Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-59/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 27 de fevereiro de 2025 (1)

Processo C‑59/23 P

República da Áustria

contra

Comissão Europeia

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Indústria nuclear — Auxílio previsto pelo Governo Húngaro para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares nas instalações de Paks — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno na condição de a Hungria respeitar determinados compromissos »

I. Introdução

1. Por meio do presente recurso, a República da Áustria pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, de 30 de novembro de 2022, Áustria/Comissão (2), que negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão (UE) 2017/2112 da Comissão, de 6 de março de 2017, relativa à medida/ao regime de auxílios/ao auxílio estatal SA.38454 — 2015/C (ex 2015/N) que a Hungria tenciona aplicar para apoiar o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares na central nuclear de Paks II (3).

II. Antecedentes do litígio e decisão controvertida

2. Os antecedentes do litígio, conforme resultam dos n.os 2 a 9 do acórdão recorrido, podem ser resumidos do seguinte modo, para efeitos do presente processo.

3. Em 22 de maio de 2015, a Hungria notificou a Comissão Europeia de uma medida destinada a prestar uma contribuição financeira para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares nas instalações da central nuclear de Paks, na Hungria, onde já são explorados quatro reatores nucleares (a seguir «medida notificada»). A beneficiária dessa medida era a sociedade MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (a seguir «sociedade Paks II»), que se tornaria proprietária e sociedade exploradora dos dois novos reatores nucleares. A sociedade Paks II é detida a 100 % pelo Estado húngaro.

4. Em 23 de novembro de 2015, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.°, n.° 2, TFUE(4), e, em 6 de março de 2017, adotou a decisão controvertida. A medida comunicada, descrita na secção 2 desta decisão, consiste no desenvolvimento de dois reatores nucleares de tipo russo VVE‑1200 (V491) (a seguir «novos reatores») cuja construção é integralmente financiada pelo Estado húngaro em benefício da sociedade Paks II, que os deterá e explorará. Prevê‑se que os quatro reatores nucleares de tipo russo VVER‑440 (V213) que já são explorados nas instalações da central nuclear de Paks, que pertence a um comerciante de eletricidade e produtor energético detido pelo Estado húngaro, sejam progressivamente encerrados até 2037 para serem substituídos pelos novos reatores, que devem entrar em atividade em 2025 e 2026.

5. Ao abrigo do Acordo Intergovernamental sobre Cooperação no Domínio da Utilização Pacífica da Energia Nuclear, celebrado em 14 de janeiro de 2014 entre o Governo da Federação da Rússia e o Governo Húngaro (a seguir «acordo intergovernamental»), os dois países cooperam, no âmbito de um programa nuclear, para a manutenção e a prossecução do desenvolvimento da central nuclear de Paks. Segundo este acordo, a Federação da Rússia e a Hungria designam ambas uma organização pública experiente e controlada pelo Estado, que será financeira e tecnicamente responsável pelo cumprimento das suas obrigações como contratante ou proprietária no que respeita, nomeadamente, à conceção, construção e entrada em serviço dos novos reatores. A Federação da Rússia recorreu à sociedade anónima Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (a seguir «JSC NIAEP»), que construirá esses reatores, e a Hungria designou a sociedade Paks II para a detenção e exploração dos mesmos. Para o efeito, a JSC NIAEP e a sociedade Paks II celebraram, em 9 de dezembro de 2014, um acordo sobre um contrato de engenharia, adjudicação e construção que tem por objeto os referidos reatores.

6. No acordo intergovernamental, a Federação da Rússia comprometeu‑se a conceder à Hungria um empréstimo estatal para financiar o desenvolvimento dos novos reatores. Esse empréstimo é regulado pelo acordo de financiamento intergovernamental de 28 de março de 2014 e fornece uma linha de crédito renovável de 10 mil milhões de euros que se destinam exclusivamente à conceção, construção e entrada em serviço desses reatores. A Hungria disponibilizará um montante adicional de 2,5 mil milhões de euros, proveniente do seu próprio orçamento, para financiar o investimento nas instalações da central Paks II. A Hungria não transferirá os fundos necessários ao pagamento do preço de aquisição dos dois novos reatores para as contas da sociedade Paks II. A maior parte desses fundos será detida pelo Vnesheconombank (Banco para o Desenvolvimento e Assuntos Económicos Externos da Rússia). Por cada etapa considerada cumprida, a sociedade Paks II apresentará um pedido a esse banco para o pagamento de 80 % do montante devido diretamente à JSC NIAEP. Apresentará igualmente um pedido à Agência de Gestão da Dívida Pública da Hungria para o pagamento dos 20 % restantes.

7. Na decisão controvertida, a Comissão declarou que a medida notificada constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, que, sob reserva das condições enunciadas no artigo 3.° dessa decisão, era compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE (a seguir «auxílio em causa»). O artigo 3.° da decisão controvertida obriga a Hungria a tomar várias medidas para garantir que a sociedade Paks II respeite certas obrigações e restrições relativas, nomeadamente, à sua estratégia de investimento ou de reinvestimento, à exploração de uma plataforma de venda em leilão e à sua autonomia jurídica e estrutural.

III. Tramitação processual no Tribunal Geral, acórdão recorrido, tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

8. Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de fevereiro de 2018, a República da Áustria interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida. No processo no Tribunal Geral, intervieram o Grão‑Ducado do Luxemburgo, em apoio da República da Áustria, a República Checa, a República Francesa, a Hungria, a República da Polónia, a República Eslovaca e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, em apoio da Comissão. A República da Áustria invocou dez fundamentos de recurso. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedentes todos esses fundamentos — com exceção dos segundo e do terceiro, aos quais a República da Áustria renunciara — e negou provimento ao recurso.

9. No presente processo de recurso, a República Checa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República da Polónia, a República Francesa, a Hungria e a Comissão apresentaram contestação. Em 12 de novembro de 2024. realizou‑se uma audiência de alegações. A República da Áustria e o Grão‑Ducado do Luxemburgo pedem ao Tribunal de Justiça que se digne anular o acórdão recorrido na íntegra, dar provimento ao recurso em primeira instância e condenar a Comissão nas despesas. A Comissão, assim como a República Checa, pedem ao Tribunal de Justiça que se digne negar provimento ao presente recurso e condenar a República da Áustria nas despesas. A República Francesa e a Hungria pedem que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao presente recurso. A República da Polónia não formula pedidos formais, antes limita‑se a apoiar a posição da Comissão.

IV. Análise

10. A República da Áustria invoca quatro fundamentos no âmbito do presente recurso. Em conformidade com o que foi pedido pelo Tribunal de Justiça, as presentes conclusões tratarão apenas dos primeiro, segundo e quarto fundamentos, relativos, respetivamente, a um erro de direito que o Tribunal Geral terá cometido ao concluir que a inexistência de um procedimento de contratação pública para a construção de novos reatores não feria a decisão controvertida de ilegalidade, a um erro de direito no que diz respeito à fiscalização do caráter proporcionado do auxílio em causa e a um erro de direito no que diz respeito à determinação dos elementos constitutivos do auxílio em causa.

A. Quanto ao primeiro fundamento

11. O primeiro fundamento tem por objeto a decisão do Tribunal Geral de julgar improcedente o primeiro fundamento de recurso, com o qual a República da Áustria alegava que a decisão controvertida estava ferida de ilegalidade devido ao facto de a JSC NIAEP ter sido encarregada da construção dos novos reatores sem procedimento de concurso, em violação de disposições fundamentais do direito da contratação pública cuja observância era, na sua opinião, indissociável do objeto do auxílio em causa.

12. Este fundamento tem três partes. Começarei por analisar as duas primeiras partes conjuntamente e, em seguida, analisarei a terceira parte.

1. Quanto às primeira e segunda partes

a) Síntese das acusações aduzidas pela República da Áustria

1) Primeira parte

13. A primeira parte do primeiro fundamento tem por objeto os n.os 27 a 34 do acórdão recorrido. Nestes números, o Tribunal Geral julgou improcedente a acusação formulada pela República da Áustria, de que a Comissão cometera um erro de direito ao entender, no considerando 280 da decisão controvertida, que a obrigação que lhe incumbe de apreciar a compatibilidade de um auxílio com disposições de direito da União diferentes das relativas aos auxílios de Estado apenas se impõe quando estejam em causa modalidades desse auxílio tão indissoluvelmente associadas ao objeto deste que não seria possível apreciá‑las isoladamente (5). Neste contexto, o Tribunal Geral começou por rejeitar o argumento da República da Áustria, de que, no Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (6), o Tribunal de Justiça pretendera alargar o âmbito dessa obrigação e abandonar a sua jurisprudência segundo a qual havia que distinguir entre as modalidades que apresentavam um nexo indissociável com o objeto do auxílio e as que não o tinham. Em seguida, afirmou que uma obrigação de a Comissão tomar posição, de modo definitivo, quanto à existência ou à inexistência de violação de disposições do direito da União diferentes das abrangidas pelo direito dos auxílios, que não tivesse em conta tal distinção, colidiria, por um lado, com as regras e garantias processuais que são próprias dos processos especialmente previstos para o controlo da aplicação dessas disposições e, por outro, com o princípio da autonomia dos processos administrativos e das vias de recurso, e acarretaria um risco de contradição.

14. A República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, alega que a medida notificada tem como único objeto apoiar a construção dos novos reatores e que o Tribunal Geral considerou erradamente que esse objeto se limitava apenas à disponibilização desses reatores. Na sua opinião, o apoio concedido para a construção dos referidos reatores, que constitui o objeto do auxílio em causa, viola, em si mesmo, o direito da União e, nomeadamente, as regras em matéria de contratos públicos. A República da Áustria observa igualmente que não se pode deduzir da interpretação do Acórdão Áustria/Comissão efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 29 e 30 do acórdão recorrido que a Comissão pode ignorar as regras do direito dos contratos públicos no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE. Embora a Comissão não estivesse obrigada a tomar em consideração as outras disposições pertinentes do direito da União no âmbito desse procedimento, o direito dos auxílios de Estado tornar‑se‑ia uma espécie de «regime autónomo» (self‑contained regime). Por outro lado, contrariamente ao que afirma o Tribunal Geral no n.° 33 do acórdão recorrido, não é mantendo a autonomia dos processos administrativos que se evita o risco de resultados contraditórios ou incoerentes. Pelo contrário, quanto menos se tomar em consideração regras do direito da União diferentes das regras em matéria de auxílios de Estado no procedimento previsto no artigo 108.° TFUE, mais significativo se torna esse risco. Uma distinção rígida entre os processos administrativos prejudicaria igualmente a segurança jurídica.

2) Segunda parte

15. A segunda parte do primeiro fundamento tem por objeto os n.os 35 a 39 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral decidiu que a Comissão tivera razão ao entender, nos considerandos 281 a 284 da decisão controvertida, que a adjudicação do contrato de construção dos novos reatores não constituía uma modalidade do auxílio que apresentasse um nexo indissociável com este (7). Neste contexto, o Tribunal Geral afirmou que, dado que o auxílio em causa consistia na disponibilização, a título gratuito, dos novos reatores a favor da sociedade Paks II para efeitos da sua exploração, a questão de saber se a adjudicação do contrato de construção deveria ter sido objeto de concurso situava‑se a montante da medida de auxílio propriamente dita, e que a condução de tal procedimento e o eventual recurso a outra empresa para a construção dos reatores «não alteraria nem o objeto do auxílio […] nem o beneficiário [deste]». Por outro lado, uma violação das normas relativas à contratação pública teria produzido efeitos unicamente no mercado das obras de construção de centrais nucleares e não no mercado referido pelo objeto da medida de auxílio em causa (v. n.os 36 e 37 do acórdão recorrido). Quanto à influência da inexistência de um procedimento de concurso público no montante do auxílio, o Tribunal Geral afirmou que não se demonstrara que outros proponentes poderiam ter fornecido os novos reatores em melhores condições ou a um preço inferior e que, mesmo que o recurso a um procedimento de concurso tivesse podido alterar o montante do auxílio, essa circunstância não teria, em si mesma, qualquer consequência sobre a vantagem conferida pelo referido auxílio à sociedade Paks II, pelo que «um aumento ou uma diminuição do montante do auxílio não se traduz, no caso em apreço, numa alteração do auxílio propriamente dito nem numa alteração do seu efeito anticoncorrencial» (n.° 38 do acórdão recorrido).

16. A República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, salienta, em primeiro lugar, que as disposições em matéria de contratos públicos e as disposições em matéria de auxílios de Estado prosseguem o mesmo objetivo de garantir uma concorrência equitativa e não falseada no mercado interno. Tal é suficiente para concluir pela existência de um nexo indissociável entre a adjudicação direta do contrato de construção dos novos reatores e a medida de auxílio em causa. Em segundo lugar, sustenta que um procedimento de concurso em conformidade com as disposições do direito dos contratos públicos teria podido conduzir a um auxílio totalmente diferente no que diz respeito tanto ao montante como à estrutura deste. Neste contexto, o facto de o beneficiário do auxílio não ser a sociedade JSC NIAEP não é pertinente. De igual modo, o argumento de que um aumento ou uma diminuição do montante do auxílio não se traduziria, no caso em apreço, numa alteração do auxílio propriamente dito ou do seu efeito anticoncorrencial não é conclusivo. De facto, a distinção, na qual este argumento se baseia, entre a disponibilização, a título gratuito, dos novos reatores à sociedade Paks II e os recursos que a Hungria aí despendeu é errada. Em terceiro lugar, a República da Áustria alega que a existência de um nexo indissociável entre a adjudicação do contrato público de construção dos novos reatores e o auxílio em causa resulta apenas do acordo celebrado entre a Federação da Rússia e a Hungria, pelo que se conclui que a adjudicação do contrato de construção e o empréstimo da Federação da Rússia constituem um só processo.

b) Apreciação

17. Como já referi, na minha opinião, há que analisar conjuntamente as primeira e segunda partes do primeiro fundamento. Com efeito, parece‑me que os argumentos apresentados pela República da Áustria no âmbito dessa primeira parte não põem em causa a afirmação, constante do n.° 30 do acórdão recorrido, de que, no Acórdão Áustria/Comissão, o Tribunal de Justiça não pretendeu abandonar a sua jurisprudência anterior relativa ao critério jurídico baseado na distinção entre modalidades dissociáveis e indissociáveis do objeto do auxílio (a seguir «critério do “nexo indissociável”»), mas antes a forma como o Tribunal Geral interpretou e aplicou esse critério no caso em apreço. Parece‑me assim que esta parte se aproxima da segunda parte do primeiro fundamento.

18. Na minha análise, procederei em primeiro lugar a um recordatório da jurisprudência pertinente relativa ao âmbito de aplicação da obrigação da Comissão de analisar a conformidade de uma medida de auxílio com disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios de Estado. Em segundo lugar, analisarei as acusações aduzidas pela República da Áustria à luz dos princípios consagrados nessa jurisprudência.

1) Resenha da jurisprudência pertinente

i) Critério do «nexo indissociável»: Acórdão Iannelli & Volpi

19. O critério do «nexo indissociável» foi formulado pela primeira vez no Acórdão de 22 de março de 1977, Iannelli & Volpi (8). O Tribunal de Justiça fora chamado a decidir, entre outros, a questão de saber se um órgão jurisdicional nacional, convidado a pronunciar‑se sobre a compatibilidade de um sistema de auxílios de Estado ou sobre algumas das suas modalidades, podia apreciar uma eventual violação do artigo 30.° do Tratado CEE (atual artigo 34.° TFUE), em matéria de restrições quantitativas à importação. Respondendo a essa questão, depois de esclarecer, por um lado, que, no sistema do Tratado CEE, o reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resultava de um procedimento adequado cuja aplicação era da responsabilidade da Comissão e, por outro, que o artigo 30.° deste Tratado tinha efeito direto (9), o Tribunal de Justiça afirmou, no n.° 14 desse acórdão, que «[a]s regras de atribuição de um auxílio que contrariem disposições particulares do Tratado diversas das dos artigos 92.° e 93.° [atuais artigos 107.° e 108.° TFUE] podem estar tão indissoluvelmente ligadas ao objeto do auxílio que não seja possível apreciá‑las isoladamente, de forma que o seu efeito sobre a compatibilidade ou incompatibilidade do auxílio no seu conjunto deve necessariamente ser apreciada por recurso ao procedimento do artigo 93.°». Esclareceu que a situação era todavia diferente «no caso de ser possível, na análise de um regime de auxílios, isolar condições ou elementos que, se bem que integrando esse regime, podem ser considerados desnecessários para a realização dos seus objetivos ou para o seu funcionamento». De facto, neste caso, «não é possível invocar a repartição de competências decorrente dos artigos 92.° e 93.° [do Tratado CEE] para concluir que, na hipótese de violação de outras disposições do Tratado com efeito direto, estas disposições não possam ser invocadas perante os órgãos jurisdicionais nacionais pelo simples facto de o elemento em questão constituir uma regra de atribuição de um auxílio».

20. Decorre do Acórdão Iannelli & Volpi que, quando tal seja indispensável à apreciação de uma medida nacional no âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, a Comissão está não só habilitada, mas também obrigada, em determinadas condições, a tomar em consideração outras disposições do direito da União e, se necessário, a declarar, a título incidental, a sua violação. A razão de ser desta obrigação e do critério jurídico que define o seu alcance, pelo menos tal como se deduz desse acórdão, parece ser, por um lado, preservar a esfera da competência da Comissão em matéria de controlo dos auxílios de Estado preconizada pelo Tratado e, por outro, evitar que o exercício dessa competência possa abrir uma brecha no sistema de proteção dos direitos que resultam para os cidadãos do efeito direto do direito da União.

ii) Obrigação de coerência que se impõe à Comissão: Acórdãos Comissão/Itália e Matra

21. Alguns anos depois, o Tribunal de Justiça foi chamado a esclarecer as consequências do Acórdão Iannelli & Volpi para a articulação entre o procedimento de controlo dos auxílios e o processo de infração. No processo que deu origem ao Acórdão de 21 de maio de 1980, Comissão/Itália (10), a República Italiana apoiara‑se, em especial, no Acórdão Iannelli & Volpi para invocar a inadmissibilidade da ação por incumprimento intentada contra ela por violação do artigo 95.° do Tratado CEE (atual artigo 110.° TFUE). Sustentava que, dado que a medida fiscal controvertida se destinava ao financiamento de um regime de auxílios e constituía, por isso, uma medida indissociável do objeto desse regime, essa medida não podia ser apreciada no âmbito de uma ação por incumprimento, mas apenas de acordo com o procedimento de controlo dos auxílios de Estado. O Tribunal de Justiça, depois de observar que as disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado e as relativas às imposições discriminatórias, embora tivessem o mesmo objetivo de uma concorrência não falseada no mercado comum, previam condições de aplicação diferentes, afirmou que uma medida que se concretiza através de uma tributação discriminatória, que pode ser, simultaneamente, considerada parte integrante de um auxílio de Estado, podia estar sujeita, cumulativamente, às duas ordens de disposições e ser, por conseguinte, objeto de um processo de infração distinto (11). O Tribunal de Justiça esclareceu ainda, no n.° 11 desse acórdão, que decorre da economia geral do Tratado que o procedimento de controlo dos auxílios de Estado «nunca deve conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado». Assim, no caso concreto, se, no termo do processo por incumprimento, o Tribunal de Justiça tivesse declarado o imposto controvertido contrário às disposições do Tratado em matéria de imposições discriminatórias, o processo instaurado pela Comissão com base nas disposições em matéria de auxílios de Estado não teria, em todo o caso, podido conduzir à sua manutenção.

22. No Acórdão de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão (12), que foi proferido mais de uma década após a prolação do Acórdão Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça, chamado a apreciar um recurso de anulação de uma decisão que autorizava auxílios ao investimento a favor de uma joint‑venture entre dois produtores de automóveis, pronunciou‑se, desta vez, sobre a relação entre o procedimento de controlo dos auxílios de Estado e o procedimento ao abrigo dos artigos 85.° e 86.° do Tratado CEE (atuais artigos 101.° e 102.° TFUE), que tinham sido iniciados paralelamente pela Comissão. Depois de recordar os princípios estabelecidos nos Acórdãos Iannelli & Volpi e Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça concluiu que a obrigação da Comissão de respeitar a coerência entre as disposições em matéria de auxílios e outras disposições do Tratado não a pode impedir de tomar uma decisão sobre a compatibilidade de um auxílio de Estado sem aguardar o resultado de um procedimento paralelo iniciado ao abrigo do artigo 85.° ou do artigo 86.° do Tratado CEE «adquirida que esteja a convicção, baseada na análise económica da situação […], de que o beneficiário do auxílio não se encontra em situação de infringir [esses artigos]» (13).

23. No Acórdão Matra, o Tribunal de Justiça tomou posição, pela primeira vez, sobre a articulação entre o Acórdão Iannelli & Volpi e o Acórdão Comissão/Itália, afirmando, simultaneamente, a autonomia do procedimento de controlo dos auxílios e a exigência de coerência das decisões adotadas no termo de tal procedimento com outras disposições do Tratado. Além disso, esclareceu que tal exigência de coerência impõe‑se «muito em especial quando essas outras disposições têm também como objetivo […] garantir uma concorrência não falseada no mercado comum» (14).

iii) Jurisprudência do Tribunal de Justiça posterior aos Acórdãos Iannelli & Volpi, Comissão/Itália e Matra e dificuldades de aplicação do critério do «nexo indissociável»

24. Os princípios estabelecidos nos Acórdãos Comissão/Itália e Matra foram confirmados pelo Tribunal de Justiça ao longo dos anos. Assim, o Tribunal de Justiça reiterou várias: i) que o procedimento de controlo dos auxílios nunca deve conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado; ii) que, assim sendo, um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole outras disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado interno pela Comissão (15); iii) que, de igual modo, não pode ser declarado compatível um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole os princípios gerais do direito da União (16) e iv) que, «em nenhum caso», as disposições em matéria de auxílios de Estado podem servir para pôr em causa outras regras do Tratado que partilhem com essas disposições o «objetivo comum» de garantir que as intervenções dos Estados‑Membros não tenham como efeito falsear as condições de concorrência no mercado interno (17). Estes princípios foram ainda recentemente reafirmados pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos Áustria/Comissão (18) e Braesch e o. (19), bem como nos acórdãos relativos aos auxílios concedidos às companhias aéreas durante a pandemia de COVID‑19 (20).

25. O critério do «nexo indissociável» constante do Acórdão Iannelli & Volpi foi recentemente reafirmado no Acórdão de 2 de maio de 2019, A‑Fonds (21), e desde então aplicado várias vezes, mesmo após o Acórdão Áustria/Comissão (22). Nascido como critério de repartição de competências entre a Comissão e os órgãos jurisdicionais nacionais e a Comissão (23), e para delimitar o âmbito da obrigação desta de analisar, no âmbito do procedimento do controlo dos auxílios, a conformidade da medida em causa com as disposições não abrangidas pelo direito dos auxílios de Estado (24). O âmbito desta obrigação da Comissão, que visa evitar que possa ser declarado compatível com o mercado interno um auxílio que viola outras disposições ou princípios gerais pertinentes do direito da União o Tribunal de Justiça (25) depende assim no final de contas da aplicação mais ou menos restrita que é efetuada deste critério.

26. O Tribunal de Justiça procurou, além disso, especificar as condições de aplicação do referido critério.

27. Por um lado, o Tribunal de Justiça afirmou que a Comissão deve ter em conta violações de disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios não apenas que decorram de elementos, condições ou modalidades indissociáveis do auxílio ou do seu objeto, mas também que resultem do auxílio ou do seu objeto enquanto tais ou da «atividade económica» que o auxílio visa financiar (26). Neste caso, o «nexo indissociável» na aceção da jurisprudência decorrente do Acórdão Iannelli & Volpi é in re ipsa.

28. Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que o modo de financiamento de um auxílio, como um imposto nacional especificamente destinado ao financiamento de um regime de auxílios, não pode ser isolado do «auxílio propriamente dito» (27) e que a sua apreciação, incluindo à luz de outras disposições do Tratado diferentes das relativas aos auxílios de Estado, é da competência exclusiva da Comissão (28). De igual modo, o Tribunal de Justiça esclareceu que as modalidades que determinam as condições de elegibilidade para um regime de auxílios são indissociáveis do auxílio enquanto tal e fazem parte dos elementos que a Comissão é chamada a examinar e, sendo caso disso, a aprovar no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE (29). A escolha do beneficiário de um auxílio individual, em contrapartida, faz parte do próprio «objeto» deste (30). O Acórdão Braesch e o., por seu lado, esclareceu que, pelo contrário, não constituem «modalidades indissociáveis» na aceção do Acórdão Iannelli & Volpi medidas, não solicitadas pela Comissão, que tenham sido tomadas pelo Estado‑Membro interessado para obter desta instituição uma decisão que autoriza o auxílio no termo da fase preliminar de exame (31), nem, de forma mais genérica, medidas «ligadas de facto» ao auxílio enquanto tal, «mas juridicamente distintas» deste, adotadas pelo Estado‑Membro que notificou o auxílio (32).

29. Não obstante os esclarecimentos efetuados pelo Tribunal de Justiça, a jurisprudência permanece amplamente casuística quando se trata de dar um significado concreto ao critério do «nexo indissociável». Alguns dos conceitos que presidem à sua aplicação, como os de «objeto» ou de «modalidade» do auxílio ou ainda de «modalidade indissociável» ou «indissoluvelmente ligada» ao objeto do auxílio, continuam a ser pouco claros.

30. Para dar uma leitura chave destes conceitos, nos limites do que é necessário para efeitos do presente processo, importa, na minha opinião, partir da definição negativa do conceito de «modalidade indissoluvelmente ligada ao objeto do auxílio», que encontramos no Acórdão Iannelli & Volpi.

31. De acordo com o Tribunal de Justiça, não constituem tais modalidades condições ou elementos que, «se bem que integrando [um] regime [de auxílios]», podem ser considerados «desnecessários para a realização dos seus objetivos ou para o seu funcionamento» e podem, por essa razão, ser isolados desse regime (33). Debruçando‑se sobre o conceito de «necessidade», no processo que deu origem ao Acórdão A‑Fonds, o advogado‑geral H. Saugmandsgaard Øe (34) considerou que «uma modalidade é necessária para a realização dos objetivos ou para o funcionamento de um auxílio sempre que for um elemento constitutivo ou essencial do auxílio, pelo que se for inaplicável haverá que alterar o âmbito ou as características principais do auxílio». Embora subscreva, em princípio, esta definição, faço‑o no entanto na condição de este ser aplicado à medida concretamente prevista pelo Estado‑Membro interessado, considerada no seu todo (35) e não isolando os elementos dessa medida que correspondam, de modo abstrato, aos elementos constitutivos do conceito jurídico de «auxílio».

32. No que se refere mais concretamente ao conceito de «objeto» do auxílio, que tem um papel central na aplicação do critério do «nexo indissociável», a jurisprudência invocada nos n.os 19 a 28 das presentes conclusões não apresenta indicações sobre aquilo que este conceito não abrange. Assim, este distingue‑se tanto do conceito de «atividade financiada» pelo auxílio como do de «modalidade», que se refere aos diferentes elementos da medida através da qual o Estado‑Membro pretende executar concretamente o auxílio. O conceito de «objeto do auxílio» também não deve ser confundido com o de «objetivo», uma vez que o primeiro é o meio através do qual o Estado interessado se propõe realizar o segundo (36). Por exemplo, «promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo» [artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE], «fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum» [artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE] ou «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro» [artigo 107.°, n.° 2, alínea b), TFUE], ou ainda «facilitar o desenvolvimento de certas atividades» [artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE], constituem objetivos, reconhecidos pelo Tratado, que os Estados‑Membros podem prosseguir através de intervenções diversas tanto pela sua natureza como pelo setor ou a atividade visados, ou ainda pela identidade ou o número de beneficiários (37). Cada uma dessas intervenções tem um «objeto» próprio, que é definido pelo fim específico prosseguido pela medida (por exemplo, favorecer determinadas explorações agrícolas ou determinados setores industriais, apoiar empresas situadas numa região específica, apoiar o investimento em certas atividades) e pela forma como a sua execução é prevista (por exemplo, uma isenção fiscal, a abertura de uma linha de crédito, uma garantia estatal, uma entrada de capital, etc.). Esse objeto deve também ser determinado à luz de todos os elementos da intervenção em causa, conforme foi concretamente projetado pelo Estado‑Membro interessado.

33. Em suma, na apreciação da compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, a Comissão só está obrigada a tomar em consideração a eventual violação de disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios no caso de tal violação decorrer da atividade económica financiada, do auxílio ou do seu objeto enquanto tais ou ainda das suas modalidades indissociavelmente ligadas ao auxílio. Tal nexo de indissociabilidade existe quando se trate de elementos ou de condições que são necessários para realizar o objeto do auxílio ou para o seu funcionamento, sem os quais a intervenção estatal projetada não pode alcançar os objetivos que prossegue.

34. É à luz da jurisprudência invocada nos n.os 19 a 28 das presentes conclusões e de todas as reflexões desenvolvidas até aqui que importa analisar as acusações aduzidas pela República da Áustria no âmbito das primeira e segunda partes do seu primeiro fundamento.

2) Quanto à aplicação da jurisprudência invocada e dos princípios dela decorrentes ao caso em apreço

35. Antes de prosseguir com a minha análise, saliento que, admitindo que os argumentos desenvolvidos pela recorrente na primeira parte do seu primeiro fundamento sejam entendidos — como os entendem a Comissão e os Estados‑Membros que intervêm em seu apoio — no sentido de que põem em causa a atualidade do critério do «nexo indissociável» na sequência do Acórdão Áustria/Comissão, decorre da jurisprudência invocada, nomeadamente, no n.° 25 das presentes conclusões que esses argumentos estão condenados ao fracasso (38).

i) Quanto ao objeto da medida notificada

36. Na primeira parte do seu primeiro fundamento, a República da Áustria critica o Tribunal Geral por não ter considerado que o «objeto» do auxílio em causa era a construção dos novos reatores nucleares. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral afastou‑se da qualificação dada a esse objeto pela Comissão na decisão controvertida. Esta acusação é, em substância, reiterada no contexto do segundo fundamento do presente recurso. A República Checa, a República Francesa e a Hungria alegam que o Tribunal Geral considerou corretamente, nos n.os 36 e 37 do acórdão recorrido, que o objeto do auxílio em causa consistia na «disponibilização, a título gratuito, [à sociedade Paks II] de dois novos reatores nucleares para efeitos da sua exploração» (39). A Comissão, por seu turno, afirma que, embora a medida notificada dissesse respeito ao desenvolvimento de dois reatores nucleares na Hungria, não era relativa à construção desses reatores enquanto tal, mas à sua disponibilização tendo em vista a sua utilização.

37. A este respeito, há que observar que, no título da decisão controvertida, a medida notificada é identificada como uma medida que a Hungria tenciona aplicar «para apoiar o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares na central nuclear de Paks II». No considerando 3 dessa decisão, essa medida é descrita como «destinada a fornecer a contribuição financeira para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares no sítio de Paks». No considerando 9 da referida decisão, sob a epígrafe 2, intitulada «Descrição pormenorizada da medida», e na epígrafe 2.1, intitulada «Descrição do projeto», é referido que «[a] medida consiste no desenvolvimento de dois novos reatores nucleares […] na Hungria, cuja construção é integralmente financiada pelo Estado húngaro em benefício da entidade Paks II […], que será a proprietária e fará a exploração das novas centrais nucleares». No considerando 15 da mesma decisão, que descreve o auxílio financeiro previsto pela Hungria (40), é referido que o empréstimo estatal concedido pela Federação da Rússia à Hungria «para financiar o desenvolvimento da central nuclear de Paks II» «prevê uma facilidade de crédito renovável de 10 mil milhões de [euros]» a que a Hungria «irá recorrer […] para financiar diretamente os investimentos necessários na Paks II que são necessários para a conceção, construção e entrada em serviço» dos novos reatores, a que acrescerá «um montante adicional de até 2,5 mil milhões de EUR a partir do» orçamento de Estado da Hungria. No considerando 21 da decisão controvertida, é explicado que «[a] Hungria e a Rússia celebraram o acordo intergovernamental com o objetivo de desenvolver novas capacidades na central de Paks». De forma mais genérica, a medida notificada é definida e analisada pela Comissão como medida de auxílio ao investimento «concedida pelo Estado húngaro à Paks II para o desenvolvimento do projeto» e que cobriria os custos de investimento relativos à conclusão deste (41). É verdade que, no considerando 197 desta decisão, a Comissão afirmou que a medida notificada «poderia conferir uma vantagem económica à Paks II, enquanto proprietária e entidade exploradora das duas novas unidades de geração nucleares integralmente financiadas pelo Estado húngaro». Contudo, no considerando 283 da referida decisão, que faz parte dos fundamentos relativos à análise da questão da existência de uma modalidade indissociável, a Comissão esclarece que «o objetivo do auxílio ao investimento à Paks II reside em permitir‑lhe produzir eletricidade sem ter de suportar os custos de investimento na construção das instalações nucleares», ligando de forma inequívoca os investimentos autorizados pela Hungria à construção dos novos reatores. Nos considerandos 324 a 328 da mesma decisão, a Comissão considera a medida notificada um «instrumento adequado para a construção dos […] novos reatores […]», que realiza o «objetivo de interesse comum de promoção da energia nuclear» (42), e refere ainda, no considerando 332, que essa medida «incentiva[va] a consecução do objetivo de interesse comum através do desenvolvimento da central nuclear». Por último, no considerando 330 da decisão controvertida, é claramente afirmado que a sociedade Paks II «[foi] constituída pelo Estado com o objetivo único de desenvolver e explorar» os referidos reatores e receberia o auxílio em causa tendo em vista a consecução de tal objetivo. De igual modo, no considerando 334 dessa decisão, é referido que, enquanto beneficiária, a Paks II «receberia uma contribuição financeira para a construção das instalações de produção» (43).

38. Em minha opinião, daqui decorre que a recorrente tem razão quando afirma que, ao identificar o objeto do auxílio em causa como «a disponibilização, a título gratuito», dos novos reatores, o Tribunal Geral não teve em conta a descrição desse objeto tal como resulta, apesar de algumas incoerências, da decisão controvertida, ou seja, uma contribuição financeira concedida pelo Estado húngaro à sociedade Paks II para o desenvolvimento — incluindo a conceção, a construção e a entrada em serviço — de dois novos reatores nucleares. Ao fazê‑lo, cometeu um erro de interpretação do ato impugnado, o que constitui um erro de direito que pode ser invocado no Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (44).

39. Na segunda parte do seu primeiro fundamento, a República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, alega igualmente que, ao definir o objeto da medida notificada como a «disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II», o Tribunal Geral estabeleceu uma distinção artificial entre os diferentes elementos de uma única medida. A construção dos novos reatores e a adjudicação direta do contrato à JSC NIAEP era, de facto, parte integrante do projeto que estava no cerne do acordo celebrado entre a Federação da Rússia e a Hungria.

40. A Comissão invoca a inadmissibilidade desta acusação que não foi aduzida no Tribunal Geral. A este respeito, saliento que, embora, em conformidade com o artigo 170.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o recurso de uma decisão do Tribunal Geral não possa alterar o objeto do litígio neste último (45), um recorrente pode interpor recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando, no Tribunal de Justiça, fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a criticar juridicamente a sua justeza (46). É o caso, na minha opinião, da acusação aduzida pela República da Áustria. Acrescento que, com essa acusação, a recorrente, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, não põe em causa a apreciação dos factos efetuada pelo Tribunal Geral, mas a qualificação jurídica que este deu a esses factos, que o levou, na sua opinião, a definir de forma errada o objeto do auxílio em questão. Ora, segundo jurisprudência constante, um erro na qualificação jurídica dos factos é um erro de direito que pode ser invocado no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (47).

41. Quanto ao mérito, não é contestado que o auxílio concebido pela Hungria tinha por objetivo apoiar a atividade de produção de energia nuclear. Este objetivo era prosseguido através de um projeto destinado a financiar a construção de dois reatores nucleares que entrariam em funcionamento nas instalações da central de Paks e a substituir, em definitivo, os reatores já existentes. Como alega a República da Áustria e como decorre da descrição da medida notificada constante da decisão controvertida, a disponibilização da central Paks II dos novos reatores era apenas uma das fases desse projeto, que era concebido como um todo e que incluía a conceção, a construção e a entrada em serviço dos referidos reatores (48). De facto, os novos reatores, cuja construção era objeto do acordo intergovernamental, eram o «bem» disponibilizado ao beneficiário do auxílio. Ainda que a sociedade Paks II não tenha, ela própria, investido na construção dos seus ativos de produção futuros, uma vez que as autoridades húngaras não consideram necessário que contraia qualquer dívida diretamente (49), foi associada a cada etapa do seu desenvolvimento, enquanto «organização […] de propriedade estatal» «controlada pelo Estado», nomeada pela Hungria e «financeira e tecnicamente» responsável pelo cumprimento das suas obrigações decorrentes do projeto (v. considerando 11 da decisão controvertida). Assim, resulta do considerando 14 da decisão controvertida que foi a Paks II que celebrou com a JSC NIAEP o contrato de engenharia, adjudicação e construção dos dois novos reatores e que lhe cabia, além disso, acompanhar as obras de construção e autorizar os pagamentos dos montantes devidos à JSC NIAP por cada etapa de progresso dessas obras (v. considerando 39 da decisão controvertida).

42. Nestas circunstâncias, a República da Áustria tem razão quando alega, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, que é artificial distinguir, na medida notificada, a construção dos dois reatores nucleares da sua disponibilização à sociedade Paks II. Quando se considera essa medida no seu todo, afigura‑se, em minha opinião, claramente que esta visa financiar o investimento na construção e na entrada em serviço das novas unidades de produção das instalações de Paks.

43. Daqui decorre que, mesmo admitindo que o Tribunal Geral não cometeu um erro de interpretação da decisão controvertida ao definir o objeto do auxílio em causa como «a disponibilização, a título gratuito, [à sociedade Paks II] de dois novos reatores nucleares para efeitos da sua exploração», esta definição resulta, de qualquer forma, de um erro de qualificação jurídica dos factos.

ii) Quanto à existência de uma violação das regras em matéria de contratação pública que decorre do objeto do auxílio

44. Na primeira parte do seu primeiro fundamento, a República da Áustria alega, por um lado, que o Tribunal Geral autorizou, em substância, a Comissão a ignorar uma violação das disposições em matéria de contratos públicos na sua apreciação de uma medida de auxílio e, por outro, que, no caso em apreço, tal violação decorria do próprio objeto do auxílio em causa, ou seja, o financiamento da construção de uma central nuclear, pelo que o Tribunal Geral distinguiu erradamente, nos n.os 28 a 32 do acórdão recorrido, o presente processo do processo que deu origem ao Acórdão Áustria/Comissão.

45. A República Francesa contesta a admissibilidade desta acusação porquanto esta não foi aduzida no Tribunal Geral. A este respeito, é verdade que, no seu recurso, a República da Áustria não sustentou expressamente que a adjudicação direta à JSC NIAEP do contrato de construção dos novos reatores fazia parte do próprio objeto do auxílio em causa. Contudo, decorre do n.° 20 do acórdão recorrido que, baseando‑se na sua interpretação do Acórdão Áustria/Comissão, este Estado‑Membro alegou, no entanto, que pouco importava, para a apreciação do auxílio em causa, saber se tal adjudicação direta constituía uma «modalidade indissociável» ou mesmo uma «modalidade» desse auxílio, uma vez que, de maneira geral, qualquer auxílio de Estado que viole disposições do direito da União não pode ser declarado compatível com o mercado interno. Por conseguinte, não se pode considerar que a acusação que a República da Áustria apresenta agora no Tribunal de Justiça modifica o objeto do litígio no Tribunal Geral (50).

46. Quanto ao mérito, essa acusação, que está, de resto, muito pouco desenvolvida, deve, na minha opinião, ser julgada improcedente.

47. Por um lado, porquanto visa criticar o Tribunal Geral por ter considerado que a Comissão «pode a ignorar as regras em matéria de contratos públicos no âmbito de um procedimento baseado no artigo 108.° TFUE», a referida acusação baseia‑se numa leitura errada do acórdão recorrido. De facto, nos n.os 28 a 32 deste, o Tribunal Geral limitou‑se a afirmar que, no Acórdão Áustria/Comissão, o Tribunal de Justiça não pretendera abandonar a sua jurisprudência decorrente do Acórdão Iannelli & Volpi, o que, como já tive oportunidade de sublinhar, não pode ser posto em causa. Em contrapartida, contrariamente ao que parece considerar a República da Áustria, o Tribunal Geral não negou o facto de a Comissão estar obrigada a tomar em consideração, no âmbito do referido procedimento, a eventual violação de uma disposição do direito da União diferente das disposições em matéria de auxílios de Estado, incluindo as regras em matéria de contratos públicos, sempre que tal violação decorra do objeto do auxílio em causa ou de uma das suas modalidades indissociáveis.

48. Por outro lado, e como alega, em especial, a República Checa, a mesma acusação também não pode proceder, uma vez que alega que a violação das disposições em matéria de contratação pública invocada pela requerente decorre do próprio «objeto» do auxílio em causa ou da «atividade financiada» por este. De facto, mesmo no caso de, como proponho, o Tribunal de Justiça considerar que o Tribunal Geral errou ao excluir do objeto desse auxílio a construção dos novos reatores, a adjudicação direta do contrato para esta construção à JSC NIAEP só pode constituir uma «modalidade» ligada a esse objeto, cujo caráter indissociável em relação a este deverá ser apurado.

iii) Quanto à existência de uma modalidade indissociável

49. Na segunda parte do seu primeiro fundamento do presente recurso, a República da Áustria contesta a análise, feita pelo Tribunal Geral, da existência de um «nexo indissociável» entre a adjudicação direta do contrato de construção dos novos reatores à JSC NIAEP e o objeto do auxílio. Remeto, quanto à exposição dos argumentos apresentados por esse Estado‑Membro, para o n.° 16 das presentes conclusões. Conforme já indiquei no n.° 17 das presentes conclusões, determinados argumentos invocados na primeira parte do primeiro fundamento também visam, em substância, contestar esta análise.

50. Recordo que, nos n.os 36 a 43 das presentes conclusões, cheguei à conclusão de que a definição do objeto do auxílio em causa acolhida pelo Tribunal Geral, nomeadamente no n.° 36 do acórdão recorrido, contém um erro de interpretação da decisão controvertida e de que, em todo o caso, tal definição decorre de uma qualificação errada dos factos. Todavia, há que recordar que, se os fundamentos de um acórdão do Tribunal Geral revelarem uma violação do direito da União, mas o dispositivo do referido acórdão tiver por base outros fundamentos de direito, tal violação não é suscetível de acarretar a anulação do acórdão, havendo, ao invés, que substituir a fundamentação em causa e negar provimento ao presente recurso (51). Importa, por isso, verificar se, apesar dos erros de direito cometidos, o Tribunal Geral concluiu corretamente, no n.° 39 do acórdão recorrido, que a Comissão tivera razão ao considerar que a adjudicação do contrato de construção dos novos reatores não constituía uma modalidade do auxílio que apresentasse um nexo indissociável com este.

51. Pelos motivos que passarei a explicar, considero que tal não é o caso.

52. Em primeiro lugar, e a título preliminar, embora concorde, nomeadamente, com a República Francesa, quanto ao facto de que o argumento apresentado pela República da Áustria, segundo o qual o simples facto de as regras em matéria de auxílios de Estado e as regras em matéria de contratos públicos terem o mesmo objetivo de assegurar uma concorrência não falseada no mercado interno basta para concluir pela existência de uma modalidade indissociável não pode ser aceite (52), é, contudo, com razão que a República da Áustria recorda que esta convergência de objetivos faz recair sobre a Comissão uma obrigação acrescida de zelar pela coerência entre esses dois conjuntos de disposições.

53. Em segundo lugar, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, no n.° 36 do acórdão recorrido, quando considerou que a decisão de adjudicação do contrato de construção dos dois novos reatores não constitui uma modalidade do próprio auxílio, uma vez que essa adjudicação «respeita ao fabrico e ao abastecimento do bem que será colocado à disposição a título gratuito e situa‑se, portanto, a montante da medida de auxílio propriamente dita». De facto, por um lado, a premissa em que tal conclusão se baseia, ou seja, de que o objeto do auxílio em causa é a disponibilização, a título gratuito, à sociedade Paks II dos dois novos reatores nucleares, está errada, como foi demonstrado supra. Por outro lado, como alega, em substância, a República da Áustria, sempre que uma intervenção estatal financiada por um auxílio nos termos do artigo 107.° TFUE se prolonga por várias fases, a qualificação como «modalidade» ou «modalidade indissociável» na aceção do Acórdão Iannelli & Volpi de uma medida adotada durante uma dessas fases não fica excluída pelo simples facto de essa medida anteceder a que põe termo a todo o processo. Assim, mesmo admitindo que o Tribunal Geral considerou corretamente que o objeto do auxílio em causa era a mera disponibilização, a título gratuito, à sociedade Paks II dos novos reatores nucleares, tal não implica automaticamente que a adjudicação direta à JSC NIAEP do contrato para a sua construção constituía um elemento sem nexo com o auxílio em causa. É efetivamente verdade que, como alega a República Francesa, uma interpretação do critério do «nexo indissociável» que integrasse no conceito de «modalidade indissociável» qualquer «modalidade de conceção» de um projeto que beneficie de um financiamento público levaria a privar de efeito esse critério. Contudo, este argumento não pode proceder no caso em apreço. A adjudicação do contrato relativo à construção dos novos reatores não é uma simples «modalidade de conceção» nem um aspeto secundário da medida notificada. O auxílio em causa tem, de facto, por objeto o desenvolvimento desses reatores e estes constituem o bem que se destina a ser disponibilizado ao beneficiário.

54. Em terceiro lugar, como alega corretamente a República da Áustria, decorre da decisão controvertida e do acórdão recorrido que a designação da JSC NIAEP como entidade construtora era um dos elementos do acordo intergovernamental, de que o acordo de financiamento referido no n.° 6 das presentes conclusões era parte integrante, e constituía uma das condições a que estava sujeito o empréstimo destinado a financiar a maior parte dos investimentos necessários para o desenvolvimento dos novos reatores. Ora, de acordo com a jurisprudência recordada no n.° 25 das presentes conclusões, o modo de financiamento de um auxílio não pode ser isolado deste e a sua apreciação, incluindo à luz de disposições do Tratado diferentes das relativas aos auxílios de Estado, é da competência exclusiva da Comissão.

55. Em quarto lugar, não decorre da jurisprudência recordada nos n.os 19 a 25 das presentes conclusões que um elemento ou uma condição de um auxílio que não tenha incidência direta na determinação do ou dos beneficiários deste ou no seu montante não pode constituir uma «modalidade indissociável» cuja legalidade deve ser analisada pela Comissão no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE. Em contrapartida, decorre dessa jurisprudência que constituem tal modalidade condições ou elementos do auxílio que se revelem «[necessários] para a realização [do seu objeto] ou para o seu funcionamento». No caso concreto, como alega, em substância, a República da Áustria, a adjudicação do contrato de construção à JSC NIAEP era um elemento necessário tanto para a realização do objeto do auxílio em causa como para o seu funcionamento. De facto, por um lado, decorre da decisão controvertida e do acórdão recorrido que a escolha da JSC NIAEP como empresa responsável pela conceção, construção e entrada em serviço dos novos reatores era parte integrante do acordo intergovernamental e que o empréstimo concedido pela Federação da Rússia à Hungria estava relacionado com essa escolha (53). Por outro lado, decorre do facto de a Hungria ter sustentado, quer perante a Comissão que perante o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça, que a JSC NIAEP era a única capaz de fornecer a tecnologia necessária para a construção dos novos reatores, que esse Estado‑Membro estava convencido de que, do ponto de vista técnico, a adjudicação do contrato de construção a esta empresa era uma escolha necessária para garantir a viabilidade e o sucesso do projeto financiado pelo auxílio em causa.

56. Em quinto e último lugar, interrogo‑me sobre a pertinência, para efeitos da apreciação da existência de uma modalidade indissociável na aceção do Acórdão Iannelli & Volpi, da declaração, constante do n.° 37 do acórdão recorrido, de que «uma violação das normas relativas à contratação pública produziria efeitos unicamente no mercado das obras de construção de centrais nucleares e não poderia ter consequências no mercado referido pelo objeto da medida de auxílio [em causa]». Primeiro, esta declaração não permite sustentar a conclusão de que tal adjudicação não constitui uma modalidade indissociável do auxílio em causa. De facto, a determinação das medidas que não podem ser isoladas do auxílio antecede, logicamente, tanto a apreciação da sua conformidade com o direito da União como a análise da sua incidência na compatibilidade do auxílio. Segundo, e mais importante, duvido da validade da premissa em que a referida declaração se baseia, ou seja, de que apenas a violação de uma disposição diferente das disposições em matéria de auxílios de Estado que se traduza numa distorção suplementar da concorrência ou das trocas comerciais no mercado referido pelo auxílio em questão pode dar origem a uma obrigação da Comissão de declarar tal violação no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE (54). Em contrapartida, decorre desta jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando a Comissão aprecia se um auxílio previsto satisfaz a condição imposta pelo artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE, de não alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum, deve ter em conta os efeitos negativos que este auxílio pode ter na concorrência e nas trocas comerciais no mercado interno no seu todo, definido, em conformidade com o artigo 26.°, n.° 2, TFUE, como «um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições dos Tratados» (55). A referência efetuada pela República Francesa e pela Hungria ao Acórdão de 31 de janeiro de 2001, Weyl Beef Products e o./Comissão (56), não pode conduzir a uma conclusão diferente. Nos números deste acórdão para os quais estes Estados‑Membros remetem, o Tribunal Geral, depois de declarar que as medidas controvertidas estavam indissoluvelmente ligadas ao objeto do auxílio em causa, procedeu à verificação da questão de saber se estas implicavam efeitos que «excedem o que é necessário para que a ajuda possa atingir os objetivos permitidos pelo Tratado». Ora, tal verificação insere‑se claramente no quadro da apreciação da proporcionalidade do auxílio, subsequente à definição do perímetro das medidas que devem ser tidas em conta para a apreciação da sua compatibilidade com o mercado interno. Por conseguinte, o Acórdão Weyl Beef Products e o./Comissão não apresenta esclarecimentos sobre o que permite qualificar uma medida como «modalidade indissociável» nem permite sustentar a tese de que apenas os efeitos de tal medida suscetíveis de se manifestar no «mercado referido pelo objeto da medida de auxílio [em causa]» são relevantes para a análise que deve ser levada a cabo pela Comissão no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE. Em contrapartida, esse acórdão insere‑se na linha jurisprudencial decorrente do Acórdão Iannelli & Volpi (57). O mesmo vale para o Acórdão de 3 de dezembro de 2014, Castelnou Energía/Comissão (58), citado, nomeadamente, pela Comissão, que especifica que, embora a modalidade de um auxílio esteja indissociavelmente ligada ao objeto deste, «a sua conformidade com as disposições diferentes das relativas aos auxílios de Estado será apreciada pela Comissão no quadro do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE e esta apreciação poderá levar a uma declaração de incompatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno».

57. Concluindo quanto a este último ponto, considero que não se pode excluir que a violação de uma disposição do direito da União passível de produzir uma distorção da concorrência num mercado diferente, mas, como no caso em apreço, ligado ao mercado referido pelo auxílio deve ser tomada em consideração pela Comissão no âmbito da sua análise da compatibilidade deste com o mercado interno.

iv) Quanto à obrigação de a Comissão analisar a eventual violação das disposições em matéria de contratos públicos

58. Resulta de todas as considerações precedentes que o Tribunal Geral não teve razão ao confirmar a conclusão da Comissão de que a adjudicação direta à JSC NIAEP do contrato de construção dos novos reatores não constituía uma «modalidade indissociável» do objeto do auxílio em causa.

59. Daqui decorre que o Tribunal Geral também não teve razão ao considerar que a Comissão não estava obrigada a analisar, no âmbito do procedimento de adoção da decisão controvertida, a questão da compatibilidade dessa adjudicação com as disposições em matéria de contratos públicos, que fora suscitada durante esse procedimento pela República da Áustria e por outros interessados (59).

3) Conclusões quanto às primeira e segunda partes do primeiro fundamento

60. Com base em todas as considerações que precedem, entendo que as primeira e segunda partes do primeiro fundamento do presente recurso, consideradas conjuntamente, são procedentes.

2. Quanto à terceira parte

61. A terceira parte do primeiro fundamento contém duas acusações. A primeira é relativa à falta de fundamentação da decisão controvertida por o Tribunal Geral não se ter pronunciado, sendo a segunda relativa à violação das disposições do direito da contratação pública. Estas acusações têm por objeto os n.os 40 a 49 e 196 a 203 do acórdão recorrido.

62. Os n.os 40 a 49 do acórdão recorrido contêm os fundamentos pelos quais o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento de recurso da República da Áustria, relativo à inexistência de um procedimento de contratação pública. Em primeiro lugar, nos n.os 41 e 42, o Tribunal Geral afirmou que a Comissão tivera razão ao concluir, no considerando 285 da decisão controvertida, que, para responder às observações que lhe tinham sido submetidas pelos interessados sobre a conformidade da medida notificada com a Diretiva 2014/25, podia remeter para um processo por incumprimento iniciado contra a Hungria, no qual formara a convicção, «basea[da] numa análise aprofundada dos requisitos técnicos» invocados por esse Estado‑Membro, de que essa diretiva não era aplicável à adjudicação das obras de construção dos novos reatores com base no seu artigo 50.°, alínea c) (a seguir «processo por incumprimento»). Em segundo lugar, nos n.os 43 a 46 desse acórdão, o Tribunal Geral analisou a resposta da Comissão a questões escritas colocadas a título de uma medida de organização do processo, bem como os documentos apresentados a esse respeito, tendo observado que decorria dessa resposta e era confirmado por esses documentos que a Comissão concluíra que a adjudicação direta à JSC NIAEP das obras de construção dos novos reatores «podia ser efetuada sem abertura prévia de concurso, uma vez que, por razões técnicas, não existia concorrência». Em terceiro lugar, nos n.os 47 e 48 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral esclareceu que não se pode admitir que, «nos termos do procedimento relativo à compatibilidade do auxílio com o mercado interno, todas as decisões tomadas anteriormente e que já foram objeto de um procedimento separado, […], sejam postas em causa», pois «[o] princípio da segurança jurídica opõe‑se a que a Comissão reaprecie a adjudicação do contrato de construção no âmbito do procedimento de auxílio de Estado se não dispuser de novas informações relativamente ao momento em que decidiu encerrar o processo por incumprimento». No n.° 49 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, em quarto e último lugar, que «a Comissão não cometeu um erro de direito ao apoiar‑se, em quaisquer circunstâncias, no resultado do processo por incumprimento para efeitos da decisão [controvertida]».

63. Nos n.os 196 a 203 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, por outro lado, julgou improcedente a primeira parte do segundo fundamento, relativa à fundamentação insuficiente da decisão controvertida quanto à compatibilidade do auxílio com outras disposições do direito da União. Nesses números, o Tribunal Geral considerou, em substância, que, uma vez que, nos considerandos 280 a 284 da decisão controvertida, a Comissão entendera que não estava obrigada a analisar a questão da eventual violação da Diretiva 2014/25, na falta de um nexo indissociável entre essa violação e o objeto do auxílio em causa, a Comissão não estava obrigada a justificar, na decisão controvertida, as razões pelas quais considerava que os requisitos previstos no artigo 50.°, alínea c), da Diretiva 2014/25 estavam preenchidos.

a) Quanto à acusação relativa ao facto de não ter sido declarada a falta de fundamentação da decisão controvertida

64. A República da Áustria alega que o Tribunal Geral considerou erradamente que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada quanto à questão de saber se existia uma violação das disposições em matéria de contratos públicos. A mera remissão para um processo por incumprimento, não público, encerrado não constitui uma fundamentação suficiente. Sustenta que foi apenas graças às observações da Comissão e aos documentos por esta apresentados em resposta a uma medida de organização do processo adotada pelo Tribunal Geral que este pode conhecer os fundamentos que levaram a Comissão a excluir a existência de uma violação das disposições em matéria de contratos públicos.

65. A República Francesa invoca a inadmissibilidade desta acusação porquanto esta foi aduzida pela primeira vez na fase do presente recurso. A este respeito, saliento que decorre claramente dos n.os 192 e 196 a 203 do acórdão recorrido, por um lado, que a República da Áustria contestou no Tribunal Geral o caráter insuficiente da fundamentação da decisão controvertida quanto à compatibilidade do auxílio com as disposições do direito da contratação pública e, por outro, que o Tribunal Geral analisou tal acusação e julgou‑a improcedente. Decorre ainda dos n.os 40 a 49 do acórdão recorrido, cujo conteúdo foi apresentado no n.° 62 das presentes conclusões, que o Tribunal Geral caucionou expressamente a remissão para o processo por incumprimento efetuada pela Comissão no considerando 285 da decisão controvertida. Daqui decorre que, uma vez que a presente acusação, por um lado, retoma as que foram aduzidas pela República da Áustria no Tribunal Geral e, por outro, tem origem nos fundamentos do acórdão recorrido, esta acusação é admissível (60).

66. Decorre de jurisprudência constante que, embora a fundamentação exigida no artigo 296.o TFUE deva revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, para permitir ao interessado conhecer as justificações das medidas tomadas e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização, essa fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto no qual este foi adotado (61). É igualmente jurisprudência constante que o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, que tem que ver com a legalidade material do ato controvertido. Com efeito, a fundamentação de uma decisão consiste em exprimir formalmente os fundamentos em que essa decisão assenta. Se esses fundamentos estiverem feridos de erros, estes afetam a legalidade material da decisão, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente, ainda que exprima fundamentos errados (62).

67. No caso concreto, a Comissão justificou a sua conclusão de que a avaliação do auxílio em causa não foi afetada pela alegada violação das regras em matéria de contratação pública por duas ordens de razões. Por um lado, no considerando 283 dessa decisão e a título principal, afirmou que tal violação, admitindo que estivesse provada, não produzira nenhum efeito de distorção adicional sobre a concorrência e sobre as trocas comerciais no mercado da eletricidade, abrangido por esse auxílio, e que, consequentemente, não estava obrigada a pronunciar‑se sobre a sua existência. Por outro lado, no considerando 285 da referida decisão e a título subsidiário (63), remeteu para o processo por incumprimento, no qual concluíra pela inaplicabilidade da Diretiva 2014/25/UE à adjudicação direita do contrato de construção à JSC NIAEP e, assim, pela inexistência da violação das disposições dessa diretiva alegada, nomeadamente, pela República da Áustria.

68. Os fundamentos apresentados a título principal, embora cumpram os requisitos previstos no artigo 296.° TFUE, estão, pelas mesmas razões expostas nos n.os 49 a 59 das presentes conclusões, feridos de erros que afetam a legalidade material da decisão.

69. Nestas condições, o mérito da conclusão da Comissão, confirmada no acórdão recorrido, de que, na decisão controvertida, não estava obrigada a analisar a questão da compatibilidade da adjudicação do contrato de construção dos novos reatores com as disposições em matéria de contratos públicos, assenta apenas nos fundamentos apresentados a título subsidiário.

70. Saliento, a título preliminar, que, tal como todos os Estados‑Membros que participaram no presente processo e a Comissão, considero que esta podia, no caso em apreço, cumprir a sua obrigação de efetuar tal análise remetendo para o processo por incumprimento, que fora encerrado sem que se tivesse concluído pela violação das referidas disposições. De facto, decorre, nomeadamente, do Acórdão Comissão/Itália, referido no n.° 21 das presentes conclusões, que a aplicação cumulativa do processo por incumprimento e do procedimento de controlo dos auxílios de Estado constitui a regra geral no caso de uma medida estatal ser abrangida, simultaneamente, pelo âmbito de aplicação das disposições em matéria de auxílios e de outras disposições do Tratado (64). Decorre também das circunstâncias de facto do processo que deu origem a esse acórdão que tal aplicação cumulativa não está excluída mesmo em caso de nexo indissociável entre a medida nacional considerada contrária a uma disposição do Tratado diferente das disposições em matéria de auxílios e o objeto do auxílio, pelo menos quando o processo por incumprimento tenha sido iniciado antes da abertura do procedimento de controlo dos auxílios de Estado.

71. No entanto, tal remissão só podia substituir a apreciação do mérito, na decisão controvertida, da questão da não‑conformidade da medida notificada com as disposições da Diretiva 2014/25 se a Comissão explicasse, nessa decisão, os elementos de facto e de direito com base nos quais concluiu pela inexistência de violação do direito da União. Embora tal obrigação deva ser conciliada com as exigências de confidencialidade dos documentos do processo por incumprimento, invocadas, nomeadamente, pela República da Polónia e pela República Francesa, tais exigências não fazem desaparecer o dever, que recai sobre a Comissão, de fundamentar os atos que adota.

72. A este respeito, há que observar que o considerando 285 da decisão controvertida se limita a enunciar a «conclusão preliminar» a que a Comissão chegou no âmbito do processo por incumprimento, sem dar indicação sobre as considerações de facto ou de direito nas quais essa conclusão se baseava. É verdade que é jurisprudência constante que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre os requisitos previstos no artigo 296.° TFUE deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (65). Contudo, no caso em apreço, a República da Áustria afirmou, sem que a Comissão o tenha contestado, que, na data em que a decisão controvertida foi adotada, os elementos do processo por incumprimento passíveis de, eventualmente, suprir as lacunas da redação do considerando 285 dessa decisão não eram públicos nem acessíveis aos interessados que intervinham no processo, pelo que não se pode considerar que faziam parte de um contexto conhecido desses interessados, que lhes permitia compreender, de forma clara e inequívoca, as razões que levaram a Comissão a considerar que a Diretiva 2014/25 não era aplicável no caso em apreço (66). Contrariamente ao que sustenta a República Francesa, a circunstância de a Comissão ter apresentado as razões da decisão controvertida no decurso da instância não pode compensar a insuficiência da fundamentação inicial dessa decisão. A fundamentação não pode ser explicitada pela primeira vez e a posteriori perante o juiz, salvo circunstâncias excecionais que, não existindo urgência, não estão reunidas no caso em apreço (67).

73. Decorre de todas as considerações que precedem que a presente acusação deve ser considerada procedente.

b) Quanto à acusação relativa à violação das disposições em matéria de contratos públicos

74. Através de uma acusação diferente, a República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, «recorda as dúvidas» que manifestou na audiência no Tribunal Geral quanto à aplicabilidade, nas circunstâncias do caso em apreço, do artigo 50.°, alínea c), ii), da Diretiva 2014/25, que permite a utilização de um procedimento por negociação sem abertura prévia de concurso quando as obras só puderem ser fornecidas por «um determinado operador económico» porque «não existe concorrência por razões técnicas». Alega que «é muito mais provável» que os critérios de adjudicação do contrato de construção dos novos reatores, apresentados pela Hungria, que visam, nomeadamente, a segurança, tenham sido limitados artificialmente para poder beneficiar do financiamento russo. Em todo o caso, mesmo admitindo que esses critérios eram objetivos, não era possível excluir que, tendo em conta o valor do contrato, pudessem ter sido encontrados outros proponentes através de anúncio de concurso. A República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, alega também que, nomeadamente nos n.os 38 e 64 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral lhe atribuiu erradamente o ónus da prova de que outros proponentes poderiam ter fornecido os novos reatores. Na sua opinião, cabia à Hungria, que pretendia invocar a exceção prevista no artigo 50.° da Diretiva 2014/25, demonstrar que podia ser dispensada a abertura de concurso.

75. Não me parece que esta acusação possa proceder na parte em que tem por objeto os n.os 40 a 49 do acórdão recorrido (68). A sua apreciação pelo Tribunal de Justiça depara‑se, na minha opinião, com dois tipos de dificuldades. Por um lado, os argumentos da República da Áustria são vagos e lacunosos. Por outro, decorre, a meu ver, da leitura dos fundamentos constantes dos referidos n.os 40 a 49 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral se limitou a constatar, por um lado, que, no âmbito do processo por incumprimento, a Comissão tinha «adquirido a convicção», baseada «numa análise aprofundada dos requisitos técnicos» invocados pela Hungria (69), de que este Estado‑Membro podia, no caso concreto, recorrer a um procedimento sem abertura prévia de concurso nos termos do artigo 50.°, alínea c), subalínea ii), da Diretiva 2014/25 (70), e, por outro, que, nestas condições, a remissão para o resultado desse procedimento, constante do considerando 285 da decisão controvertida, se justificava. Em contrapartida, na minha opinião, não decorre desses mesmos números do acórdão recorrido que o Tribunal Geral tenha procedido a uma fiscalização da legalidade da conclusão, na qual a Comissão se apoiou a título subsidiário na decisão controvertida, de que a Diretiva 2014/25 não era aplicável no caso em apreço. Como afirmou, com razão, a Comissão na audiência, quanto a esta questão, o Tribunal Geral procedeu apenas, nos referidos números, a uma verificação dos factos.

c) Conclusões quanto à terceira parte

76. Pelos motivos expostos, considero que a terceira parte do primeiro fundamento, dado que acusa o Tribunal Geral de não ter declarado a falta de fundamentação da decisão controvertida, analisada nos n.os 71 e 72 das presentes conclusões, é procedente.

3. Conclusões quanto ao primeiro fundamento

77. Com base em todas as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente o primeiro fundamento do presente recurso.

B. Quanto aos segundo e quarto fundamentos

78. A maior parte dos argumentos apresentados pela República da Áustria no âmbito dos seus segundo e quarto fundamentos sobrepõem‑se, razão pela qual analisá‑los‑ei conjuntamente. Estes fundamentos têm por objeto os n.os 51 a 65, bem como os n.os 184 e 185, do acórdão recorrido.

79. Nos n.os 51 a 65 do acórdão recorrido, o Tribunal analisou e julgou improcedente a primeira parte do quarto fundamento do recurso, relativa ao caráter desproporcionado do auxílio em causa. Nessa parte, a República da Áustria alegava que, na falta de um concurso para a construção dos dois novos reatores, a proporcionalidade desse auxílio não estava assegurada, uma vez que não se podia garantir que o montante deste se limitava ao mínimo necessário para a execução do projeto. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral afirmou que, «embora o artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE exija que o auxílio seja limitado ao mínimo, daí não decorre que a abertura de um concurso seja uma condição da proporcionalidade de uma medida de auxílio» e que tal procedimento «é apenas um meio entre outros de limitar um auxílio ao mínimo necessário para atingir o objetivo prosseguido» (n.os 59 e 60). Em seguida, o Tribunal considerou que «a afirmação da República da Áustria de que a construção dos reatores poderia ter sido realizada com menos custos e com menos auxílios se tivesse sido aberto um concurso não [fora] suportada por elementos de prova» e que «cabia à República da Áustria fornecer elementos que indicassem uma solução alternativa para a construção dos reatores em questão» (n.° 64). Por último, o Tribunal Geral esclareceu, no n.° 65 do acórdão recorrido, que, «[e]m qualquer caso, a questão de saber se a medida de auxílio se limitava ao mínimo necessário para atingir o objetivo prosseguido refere‑se, na verdade, à questão de saber se a disponibilização, a título gratuito, dos dois novos reatores não era desproporcionada, constituindo esta o objeto do auxílio [em causa]».

80. Nos n.os 177 a 190 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente o nono fundamento do recurso, relativo à determinação insuficiente do auxílio em causa. No n.° 183 desse acórdão, o Tribunal Geral, por um lado, recordou, a título preliminar, que o objetivo da determinação dos elementos do auxílio é permitir à Comissão concluir pelo caráter adequado, necessário e não desproporcionado deste e, por outro, remeteu para o Acórdão de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão (71), no qual já decidira que a Comissão não está obrigada a quantificar o montante exato do equivalente‑subvenção resultante de uma medida de auxílio antes de apreciar a proporcionalidade desta à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE. No n.° 185 do acórdão recorrido, quanto aos custos de financiamento, o Tribunal Geral, depois de observar que o considerando 28 da decisão controvertida referia os custos do financiamento da dívida para todo o período da facilidade de crédito renovável, salientou que a República da Áustria não apresentava «qualquer argumento circunstanciado passível de demonstrar que, com base nas indicações das taxas de juro do empréstimo mencionadas no referido considerando, com as especificações posteriores dadas na nota n.°[16] [dessa] decisão, a Comissão não estava em condições de controlar o caráter proporcionado do elemento de auxílio e para que serviria, a este propósito, a indicação dos custos do financiamento externo (juros dos empréstimos), como os que um investidor privado deveria pagar em condições de conformidade com o mercado».

81. Com o seu segundo fundamento, a República da Áustria acusa o Tribunal Geral de ter validado erradamente a apreciação, na sua opinião insuficiente, da proporcionalidade do auxílio em causa efetuada pela Comissão na decisão controvertida. Com o seu quarto fundamento, que se subdivide em três partes, a República da Áustria acusa, por outro lado, o Tribunal Geral de ter caucionado a determinação insuficiente do auxílio em causa, nomeadamente devido à inexistência de um procedimento de contratação pública, à não tomada em consideração dos custos de financiamento externo e à falta de cálculo do equivalente‑subvenção.

82. A Hungria, a República da Polónia e a Comissão manifestam, a vários títulos, reservas quanto à admissibilidade do segundo e/ou do quarto fundamentos. Embora essas reservas não sejam fundadas, uma vez que se referem a esses fundamentos na sua totalidade, algumas delas devem, em contrapartida, ser tidas em conta no que diz respeito a acusações isoladas, formuladas pela República da Áustria no contexto dos referidos fundamentos. Indicarei, na minha análise, sempre que tal for o caso.

83. Embora concorde, de um modo geral, que os segundo e quarto fundamentos do presente recurso estão muito pouco desenvolvidos e são, por vezes, pouco claros, três acusações podem no entanto ser identificadas, as quais dizem respeito à incidência, no quadro da fiscalização da proporcionalidade do auxílio em causa efetuada pelo Tribunal Geral dos seguintes fatores: i) a inexistência de um procedimento de contratação pública, ii) a falta de cálculo do equivalente‑subvenção e iii) a falta de determinação dos custos de financiamento externo.

a) Quanto à inexistência de um procedimento de contratação pública

84. A República da Áustria alega que o Tribunal Geral não identificou claramente ou identificou erradamente o objeto do auxílio em causa ao excluir desse objeto a construção dos novos reatores nucleares. Tal impediu‑o de levar a cabo uma fiscalização «em boa e devida forma» da apreciação da proporcionalidade deste auxílio efetuada pela Comissão. Sustenta que o montante do contrato pago pela Hungria no âmbito da construção daqueles reatores constitui um elemento de facto incontornável para apreciar o auxílio em causa. Daqui deduz que, contrariamente ao que afirmou o Tribunal Geral, nomeadamente no n.° 65 do acórdão recorrido, cujo conteúdo é reproduzido no n.° 79 das presentes conclusões, a proporcionalidade desse auxílio não podia ser corretamente apreciada na inexistência de um procedimento de contratação pública. De facto, tal procedimento poderia ter conduzido a um auxílio totalmente diferente, nomeadamente quanto à sua estrutura e ao seu montante. A mera afirmação, constante do n.° 59 do acórdão recorrido, de que «o procedimento de concurso é apenas um meio entre outros de limitar um auxílio ao mínimo necessário para atingir o objetivo prosseguido» não é, por si só, suficiente, na falta de indicação dos critérios à luz dos quais foi realizada a fiscalização da proporcionalidade do auxílio em causa. Assim, o acórdão recorrido está, quanto a este aspeto, ferido de falta de fundamentação (72).

85. Como já tive oportunidade de referir, decorre claramente do acórdão recorrido, e nomeadamente dos seus n.os 36 e 65, que o Tribunal Geral considerou que o objeto do auxílio em causa consistia na «disponibilização, a título gratuito», dos novos reatores. Nos n.os 34 a 39 das presentes conclusões, considerei, contudo, que tal definição do objeto do auxílio em causa, que exclui do seu perímetro a construção dos novos reatores nucleares, decorre de uma interpretação errada da decisão controvertida e de um erro de qualificação jurídica dos factos. Ora, esses erros põem necessariamente em causa a premissa em que o Tribunal Geral se baseou para excluir, no n.° 65 do acórdão recorrido, a pertinência das acusações aduzidas pela República da Áustria no âmbito do seu quarto fundamento do recurso.

86. Na medida em que, no referido n.° 65, o Tribunal Geral devia aludir, de forma mais circunscrita, à vantagem que a sociedade Paks II retira do projeto financiado pela Hungria, devido ao desenvolvimento e à disponibilização de novos ativos de produção, há que sublinhar que existe um nexo estreito entre essa vantagem e o montante do investimento autorizado pela Hungria para este projeto, incluindo o preço de aquisição real da central nuclear (73), que é suposto refletir, pelo menos em parte, o valor económico destes ativos. Daqui decorre que qualquer apreciação da proporcionalidade do auxílio em causa tinha, necessariamente como ponto de partida o referido montante.

87. Decorre das considerações precedentes que a presente acusação, dado que tem por objeto o n.° 65 do acórdão recorrido, deve, na minha opinião, ser julgada procedente. Sublinho, contudo, que este número contém um fundamento supérfluo, como atesta o uso da expressão «em todo o caso». Daqui decorre que a presente acusação apenas deve proceder, desde que sejam considerados procedentes os argumentos da República da Áustria que têm por objeto os n.os 58 a 64 do acórdão recorrido.

88. A este respeito, em primeiro lugar, quanto aos fundamentos constantes dos n.os 58 e 59 do acórdão recorrido e expostos no n.° 79 das presentes conclusões, não se pode contestar, na minha opinião, como acabo de expor, que a apreciação da proporcionalidade do auxílio em causa, e nomeadamente a análise destinada a apreciar se este se limitava ao mínimo necessário para permitir a conclusão do projeto que visava financiar, não podia deixar de ter em conta o montante do investimento fixado para a realização desse projeto, incluindo o preço de aquisição dos novos reatores. Também não se pode contestar, como o próprio Tribunal Geral afirma, de resto, que a abertura de um concurso público é um meio de a Comissão garantir a proporcionalidade do valor de um contrato, visto que a sua determinação fica sujeita à concorrência. Ora, como decorre do n.° 53 do acórdão recorrido, a República da Áustria alegara, na primeira parte do seu quarto fundamento de recurso, que, na falta de um concurso para a construção dos novos reatores, a proporcionalidade do auxílio em causa não estava assegurada e que os elementos nos quais a Comissão se baseara, ou seja, a inexistência de sobrecompensação e a obrigação de reembolso dos lucros, não eram pertinentes para a questão de saber se o auxílio em causa se limitava ao mínimo necessário. Nestas circunstâncias, a República da Áustria tem razão quando alega agora que a mera afirmação, constante do n.° 59 do acórdão recorrido, de que «o procedimento de concurso é apenas um meio entre outros de limitar um auxílio ao mínimo necessário para atingir o objetivo prosseguido» não era suficiente para responder às críticas que suscitara, uma vez que estavam omissos os elementos nos quais a Comissão se baseara na falta de tal procedimento, e que, por conseguinte, o acórdão recorrido está, quanto a este aspeto, ferido de falta de fundamentação. Os contra‑argumentos apresentados pelos Estados‑Membros que intervêm no presente processo e pela Comissão, todos relativos, de resto, à própria decisão controvertida, não permitem suprir as lacunas do acórdão recorrido quanto a este aspeto (74).

89. No que, em segundo lugar, diz respeito ao n.° 64 do acórdão recorrido, cujo conteúdo é reproduzido no n.° 79 das presentes conclusões, no âmbito do seu primeiro fundamento do presente recurso, a República da Áustria acusa o Tribunal Geral de lhe ter imposto o ónus da prova de que outros proponentes poderiam ter construído os novos reatores a um custo mais baixo. A este respeito, basta salientar que, no referido n.° 64, o Tribunal Geral justifica a imposição de tal ónus da prova à República da Áustria remetendo para a avaliação do contrato efetuada pela Hungria e verificada pela Comissão no âmbito do processo por incumprimento, da qual decorria que não estavam disponíveis outros fornecedores adequados. Ora, dado que os elementos nos quais a Comissão se baseara no âmbito desse processo não eram acessíveis à República da Áustria e que a decisão controvertida não estava suficientemente fundamentada quanto a esse aspeto, não se pode justificar o ónus da prova nos termos preconizados pelo Tribunal Geral.

90. Pelos motivos expostos nos n.os 85 a 89 das presentes conclusões, considero que a presente acusação é procedente.

2. Quanto à falta de cálculo do equivalente‑subvenção

91. A República da Áustria alega que, admitindo que o auxílio em causa consiste, como reconhece o Tribunal Geral, na disponibilização dos novos reatores, a Comissão devia ter calculado um equivalente‑subvenção (75) para quantificar este auxílio e apreciar a proporcionalidade deste.

92. A este respeito, sem que seja necessário tomar posição sobre a questão, debatida entre as partes, de saber se a Comissão está sempre obrigada a quantificar o montante do equivalente subvenção (76), limito‑me a recordar que, nos n.os 188 a 190 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou i) que o auxílio em causa incluía uma facilidade de crédito renovável de 10 mil milhões de euros e um montante adicional de 2,5 mil milhões de euros pago pelo Estado Húngaro, esta linha de crédito, sendo a primeira para financiar 80 % dos custos de investimento confirmados e o montante suplementar os restantes 20 %, ii) que todos os custos passíveis de ser associados ao investimento estavam integrados nesses montantes e iii) que a decisão controvertida se limitava a autorizar o projeto comunicado pela Hungria, excluindo eventuais aumentos dos referidos montantes, pelo que «qualquer financiamento que ultrapassasse o montante de 12,5 mil milhões de euros constituiria uma alteração do auxílio existente», que deveria ser apreciado em conformidade com o artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 794/2004 (77). Assim, o Tribunal Geral parece ter partido da premissa segundo a qual o elemento de auxílio correspondia à totalidade do financiamento atribuído pelo Estado húngaro, tal como descrito na decisão controvertida, e de que, assim, em todo o caso, não era necessário, nas circunstâncias do caso concreto, calcular o montante do equivalente‑subvenção. Como afirma, nomeadamente, a Hungria, a República da Áustria não apresenta argumentos concretos que permitam pôr em causa o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral e fundamentar a tese de que, na falta de cálculo do montante do equivalente‑subvenção, não era possível apreciar a proporcionalidade do auxílio em causa. Por conseguinte, considero que a presente acusação não pode proceder.

3. Quanto à falta de determinação dos custos de financiamento externo

93. A República da Áustria critica o Tribunal Geral por, no n.° 185 do acórdão recorrido, ter julgado improcedente o seu argumento de que, na falta de determinação dos custos de financiamento externo (juros dos empréstimos) da dívida que um investidor privado deveria pagar nas condições de mercado, a Comissão não pudera determinar corretamente o montante do auxílio em causa e, assim, apreciar a sua proporcionalidade.

94. A este respeito, basta observar que, em apoio desta acusação, a República da Áustria limita‑se a repetir argumentos apresentados na sua petição inicial no Tribunal Geral, para a qual remete. Nestas condições e porque, além disso, não são indicados de forma precisa os elementos criticados do acórdão recorrido, a presente acusação é, na minha opinião, inadmissível. Em todo o caso, como sublinha a Comissão nos seus articulados, numa situação como a que está em causa no caso em apreço, em que o empréstimo foi contraído pelo Estado a taxas de juros que são especificadas na decisão controvertida (78), em que foi declarada a existência de uma vantagem para a sociedade Paks II, em que a decisão dizia respeito a um financiamento que não ultrapassava o montante de 12,5 mil milhões de euros (79) e em que, de acordo com as afirmações da própria República da Áustria, não se estava perante uma empréstimo bonificado, cabia à República da Áustria explicar, como afirmou o Tribunal Geral no n.° 185 do acórdão recorrido, por que motivo, sem o cálculo dos custos do financiamento externo, a Comissão não ficara em condições de apreciar a proporcionalidade do auxílio em causa. Por conseguinte, a presente acusação não pode, em todo o caso, ser considerada procedente.

4. Conclusões quanto aos segundo e quarto fundamentos

95. Com base no exposto, considero que apenas a acusação aduzida no âmbito dos segundo e quarto fundamentos, que foi analisada nos n.os 85 a 89 das presentes conclusões, deve ser julgada procedente.

C. Consequências da apreciação

96. Se, como proponho, o Tribunal de Justiça vier a declarar procedentes o primeiro fundamento do presente recurso, bem como a acusação analisada nos n.os 85 a 89 das presentes conclusões, suscitada no âmbito dos segundo e quarto fundamentos, haverá que dar provimento ao recurso e anular o acórdão recorrido.

V. Conclusão

97. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça declare procedentes as primeira, a segunda e, parcialmente, terceira partes do primeiro fundamento do presente recurso, bem como a acusação analisada nos n.os 85 a 89 das presentes conclusões, aduzida no âmbito dos segundo e quarto fundamentos do recurso. Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça dê provimento ao recurso e anule o acórdão recorrido.

1 Língua original: francês.

2 T‑101/18, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2022:728.

3 JO 2017, L 317, p. 45, a seguir «decisão controvertida»

4 JO 2016, C 8, p. 2, a seguir «decisão dar início ao procedimento».

5 Nos considerandos 279 a 287 da decisão controvertida, constantes da secção 5.3.2., intitulada «Conformidade com as disposições do direito da União diferentes das regras em matéria de auxílios estatais», a Comissão respondeu às observações apresentadas por várias partes interessadas no que diz respeito à compatibilidade da medida notificada, nomeadamente, com a Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE Texto relevante para efeitos do EEE (JO 2014, L 94, p. 243).

6 C‑594/18 P, EU:C:2020:742 (a seguir «Acórdão Áustria/Comissão»).

7 Nos considerandos 281 a 284 da decisão controvertida, a Comissão excluiu a existência de um nexo indissociável entre a eventual violação da Diretiva 2014/25 e o objeto do auxílio. No n.° 283, afirmou, nomeadamente, que «uma eventual inobservância das regras em matéria de contratos públicos no caso em apreço é suscetível de produzir efeitos de distorção no mercado de obras de construção de instalações nucleares. No entanto, o objetivo do auxílio ao investimento à Paks II reside em permitir‑lhe produzir eletricidade sem ter de suportar os custos de investimento na construção das instalações nucleares. Por conseguinte, não foi identificado qualquer efeito de distorção adicional sobre a concorrência e as trocas comerciais no mercado da eletricidade decorrente do incumprimento da Diretiva 2014/25/UE, no que diz respeito à adjudicação direta de obras de construção à empresa JSC NIAEP».

8 74/76, EU:C:1977:51, a seguir «Acórdão Iannelli & Volpi».

9 V. Acórdão Iannelli & Volpi, n. os 12 e 13.

10 73/79, a seguir «Acórdão Comissão/Itália», EU:C:1980:129.

11 V. Acórdão Comissão/Itália, n.os 8 e 9.

12 C‑225/91, EU:C:1993:239 (a seguir «Acórdão Matra»)

13 V. Acórdão Matra, n.os 41 a 45.

14 V. Acórdão Matra, n.° 42.

15 V., nomeadamente, Acórdãos de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão (C‑156/98, EU:C:2000:467, n.° 78), de 3 de maio de 2001, Portugal/Comissão (C‑204/97, EU:C:2001:233, n.° 41), de 19 de setembro de 2002, Espanha/Comissão (C‑113/00, EU:C:2002:507, n.° 78), de 12 de dezembro de 2002, França/Comissão (C‑456/00, EU:C:2002:753, n.° 30), e de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, n.° 50).

16 V. Acórdão de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, n.° 51 e 51).

17 V., neste sentido, nomeadamente, Acórdãos de 13 de março de 1979, Hansen (91/78, EU:C:1979:65, n.os 9 e 10), de 24 de novembro de 1982, Comissão/Irlanda (249/81, EU:C:1982:402, n.° 18), de 7 de maio de 1985, Comissão/França (18/84, EU:C:1985:175, n.° 13), de 5 de junho de 1986, Comissão/Itália (103/84, EU:C:1986:229, n.° 19), e de 20 de março de 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, n.° 20).

18 N.os 44 e 45 deste acórdão.

19 V. Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o. (C‑284/21 P, a seguir «Acórdão Braesch e o.», EU:C:2023:58, n.° 96).

20 V., por último, Acórdão de 30 de maio de 2024, Ryanair/Comissão (C‑353/21 P, não publicado, EU:C:2024:437, n.° 65).

21 V., inter alia, Acórdão de 2 de maio de 2019, A‑Fonds (C‑598/17, a seguir «Acórdão A‑Fond», EU:C:2019:352, n.° 48).

22 V. Acórdãos de 30 de maio de 2024, Ryanair/Comissão (C‑353/21 P, não publicado, EU:C:2024:437, n.° 91), e Braesch e o., n.os 99 e 100, bem como Despachos YU e CAPA.

23 V., além do Acórdão Iannelli & Volpi, Acórdãos de 2 de maio de 2019, A‑Fonds (C‑598/17, EU:C:2019:352, n.os 47 e 48), de 7 de março de 2024, Fallimento Esperia e GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, n.os 60 e 61), e Braesch e o., n.os 104, 107 e 108.

24 A partir do Acórdão Braesch e o., o Tribunal de Justiça invocou esse critério igualmente para apreciar a qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, das pessoas que se considerem lesadas pela concessão de um auxílio e, portanto, a sua legitimidade para recorrer de uma decisão da Comissão adotada na fase preliminar de exame do auxílio. A violação dos interesses de tais pessoas deve ser apreciada em função dos efeitos obrigatórios da decisão que autoriza auxílios, quer estes resultem da execução desses auxílios enquanto tais, do seu objeto ou das suas modalidades indissociáveis: v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2024, PBL e Abdelmouine/Comissão (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, n.° 59 e jurisprudência referida).

25 V., por exemplo, Acórdão Braesch e o., n.° 100.

26 V. Acórdão Braesch e o., n.os 98 e 103 e jurisprudência referida.

27 V. Acórdãos de 25 de junho de 1970, França/Comissão (47/69, EU:C:1970:60, n.° 4), e de 21 de outubro de 2003, Van Calster e o. (C‑261/01 e C‑262/01, EU:C:2003:571, n.os 46 e 47).

28 V., neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 1993, Scharbatke (C‑72/92, EU:C:1993:858, n.os 18 e 20). V., igualmente, Acórdão de 23 de abril de 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, n.° 53). Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que o caráter discriminatório da imposição parafiscal em causa podia, no caso concreto, ser declarado pelo juiz nacional, ainda que o regime de auxílios de que essa imposição fazia parte tivesse sido autorizado pela Comissão, a fim de, nomeadamente, fazer face a eventuais violações do direito comunitário não verificadas por essa instituição (v. n.° 60 do referido acórdão).

29 V. Acórdão Braesch e o., n.os 99 e 100.

30 V., neste sentido, Acórdãos de 30 de maio de 2024, Ryanair/Comissão (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, n.° 92), e de 5 de setembro de 2024, PBL e Abdelmouine/Comissão (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, n.° 59 e jurisprudência referida).

31 V. Acórdão Braesch e o., n.° 103.

32 V. Acórdão Braesch e o, n.° 81, e Despachos de 15 de julho de 2024, YU/Comissão (C‑233/24 P, EU:C:2024:625, n.os 51 e 52), e de 14 de dezembro de 2023, CAPA e o./Comissão (C‑742/21 P, não publicado, EU:C:2023:1000, n.° 93).

33 V. Acórdão Iannelli & Volpi, n.os 14 e 17 e n.° 3 do dispositivo.

34 V. Conclusões apresentadas no processo A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2018:1037, n.° 81.

35 Esta definição não foi retomada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão A‑Fond, uma vez que este se limitou a afirmar que o requisito de residência como o previsto no regime de reembolso do imposto sobre os dividendos em causa no processo principal parecia estar «indissociavelmente ligado ao próprio objeto das medidas de isenção em causa, que consiste em favorecer apenas as empresas nacionais», apresentando‑se «como um requisito necessário para a realização do objetivo e do funcionamento desse regime de auxílios» (v. n.os 49 a 51 deste acórdão).

36 Observo, contudo, que alguns acórdãos recentes do Tribunal de Justiça tendem a utilizar os dois conceitos de forma indiferenciada. V., por exemplo, Acórdãos de 6 de junho de 2024, Ryanair/Comissão (C‑441/21 P, não publicado, EU:C:2024:477, n.° 81), e de 30 de maio de 2024, Ryanair/Comissão (C‑353/21 P, não publicado, EU:C:2024:437, n.° 92).

37 Por exemplo, o objetivo de interesse comum tido em conta pela Comissão para a medida notificada era «a promoção de novos investimentos em energia nuclear» (v. considerando 301 da decisão controvertida).

38 A este respeito, basta observar que, no Acórdão Áustria/Comissão, o Tribunal de Justiça considerou que a violação do direito da União em causa no processo que deu origem a esse acórdão decorria da atividade económica financiada pelo auxílio (v. n.° 45 deste acórdão) e não de uma modalidade deste. Por conseguinte, como alegam quer a Comissão quer os Estados‑Membros que intervêm em seu apoio, não tinha necessidade de recorrer ao critério do «nexo indissociável» na aceção do Acórdão Iannelli & Volpi.

39 V., igualmente, n.os 36, 65 e 73 do acórdão recorrido.

40 V. considerando 16 da decisão controvertida.

41 V., nomeadamente, considerando 325 da decisão controvertida.

42 V. considerandos 324 e 328 da decisão controvertida.

43 V. considerandos 300 e 304 da decisão controvertida.

44 V., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 112 e jurisprudência referida).

45 V. Acórdão de 29 de julho de 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Comissão (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, n.° 69).

46 V., neste sentido, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Aeris Invest/Comissão e CUR (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, n.os 145 e 146 e jurisprudência referida).

47 V. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 169 e jurisprudência referida).

48 A execução de cada fase do projeto era objeto de acordos distintos: o contrato de engenharia, adjudicação e construção, o contrato de exploração e manutenção e o acordo sobre as condições de fornecimento de combustível.

49 V. considerando 38 e 39 da decisão controvertida

50 Esta acusação associa‑se, além disso, aos fundamentos constantes dos n.os 28 a 32 deste acórdão e é assim admissível em aplicação da jurisprudência recordada na nota 46 das presentes conclusões.

51 V. Acórdão de 19 de setembro de 2024, Santini e o./Parlamento (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, n.° 122).

52 Tal argumento não pode, em especial, encontrar apoio no Acórdão Matra, para o qual remete a República da Áustria. De facto, embora seja verdade que, no n.° 43 desse acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu que, ao adotar uma decisão sobre a compatibilidade de um auxílio com o mercado interno, «a Comissão não pode ignorar o risco de a concorrência [nesse mercado] ser afetada», tal esclarecimento vem no seguimento da referência ao Acórdão Iannelli & Volpi e ao critério do nexo indissociável (v. n.° 41 do Acórdão Matra).

53 V., neste sentido, por exemplo, considerandos 15, 28 e 39 da decisão controvertida.

54 Uma linha de análise semelhante fora proposta pelo advogado‑geral S. Alber nas Conclusões que apresentou no processo Portugal/Comissão (C‑204/97, EU:C:2000:254, n.os 87 e 88). Contudo, o Tribunal de Justiça não seguira a sua opinião, v. Acórdão de 3 de maio de 2001, Portugal/Comissão (C‑204/97, EU:C:2001:233, n.os 40 e 41).

55 V., neste sentido, Acórdão Áustria/Comissão, n.° 101.

56 T‑197/97 e T‑198/97, a seguir «Acórdão Weyl Beef Products e o./Comissão», EU:T:2001:28, n.° 78.

57 V., neste sentido, Acórdão Weyl Beef Products e o./Comissão, n.° 77.

58 T‑57/11, EU:T:2014:1021, n.° 184.

59 É útil recordar que, de acordo com jurisprudência constante, embora possa ser necessário, na análise da existência e da legalidade de um auxílio de Estado, que a Comissão vá, se for o caso, além da simples análise dos elementos de facto e de direito levados ao seu conhecimento, não lhe incumbe procurar, por sua própria iniciativa e na falta de qualquer indício nesse sentido, todas as informações que possam apresentar uma ligação com o processo que lhe é submetido, ainda que tais informações sejam do domínio público, v. Acórdão de 5 de setembro de 2024, Eslovénia/Comissão (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, n.° 56). Estas regras aplicam‑se, na minha opinião, igualmente quanto à obrigação da Comissão de analisar, no procedimento nos termos do artigo 108.° TFUE, a eventual violação de disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios.

60 Em todo o caso, contrariamente ao que afirma a República Francesa, a falta ou a insuficiência de fundamentação consubstancia uma violação de formalidades essenciais, na aceção do artigo 263.° TFUE, e constitui um fundamento de ordem pública que deve ser apreciado oficiosamente pelo juiz da União, v. Despacho de 9 de março de 2017, Simet/Comissão (C‑232/16 P, EU:C:2017:200, n.° 80 e jurisprudência referida). Quanto ao precedente invocado por esse Estado‑Membro, ou seja, o Acórdão de 5 de junho de 2003, O’Hannrachain/Parlamento (C‑121/01 P, EU:C:2003:323, n.° 39), v. Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Prym e Prym Consumer/Comissão (C‑534/07 P, EU:C:2009:277, n.os 34 e 35).

61 V. Acórdão de 4 de outubro de 2024, Aeris Invest/Comissão e CUR (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, n.° 114).

62 V. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).

63 No considerando 285 da decisão controvertida, a Comissão afirma que «[e]m qualquer caso, o cumprimento da [Diretiva 2014/25] por parte da Hungria foi objeto de um procedimento separado pela Comissão; a conclusão preliminar, com base na informação disponível, é que os procedimentos estabelecidos [nessa diretiva] não seriam aplicáveis à atribuição das obras de construção dos dois reatores com base no seu artigo 50.°, alínea c)».

64 Tal regra tem em conta a autonomia do procedimento de infração e do procedimento em matéria de auxílios de Estado e o facto de a Comissão dispor de poder decisório apenas no segundo caso.

65 V. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724)

66 Observo que o presente processo, no qual está em causa a apreciação pela Comissão da conformidade com o direito da União de uma modalidade do auxílio indissociável do seu objeto, se distingue do processo que deu origem ao Acórdão de 23 de novembro de 2023, Ryanair e Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), no qual, no n.° 97, o Tribunal de Justiça afirmou que uma fundamentação implícita poderia, no caso concreto, ser suficiente, tendo em conta, nomeadamente, que, no procedimento previsto no artigo 108.° TFUE, as partes interessadas que não o Estado‑Membro em causa não podiam exigir um debate contraditório com a Comissão. Com efeito, nesse processo, as recorrentes eram destinatárias das medidas que interromperam o prazo de prescrição, que, na sua opinião, fora ultrapassado, pelo que eram capazes, não obstante a mera indicação, na decisão em causa no referido processo, das datas em que essas medidas tinham sido adotadas, de compreender as razões pelos quais a Comissão considerara que as referidas medidas podiam interromper aquele prazo (v., nomeadamente, n.° 93 desse acórdão). Do mesmo modo, o presente processo distingue‑se daquele que deu recentemente origem ao Acórdão de 23 de janeiro de 2025, Neos/Ryanair e Comissão (C‑490/23 P, EU:C:2025:32), no qual, por um lado, estava em causa uma decisão tomada no final da fase preliminar do exame referida no artigo 108.°, n.° 3,TFUE e, por outro, conforme o Tribunal de Justiça constatou, nomeadamente nos n.os 58 e 59 deste acórdão, o acórdão do Tribunal Geral objeto de recurso neste último processo corria o risco de impor à Comissão uma obrigação geral de apresentar uma fundamentação específica para cada uma das disposições e para cada um dos princípios do direito da União suscetíveis de serem violados pela concessão de um auxílio.

67 V. Acórdão de 11 de maio de 2023, Comissão/Sopra Steria Benelux e Unisys Belgium (C‑101/22 P, EU:C:2023:396, n.° 88 e jurisprudência referida).

68 Quanto aos argumentos destinados a contestar o ónus da prova que o Tribunal Geral fez recair sobre a República da Áustria nos n.os 38 e 64 de acórdão recorrido, remeto para a análise dos segundo e quarto fundamentos.

69 V. n.° 42 do acórdão recorrido.

70 Saliento que decorre do acórdão recorrido que o processo por incumprimento incidiu sobre o artigo 40.°, n.° 3, alínea c), da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1), que antecedeu o artigo 50.°, alínea c), subalínea ii), da Diretiva 2014/25 (JO L 134, p. 1).

71 T‑356/15, EU:T:2018:439, n.° 250.

72 A afirmação da Comissão de que foi só na sua réplica que a República da Áustria formulou tal acusação, que, por isso, é inadmissível, baseia‑se, a meu ver, numa leitura incorreta do recurso. A este propósito, v. igualmente, jurisprudência referida na nota 60 das presentes conclusões.

73 V. considerando 40 da decisão controvertida.

74 No que respeita, primeiro, aos argumentos da Comissão, da República Checa e a da Hungria destinados a pôr em causa a incidência do preço de aquisição dos novos reatores na apreciação da proporcionalidade do auxílio em causa, remeto para as considerações já expostas nos n.os 85 e 88 das presentes conclusões. No que respeita, segundo, à remissão feita pela República Checa e pela República da Polónia, nas suas observações escritas, bem como pela Comissão, em resposta a um pedido do Tribunal de Justiça na audiência, para a secção 5.1 da decisão controvertida quanto à aplicação do princípio do investidor privado, a República da Áustria tem razão quando responde que esses considerandos visam determinar a existência de uma vantagem para a sociedade Paks II e não apreciar se o auxílio em causa se limitava ao mínimo necessário. Se, no considerando 337 da decisão controvertida, a Comissão remeteu para a referida secção 5.1 foi para clarificar que, devido à existência de uma deficiência de mercado, considerara que a totalidade do financiamento para a construção dos novos reatores devia ser entendida como auxílio de Estado. Terceiro, a remissão feita pela Polónia para o n.° 84 das Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020 (JO 2014, C 200, p. 1) também não é pertinente, uma vez que a Comissão concluiu, no considerando 55 da decisão controvertida, que estas não eram aplicáveis à medida notificada. Por último, quanto à referência, constante, nomeadamente, das observações escritas da República Checa e da República da Polónia, à análise feita pela Comissão nos considerandos 338 a 342 da decisão controvertida, relativa ao risco de sobrecompensação do beneficiário, saliento que esta análise difere da relativa à limitação do auxílio ao mínimo necessário para assegurar a viabilidade do projeto financiado. O mesmo se aplica à obrigação de remuneração do investimento do Estado húngaro, esperada da exploração da central Paks II, referida no considerando 343 da decisão controvertida.

75 O cálculo do equivalente‑subvenção bruto, que permite conhecer o montante exato de um auxílio que se apresente sob uma forma diferente de uma subvenção pura e simples, é necessário, nomeadamente, quando que se trate de apreciar o respeito por limites máximos como, por exemplo, os que decorrem da aplicação da regra de minimis; v., a este respeito, Regulamento (UE) 2023/2831 da Comissão, de 13 de dezembro de 2023, relativo à aplicação dos artigos 107.° e 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis (JO L 2023/2831).

76 V., no sentido da inexistência de tal obrigação, Acórdão de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão (T‑356/15, EU:T:2018:439, n.° 250), referido no n.° 184 do acórdão recorrido. Saliento, contudo, que, contrariamente ao que parece alegar a Hungria, o Tribunal de Justiça não se pronunciou quanto ao mérito desta questão no seu Acórdão Áustria/Comissão (v. n.os 129 e 130 deste acórdão).

77 Regulamento (CE) n.° 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (UE) n.° 2015/1589, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2004, L 140, p. 1).

78 Considerando 28 e nota 16 da decisão controvertida.

79 V. n.° 190 do acórdão recorrido.