Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-59/01

Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Na presente acção por incumprimento, a Comissão impugna a instituição e a manutenção em vigor de normas de direito nacional que determinam o congelamento temporário das tarifas aplicáveis aos contratos de seguro de responsabilidade civil decorrente da circulação de veículos a motor, relativos a um risco situado em Itália. As normas são aplicáveis, sem distinção, tanto às companhias de seguros que têm sede em Itália, como também àquelas que aí desenvolvem a sua actividade através de sucursais ou em regime de livre prestação de serviços. A Comissão considera que essas normas infringem o princípio da liberdade de fixação de tarifas, sob a forma de abolição da aprovação prévia ou supervisão sistemática das tarifas e dos contratos. Nessa medida, considera que houve infracção aos artigos 6.° , 29.° e 39.° da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro não vida) . A Comissão impugna ainda a exigência de comunicação sistemática dos sinistros e de outras informações, bem como a contribuição obrigatória para o financiamento do sistema de supervisão, que considera ser contrário ao disposto no artigo 44.° da directiva. As disposições transitoriamente instituídas pela Itália destinavam-se alegadamente a combater a inflação e a fraude.

II - Quadro jurídico

A - Direito comunitário

2. O mercado interno no sector dos seguros foi realizado através da chamada «terceira directiva sobre o seguro não vida» que estabelece a livre comercialização de produtos de seguros. Trata-se da Directiva 92/49/CEE do Conselho, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE. A directiva contém, a par de disposições que acolhem uma actividade seguradora, disposições que se destinam a harmonizar os requisitos para o exercício da actividade e, assim, contribui para a aplicação das liberdades fundamentais de estabelecimento e da livre prestação de serviços no sector dos seguros.

3. No caso vertente, são objecto do litígio as normas dos artigos 6.° , n.° 3, 29.° , 39.° e 44.° da Directiva 92/49. Estas contêm, por um lado, uma proibição de aprovação prévia e de fornecimento sistemático de condições contratuais gerais e especiais, em virtude da qual a capacidade de intervenção dos Estados-Membros relativamente à aprovação das tarifas é limitada. Por outro lado, regulamentam obrigações de comunicação das seguradoras às autoridades competentes do Estado de origem, para as operações efectuadas no exercício do direito de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, bem como obrigações de comunicação à autoridade do Estado em que a actividade é exercida. As expressões isoladas especialmente controversas serão realçadas em itálico.

4. No título II, «Acesso à actividade de seguro», o artigo 6.° , n.° 3, da Directiva 92/49, que alterou o artigo 8.° da Directiva 73/239, enuncia:

«A presente directiva não obsta a que os Estados-Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que prevejam a aprovação dos estatutos e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal da supervisão.

Contudo, os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguros, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros.

Os Estados-Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

5. No título III, «Harmonização das condições de exercício», o artigo 28.° da directiva enuncia:

«O Estado-Membro onde se situa o risco não pode impedir que o tomador de seguros subscreva um contrato celebrado com uma empresa de seguros autorizada nas condições do artigo 6.° da Directiva 73/239/CEE, desde que tal contrato não esteja em oposição com as disposições legais de interesse geral em vigor no Estado-Membro onde se situa o risco.»

6. O artigo 29.° da directiva tem o seguinte teor:

«Os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderão exigir a comunicação não sistemática dessas condições e desses outros documentos, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.

Os Estados-Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

7. O artigo 30.° , n.° 2, da directiva tem o seguinte teor:

«Não obstante qualquer disposição em contrário, um Estado-Membro que imponha a obrigação de subscrição de um seguro pode exigir, antes da sua utilização, a comunicação à sua autoridade competente das condições gerais e especiais dos seguros obrigatórios.»

8. No título IV, «Disposições relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços», o artigo 39.° da Directiva 92/49 contém, nos n.os 2 e 3, a seguinte regra:

«2. O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar no seu território operações de seguros em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.

3. O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços só pode manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

O artigo 44.° , n.° 2, da directiva tem o seguinte teor:

«2. Cada empresa de seguros deve comunicar à autoridade competente do Estado-Membro de origem, separadamente para as operações efectuadas em regime de estabelecimento e para as operações efectuadas em regime de livre prestação de serviços, o montante dos prémios, dos sinistros e das comissões, sem dedução do resseguro, por Estado-Membro e por grupo de ramos, bem como, no caso do ramo 10 do ponto A do anexo à Directiva 73/239/CEE, com exclusão da responsabilidade do transportador, a frequência e custo médio dos sinistros.

Os grupos de ramos são definidos do seguinte modo:

- [...]

- seguro automóvel (n.° 3, n.° 7 e n.° 10, devendo ser especificados os valores relativos ao ramo n.° 10, com excepção da responsabilidade do transportador),

- [...]

A autoridade competente do Estado-Membro de origem comunicará estas indicações, dentro de um prazo razoável e numa forma agregada, às autoridades competentes de cada um dos Estados-Membros interessados que lhe solicitem estas informações.»

9. A directiva nada refere quanto ao financiamento do sistema de comunicação e de supervisão.

B - O direito nacional

10. O Decreto-Lei n.° 175, de 17 de Março de 1995, que transpôs a Directiva 92/49 liberalizou as tarifas do seguro de responsabilidade civil automóvel que, até então, tanto em Itália como na maioria dos países europeus, estavam sujeitas a um sistema de controlo de preços. Esta liberalização também diz respeito às condições contratuais.

11. Pelo Decreto-Lei n.° 70, de 28 de Março de 2000, relativo a medidas urgentes de limitação do aumento da inflação (a seguir «Decreto-Lei n.° 70»), a Itália instituiu diversas medidas em diferentes sectores, tais como o do seguro de responsabilidade civil automóvel obrigatório, o do imposto sobre petróleo mineral, bem como na função pública, com o objectivo de combater a inflação. Relativamente ao sector da responsabilidade civil automóvel, o Decreto-Lei n.° 70 foi transformado na Lei n.° 137, de 26 de Maio de 2000 , depois de ter sido alterado pelo Parlamento. Através do congelamento dos prémios de seguro e da determinação da inalterabilidade de outros elementos das cláusulas contratuais para determinadas apólices de seguro de responsabilidade civil automóvel, bem como outras medidas contidas no artigo 2.° , n.os 2 a 5, alínea d), do Decreto-Lei n.° 70, deveria, de início, combater-se a inflação pelo período de um ano. De acordo com o artigo 2.° , n.° 2, do Decreto-Lei n.° 70, vigorava, para os contratos de seguro renovados durante o ano de vigência do decreto-lei, para os quais estivesse prevista uma variação de prémio em caso de ocorrência de sinistros, uma proibição de aumento da tarifa do seguro de responsabilidade civil automóvel, quando o segurado, durante o período de observação, não tivesse provocado nenhum sinistro.

12. Segundo o artigo 2.° , n.° 2, último período, vigorava, para os novos contratos, pelo período de um ano, uma proibição de alteração da tarifa existente à data da entrada em vigor do decreto.

13. O artigo 2.° , n.° 3, do decreto-lei continha a proibição de modificação das condições contratuais relativamente ao número das classes de bonificação, dos coeficientes de determinação dos prémios e das regras de progressão das fórmulas de cálculo das tarifas que prevejam variações do prémio consoante ocorram ou não sinistros, nomeadamente, no período de um ano a contar da data da entrada em vigor da disposição.

14. Segundo o artigo 2.° , n.° 4, do Decreto-Lei n.° 70, as seguradoras eram obrigadas, a pedido do segurado, a estipularem contratos com a fórmula tarifária bonus-malus com franquia absoluta, num montante não inferior a 500 000 ITL e não superior a 1 000 000 ITL. Esta não podia ser oponível ao terceiro lesado. A opção pela fórmula tarifária bonus-malus com franquia absoluta e a escolha do montante da franquia, cabiam unicamente ao segurado.

15. O artigo 2.° , n.° 5, do Decreto-Lei n.° 70 confere ao segurado, no termo do período da proibição de aumento da tarifa, o direito de resolver o contrato sem necessidade de cumprimento do prazo de pré-aviso legal, se a seguradora pedir um aumento do prémio - que não seja determinado pelo mecanismo de personalização - superior à taxa prevista da inflação decidida pelo Governo.

16. De acordo com o artigo 2.° , n.° 5, alínea a), a autoridade competente segundo a legislação nacional que é o «Instituto per la vigilanza della assicurazioni private e di interesse collettivo» (a seguir «ISVAP»), supervisiona o cumprimento das medidas contidas no artigo 2.° , n.os 2 a 4 e pode, nos termos do artigo 5.° , alínea b), em caso de incumprimento, aplicar multas no valor de 3 a 9 milhões de ITL.

17. Segundo o artigo 2.° , n.° 5, alínea c), deveria ser criado um banco de dados no sector do seguro de responsabilidade civil automóvel, com o objectivo de combater a fraude. Todas as seguradoras deveriam ser obrigadas a prestar informações ao ISVAP sobre os sinistros ocorridos que oneravam a respectiva seguradora, segundo regras que seriam estabelecidas por este.

18. Nos termos daquela disposição, as seguradoras estavam ainda obrigadas a contribuir para o financiamento do banco de dados.

19. O artigo 2.° , n.° 5, alínea d) abria a possibilidade, no caso de incumprimento ou mora no cumprimento da obrigação de comunicação, de aplicar multas no valor de 2 a 6 milhões de ITL, ou de 1 a 3 milhões de ITL, as quais, no caso de reincidência, ainda podiam ser aumentadas.

III - Objecto do litígio e procedimento

20. Uma vez que, na opinião da Comissão, as referidas disposições do direito nacional são incompatíveis com os artigos 6.° , n.° 3, 29.° , 39.° e 44.° da Directiva 92/49, esta notificou a República Italiana da ocorrência das situações de incumprimento, por carta de 14 de Abril de 2000. O Governo italiano respondeu, por carta de 5 de Junho de 2000. A Comissão enviou em 13 de Julho de 2000 uma notificação de incumprimento, solicitando uma tomada de posição no prazo de três semanas a contar da recepção da carta. Uma vez que as posições manifestadas pelo Governo italiano em 3 de Agosto e em 3 de Outubro de 2000 não satisfizeram a Comissão, esta enviou, em 27 de Outubro de 2000, um parecer fundamentado, mediante o qual convidou a Itália a cessar as situações de incumprimento no prazo de três semanas após a sua recepção. A carta do Governo italiano de 20 de Novembro de 2000 não removeu as objecções da Comissão. Em consequência, a Comissão intentou a acção em 12 de Fevereiro de 2000.

21. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- declarar que a República Italiana não cumpriu as obrigações para ela resultantes da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo (não vida) e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro não vida), ao instituir e manter em vigor um sistema de congelamento das tarifas aplicáveis a todos os contratos de seguro de responsabilidade civil decorrente da circulação de veículos a motor, relativos a um risco situado em território italiano, sem distinção entre as companhias de seguros que têm sede em Itália e as empresas de seguros que aí desenvolvem a sua actividade através de sucursais ou em regime de livre prestação de serviços, infringindo deste modo:

a) o princípio da liberdade de fixação de tarifas e a abolição da aprovação prévia ou da supervisão sistemática das tarifas e dos contratos, a que se referem os artigos 6.° , 29.° e 39.° da Directiva 92/49, bem como

b) o disposto no artigo 44.° da directiva 92/49, a respeito do regime de recolha de informações sobre o montante dos prémios, dos sinistros e das comissões, bem como sobre a frequência e o custo médio dos sinistros e as trocas de informações entre as autoridades de controlo do Estado-Membro de origem e as do Estado-Membro de acolhimento;

- condenar a República Italiana nas despesas da instância.

22. A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

- julgar a acção improcedente,

- condenar a Comissão nas despesas.

23. No processo teve lugar uma audiência. Apesar de as disposições de direito nacional impugnadas, relativamente à regulamentação das tarifas, já não estarem, entretanto, em vigor, a Comissão manteve expressamente a acção, para ter um precedente contra regulamentações semelhantes, tanto em Itália como noutros Estados-Membros. As disposições relativas aos deveres de comunicação ao ISVAP ainda estavam em vigor no momento da audiência.

IV - Argumentação das partes

A - Quanto à acusação de violação da liberdade de fixação de preços, entre outras (artigos 6.° , 29.° e 39.° da directiva)

24. A Comissão alega que os artigos 2.° , n.os 2 a 5 do Decreto-Lei n.° 70, na sua versão alterada, cujo teor essencial deveria vigorar por um ano, visa cumprir os seguintes objectivos:

a) A proibição, por um ano, de aumento dos prémios para os segurados cujas apólices expirassem e que previam uma alteração das tarifas em função dos sinistros (artigo 2.° , n.° 2, primeira parte);

b) O congelamento, por um ano, de todas as tarifas para os novos contratos que previssem variações das tarifas em função dos sinistros (artigo 2.° , n.° 2, segunda parte);

c) O congelamento de determinados elementos das condições contratuais (artigo 2.° , n.° 3);

d) A obrigação para todas as seguradoras que actuam no ramo da responsabilidade civil automóvel, de estabelecerem uma tabela tarifária bonus-malus com franquia absoluta, que não podia ser inferior a 500 000 ITL e não superior a 1 000 000 ITL (artigo 2.° , n.° 4);

e) A possibilidade de o segurado resolver o contrato antecipadamente, nos casos em que o aumento das tarifas seja superior à taxa prevista da inflação (artigo 2.° , n.° 5).

25. Estas medidas estão em contradição com os artigos 6.° , n.° 3, 29.° e 39.° da directiva que, na opinião da Comissão, consolidam o princípio da liberdade contratual e da liberdade de fixação de tarifas das empresas a actuar no sector do seguros, mediante a proibição da aprovação prévia e da supervisão sistemática das condições contratuais e das tarifas. Um Estado-Membro pode apenas, ao abrigo do artigo 30.° , n.° 2 da directiva, na medida em que se trate de seguros obrigatórios, exigir a comunicação prévia das condições gerais e especiais das apólices, sem, com isso, poder, contudo, exercer um controlo sobre a adequação económica das tarifas. O princípio da liberdade de fixação das tarifas , reconhecido recentemente pelo Tribunal de Justiça, só admite desvios no quadro de um sistema geral de controlo de preços na acepção dos artigos 6.° , 29.° e 39.° ou mediante disposições legais de interesse geral - na acepção do artigo 28.° -, em vigor no Estado-Membro onde se situa o risco.

26. A Comissão defende que um «sistema geral de controlo de preços» deve cumprir determinados requisitos que, no caso presente, não estavam preenchidos. O Decreto-Lei n.° 70, na sua versão alterada, não se referia nem a um procedimento geral de controlo de preços, nem a um procedimento de recenseamento prévio dos dados e informações necessários. A regulamentação de tarifas impugnada no presente caso não pode ser classificada como um sistema geral de controlo de preços, por diversos motivos. Em primeiro lugar, só estava em causa um número limitado de bens e serviços, tendo em consideração a extensa lista de produtos e serviços de interesse económico ou social e que, antes da liberalização, também estavam sujeitos ao controlo de preços. Em segundo lugar, a Comissão aponta o desfazamento temporal da medida relativamente a outras. O único sector relativamente ao qual foram tomadas medidas desde 29 de Março de 2000 foi o do seguro de responsabilidade civil automóvel. A Comissão aponta, em terceiro lugar, para o desfazamento de conteúdo das medidas tomadas ou projectadas. Algumas eram de natureza fiscal (produtos inflamáveis e pescas), outras diziam respeito às remunerações da função pública. Em quarto lugar, as medidas impugnadas encontravam a sua justificação, em primeira linha, no objectivo de combater concertações de tarifas entre as seguradoras que tinham conduzido a um aumento geral e constante das apólices no sector do seguro de responsabilidade civil automóvel.

27. A Comissão recorda ainda que os únicos controlos admissíveis, segundo as disposições de interesse geral em vigor no Estado onde se situa o risco, não eram controlos sistemáticos e também só podiam ter lugar posteriormente.

28. As medidas impugnadas não eram adequadas ao objectivo do combate à inflação, uma vez que o peso dos prémios de seguros no sector atingido era diminuto para o cálculo da inflação, nem eram proporcionais, uma vez que podiam conduzir à insolvência das empresas. Se a protecção contra aumentos de preços constituísse um motivo suficiente, qualquer medida de qualquer espécie podia justificar-se pela necessidade de protecção dos consumidores, o que, em todo o caso, se mostra problemático.

29. Tendo em vista as razões sociais invocadas pelo Governo demandado, a Comissão recorda que estas não podem ser consideradas razões imperiosas de interesse geral susceptíveis de justificar a limitação da liberdade fundamental do contrato . Na opinião da Comissão, não é claro quais as fraudes em que o Governo se apoia quando pretende a respectiva restrição. Se se refere ao fenómeno dos sinistros «fictícios» que influencia a evolução dos prémios, verifica-se que esta não pode ser combatida se se pretender influenciar os efeitos em vez das causas e, com isso, limitar uma liberdade fundamental de uma forma inadequada e desproporcionada. Finalmente, a Comissão defende que as medidas também não são adequadas nem proporcionadas tendo em vista as disposições em matéria de concorrência, na medida em que deveriam produzir efeitos no combate a cartéis ou acordos contrários à concorrência e não justificavam, de maneira nenhuma, o congelamento das tarifas do sector.

30. O Governo italiano defende que as medidas impugnadas podiam ser consideradas como um sistema geral de controlo dos preços. A intervenção ao nível dos preços era «geral», ainda que tivesse sido executada através de diversos instrumentos jurídicos e por períodos diferentes. As medidas foram executadas em diversos planos, como, por exemplo, através da publicação de directivas no que respeita às remunerações da função pública e da redução dos impostos sobre produtos petrolíferos. De resto, para que uma intervenção estatal pudesse ser considerada geral, era absolutamente admissível que se limitasse aos sectores nos quais a taxa de inflação era substancialmente superior. Essencial é que se trate de um conjunto de medidas destinadas a combater os surtos de inflação e que contenham um procedimento adequado, na perspectiva da dinâmica diferente da evolução dos preços nos vários sectores.

31. O Governo italiano sustenta, além disso, a opinião de que as medidas adoptadas combatem a inflação de um modo adequado e proporcionado. Tendo em vista as considerações da defesa dos consumidores e os motivos de natureza social, o Governo italiano refere que uma proibição temporalmente limitada de aumento das tarifas para determinadas apólices era o único meio pelo qual se podiam ter combatido de imediato os enormes aumentos de preços no sector. O Governo italiano salienta que as medidas também eram consequência de uma concertação dos círculos interessados que já durava há bastante tempo. Não reconhece a existência de nenhuma incompatibilidade entre o congelamento temporário das tarifas e os acordos negociados entre as empresas interessadas. Estes últimos permitiram adoptar uma série de medidas destinadas a eliminar anomalias do sector, que se caracterizavam por comportamentos anti-concorrenciais e fraudes.

B - Quanto à acusação de alargamento da obrigação de comunicação e de prestação de informações (artigo 44.° da directiva)

32. A Comissão alega, relativamente às seguradoras a actuar em Itália no quadro da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, que estas só têm obrigação de prestar informações às autoridades competentes do Estado-Membro de origem, nomeadamente, no que respeita ao número de sinistros. A obrigação de prestar informações sobre o montante dos prémios, dos sinistros e das comissões só vale por Estado-Membro e por grupo de ramos. A Comissão defende que as informações necessárias para o combate à inflação podiam e deviam ser conseguidas em conformidade com a directiva e, nomeadamente, exclusivamente mediante comunicação à autoridade competente do Estado de origem. O sistema introduzido pelas autoridades italianas prejudica o mecanismo de colaboração entre os Estados-Membros introduzido pela directiva. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as considerações técnico-administrativas não podem justificar desvios de um Estado-Membro às regras de direito comunitário.

33. A obrigação de contribuir para o financiamento do banco de dados também era, em consequência, contrária ao direito comunitário.

34. Relativamente ao acórdão Schindler , invocado pelo Governo italiano, a Comissão alega que este se refere ao sector das lotarias que ainda não se encontra harmonizado no plano do direito comunitário, contrariamente ao sector do seguros que está amplamente harmonizado e cobre praticamente todos os aspectos economicamente relevantes e cria um mercado comum para os seguros que assenta na livre comercialização dos produtos.

35. O Governo italiano defende que o combate ao crime pode justificar desvios ao princípio da livre prestação de serviços, remetendo, para o efeito, para o acórdão Schindler. A obtenção de informações junto dos Estados-Membros não é tão adequada para combater fraudes como o levantamento directo de informações junto das empresas. A constituição de um banco de dados surge como o único instrumento para identificar e perseguir comportamentos fraudulentos, certamente no interesse destas empresas que actuam no mercado italiano (ainda que tenham a sua sede num outro Estado-Membro) que são as primeiras vítimas destas fraudes.

V - Apreciação

A - Quanto à acusação de violação da liberdade de fixação de preços, entre outras

36. A questão juridicamente determinante para a decisão consiste em saber se as medidas instituídas pelo Governo italiano no artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 70, relativamente às quais é pacífico que estavam em vigor no momento do decurso do prazo fixado no parecer fundamentado e que foram aplicadas, infringe o princípio da liberdade de fixação das tarifas, tal como este se encontra garantido pela Directiva 92/49.

37. A Directiva 92/49 representa , no sector dos seguros não vida, a conclusão do processo de liberalização do mercado dos seguros. O seu objecto e o seu fim é a realização do mercado interno no sector dos seguros, assente na liberdade de estabelecimento e na livre prestação de serviços. Elemento essencial do mercado interno é a supressão e o impedimento permanente de limitações à actividade económica das seguradoras que actuam além das suas fronteiras nacionais.

38. Na opinião da Comissão, o Tribunal de Justiça reconheceu, no processo C-296/98 o princípio da liberdade de fixação das tarifas como manifestação da livre prestação de serviços no sector dos seguros, na medida em que aí refere, no número 29:

«A obrigação de comunicar sistematicamente estes elementos constitui uma exigência contrária à livre comercialização dos produtos de seguros na Comunidade, que as Directivas 92/49 e 92/96 visam realizar.»

Não se retiram da jurisprudência do Tribunal de Justiça outras considerações quanto ao conteúdo e alcance da liberdade de fixação de tarifas.

39. Contudo, resulta dos artigos 6.° , n.° 3, segundo parágrafo, 29.° , primeiro parágrafo e 39.° , n.° 2, que a aprovação prévia ou a exigência da comunicação sistemática das tarifas como requisito da livre actuação de uma seguradora é proibida no quadro da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços. Apenas são admissíveis a exigência da comunicação prévia ou a aprovação do aumento de tarifas proposto, como elementos de um sistema geral de controlo de preços. A proibição absoluta de aumentos de tarifas num determinado sector por um determinado período é, por isso, contrário à letra das disposições. As regras de bloqueio das tarifas dos seguros, introduzidas pelo artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 70, representam, no sector dos seguros, medidas limitativas da liberdade de fixação de tarifas.

40. Uma limitação do princípio da liberdade de fixação de tarifas, tal como garantido pela Directiva 92/49, só é admissível, se for justificada. Uma vez que se trata de um sector harmonizado, os fundamentos da justificação têm de estar estabelecidos na directiva. Tal poderia suceder, no caso presente, em primeiro lugar, se a medida limitativa fosse parte de um sistema geral de controlo dos preços na acepção dos artigos 6.° , n.° 3, 29.° e 39.° da Directiva 92/49. Em segundo lugar, uma medida limitativa pode ser justificada, de acordo com o artigo 28.° da Directiva 92/49, se representar uma disposição legal de interesse geral e se não existir, no Estado de origem da seguradora, uma regulamentação que proteja este interesse. Porém, tal vale apenas, conforme esclarece o décimo nono considerando da directiva, «na medida em que [...] essas disposições se devem aplicar de forma não discriminatória a qualquer empresa que opere nesse Estado-Membro e ser objectivamente necessárias e proporcionais ao objectivo prosseguido».

1) Justificação das medidas limitativas como parte integrante de um sistema geral de controlo dos preços

41. O Governo italiano invoca que as medidas do Decreto-Lei n.° 70 devem ser consideradas parte de um sistema geral de controlo dos preços e, por isso, admissíveis. O conceito de sistema geral de controlo dos preços não está definido na directiva e, em consequência, tem de ser interpretado. Para o efeito, tem de tomar-se em consideração o objectivo geral de harmonização da directiva. A manutenção ou a limitação da livre prestação de serviços através de medidas que fazem parte de um sistema geral de controlo de preços constitui, de acordo com a directiva, uma excepção que, por princípio, deve ser interpretada estritamente.

42. A Comissão defende que um procedimento autónomo executado por uma autoridade para isso exclusivamente competente é característica necessária de um sistema geral de controlo dos preços. Ainda que o elemento de direito processual deva aqui continuar em aberto, tem, porém, de tratar-se de um sistema geral. Ainda que este sistema geral não tenha de ser estruturalmente idêntico ao sistema de controlo de preços em vigor em Itália antes da liberalização, tem, no entanto, de aplicar-se a diversos sectores económicos e também apresentar uma certa uniformidade no modo de procedimento.

43. Porém, no caso presente, deparamo-nos com medidas pontuais que, embora estejam temporalmente limitadas, foram, porém, instituídas apenas para um sector económico específico, que é o do seguro de responsabilidade civil automóvel.

44. O Governo italiano procura agora justificar a generalidade do sistema pelo facto de também terem sido instituídas outras medidas como por exemplo, medidas fiscais para o mercado petrolífero, bem como orientações para a função pública. No entanto, é característico deste modo de proceder o facto de se tratar sempre de medidas pontuais que assentam em planos diferentes no que respeita à fixação dos preços. Falta aqui a coerência das medidas necessária à «generalidade» do sistema de controlo de preços. Tem, por isso, de partir-se do princípio de que no caso das medidas impugnadas não se trata de uma parte de um sistema geral de controlo de preços na acepção da Directiva 92/49.

2) Quanto à justificação da limitação pelas disposições legais de interesse geral

45. De acordo com o artigo 28.° da directiva, só se concebem limitações permitidas da liberdade de actuação das seguradoras, sob a forma de disposições legais de interesse geral, em vigor no Estado-Membro em que se situa o risco. O Governo italiano invoca, para justificar as medidas objecto do litígio, por um lado, o combate à inflação e, por outro, a protecção dos consumidores.

46. O conceito de interesse geral não está definido pela directiva. O décimo nono e o vigésimo considerando, que podem ser invocados para auxiliar a interpretação, contêm, no entanto, uma série de exigências que as disposições têm de cumprir e que sustentam a protecção do interesse geral. Este critérios baseiam-se na jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que desenvolveu o conceito do interesse geral no sector da liberdade de circulação de mercadorias e, mais tarde, o ampliou para outras liberdades fundamentais . Os considerandos 19 e 20 da Directiva 92/49 têm o seguinte teor:

«[...] incumbe ao Estado-Membro onde o risco se situa garantir que não haja obstáculos à comercialização no seu território dos produtos de seguro oferecidos na Comunidade, desde que não sejam contrários às disposições legais de interesse geral em vigor no Estado-Membro onde o risco se situa e na medida em que esse interesse geral não seja salvaguardado pelas regras do Estado-Membro de origem, entendendo-se que essas disposições se devem aplicar de forma não discriminatória a qualquer empresa que opere nesse Estado-Membro e ser objectivamente necessárias e proporcionais ao objectivo prosseguido;

Os Estados-Membros devem poder assegurar que os produtos de seguro e a documentação contratual utilizada na cobertura dos riscos localizados no seu território, em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, respeitam as disposições legais específicas de interesse geral aplicáveis. ...»

47. Acresce que, para auxiliar a interpretação, pode evocar-se a comunicação interpretativa da Comissão «A liberdade de prestação de serviços e o interesse geral no sector dos seguros» . Nesta refere-se, por exemplo, no ponto II.2.a.:

«O Tribunal de Justiça exige que, para que uma disposição nacional possa, de forma válida, entravar ou limitar o exercício do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços, terá de satisfazer as seguintes exigências:

- provir de um domínio não harmonizado;

- prosseguir um objectivo de interesse geral;

- não ser discriminatória;

- ser objectivamente necessária;

- ser proporcional ao objectivo prosseguido;

- finalmente, é também necessário que o interesse geral não seja salvaguardado pelas regras a que o prestador está já sujeito no Estado-Membro em que se encontra estabelecido.

Estas exigências são cumulativas. Consequentemente, a disposição nacional que pretende estar em conformidade com os princípios da livre circulação deverá preencher todas estas condições. A não observância de uma destas condições implica a não conformidade da disposição em causa com o direito comunitário.

A noção de interesse geral constitui uma excepção aos princípios fundamentais do Tratado CE em matéria de livre circulação, devendo, por conseguinte, ser objecto de uma interpretação restritiva de forma a evitar que a ela se recorra de forma excessiva ou abusiva. De qualquer modo, em caso de litígio, cabe ao Estado-Membro que impõe a restrição apresentar prova de que a medida em causa satisfaz as condições acima referidas.»

a) Quanto ao fundamento de justificação que consiste no combate à inflação

48. O Governo italiano alega que o congelamento das tarifas foi necessário para combater a inflação. Assim, tratou-se de um objectivo de interesse geral.

49. É, desde logo, de questionar se a liberdade de fixação das tarifas garantida pelas regulamentações harmonizadas permite intervenções na fixação das tarifas com o objectivo de combater a inflação, ou seja, se uma intervenção estatal desta natureza está fora do sector harmonizado. O sector dos seguros foi liberalizado com as «Terceiras Directivas sobre os seguros» , tendo a liberdade de fixação das tarifas constituído um elemento essencial desta liberdade. Finalmente, esta liberdade foi concedida também no interesse dos segurados que deveriam poder optar por um determinado produto em condições concorrenciais livres. Perante este cenário, o facto de a liberalização em Itália ter conduzido a um aumento das tarifas dos seguros no sector da responsabilidade civil automóvel até 400% deve ser classificado como uma ocorrência especialmente inoportuna.

50. Apesar disso, tem de partir-se do princípio de que a liberdade de fixação de tarifas também é válida para o sector da responsabilidade civil automóvel. O artigo 30.° , n.° 2 apenas confere aos Estados-Membros, no sector dos seguros obrigatórios, a possibilidade de exigir a comunicação às autoridades competentes das condições gerais e especiais dos seguro, antes da sua utilização. Ao contrário do que sucede nos artigos 6.° , n.° 3, 29.° e 39.° da directiva, aqui não se faz referência às tarifas.

51. Embora o combate à inflação, num plano abstracto, possa com certeza ser considerada como sendo do interesse geral, o Governo italiano, após a entrada em vigor da Directiva 92/49, já não é livre de, unilateralmente, influenciar a fixação das tarifas das apólices.

52. Também é justo que se questione, acompanhando a Comissão, se o bloqueio provisório das tarifas das apólices constitui um meio adequado e necessário para combater a inflação. Contudo, a resposta a esta questão já não é objecto deste litígio, uma vez que deve partir-se do princípio de que a liberdade de fixação de tarifas no sector dos seguros já não pode ser revogada por medidas estatais unilaterais.

b) Quanto ao fundamento da protecção dos consumidores

53. O Governo italiano invoca, além do mais, que as medidas eram necessárias no interesse da protecção dos consumidores. Os segurados tinham-se visto perante um aumento súbito e muito considerável dos prémios de seguros. O Governo tinha, por isso, de actuar pela via de medidas urgentes.

54. O Tribunal de Justiça reconheceu, por princípio, a protecção dos consumidores como sendo do interesse geral . Além disso, no que respeita à protecção dos consumidores, também deve partir-se do princípio de que na fixação das tarifas - ou melhor: na liberdade de fixação das tarifas - se trata de um sector já harmonizado.

55. A liberdade de fixação das tarifas, como elemento fundamental da liberalização do sector dos seguros que é, também não deve ser considerado como um requisito mínimo para o qual o Estado-Membro possa prever um nível de protecção mais amplo, cumprindo, eventualmente, todos os requisitos de uma disposição legal de interesse geral admissível.

56. Mesmo que se admita, porém, que o Estado-Membro ainda tivesse a possibilidade de instituir medidas unilaterais de fixação das tarifas no interesse da protecção dos consumidores, coloca-se a questão de saber se estas medidas são adequadas ao objectivo prosseguido.

57. Tendo em vista a intensidade da intervenção na liberdade de fixação de tarifas que, por seu turno, constitui um elemento essencial da liberalização, tal parece inteiramente duvidoso. Uma actuação na fixação das tarifas na negociação, tal como na realidade entretanto sucedeu, parece aqui ser um meio possível e mais brando.

58. Em consequência, tendo em vista a protecção dos consumidores, também tem de partir-se do princípio de que uma proibição de tal forma absoluta, ainda que temporalmente limitada, dos aumentos de tarifas não se justifica no âmbito de aplicação da Directiva 92/49.

B - Quanto à acusação de infracção ao artigo 44.° da directiva pelo levantamento de dados no Estado em que a actividade é exercida

59. De acordo com o artigo 6.° da Directiva 92/49, o Estado de origem da seguradora é, por princípio, competente para a autorização prévia e para a fiscalização dessas empresas. De acordo com o artigo 6.° da Directiva 92/49, o Estado de acolhimento tem apenas poderes de controlo limitados relativamente ao cumprimento das disposições nacionais correspondentes. Segundo o artigo 35.° da directiva, é suficiente que as autoridades do Estado em que a actividade é exercida sejam informadas da actividade da seguradora e lhes seja permitido o acesso a determinados documentos. Nestes não se incluem, porém, as condições contratuais gerais e especiais. Quanto a estas, a directiva, nos seus artigos 29.° e 39.° , n.° 2 permite apenas uma comunicação não sistemática destas condições e de outros documentos, sem que tal possa constituir uma condição prévia para o exercício da actividade por parte da empresa.

60. Segundo o artigo 44.° da Directiva 92/49, apenas existe uma obrigação de comunicação das seguradoras relativamente às autoridades competentes do Estado de origem. Estas comunicam ao Estado em que a actividade é realizada as informações necessárias, mediante solicitação. De acordo com a directiva, não existem deveres de informação directos das seguradoras às autoridades competentes do Estado em que a actividade é exercida. Esta proíbe, antes, o Estado-Membro de exigir uma comunicação sistemática das condições e de outros documentos que uma empresa pretende utilizar no intercâmbio económico.

61. Os deveres de comunicação das seguradoras existentes de acordo com a ordem jurídica italiana objecto do litígio ultrapassam o que é permitido pela directiva. Nessa medida, existe uma contradição entre as exigências da directiva e as das disposições legais italianas impugnadas.

62. Contudo, o Governo italiano alega que as disposições em causa foram instituídas no interesse geral e que serviam em primeira linha para combater a fraude. Nessa medida, o Governo italiano remete expressamente para o acórdão Schindler , no qual o Tribunal de Justiça reconheceu precisamente «a protecção dos destinatários do serviço e, mais geralmente, dos consumidores» , como fazendo parte dos motivos que podiam justificar as restrições à livre prestação de serviços.

63. No processo Schindler, o Tribunal de Justiça tinha considerado como justificadas as disposições de direito nacional que limitavam a livre prestação de serviços, «tendo em conta as preocupações de política social e de prevenção da fraude» . No processo Schindler, tratava-se, porém, de disposições destinadas à regulamentação da organização de lotarias. Este ramo do direito não estava harmonizado no momento em que o acórdão Schindler foi proferido, nem o está até hoje. Nessa medida, os pressupostos do acórdão Schindler e do presente caso são fundamentalmente diferentes. Por isso, há que começar por analisar se e em que medida o Estado-Membro pode invocar a protecção dos consumidores para justificar a sua exigência de informações.

64. Tal como já demonstrado, uma seguradora que actua em regime de estabelecimento ou da livre prestação de serviços está obrigada a prestar informações às autoridades competentes do Estado de origem, numa medida definida pela directiva. O princípio do Estado de origem é, nessa medida, um elemento essencial para o exercício das liberdades fundamentais, uma vez que torna desnecessária uma multiplicação de atestados já apresentados. O reconhecimento mútuo da habilitação de seguradoras, bem como a prestação de informações essenciais sobre a actividade das empresas, pela via das autoridades, deve impedir limitações potenciais da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços que dificultam o seu exercício.

65. O Governo italiano só podia invocar, com sucesso, as disposições legais de interesse geral para protecção dos consumidores, se os deveres de informação regulados pela directiva fossem regras mínimas, relativamente às quais o Estado-Membro tivesse a liberdade de garantir um nível de protecção superior.

66. O artigo 44.° , n.° 2, obriga cada empresa de seguros a comunicar à autoridade competente do Estado-Membro, separadamente para as operações efectuadas em regime de estabelecimento e para as operações efectuadas em regime de livre prestação de serviços, o montante dos prémios, dos sinistros e das comissões, por Estado-Membro e por grupo de ramos. A autoridade competente do Estado-Membro de origem comunicará estas indicações, dentro de um prazo razoável e numa forma agregada, às autoridades competentes de cada um dos Estados-Membros interessados que lhe solicitem estas informações. Na medida em que se trate de informações já obtidas no Estado-Membro de origem e que possam ser fornecidas às autoridades competentes do Estado em que a actividade é exercida, «que lhe solicitem estas informações» , uma nova exigência de prestação de informações das autoridades competentes do Estado em que a actividade é exercida representa um obstáculo à actividade económica e não um aumento do nível de protecção dos consumidores.

67. A participação financeira obrigatória suplementar para o estabelecimento de um sistema cuja actividade é a recolha de informações sobre procedimentos que, de qualquer modo, no que respeita às empresas que actuam naquele Estado-Membro no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, já podiam ser obtidas pela via das autoridades, deve, por isso, ser considerada mais uma limitação injustificada destas liberdades fundamentais.

68. O Governo italiano não pode, por isso, socorrer-se, com sucesso, dos motivos justificativos que invoca.

VI - Despesas

69. Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a República Italiana irá ficar vencida, no quadro da solução aqui proposta, deve ser condenada nas despesas de acordo com o requerido pela Comissão.

VII - Conclusão

70. Em consequência das considerações antecedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida:

«1) A República Italiana não cumpriu as obrigações para ela resultantes da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo (não vida) e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro não vida), ao instituir e manter em vigor um sistema de congelamento das tarifas aplicáveis a todos os contratos de seguro de responsabilidade civil decorrente da circulação de veículos a motor, relativos a um risco situado em território italiano, sem distinção entre as companhias de seguros que têm sede em Itália e as empresas de seguros que aí desenvolvem a sua actividade através de sucursais ou em regime de livre prestação de serviços, infringindo deste modo:

a) o princípio da liberdade de fixação de tarifas e a abolição da aprovação prévia ou a supervisão sistemática das tarifas, a que se referem os artigos 6.° , 29.° e 39.° da referida directiva,

b) o disposto no artigo 44.° da directiva, a respeito do regime de recolha de informações.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.»