Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-591/19

1.

Com o seu recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 11 de junho de 2019, De Esteban Alonso/Comissão (T‑138/18, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2019:398), no qual condenou a Comissão a pagar a Fernando De Esteban Alonso (a seguir «recorrente») a quantia de 62000 euros a título de reparação pelo dano moral por ele sofrido em razão dos comportamentos ilegais do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e da Comissão, no âmbito de uma transmissão de informações a autoridades judiciárias nacionais e de um processo penal nacional contra ele instaurado.

2.

O presente recurso oferece ao Tribunal de Justiça a ocasião de se pronunciar pela primeira vez, por um lado, sobre o alcance do artigo 4.o da Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom ( 2 ), no que respeita à transmissão pelo OLAF de informações relativas a um inquérito às autoridades judiciárias nacionais antes do seu encerramento e, por outro, sobre o alcance do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 ( 3 ), no que respeita à intervenção da Comissão num processo penal antes do encerramento do referido inquérito do OLAF ( 4 ).

3.

O OLAF, instituído pela Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de abril de 1999 ( 5 ), está encarregado, designadamente, nos termos do artigo 2.o desta decisão, de efetuar no interior das instituições, inquéritos administrativos destinados a combater a fraude, a corrupção e qualquer outra atividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da União Europeia e de investigar factos graves, ligados ao exercício de atividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e dos agentes da União suscetível de processos disciplinares e, sendo caso disso, penais.

4.

O Regulamento n.o 1073/1999 regula as inspeções, as verificações e as ações levadas a cabo pelos agentes do OLAF no exercício das suas funções. Os inquéritos efetuados pelo OLAF consistem em inquéritos «externos» (exteriores às instituições da União) e em inquéritos «internos» (interiores a essas instituições). Este regulamento, aplicável ratione temporis aos factos do caso em apreço, foi revogado pelo Regulamento n.o 883/2013.

5.

O considerando 10 do Regulamento n.o 1073/1999 previa:

«Considerando que estes inquéritos devem ser efetuados em conformidade com o Tratado, designadamente com o protocolo [(n.o 7)] relativo aos privilégios e imunidades [da União Europeia ( 6 )], no respeito do Estatuto dos Funcionários [da União Europeia ( 7 )] e o Regime aplicável aos outros agentes […], bem como no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em particular do princípio de equidade, do direito da pessoa implicada a expressar‑se sobre os factos que lhe dizem respeito e do direito a que apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito; que, para o efeito, as instituições, órgãos e organismos devem poder prever as condições e disposições de execução dos inquéritos internos; que, por conseguinte, convém modificar o estatuto, a fim de prever os direitos e obrigações dos funcionários e outros agentes em matéria de inquéritos internos.»

6.

O artigo 4.o, n.os 1 e 5, deste regulamento, sob a epígrafe «Inquéritos internos», tinha a seguinte redação:

«1. Nos domínios visados no artigo 1.o, [o OLAF] realizará inquéritos administrativos no interior das instituições, órgãos e organismos […]

Tais inquéritos internos serão efetuados no respeito das normas dos Tratados, designadamente o protocolo [(n.o 7)] relativo aos privilégios e imunidades, bem como do estatuto, nas condições e segundo as regras previstas no presente regulamento e em decisões adotadas por cada instituição, órgão e organismo. As instituições concertar‑se‑ão sobre o conteúdo dessa decisão.

[…]

5. Quando as investigações revelem que um membro, dirigente, funcionário ou agente pode estar implicado pessoalmente, a instituição, órgão ou organismo a que pertença será informado.

Nos casos em que o inquérito exija segredo absoluto ou o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, esta informação poderá ser diferida.»

7.

O artigo 9.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Relatório de inquérito e sequência dos inquéritos», dispunha:

«1. No termo de qualquer inquérito por si realizado, o [OLAF] elaborará, sob a autoridade do diretor, um relatório que incluirá nomeadamente os factos verificados, o prejuízo financeiro, se for caso disso, e as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do diretor do [OLAF] sobre o seguimento a dar ao mesmo.

2. Os relatórios serão elaborados tendo em conta os requisitos processuais exigidos pela legislação nacional do Estado‑Membro em causa. Os relatórios assim estabelecidos constituirão, nas mesmas condições e com o mesmo valor que os relatórios administrativos elaborados pelos inspetores administrativos nacionais, elementos de prova admissíveis nos processos administrativos ou judiciais do Estado‑Membro em que a sua utilização se revele necessária. Ficarão sujeitos às mesmas regras de apreciação que as aplicáveis aos relatórios administrativos elaborados pelos inspetores administrativos nacionais e terão idêntico valor.

3. Os relatórios elaborados na sequência dos inquéritos externos e todos os respetivos documentos úteis serão transmitidos às autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa, em conformidade com a regulamentação relativa aos inquéritos externos.

4. Os relatórios elaborados na sequência dos inquéritos internos e todos os respetivos documentos úteis serão enviados à instituição, órgão ou organismo em causa. As instituições, órgãos e organismos darão aos inquéritos internos o seguimento, designadamente a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respetivos resultados e informarão o diretor do [OLAF], num prazo por este estabelecido nas conclusões do seu relatório, do seguimento dado ao inquérito.»

8.

O artigo 10.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Transmissão de informações pelo [OLAF]», enunciava:

«1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.o, 9.o e 11.o do presente regulamento e das disposições contidas no Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 [ ( 8 )], o [OLAF] poderá transmitir a qualquer momento às autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa informações obtidas durante os inquéritos externos.

2. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.o, 9.o e 11.o do presente regulamento, o diretor do [OLAF] transmitirá às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa as informações colhidas pelo [OLAF], aquando de inquéritos internos, sobre factos suscetíveis de processo penal. Sob reserva das necessidades do inquérito, informará simultaneamente o Estado‑Membro em causa.

3. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.o e 9.o do presente regulamento, o [OLAF] poderá transmitir a qualquer momento à instituição, órgão ou organismo em causa informações obtidas durante inquéritos internos.»

9.

A Decisão 1999/396 prevê, no seu artigo 4.o, as regras de informação do interessado no âmbito dos inquéritos internos do OLAF nos seguintes termos:

«No caso de se revelar a possibilidade de uma implicação pessoal de um membro, funcionário ou agente da Comissão, o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja suscetível de prejudicar o inquérito. Em qualquer caso, na sequência do inquérito, não podem ser extraídas conclusões visando especificamente um membro, funcionário ou agente da Comissão sem que o interessado tenha tido a possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito.

Em casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo para efeitos do inquérito e exijam o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, a obrigação de convidar o membro, funcionário ou agente da Comissão a exprimir‑se pode ser diferida de acordo com, respetivamente, o presidente da Comissão ou o seu secretário‑geral.»

10.

O recorrente é um antigo funcionário da Comissão que exerceu, nomeadamente, as funções de diretor da Direção «Informática, publicações e relações externas» no Serviço de Estatística da União Europeia (a seguir «Eurostat»), de 1 de janeiro de 1993 a 31 de janeiro de 1997, antes de ser nomeado para outras funções na Comissão.

11.

Para assegurar a divulgação dos dados estatísticos, o Eurostat recorria ao apoio do Serviço das Publicações das Comunidades Europeias (OPOCE). Este serviço tinha criado no ano de 1996 uma rede de pontos de venda chamados «datashops». As relações entre o Eurostat, o OPOCE e cada datashop eram organizadas por contratos financeiros. Tendo uma auditoria interna do Eurostat realizada em setembro de 1999 revelado a existência de irregularidades na gestão financeira e levantado suspeitas de desvios de fundos, em 17 de março de 2000, o OLAF foi chamado a intervir, tendo aberto vários inquéritos.

12.

No âmbito de um desses inquéritos, referente ao processo «Eurostat‑Datashop‑Planistat», o diretor‑geral do OLAF transmitiu às autoridades judiciárias francesas, numa nota de 19 de março de 2003, informações relativas a factos suscetíveis de receber qualificação penal (a seguir «nota de 19 de março de 2003»). Essa nota mencionava especificamente Y. Franchet, diretor‑geral do Eurostat à época dos factos em causa e à data da referida nota, e D. Byk, chefe de unidade do Eurostat à época desses factos e diretor deste à data da mesma nota. O recorrente não era nomeado na nota.

13.

Em 4 de abril de 2003, o procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (France) [Procurador da República junto do Tribunal de Primeira Instância de Paris (França)] ordenou a abertura de um processo de instrução por recetação e cumplicidade no crime de abuso de confiança. Em 3 de abril de 2003, o diretor‑geral do OLAF enviou ao secretário‑geral da Comissão uma nota de síntese sobre os inquéritos em curso relativos ao Eurostat. Em 10 de julho de 2003, a Comissão apresentou uma denúncia contra X e constituiu‑se parte civil.

14.

Em 25 de setembro de 2003, o OLAF concluiu o seu relatório final no processo «Eurostat‑Datashop‑Planistat», que foi transmitido às autoridades judiciárias francesas. O recorrente também não era nele nomeado.

15.

Em 29 de janeiro de 2004, em resposta a um pedido do Ministério Público francês, a Comissão autorizou o levantamento da imunidade do recorrente, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 2, do Protocolo relativo aos privilégios e imunidades. Este não foi informado de tal facto. Em seguida, a Comissão instaurou um processo disciplinar contra o recorrente.

16.

Em 9 de setembro de 2008, na sequência da sua audição, para a qual foi convocado como testemunha pela polícia judiciária francesa, o recorrente foi detido e, no dia seguinte, constituído arguido pelo crime de abuso de confiança.

17.

Em 9 de setembro de 2013, o juiz de instrução do tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primeira Instância de Paris) proferiu um despacho de não pronúncia (a seguir «despacho de não pronúncia») relativamente a todas as pessoas constituídas arguidas, incluindo o recorrente. A Comissão, enquanto parte civil, interpôs recurso desse despacho, ao qual foi negado provimento pela cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) por Acórdão de 23 de junho de 2014, e, posteriormente, interpôs recurso de cassação deste último acórdão; a Cour de cassation (Tribunal de Cassação) negou provimento a este recurso por Acórdão de 15 de junho de 2016.

18.

Em 15 de setembro de 2008, e posteriormente em 12 de dezembro de 2013, o recorrente apresentou pedidos de assistência, com fundamento no artigo 24.o do Estatuto, que foram indeferidos pela Comissão. Contra o segundo indeferimento, o recorrente apresentou, primeiro, uma reclamação, que foi rejeitada pela Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir «AIPN»), e, em seguida, interpôs recurso, ao qual foi negado provimento pelo Tribunal da Função Pública da União Europeia por Despacho de 15 de julho de 2015 ( 9 ), que o Tribunal Geral confirmou em instância de recurso por Acórdão de 9 de setembro de 2016 ( 10 ).

19.

Em 22 de dezembro de 2016, o recorrente apresentou um pedido de reparação dos danos sofridos devido ao comportamento do OLAF e da Comissão, ao abrigo do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto. Tendo a AIPN indeferido esse pedido por falta de fundamento, o recorrente apresentou uma reclamação contra a decisão de indeferimento. Por Decisão de 29 de novembro de 2017, a AIPN indeferiu essa reclamação por falta de fundamento.

20.

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de fevereiro de 2018, o recorrente interpôs recurso com fundamento no artigo 270.o TFUE, destinado a obter a reparação dos danos morais, físicos e materiais que, alegadamente, sofreu devido a faltas cometidas pelo OLAF e pela Comissão, pelo facto, por um lado, de não ter sido ouvido antes da transmissão às autoridades francesas dos elementos que lhe são imputados e, por outro, de a Comissão ter prosseguido de maneira injustificada os processos penais que lhe foram instaurados. Esses danos ascendiam, segundo o recorrente, a 1102291,68 euros, a que devia acrescer a quantia de 3000 euros, a título de despesas não reembolsáveis e despesas.

21.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou que estavam preenchidos os três requisitos em que assenta a responsabilidade da União, a saber, a ilegalidade do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o dano invocado. O Tribunal Geral julgou, assim, parcialmente procedente o pedido do recorrente e condenou a Comissão a pagar a quantia de 62000 euros a título de indemnização pelo dano moral sofrido devido aos comportamentos ilegais dessa instituição e do OLAF.

22.

No que respeita, mais especificamente, ao caráter ilegal do comportamento do OLAF e da Comissão, o Tribunal Geral precisou, a título preliminar, que, quando age na qualidade de empregador, a União está sujeita a uma responsabilidade acrescida, que se manifesta pela obrigação de reparar os danos causados ao seu pessoal por qualquer ilegalidade cometida na sua qualidade de empregador ( 11 ). Em primeiro lugar, o Tribunal Geral concluiu que o OLAF violou o artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 e os direitos de defesa do recorrente ao transmitir o dossier«Eurostat — Datashop — Planistat» às autoridades judiciárias francesas ( 12 ) ou, pelo menos, não respeitou a sua obrigação de informar o recorrente por força desta disposição ( 13 ). Com efeito, tendo em conta as funções que exercia à data dos factos, o recorrente deveria ter sido «equiparado» às pessoas «especificamente visadas» nas conclusões extraídas na sequência do inquérito conduzido pelo OLAF, na aceção do artigo 4.o, primeiro parágrafo, segundo período, da referida decisão ( 14 ), ou, de qualquer modo, deveria ter sido considerado pessoalmente implicado nos factos na origem desse inquérito e, consequentemente, rapidamente informado, na aceção do artigo 4.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da mesma decisão ( 15 ). Em segundo lugar, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999, ao constituir‑se parte civil e ao apresentar denúncias nos órgãos jurisdicionais franceses antes de ser elaborado o relatório final do OLAF, sem dispor de elementos de prova suficientes e concludentes em abono do recorrente ( 16 ).

23.

No que respeita ao dano moral sofrido pelo recorrente, e ao nexo de causalidade entre as violações apuradas e esse dano, o Tribunal Geral concluiu, em primeiro lugar, que o facto de a Comissão se ter constituído parte civil e ter apresentado uma denúncia nos órgãos jurisdicionais franceses antes de ter sido encerrado o inquérito do OLAF causou ao recorrente uma ofensa à sua honra e à sua reputação profissional e que o referido dano resultava diretamente do comportamento da Comissão ( 17 ). Em segundo lugar, o Tribunal Geral concluiu que o facto de o OLAF ter transmitido às autoridades judiciárias francesas a nota de 19 de março de 2003 que implica o recorrente sem o ter ouvido ou, pelo menos, o ter informado, causou‑lhe um dano moral por não se ter podido exprimir nem defender em relação aos factos que fundamentaram os processos que lhe foram movidos e que esse dano resultava do comportamento ilegal do OLAF ( 18 ).

24.

Em 1 de agosto de 2019, a Comissão interpôs recurso do acórdão do Tribunal Geral. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido e negar provimento ao recurso interposto em primeira instância, bem como condenar o recorrente nas despesas das duas instâncias.

25.

O recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso do acórdão do Tribunal Geral e, a título subsidiário, julgar procedente na íntegra o seu pedido apresentado no Tribunal Geral ( 19 ), bem como condenar a Comissão nas despesas das duas instâncias.

26.

Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca três fundamentos de anulação: o primeiro relativo à qualificação jurídica errada dos factos à luz do artigo 4.o da Decisão 1999/396, o segundo relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999, e o terceiro, apresentado a título subsidiário, relativo à inexistência de nexo de causalidade entre o comportamento e o dano invocado.

27.

A título preliminar, importa salientar que, segundo jurisprudência constante, a responsabilidade da União pressupõe a verificação de um conjunto de requisitos no que respeita à ilegalidade do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o dano invocado ( 20 ). O caráter cumulativo destes requisitos implica que, quando um deles não está preenchido, a União não incorre em responsabilidade extracontratual ( 21 ).

28.

No que respeita, mais especificamente, ao requisito relativo ao comportamento ilegal imputado à instituição ou ao órgão em causa, o Tribunal Geral precisou, com razão, no acórdão recorrido que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal Geral ( 22 ), quando age na qualidade de empregador, a União está sujeita a uma responsabilidade acrescida, que se manifesta pela obrigação de reparar os danos causados ao seu pessoal por qualquer ilegalidade cometida na sua qualidade de empregador ( 23 ), e isto, sem que seja necessário verificar a questão de saber se se trata de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tem por objeto conferir direitos aos particulares ( 24 ). Esta precisão não foi contestada no caso em apreço.

29.

O requisito relativo ao nexo de causalidade incide, por sua vez, sobre a existência de um nexo suficientemente direto de causa e efeito entre o comportamento das instituições da União e o dano, nexo que cabe ao recorrente provar, devendo esse comportamento censurado ser a causa determinante do dano ( 25 ).

30.

É à luz destas considerações que há que examinar os três fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à ilegalidade do comportamento do OLAF à luz do artigo 4.o da Decisão 1999/396, o segundo, à ilegalidade do comportamento da Comissão à luz do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999 e, o terceiro, ao nexo de causalidade entre esse comportamento e o dano moral reconhecido pelo Tribunal Geral.

31.

Com o seu primeiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao considerar o recorrente «pessoalmente implicado» ou «especificamente visado», na aceção do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396. O recorrente retorque que, embora não fosse «especificamente visado» nas conclusões do relatório do OLAF, aparecia «pessoalmente implicado» na nota de 19 de março de 2003, uma vez que foi na sequência da transmissão dessa nota, que continha uma referência implícita à sua pessoa, e a partir das informações nela contidas, que o procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (Procurador da República junto do Tribunal de Primeira Instância de Paris) tinha ordenado a abertura do processo de instrução que o visava especificamente.

32.

Para examinar este fundamento, importa debruçar‑se, a título preliminar, sobre a interpretação do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 e, em seguida, analisar as conclusões do Tribunal Geral segundo as quais o recorrente devia, por um lado, ser equiparado a uma pessoa «especificamente visada» pelas «conclusões extraídas na sequência do inquérito» do OLAF, na aceção do segundo período desta disposição e, por outro, estava, em todo o caso, «pessoalmente implicado» nos factos na origem do inquérito do OLAF e deveria, consequentemente, ter sido «rapidamente informado», na aceção do primeiro período da referida disposição.

33.

O artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, que estabelece as regras de informação das pessoas interessadas nos inquéritos internos do OLAF, prevê nomeadamente, por um lado, que, no caso de se revelar, no decurso de um inquérito, a possibilidade de uma «implicação pessoal» de um funcionário da Comissão, o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja suscetível de prejudicar o inquérito e, por outro, que, na sequência do inquérito, não podem ser extraídas conclusões «visando especificamente» um funcionário da Comissão sem que o interessado tenha tido a possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito.

34.

Essa disposição regula, portanto, dois casos distintos, aos quais são atribuídas consequências diferentes. O primeiro caso contempla, nomeadamente, a situação em que, no decurso de um inquérito, é revelada a possibilidade de uma «implicação pessoal» de um funcionário, enquanto o segundo considera, nomeadamente, a situação em que as conclusões extraídas na sequência do inquérito «visam especificamente» um funcionário. Se a aplicação do primeiro conceito requer uma apreciação, de natureza substancial, das circunstâncias do caso concreto para verificar a existência de elementos que possam demonstrar uma implicação da pessoa em causa, a aplicação do segundo conceito exige uma verificação, de natureza mais formal, de que uma pessoa é mencionada ou não nas conclusões extraídas na sequência do inquérito ( 26 ).

35.

A meu ver, a distinção entre estes dois casos é particularmente importante tendo em conta as diferentes consequências jurídicas que lhes estão associadas: por um lado, a obrigação de informar rapidamente a pessoa que aparece como pessoalmente implicada e, por outro, a de permitir à pessoa especificamente visada ser ouvida. Além disso, os dois casos distinguem‑se igualmente quanto ao momento em que as obrigações acima referidas se aplicam: o primeiro período do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 enuncia uma obrigação, muito genérica, de informar «rapidamente» a pessoa implicada, enquanto o segundo período desta disposição estabelece que a pessoa visada deve ser ouvida antes que sejam extraídas as conclusões na sequência do inquérito e refere‑se necessariamente às conclusões contidas num relatório elaborado sob a autoridade do diretor do OLAF ( 27 ).

36.

No caso vertente, o Tribunal Geral concluiu, por um lado, que o recorrente deveria ter sido equiparado a uma pessoa «especificamente visada» e, portanto, deveria ter sido ouvido na aceção do segundo período do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 ( 28 ), e, por outro, que, pelo menos, essa pessoa deveria ter sido considerada como pessoalmente implicada e deveria, portanto, ter sido rapidamente informada, na aceção do primeiro período desta disposição ( 29 ). Há, portanto, que examinar estas duas conclusões do Tribunal Geral, que são contestadas pela Comissão, à luz da interpretação acima referida do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396.

37.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, a título principal, que, tendo em conta as funções que exercia à época dos factos, o recorrente deveria ter sido «equiparado» às pessoas especificamente visadas nas conclusões do OLAF ( 30 ). O Tribunal Geral sustentou esta conclusão nos seguintes dois elementos.

38.

Por um lado, a nota de 19 de março de 2003 salientava o facto de o recorrente estar hierarquicamente colocado entre o seu chefe, Y. Franchet, diretor‑geral do Eurostat, e o seu subordinado, D. Byk, chefe de unidade. Por conseguinte, mesmo que não seja especificamente visado no relatório final do inquérito do OLAF, as autoridades penais francesas eram necessariamente levadas a suspeitar que o recorrente estava implicado nos factos aí descritos ( 31 ). Por outro lado, a nota de 19 de março de 2003 sublinhava que uma parte dos volumes de negócios dos datashops desviados em proveito do Eurostat alimentava uma «caixa negra», cuja utilização estava subordinada à autorização de um funcionário do Eurostat que a nota não nomeava, mas que o despacho de não pronúncia permitia identificar, uma vez que não havia nenhuma dúvida possível quanto à identidade das pessoas implicadas nos factos descritos nessa nota ( 32 ).

39.

Por conseguinte, o Tribunal Geral fundamentou a «equiparação» do recorrente a uma pessoa «especificamente visada» simultaneamente nas funções por ele exercidas, a saber, enquanto pessoa hierarquicamente colocada entre as duas pessoas especificamente visadas no inquérito do OLAF, e nos poderes que essas funções lhe conferiam, designadamente o poder de conceder a autorização para a utilização da «caixa negra» que era objeto desse inquérito.

40.

Ora, em primeiro lugar, parece‑me que, ao proceder deste modo, o Tribunal Geral confundiu os dois casos objeto do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396. Com efeito, aplicou, para a análise do conceito de «pessoa “especificamente visada”», a mesma apreciação factual das circunstâncias que a requerida para a análise do conceito de «indivíduo “pessoalmente implicado”». Por outras palavras, o Tribunal Geral interpretou em sentido muito amplo o conceito de «pessoa “especificamente visada”», de modo a alinhá‑lo, em substância, com o conceito de «indivíduo “pessoalmente implicado”» ( 33 ).

41.

Em meu entender, esta interpretação equivale a privar de qualquer utilidade a distinção entre os dois casos previstos no artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 e a confundir a obrigação de informar rapidamente dos factos contestados um funcionário pessoalmente implicado no decurso do inquérito e a obrigação de ouvir uma pessoa especificamente visada antes que seja adotado o relatório final. Parece‑me, portanto, que a referida interpretação é contrária ao próprio texto da disposição interpretada.

42.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral confundiu igualmente os momentos em que se deve apreciar a existência das duas situações acima referidas. Com efeito, conforme declarado pelo Tribunal Geral, o procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (Procurador da República junto do Tribunal de Primeira Instância de Paris) ordenou, em 4 de abril de 2003, a abertura de um processo de instrução na sequência da transmissão da nota de 19 de março de 2003 ( 34 ). Ora, esta nota que é, segundo o recorrente, o ato que o prejudicou ( 35 ), não contém conclusões extraídas «na sequência do inquérito», tendo o relatório final sido adotado apenas em 25 de setembro de 2003.

43.

Todavia, o Tribunal Geral não teve em conta essa circunstância e, na sua apreciação ( 36 ), baseia‑se indistintamente nas constatações efetuadas no relatório final e na nota de 19 de março de 2003 ( 37 ), constatações que, de resto, eram «corroboradas», segundo o Tribunal Geral, pelo despacho de não pronúncia, que foi adotado em 21 de janeiro de 2013, ou seja cerca de dez anos depois da adoção da nota de 19 de fevereiro de 2003, na sequência do inquérito das autoridades judiciárias francesas ( 38 ). Assim, a interpretação do Tribunal Geral não tem em conta a distinção, que resulta de maneira evidente do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, entre, por um lado, a adoção do relatório final, que desencadeia a obrigação do OLAF de ouvir previamente as pessoas visadas, e, por outro, a adoção de qualquer outro ato adotado previamente no âmbito do inquérito do OLAF, como a nota de 19 de março de 2003, que desencadeia simplesmente a obrigação de informar rapidamente as pessoas implicadas ( 39 ).

44.

Considero, portanto, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396.

45.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, a título subsidiário, que o recorrente deveria, pelo menos, ter sido considerado «pessoalmente implicado» nos factos na origem do inquérito do OLAF e, consequentemente, informado rapidamente, uma vez que não foi demonstrado que isso poderia prejudicar o inquérito ( 40 ).

46.

A este respeito, por um lado, recordo que o artigo 4.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Decisão 1999/396 prevê, nomeadamente, que um funcionário, relativamente ao qual é revelada a possibilidade de uma implicação pessoal, deve ser «rapidamente informado», desde que tal não seja suscetível de prejudicar o inquérito. Por outro lado, saliento que o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1073/1999 define especificamente a transmissão de informações às autoridades judiciárias e prevê que o diretor do OLAF transmitirá às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa as informações colhidas pelo OLAF, aquando de inquéritos internos, sobre factos suscetíveis de processo penal. Esta disposição não prevê nenhum prazo ou requisito para a transmissão dessas informações. Em meu entender, a referida disposição constitui uma lex specialis relativamente ao artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 no que respeita à transmissão de informações às autoridades judiciárias.

47.

Ora, não decorre do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, aplicado por analogia pelo Tribunal Geral no caso em apreço, nem do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1073/1999, que regula especificamente a transmissão de informações às autoridades judiciárias, que a informação do funcionário pessoalmente implicado deva necessariamente ocorrer antes da transmissão, pelo diretor do OLAF, das informações às autoridades judiciárias. Por outro lado, não resulta do acórdão recorrido nem dos autos do processo que a transmissão de informações às autoridades judiciárias no caso vertente tenha prejudicado os direitos de defesa do recorrente, no decurso do inquérito do OLAF ou no decurso do inquérito judicial das autoridades francesas, nem que o comportamento do OLAF tenha violado outras normas ou princípios gerais ( 41 ).

48.

Portanto, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 no sentido de que, no caso de se revelar a implicação pessoal de um funcionário, este deve ser informado antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias na aceção do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1073/1999.

49.

Considero, por conseguinte, que o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado procedente.

50.

Com o seu segundo fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito na interpretação do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999, porquanto deduziu a contrario desta disposição uma proibição de a Comissão se constituir parte civil e de apresentar uma denúncia ao juiz nacional antes do encerramento de um eventual inquérito do OLAF. Sustenta que não existe nenhuma razão válida para limitar assim a faculdade da Comissão de se constituir parte civil ou de apresentar uma denúncia nos órgãos jurisdicionais nacionais. O recorrente retorque que foi com base na nota de 19 de março de 2003, enviada às autoridades judiciárias francesas, adotada no âmbito de um inquérito interno do OLAF, que foi convocado no quadro da instrução penal nacional e, portanto, que deveria ter sido informado e ouvido relativamente aos factos que lhe diziam respeito antes de essa nota ser transmitida às autoridades em questão, em conformidade com o respeito pelo princípio dos direitos de defesa e da presunção de inocência.

51.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, em substância, que a Comissão não se devia ter constituído parte civil e apresentado uma denúncia nos órgãos jurisdicionais franceses antes do encerramento do inquérito do OLAF, relativo aos mesmos factos, a fim de proteger os funcionários em causa, atendendo a que, na falta das conclusões do inquérito do OLAF, a Comissão não estava em condições de tomar uma decisão informada ( 42 ). O Tribunal Geral chegou a esta conclusão aplicando aos processos judiciais nacionais, por analogia, o «raciocínio» segundo o qual a Comissão não pode instaurar um processo disciplinar antes de um inquérito do OLAF estar concluído, raciocínio que tem por fundamento, segundo o Tribunal Geral, o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999, conforme interpretado pelo Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão ( 43 ).

52.

Ora, a meu ver, o raciocínio efetuado por analogia pelo Tribunal Geral enferma de um erro de direito. Com efeito, há que observar que o artigo 9.o, n.o 4, segundo período, do Regulamento n.o 1073/1999 se limita a estabelecer que «[a]s instituições, órgãos e organismos darão aos inquéritos internos o seguimento, designadamente a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respetivos resultados». Além disso, como resulta da epígrafe do artigo 9.o deste regulamento, a disposição em questão regula, nomeadamente, a «sequência dos inquéritos» realizados pelo OLAF, o referido regulamento só sendo, aliás, referente aos inquéritos efetuados por este. Por conseguinte, tendo em conta uma interpretação textual e contextual, o artigo 9.o, n.o 4, segundo período, do Regulamento n.o 1073/1999 não tem por objeto regulamentar nem limitar os poderes e a margem de atuação da Comissão no que diz respeito à possibilidade de instaurar processos judiciais ou de intervir, nomeadamente como parte civil, num processo judicial, e isto independentemente dos seus poderes ou deveres no que respeita ao seguimento a dar aos inquéritos do OLAF.

53.

O próprio Tribunal Geral reconhece que nenhuma regra expressa proíbe a Comissão de se constituir parte civil ou de perseguir judicialmente um funcionário antes que o OLAF apresente o seu relatório de inquérito definitivo. Todavia, considera que o raciocínio seguido no âmbito dos processos disciplinares também pode ser aplicado por analogia aos processos judiciais nacionais, o que é conforme com o espírito e a letra do Regulamento n.o 1073/1999 ( 44 ).

54.

A este respeito, saliento que o Tribunal Geral não explica quais são os fundamentos jurídicos que justificam, no caso vertente, esta analogia. O raciocínio a que se refere limita‑se, em primeiro lugar, a retomar a conclusão a que tinha chegado no Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão ( 45 ), em segundo lugar, a evocar o artigo 25.o do anexo IX do Estatuto ( 46 ) e, em terceiro lugar, a recordar a redação do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999 ( 47 ).

55.

Ora, no que respeita, em primeiro lugar, ao Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão ( 48 ), é forçoso constatar que, nesse acórdão, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão tinha violado as regras que proíbem a abertura do processo disciplinar antes de os inquéritos do OLAF estarem concluídos ( 49 ), apoiando a sua conclusão principalmente na aplicação do artigo 5.o, n.os 2 e 7, da Decisão C(2002) 540 da Comissão, de 19 de fevereiro de 2002, relativa à condução dos inquéritos administrativos e dos procedimentos disciplinares ( 50 ), e limitando‑se a mencionar, a título exaustivo, o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999 ( 51 ), sem tirar nenhuma conclusão especial desta última disposição.

56.

Em todo o caso, supondo que o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999 possa fundamentar, por si só, a proibição da Comissão de instaurar um processo disciplinar antes do encerramento de um inquérito do OLAF, isso não basta para justificar, sem outra explicação, a aplicação por analogia dessa proibição aos processos judiciais nacionais, como fez o Tribunal Geral ( 52 ). Com efeito, a meu ver, os dois casos são radicalmente diferentes: por um lado, o processo disciplinar, gerido pela Comissão na qualidade de investigador e autoridade investida do poder de decisão, e cujo objeto específico é estabelecer a eventual responsabilidade de um funcionário à luz das suas obrigações disciplinares; por outro lado, um processo judicial, instaurado por iniciativa das autoridades judiciárias nacionais e por elas gerido, que tem um objetivo diferente, a saber, determinar a eventual prática de infrações penais, processo sobre o qual a Comissão não tem nenhum controlo.

57.

Se, no primeiro caso, se justifica prever que a Comissão aguarde o encerramento do inquérito do OLAF antes de instaurar um processo disciplinar, no segundo, em contrapartida, pode ser adequado, quando há elementos que levam a suspeitar da existência de infrações penais, recorrer imediatamente à autoridade judiciária nacional, para permitir a esta atuar judicialmente, sem demora, contra os presumíveis responsáveis, independentemente da abertura, em paralelo, de um processo disciplinar pela Comissão.

58.

No que respeita, em segundo lugar, ao artigo 25.o do anexo IX do Estatuto, mencionado pelo Tribunal Geral, basta observar que esta disposição é irrelevante no caso em apreço. Com efeito, decorre desta disposição que «[s]e o funcionário for perseguido judicialmente pelos mesmos factos, só será tomada uma decisão final depois de o tribunal competente ter proferido uma sentença final». Por outras palavras, a referida disposição prevê a suspensão do procedimento disciplinar quando esteja a correr um processo penal e não, inversamente, a suspensão de qualquer ato do processo penal quando um procedimento disciplinar esteja em curso. Em última análise, a existência desta mesma disposição demonstra que, contrariamente à abordagem seguida pelo Tribunal Geral, um processo penal é prioritário em relação a qualquer procedimento disciplinar conduzido pela Comissão.

59.

Em terceiro lugar, embora, nos termos do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999, a instituição em causa «deva» dar, em matéria judicial, o seguimento requerido pelo relatório de inquérito do OLAF, uma vez que esse relatório constitua um elemento de prova necessário para esse processo ( 53 ), não resulta a contrario desta disposição que a Comissão não «possa», antes do fim do inquérito do OLAF, recorrer prontamente à autoridade judiciária, se considerar dispor de informações ou elementos que podem dar início a um inquérito judicial ou constituir elementos de prova úteis para esse inquérito.

60.

Além disso, considero que os outros elementos factuais evocados pelo Tribunal Geral a título exaustivo também não podem pôr em causa esta conclusão. Com efeito, a circunstância de a Comissão estar consciente de que as informações à sua disposição não permitiam, nessa fase, tirar conclusões sobre os funcionários em causa ( 54 ) e que era necessário garantir o respeito pelo princípio da presunção de inocência no processo em causa ( 55 ), não impedia, mas justificava antes a apresentação, pela Comissão, de uma denúncia contra X, que não visasse o recorrente, e também não impedia a Comissão de se constituir parte civil ( 56 ). Isto é tanto mais assim quanto esta instituição se constituiu parte civil num processo já iniciado na sequência do recurso ao OLAF ( 57 ) e tinha recebido um relatório circunstanciado por parte do diretor do OLAF, no qual este indicava ter recebido informações por parte dos órgãos jurisdicionais franceses por força das quais considerava necessário que a Comissão apresentasse uma denúncia «para que a reclamação financeira não se limite apenas aos factos de recetação cometidos em França, e poder, assim, pedir a reparação pela totalidade do prejuízo também sofrido no Luxemburgo e em Bruxelas» ( 58 ), não obstante o facto de, nos termos do artigo 87.o do code de procédure pénale (Código de Processo Penal) francês, a constituição de parte civil poder ter lugar a qualquer momento durante a instrução ( 59 ).

61.

Por conseguinte, embora não se possa excluir que, em determinadas circunstâncias, a aplicação de outras regras ou princípios gerais do direito da União, tais como, designadamente, os direitos de defesa ou o princípio da presunção de inocência, possa tornar oportuno ou necessário que a Comissão aguarde os resultados de um inquérito do OLAF antes de agir judicialmente contra um funcionário, não há nenhum elemento nos autos do qual resulte que esses princípios podiam ser aplicados ou, menos ainda, que tenham sido violados no caso em apreço.

62.

Em conclusão, sou de opinião que as circunstâncias evocadas pelo Tribunal Geral não justificavam uma aplicação por analogia do artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1073/1999 ao caso vertente, no sentido de limitar a possibilidade de a Comissão apresentar uma denúncia contra X ou de se constituir parte civil num processo judicial instaurado na sequência do recurso ao OLAF ( 60 ).

63.

À luz de tudo o que precede, proponho que o segundo fundamento do recurso seja julgado procedente.

64.

Com o seu terceiro fundamento, deduzido a título subsidiário, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao dar provimento ao recurso apesar da inexistência de um nexo de causalidade entre, por um lado, a transmissão da nota de 19 de março de 2003 e a decisão da Comissão de apresentar uma denúncia «contra X», sem ter informado o recorrente, e, por outro, o dano invocado por este, uma vez que esse dano é apenas o resultado das iniciativas das autoridades judiciárias francesas sobre as quais nem a Comissão nem o OLAF têm domínio. O recorrente retorque que foi objeto, na qualidade de alto funcionário europeu, de acusações particularmente graves e infundadas, no decurso de um processo que deu a entender aos seus antigos colegas e às pessoas que lhe são próximas que tinha praticado factos repreensíveis e que estava implicado num escândalo financeiro europeu. Sofreu, assim, um dano moral pela ofensa à sua reputação e à sua honra.

65.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, por um lado, que o facto de a Comissão se ter constituído parte civil e ter apresentado uma denúncia nos órgãos jurisdicionais franceses antes de o inquérito do OLAF ter sido concluído, tinha causado ao recorrente uma ofensa à sua honra e à sua reputação profissional e que esse dano resultava diretamente do comportamento da Comissão ( 61 ), e, por outro, que o facto de o OLAF ter transmitido às autoridades judiciárias francesas a nota de 19 de março de 2003 que implica o recorrente sem o ter ouvido ou, pelo menos, o ter informado, tinha causado a este um dano moral por não se ter podido exprimir nem defender em relação aos factos que fundamentaram os processos que lhe foram movidos, e que esse dano resultava do comportamento ilegal do OLAF ( 62 ).

66.

Em meu entender, este raciocínio do Tribunal Geral não pode ser validado.

67.

Antes de mais, parece‑me evidente que os danos tidos em conta pelo Tribunal Geral, designadamente, a ofensa à honra e à reputação profissional do recorrente ( 63 ), bem como o sentimento de injustiça, de impotência e de frustração ( 64 ), foram consequência direta da constituição do recorrente como arguido pelas autoridades judiciárias francesas e não resultam do respetivo comportamento do OLAF e da Comissão, tanto mais que o recorrente não era visado nem pela nota de 19 de março de 2003 nem pela denúncia contra X da Comissão, e que a constituição como parte civil desta última se verificou no âmbito de um processo judicial já iniciado pelas autoridades judiciárias francesas.

68.

Em seguida, impõe‑se constatar que, contrariamente ao que alega o recorrente de que tinha sido objeto de «acusações particularmente graves e infundadas» ( 65 ), nem a nota de 19 de março de 2003, nem a denúncia contra X e a constituição de parte civil da Comissão podem ser equiparadas a «acusações». Com efeito, a Comissão informou simplesmente as autoridades judiciárias francesas de factos suscetíveis de constituírem infrações penais, sem sequer mencionar o recorrente como responsável possível por essas infrações, quando incumbe às referidas autoridades, na sequência de uma primeira instrução do processo, decidir da constituição de arguido e, portanto, da «acusação» das pessoas alegadamente responsáveis por essas infrações ( 66 ).

69.

Por outro lado, mesmo supondo que o comportamento alegadamente ilegal do OLAF ou da Comissão tenha constituído uma condição necessária (conditio sine qua non) da superveniência dos danos invocados, no sentido de que as informações fornecidas às autoridades judiciárias francesas foram determinantes para a instauração por estas do processo, isto não basta para estabelecer um nexo suficientemente direto de causalidade. Com efeito, conforme recordado no número anterior, é a abertura do inquérito penal, à qual está ligado o dano alegadamente sofrido pelo demandante, que é da competência exclusiva das autoridades judiciárias francesas, que constitui a causa determinante desse dano, na aceção da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça ( 67 ).

70.

Proponho, por conseguinte, que o terceiro fundamento do recurso seja julgado procedente.

71.

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado.

72.

No caso vertente, conforme foi referido no âmbito da análise dos três fundamentos do recurso, o Tribunal Geral cometeu erros de direito no que respeita à apreciação do primeiro e terceiro requisitos necessários para que se verifique a responsabilidade extracontratual da União, requisitos que foram objeto de debate contraditório perante o Tribunal Geral e cujo exame não requer a adoção de nenhuma medida adicional de organização do processo ou de instrução dos autos.

73.

Ora, com base na análise efetuada nas presentes conclusões, há que referir que a improcedência do recurso interposto pelo recorrente perante o Tribunal Geral se impõe quer pelo facto de o requisito da ilegalidade do comportamento imputado ao OLAF e à Comissão não estar preenchido, quer, a título subsidiário, pela inexistência de um nexo de causalidade entre esse comportamento e o dano invocado.

74.

Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.

75.

Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, desse regulamento, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, proponho condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão referentes, em conformidade com os pedidos desta, tanto ao processo de primeira instância como ao processo de recurso.

76.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo: