerou não dever manter para além da data prevista as outras medidas de auxílio, bastante mais eficazes, que a decisão de 6 de Julho tinha igualmente autorizado. É assim incontestável que o argumento que acabamos de analisar não contribui para que o Governo francês justifique o incumprimento da decisão de 6 de Julho.
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e)
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O Governo francês alega finalmente que, devido à crise monetária que eclodiu em Novembro de 1968, tinha o direito de adoptar unilateralmente medidas de protecção, por força do artigo 109.o do Tratado CEE, disposição que lhe conferia igualmente o direito de se afastar dos termos das decisões anteriores da Comissão e de manter o nível inicial da taxa de redesconto preferencial em relação às operações de exportação. Devemos ainda analisar em pormenor esta argumentação quando examinarmos a acção intentada ao abrigo do artigo 169o do Tratado CEE. Mas, no presente contexto, não podemos deixar de concordar com a Comissão e rejeitar, por extemporâneo, o argumento assim articulado. Com efeito, foi apenas na fase da réplica que o Governo francês o formulou pela primeira vez, enquanto que, no seu requerimento inicial, se limitara a afirmar que a crise monetária de Novembro de 1968 tinha tornado caduco o acordo que dera à decisão adoptada pela Comissão, nos termos do artigo 67.o do Tratado CECA. Nestas condições, não é correcto admitir que o Governo francês apenas tenha utilizado o seu direito de desenvolver argumentos já apresentados no requerimento inicial, devendo o artigo 42.o do Regulamento Processual ser inevitavelmente aplicado.
Consequentemente, fica demonstrado que nenhum dos argumentos dirigidos contra a decisão de 18 de Dezembro de 1968 pode contribuir para o êxito do recurso.
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5.
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No que diz respeito ao processo 6/69, resta analisar se podemos considerar como correctos os pedidos, nos termos dos quais, por força do artigo 169.o do Tratado CEE, a Comissão pretende obter a declaração dos incumprimentos da República Francesa, ou se, pelo contrário, esta pode justificar o incumprimento da decisão de 23 de Julho de 1968.
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a)
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Também aqui, o Governo francês, alegando que os problemas suscitados decorriam da política monetária, sustenta que a Comissão não tinha competência para formular o seu parecer fundamentado de 18 de Dezembro. Mas, indubitavelmente, o argumento não pode ter neste âmbito um alcance diferente daquele que tem no processo baseado no artigo 88.o do Tratado CECA. Na realidade, o acto de 18 de Dezembro de 1968 não constitui uma decisão geradora de uma nova obrigação para a República Francesa; limita-se a ser uma medida de carácter meramente declaratório, destinada simplesmente a preparar a propositura da acção judicial. Para que a Comissão pudesse formular o seu parecer bastava que verificasse existir uma decisão validamente adoptada e que, numa data determinada, a República Francesa não cumpriu. Em contrapartida, o carácter da decisão cujos termos eram retomados no parecer fundamentado é irrelevante para a aplicação do procedimento destinado a sancionar o incumprimento daquela decisão.
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b)
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Quando, seguidamente, para refutar os pedidos da Comissão, o Governo francês se refere, aqui também, à situação nova que eclodiu em França em Novembro de 1968, é necessário responder-lhe uma vez mais que não lhe era possível invocar tal situação para se considerar autorizado a não respeitar uma decisão válida tomada anteriormente pela Comissão. Apenas poderia ter evitado a acusação de incumprimento das obrigações decorrentes do Tratado se tivesse conseguido fazer modificar a referida decisão em tempo útil. Mas, como vimos, o Governo francês não actuou dessa forma, pois éimpossível aceitar-se que as suas comunicações de 5 de Novembro e de 13 de Dezembro de 1968, que apenas contêm declarações de ordem geral, constituam pedidos de modificação da decisão da Comissão. É conveniente ainda sublinhar que, em concordância com a Comissão, e de acordo com a jurisprudência do Tribunal (processos apensos 2/62 e 3/62) (
3
), a simples apresentação de um pedido não é suficiente para legitimar uma infracção já praticada às normas do Tratado.
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c)
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Na realidade, o Governo francês procura justificar a sua atitude alegando essencialmente que a crise monetária de Outubro/Novembro de 1968, durante a qual foi necessário aumentar para 6 % a taxa legal normal, criou uma situação tal que as autoridades francesas tinham o direito de adoptar unilateralmente medidas de protecção, nos termos do artigo 109. o do Tratado CEE, e, consequentemente, de se dispensarem igualmente de cumprir determinadas obrigações a que a França deveria, em princípio, dar cumprimento em 1 de Novembro. Considera o Governo francês que, tendo em conta tal situação, a Comissão não tinha o direito de exigir a execução da sua decisão; na sua opinião, só o Conselho tinha o poder, nos termos do n.o 3 do artigo 109. o do Tratado, de decidir se as medidas de protecção adoptadas pela República Francesa deviam ser modificadas, suspensas ou suprimidas. É indubitável que nos encontramos em presença de um argumento que poderia retirar o fundamento à acção da Comissão. Deste modo, convém proceder à sua análise com um cuidado muito especial. É igualmente evidente que sendo a norma invocada pelo Governo francês uma disposição derrogatória, a referida análise deve fazer-se de acordo com critérios restritos, incumbindo ainda ao Governo francês provar que as condições exigidas pelo artigo 109. o estão preenchidas. Analisemos assim, com base nas declarações escritas e orais das partes, como se apresenta a questão a este respeito. A Comissão sublinha, em primeiro lugar, que o Governo francês não respeitou determinadas normas processuais fundamentais enunciadas no artigo 109. o, pois não cumpriu a sua obrigação de informar a Comissão e os outros Estados-membros das medidas de protecção adoptadas pela República Francesa o mais tardar no momento em que estas entraram em vigor. Tendo esta exigência formal sido respeitada noutros casos em que a França recorreu ao artigo 109.o (por exemplo, em 25 de Novembro), enquanto que no presente processo apenas no decurso do mesmo (no memorando de defesa) o Governo francês se referiu ao artigo 109.o, temos efectivamente bases para concluir que, em 1 de Novembro de 1968, as autoridades francesas não pensavam vir a recorrer às disposições do referido artigo. Mas, além disso, a Comissão contesta igualmente que as condições materiais, exigidas para a aplicação do artigo 109.o, tenham sido preenchidas: alega, por outras palavras, que, antes de 1 de Novembro, a crise monetária ainda não tinha atingido proporções de tal forma graves que a França pudesse considerar-se autorizada a adoptar com carácter urgente medidas de protecção (e, por conseguinte, a não cumprir a decisão de 23 de Julho). Os valores semanais e diários da saída de divisas durante o período em questão, que foram a este respeito referidos pela Comissão e não contestados pelo Governo francês, podem indicar (é necessário reconhecê-lo) que as dúvidas expressas pela Comissão são efectivamente justificadas. Se, todavia, hesitarmos em colocar-nos neste terreno, devemos pelo menos concordar com a Comissão quando sublinha que apenas posteriormente (mais precisamente em 12 e 24 de Novembro) foram adoptadas medidas eficazes contra a saída especulativa de divisas. Além disso, é extremamente importante proceder a uma comparação com situações análogas, como as ocorridas em Maio e Junho de 1969. Com efeito, durante esses meses, as perdas em divisas em França atingiram maior amplitude do que no final de Outubro e princípio de Novembro de 1968. Este facto, contudo, não impediu o Governo francês de aumentar por duas vezes, e em cada uma delas um ponto, a taxa de redesconto preferencial em relação aos créditos a curto prazo sobre o estrangeiro, até alcançar 5 %. Podemos assim interrogarmo-nos se, em Novembro de 1968, a manutenção da taxa de redesconto preferencial a um nível baixo era efectivamente concebida como uma medida de protecção adoptada no âmbito de decisões de política monetária. Acrescente-se ainda que é bastante duvidoso que se tratasse de um meio adequado para remediar crises da balança de pagamentos do tipo daquela que está aqui em causa. O que nos parece de qualquer forma plausível é que, quando o redesconto foi praticado de uma determinada forma (por exemplo, quando os títulos para mobilização dos créditos sobre o estrangeiro não são cedidos ao Banco Central, mas apenas lhe são entregues como caução), a manutenção da taxa de redesconto a um nível pouco elevado pode incitar os exportadores a não transferir as divisas adquiridas no estrangeiro, na perspectiva de uma modificação da cotação, facto que impede a obtenção de uma melhoria imediata da balança de pagamentos. Os balanços semanais do Banco de França relativos ao período em questão, aos quais se referiu a Comissão, parecem demonstrar igualmente tal situação, pois revelam um aumento dos créditos à exportação (ou seja, da carteira de títulos representativos dos créditos a curto prazo), que não tem correspondência no aumento do volume real das exportações.
Tendo em conta todas estas observações e considerações, é sem dúvida permitido duvidar seriamente que as autoridades francesas tivessem podido invocar a cláusula de protecção prevista no artigo 109.o para se dispensarem de aumentar a taxa de redesconto preferencial em 1 de Novembro de 1968. Mas, nestas condições, incumbia ao Governo francês provar que as condições exigidas para a aplicação do artigo 109.o estavam preenchidas. Como ele não apresentou essa prova, não é pertinente o argumento que deduz do referido artigo, sendo assim necessário rejeitá-lo igualmente.
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6.
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Recapitulação
Em resumo, somos levados a considerar que o Governo francês procedeu incorrectamente quando, em 1 de Novembro de 1968, não reduziu para 1,5 pontos percentuais a diferença existente entre a taxa de redesconto preferencial para os créditos à exportação e a taxa legal normal. A Comissão tem assim fundamentos para censurar a este Estado não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ou, o que é o mesmo, por força das decisões que ela adoptara. Daqui resulta também que este Tribunal deve negar provimento ao recurso interposto pela República Francesa contra a decisão da Comissão de 18 de Dezembro de 1968 e considerar procedentes, por outro lado, os pedidos do requerimento de 31 de Janeiro de 1968, mediante o qual a Comissão requer a este Tribunal a declaração de incumprimento praticado pelo referido Estado. Concluímos, finalmente, no sentido de que a República Francesa seja condenada nas despesas em ambos os processos.
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(
*1
) Língua original: alemão.
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1
) Alemanha/Alta Autoridade, Colect. 1954-1961, p. 379.
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2
) Steenkolenmijnen/Alta Autoridade, Colect. 1954-1961, p. 551.
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3
) Acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Comissão/Luxemburgo e Bélgica, Colect. 1962-1964, p. 147.
