Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-568/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

16 de abril de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Procedimentos de contratação pública — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 18.° — Princípios que regulam a contratação pública — Igualdade de tratamento e transparência — Artigo 42.° — Especificações técnicas — Poder de apreciação da autoridade adjudicante — Definição de necessidade — Referência a um tipo ou a um modo de produção determinado — Casos em que tal referência deve ser acompanhada da menção “ou equivalente” »

No processo C‑568/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pela Curtea de Apel Cluj (Tribunal de Recurso de Cluj, Roménia), por Decisão de 17 de junho de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de agosto de 2024, no processo

Sof Medica SA

contra

Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj‑Napoca,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: F. Schalin, presidente de secção, M. Gavalec (relator) e Z. Csehi, juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de Sof Medica SA, por L. Duţu, avocată,

– em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Estónio, por H. Hirsik e M. Kriisa, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Lituano, por K. Dieninis e E. Kurelaitytė, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por A. Biolan e G. Wils, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, do artigo 18.°, n.° 1, do artigo 42.°, n.os 1 a 4, e do artigo 49.° da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Sof Medica SA ao Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj‑Napoca (Hospital Clínico de Urgência do Distrito de Cluj‑Napoca, Roménia) (a seguir «hospital»), a respeito da adjudicação, por este último, de um contrato público relativo à aquisição de um robô cirúrgico que responde a certas especificações técnicas.

Quadro jurídico

Direito da União

3 Os considerandos 74 e 92 da Diretiva 2014/24 enunciam:

«(74) As especificações técnicas definidas pelos adquirentes públicos devem permitir a abertura dos contratos públicos à concorrência, bem como a consecução dos objetivos de sustentabilidade. Para o efeito, deverão possibilitar‑se a apresentação de propostas que reflitam a diversidade das soluções técnicas, das normas e das especificações técnicas existentes no mercado, incluindo as definidas com base em critérios de desempenho ligados ao ciclo de vida e à sustentabilidade do processo de produção das obras, fornecimentos e serviços.

Consequentemente, as especificações técnicas deverão ser elaboradas de forma a evitar uma redução artificial da concorrência através de requisitos que favoreçam um operador económico específico ao refletirem as principais características dos fornecimentos, serviços ou obras habitualmente oferecidos pelo mesmo. A elaboração das especificações técnicas em termos de requisitos funcionais e de desempenho permite geralmente que este objetivo seja alcançado da melhor forma possível. Os requisitos funcionais e de desempenho, que são também meios adequados para favorecer a inovação no âmbito da contratação pública, deverão ser aplicados o mais amplamente possível. Em caso de referência a uma norma europeia — ou, na ausência desta, a uma norma nacional —, as propostas baseadas em mecanismos equivalentes deverão ser analisadas pelas autoridades adjudicantes. Deverá caber ao operador económico apresentar a prova de equivalência em relação ao rótulo solicitado.

Para comprovar a equivalência, poderá ser exigido aos proponentes que apresentem provas verificadas por terceiros. Todavia, também deverão ser admitidos outros meios de prova adequados, como um ficheiro técnico do fabricante, se o operador económico em causa não tiver acesso aos referidos certificados ou relatórios de ensaios, nem qualquer possibilidade de os obter dentro dos prazos estabelecidos, desde que o operador económico em causa prove que as obras, fornecimentos ou serviços preenchem os requisitos e critérios estabelecidos nas especificações técnicas, nos critérios de adjudicação ou nas condições de execução do contrato.

[...]

(92) Ao avaliarem a melhor relação qualidade/preço, as autoridades adjudicantes deverão determinar os critérios económicos e qualitativos, ligados ao objeto do contrato, que utilizarão para esse efeito. Esses critérios deverão, portanto, permitir uma avaliação comparativa do nível de desempenho de cada proposta à luz do objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas. No contexto da melhor relação qualidade/preço, a presente diretiva estabelece uma lista não exaustiva de possíveis critérios de adjudicação que incluem aspetos ambientais e sociais. As autoridades adjudicantes deverão ser incentivadas a escolher critérios de adjudicação que lhes permitam adquirir obras, fornecimentos e serviços de elevada qualidade e que correspondam perfeitamente às suas necessidades.

Os critérios de adjudicação escolhidos não deverão conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada, devendo assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e leal e ser acompanhados de disposições que permitam uma verificação eficaz da informação fornecida pelos proponentes.

A fim de identificar a proposta economicamente mais vantajosa, a decisão de adjudicação do contrato não deverá assentar apenas em critérios diferentes dos custos. Os critérios qualitativos devem, por conseguinte, ser acompanhados de um critério de custos que poderá ser, à escolha da autoridade adjudicante, o preço ou uma abordagem custo‑eficácia como o cálculo dos custos do ciclo de vida. Todavia, os critérios de adjudicação não deverão afetar a aplicação de disposições nacionais que determinem a remuneração de determinados serviços ou estabeleçam preços fixos para certos tipos de fornecimentos.»

4 O artigo 2.° desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê, no seu n.° 1, ponto 13:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

13) “Documentos do concurso”, todos os documentos produzidos ou referidos pela autoridade adjudicante para descrever ou determinar elementos do concurso ou do procedimento, incluindo o anúncio de concurso, o anúncio de pré‑informação, quando utilizado como meio de abertura de concurso, as especificações técnicas, a memória descritiva, as condições contratuais propostas, os formulários para a apresentação de documentos pelos candidatos e proponentes, as informações sobre as obrigações geralmente aplicáveis e eventuais documentos complementares».

5 O artigo 18.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Princípios da contratação», dispõe, no seu n.° 1:

«As autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

Os concursos não podem ser organizados no intuito de não serem abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente diretiva ou de reduzir artificialmente a concorrência. Considera‑se que a concorrência foi artificialmente reduzida caso o concurso tenha sido organizado no intuito de favorecer ou desfavorecer indevidamente determinados operadores económicos.»

6 O artigo 29.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Procedimento concorrencial com negociação», estabelece, no seu n.° 1:

«Nos procedimentos concorrenciais com negociação, qualquer operador económico pode apresentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso que contenha as informações previstas no Anexo V, partes B e C, apresentando as informações para efeitos de seleção qualitativa que são solicitadas pela autoridade adjudicante.

Nos documentos do concurso, as autoridades adjudicantes identificam o objeto do concurso, descrevendo as suas necessidades e as características exigidas para os fornecimentos, obras ou serviços a adquirir, e especificam os critérios de adjudicação do contrato. Indicam igualmente os elementos da descrição que definem os requisitos mínimos que todos os proponentes devem preencher.

As informações fornecidas devem ser suficientemente precisas de modo a permitir aos operadores económicos identificar a natureza e o âmbito do concurso e decidir se pretendem solicitar a participação no procedimento.

[...]»

7 Nos termos do artigo 42.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Especificações técnicas»:

«1. As especificações técnicas definidas no Anexo VII, ponto 1, devem constar dos documentos do concurso. As especificações técnicas definem as características exigidas para as obras, serviços ou fornecimentos.

Essas características podem também incluir uma referência ao processo ou método específico de produção ou execução das obras, fornecimentos ou serviços solicitados ou a um processo específico para outra fase do seu ciclo de vida, mesmo que tais fatores não façam parte da sua substância material, desde que estejam ligados ao objeto do contrato e sejam proporcionais ao seu valor e aos seus objetivos.

[...]

2. As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos ao procedimento de contratação e não podem criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência.

3. Sem prejuízo das regras técnicas nacionais vinculativas, na medida em que sejam compatíveis com o direito da União, as especificações técnicas devem ser formuladas segundo uma das seguintes modalidades:

a) Em termos de desempenho ou de requisitos funcionais, que poderão incluir características ambientais, desde que os parâmetros sejam suficientemente precisos para permitir que os proponentes determinem o objeto do contrato e que as autoridades adjudicantes procedam à respetiva adjudicação;

b) Por referência a especificações técnicas definidas e, por ordem de preferência, a normas nacionais que transponham normas europeias, a homologações técnicas europeias, a especificações técnicas comuns, a normas internacionais, a outros sistemas técnicos de referência estabelecidos pelos organismos europeus de normalização ou — quando estes não existam — a normas nacionais, a homologações técnicas nacionais ou a especificações técnicas nacionais em matéria de conceção, cálculo e execução das obras e de utilização dos fornecimentos; cada referência deve ser acompanhada da menção “ou equivalente”;

c) Em termos do desempenho ou dos requisitos funcionais a que se refere a alínea a), com referência às especificações técnicas a que se refere a alínea b) como meio de presunção de conformidade com esse desempenho ou com esses requisitos funcionais;

d) Por referência às especificações técnicas a que se refere a alínea b), para determinadas características, e por referência ao desempenho ou aos requisitos funcionais a que se refere a alínea a), para outras.

4. A menos que o objeto do contrato o justifique, as especificações técnicas não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por determinado operador económico, ou a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar determinadas empresas ou produtos. Tal referência será autorizada, a título excecional, no caso de não ser possível uma descrição suficientemente precisa e inteligível do objeto do contrato nos termos do n.° 3. Essa referência deve ser acompanhada da menção “ou equivalente”.

[...]»

8 O artigo 46.° desta diretiva, sob a epígrafe «Divisão dos contratos em lotes», prevê, no seu n.° 1, segundo parágrafo:

«Com exceção dos contratos cuja divisão seja obrigatória por força do n.° 4 do presente artigo, as autoridades adjudicantes indicam as principais razões para a sua decisão de não subdividir o contrato em lotes; tal deve constar dos documentos do concurso ou do relatório individual a que se refere o artigo 84.°»

9 O artigo 49.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Anúncios de concurso», dispõe:

«Os anúncios de concurso devem ser utilizados como meio de abertura de concurso para todos os procedimentos, sem prejuízo do artigo 26.°, n.° 5, segundo parágrafo, e do artigo 32.° Os anúncios de concurso incluem as menções previstas no Anexo V, parte C, e são publicados em conformidade com o artigo 51.°»

10 O anexo V da Diretiva 2014/24, intitulado «Informações que devem constar dos anúncios», inclui uma parte C, que enumera as informações que devem constar dos anúncios de contratação. O ponto 30 dessa parte tem a seguinte redação:

«Quaisquer outras informações relevantes.»

11 O anexo VII dessa diretiva, sob a epígrafe «Definição de determinadas especificações técnicas», dispõe, no seu ponto 1:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) “Especificação técnica”:

[...]

b) No caso de contratos públicos de fornecimentos ou de serviços, uma especificação constante de um documento que define as características exigidas a um produto ou a um serviço, tais como os níveis de qualidade, os níveis de desempenho ambiental e climático, a conceção que preveja todas as utilizações (incluindo a acessibilidade por parte das pessoas com deficiência) e a avaliação da conformidade, o desempenho, a utilização do produto, a segurança ou as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que se refere ao nome sob o qual é vendido, a terminologia, os símbolos, os ensaios e métodos de ensaio, a embalagem, a marcação e rotulagem, as instruções de utilização, os procedimentos e métodos de produção em qualquer fase do ciclo de vida do produto ou serviço e os procedimentos de avaliação da conformidade».

Direito romeno

12 O artigo 2.° da Legea nr. 98/2016, privind achizițiile publice (Lei n.° 98/2016, relativa aos Contratos Públicos), de 19 de maio de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 390, de 23 de maio de 2016), dispõe, no seu n.° 2:

«Os princípios subjacentes à adjudicação dos contratos públicos e à organização dos concursos são os seguintes:

a) Não discriminação;

b) Igualdade de tratamento;

c) Reconhecimento mútuo;

d) Transparência;

e) Proporcionalidade;

f) Responsabilização.»

13 O artigo 50.° da Lei n.° 98/2016 prevê:

«1. As autoridades adjudicantes não elaboram nem a estrutura dos contratos públicos nem os seus elementos com o intuito de afastar a aplicação das disposições da presente lei ou de restringir a concorrência de forma artificial.

2. Para efeitos do n.° 1, considera‑se que a concorrência foi restringida de forma artificial quando o contrato ou os seus elementos são elaborados ou estruturados com o intuito de favorecer ou de prejudicar injustificadamente determinados operadores económicos.»

14 O artigo 155.° dessa lei enuncia, nos seus n.os 1, 2 e 6:

«1. As especificações técnicas são fixadas na documentação do concurso e definem as características exigidas para as obras, os serviços ou os fornecimentos que são objeto do concurso.

2. As características referidas no n.° 1 também podem abranger o processo ou o método específico de execução das obras, de fabrico dos produtos ou de prestação dos serviços solicitados, ou um processo específico relativo a outra fase do seu ciclo de vida, ainda que estes elementos não façam parte do conteúdo material dos fornecimentos, das obras ou dos serviços a adquirir, desde que tais características estejam relacionadas com o objeto do contrato público/acordo‑quadro e sejam proporcionadas em relação ao valor e aos objetivos do mesmo.

[...]

6. As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso de todos os operadores económicos ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados de modo que garantam uma concorrência efetiva entre os operadores económicos.»

15 O artigo 156.° da referida lei prevê, nos seus n.os 2 a 4:

«2. A menos que o objeto do contrato público o justifique, as especificações técnicas não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por determinado operador económico, nem a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar determinados operadores económicos ou produtos.

3. Em derrogação do disposto no n.° 2, a definição das especificações técnicas mediante a especificação dos elementos previstos no n.° 2 é autorizada a título excecional no caso de não ser possível uma descrição suficientemente precisa e inteligível do objeto do contrato nos termos do disposto no n.° 1; nesses casos, a especificação dos elementos previstos no n.° 2 deve ser acompanhada da menção “ou equivalente”.

4. Quando a autoridade adjudicante define as especificações técnicas nos termos previstos no n.° 1, alínea b), não pode rejeitar uma proposta com o fundamento de que as obras, os produtos ou os serviços dela constantes não estão em conformidade com as especificações técnicas em causa, se o proponente demonstrar na sua proposta, por qualquer meio adequado, que as soluções propostas satisfazem os requisitos definidos nas especificações técnicas em termos equivalentes.»

16 O artigo 1.° das normas metodológicas anexas à Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului‑cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (Decreto do Governo n.° 395/16, que aprova as Normas Metodológicas de Aplicação das Disposições relativas à Adjudicação de Contratos Públicos/Acordos‑Quadro a que se refere a Lei n.° 98/2016 relativa aos Contratos Públicos), de 2 de junho de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 423 de 6 de junho de 2016), dispõe:

«1. No âmbito dos procedimentos de contratação pública, qualquer situação que não esteja expressamente regulada deve ser interpretada à luz dos princípios previstos no artigo 2.°, n.° 2, da [Lei n.° 98/2016].

2. Durante os procedimentos de contratação pública, a autoridade adjudicante tem o dever de adotar todas as medidas necessárias para evitar a ocorrência de situações que possam conduzir a um conflito de interesses e/ou impedir, restringir ou distorcer a concorrência.

3. Quando se verifique uma das situações previstas no n.° 2, a autoridade adjudicante tem a obrigação de eliminar os efeitos que decorrem dessa situação adotando, de acordo com as suas competências, se for o caso, medidas corretivas para alterar, cessar, revogar ou anular os atos que tenham afetado a correta execução do procedimento de contratação ou das atividades com ele relacionadas.

[...]»

17 O artigo 20.°, n.° 10, destas normas metodológicas prevê:

«O caderno de encargos contém obrigatoriamente as especificações técnicas, isto é, os requisitos, as regras ou as características de natureza técnica que permitam descrever cada fornecimento, serviço ou obra de maneira objetiva e de acordo com as necessidades da autoridade adjudicante.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

18 Em 23 de fevereiro de 2024, o hospital, enquanto autoridade adjudicante, publicou um concurso público, intitulado «Fornecimento, instalação e entrada em funcionamento [do] Robô cirúrgico 2», por um valor estimado de 25 400 000 leus romenos (RON) (cerca de 5 000 000 euros).

19 O hospital tinha anteriormente lançado um procedimento de consulta ao mercado relativo ao robô cirúrgico objeto desse concurso, do qual resultou, por um lado, que existiam dois tipos de robôs cirúrgicos dotados de funcionalidades semelhantes, a saber, um robô de tipo monobloc (os braços do robô têm um modo de disposição unitário) e um robô de tipo modular (os braços do robô têm um modo de disposição individual) e, por outro, que tinham sido identificados pelo menos três fabricantes de robôs de tipo modular.

20 No caderno de encargos relativo ao referido concurso público, o hospital apresentou as especificações técnicas do robô cirúrgico em causa nos seguintes termos, a saber: «Equipamento de cirurgia assistida por robô, modular e portátil, com pelo menos quatro módulos com braços robóticos independentes, e certificado para ser utilizado, pelo menos, nas seguintes especialidades: cirurgia geral, ginecologia, urologia, cirurgia torácica. O equipamento deve poder ser colocado no bloco operatório sem necessidade de adaptações especiais e permitir uma abordagem híbrida da intervenção [cirúrgica] com passagem rápida da cirurgia laparoscópica clássica para a cirurgia assistida por robô e vice‑versa, sempre que necessário no decurso de um procedimento [cirúrgico]. O equipamento deve poder ser utilizado de forma contínua».

21 Enquanto fornecedor de robôs cirúrgicos de tipo monobloc, a Sof Medica considerou que essas especificações técnicas violavam os princípios de contratação pública enunciados nos artigos 2.°, 50.°, 155.° e 156.° da Lei n.° 98/2016, que visam aplicar os artigos 18.° e 42.° da Diretiva 2014/24, uma vez que favorecem apenas os robôs cirúrgicos de tipo modular. Assim, a Sof Medica SA, pediu ao Tribunalul Cluj (Tribunal Regional de Cluj, Roménia) que instasse a autoridade adjudicante a suprimir da documentação do concurso as especificações técnicas que, no seu entender, são discriminatórias, e a fixar alguns requisitos mínimos que garantam um processo transparente baseado numa concorrência efetiva e, no caso de a documentação não poder ser corrigida, a anulação do procedimento de contratação pública em causa.

22 O hospital objetou que a aquisição de um robô cirúrgico de tipo modular se justificava por vários elementos específicos. Com efeito, sendo o hospital composto por edifícios antigos, há que ter em conta as capacidades logísticas dos blocos operatórios, que são de pequena dimensão, a necessidade de deslocar o equipamento médico entre esses blocos em função das necessidades e das emergências, bem como o número de salas de operação e a sua disposição. A disposição destas salas exige um robô com uma configuração flexível e adaptada ao espaço disponível, com um peso e um congestionamento limitados ao solo, o que não corresponde às características de um robô de tipo monobloc.

23 Por Sentença de 22 de março de 2024, o Tribunalul Cluj (Tribunal Regional de Cluj) julgou o pedido da Sof Medica parcialmente desprovido de objeto e parcialmente improcedente.

24 A Sof Medica interpôs recurso desta decisão na Curtea de Apel Cluj (Tribunal de Recurso de Cluj, Roménia), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

25 Esse órgão jurisdicional tem três tipos de dúvidas quanto à margem de apreciação de que dispõe a autoridade adjudicante na elaboração de especificações técnicas.

26 Em primeiro lugar, interroga‑se sobre a questão de saber se, à luz do princípio da transparência, previsto no artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu artigo 49.°, uma autoridade adjudicante pode excluir um proponente com base em especificações técnicas justificadas por uma «necessidade objetiva», quando esta última só tenha sido levada ao conhecimento do proponente após a publicação da documentação relativa ao concurso em causa, no âmbito de um processo contencioso.

27 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto a saber se o artigo 42.°, n.° 1, n.° 3, alínea b), e n.° 4, da Diretiva 2014/24 pode ser interpretado no sentido de que o caráter restritivo resultante de todas as exigências mencionadas a título das especificações técnicas de um concurso, que impõe a menção «ou equivalente» na documentação desse concurso, deve ser apreciado tendo em conta todas as exigências que figuram nessa documentação.

28 Em terceiro e último lugar, interroga‑se ainda quanto a saber se, em caso de resposta afirmativa às interrogações expostas nos n.os 26 e 27 do presente acórdão, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, referidos no artigo 18.°, n.° 1, desta diretiva, podem ser interpretados no sentido de que o caráter restritivo das especificações técnicas deve ser apreciado em relação com a «necessidade objetiva» invocada por uma autoridade adjudicante antes da data de publicação do anúncio de concurso e da documentação relativa ao concurso em causa.

29 Nestas condições, a Curtea de Apel Cluj (Tribunal de Recurso de Cluj) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Deve o princípio da transparência, previsto no artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva [2014/24], conjugado com o disposto no artigo 49.° e no artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, da Diretiva 2014/24/UE, ser interpretado no sentido de que se opõe à exclusão de um proponente com base em determinadas especificações técnicas justificadas pela “necessidade objetiva” que é definida pela autoridade adjudicante somente após a publicação do anúncio de concurso e da documentação do concurso[?]

2. Pode o artigo 42.°, [n.°] 1, n.° 3, alínea b), e n.° 4, da Diretiva [2014/24] ser interpretado no sentido de que a apreciação do caráter restritivo das especificações técnicas, que exige que a menção «ou equivalente» conste da documentação do concurso, também pode ser efetuada com base numa análise cumulativa de todos os requisitos da documentação do concurso[?]

3. Em caso de resposta afirmativa às duas primeiras questões, podem os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, previstos no artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva [2014/24], ser interpretados no sentido de que a apreciação do caráter restritivo das especificações técnicas deve estar relacionada com a «necessidade objetiva» da autoridade adjudicante antes da publicação do anúncio de concurso e da documentação do concurso[?]»

Tramitação processual no Tribunal de Justiça

30 O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente reenvio prejudicial fosse submetido à tramitação prejudicial acelerada prevista no artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

31 Este pedido foi indeferido por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de dezembro de 2024, Sof Medica (C‑568/24, EU:C:2024:1055).

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira e terceira questões

32 Com a primeira e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 42.°, n.os 1 e 2, e o artigo 49.° desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que os princípios da transparência e da igualdade de tratamento, enunciados neste artigo 18.°, n.° 1, se opõem a que, no âmbito de um contrato público de fornecimento, uma autoridade adjudicante exclua a proposta de um proponente com base em especificações técnicas, sem que, à data da publicação do anúncio de concurso, estas tenham sido objeto de uma justificação objetiva nos documentos do concurso, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, da referida diretiva.

33 Em primeiro lugar, importa salientar que o artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, da Diretiva 2014/24 se limita a definir o conceito de «documento do concurso» como todos os documentos produzidos ou referidos pela autoridade adjudicante para descrever ou determinar elementos do concurso ou do procedimento, incluindo, nomeadamente, o anúncio de concurso e as especificações técnicas.

34 Todavia, esta disposição é omissa quanto à questão de saber se, à data da publicação de um anúncio de concurso, a autoridade adjudicante em causa é obrigada a indicar as justificações objetivas subjacentes a uma especificação técnica.

35 Em segundo lugar, importa salientar que o artigo 49.° da Diretiva 2014/24 se limita, em substância, a enunciar que os anúncios de concurso são utilizados como meio de abertura de concurso, que contêm as informações previstas no anexo V, parte C, dessa diretiva e que são publicados em conformidade com o artigo 51.° da referida diretiva. Embora esta parte C, intitulada «Informações que devem constar dos anúncios», enumere muitas informações a fornecer, não menciona, entre essas informações, uma obrigação de indicar as justificações objetivas subjacentes a uma especificação técnica.

36 Em terceiro lugar, resulta do artigo 42.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 que as especificações técnicas, que são definidas no ponto 1 do anexo VII desta diretiva, devem constar dos documentos do concurso e definem as características exigidas para os fornecimentos. No caso de contratos públicos de fornecimentos ou de serviços, uma especificação constante de um documento que define as características exigidas a um produto ou a um serviço, tais como os níveis de qualidade, os níveis de desempenho ambiental e climático, a conceção que preveja todas as utilizações (incluindo a acessibilidade por parte das pessoas com deficiência) e a avaliação da conformidade, o desempenho, a utilização do produto, a segurança ou as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que se refere ao nome sob o qual é vendido, a terminologia, os símbolos, os ensaios e métodos de ensaio, a embalagem, a marcação e rotulagem, as instruções de utilização, os procedimentos e métodos de produção em qualquer fase do ciclo de vida do produto ou serviço e os procedimentos de avaliação da conformidade. Todavia, não resulta da redação deste artigo 42.°, n.° 1, nem da redação deste ponto 1, alínea b), que a autoridade adjudicante esteja obrigada a justificar objetivamente as especificações técnicas que elaborou.

37 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que a autoridade adjudicante dispõe de uma ampla margem de apreciação no âmbito da formulação das especificações técnicas de um contrato, uma vez que está em melhor posição para determinar os fornecimentos de que necessita e para determinar as exigências que devem ser satisfeitas para obter os resultados pretendidos (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de outubro de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, n.os 29 e 30, e de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 42).

38 Todavia, o poder adjudicante deve assegurar, em conformidade com o artigo 42.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 18.°, n.° 1, da mesma, que as especificações técnicas permitam a igualdade de acesso dos operadores económicos aos procedimentos de contratação e que não possam criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 42).

39 O Tribunal de Justiça sublinhou que os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da transparência revestem uma importância crucial no que respeita às especificações técnicas, tendo em conta os riscos de discriminação ligados à sua escolha ou à forma de as formular (Acórdão de 25 de outubro de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, n.° 34).

40 Na mesma ordem de ideias, resulta do considerando 74 da Diretiva 2014/24 que as especificações técnicas deverão ser elaboradas para evitar uma redução artificial da concorrência através de requisitos que favoreçam um operador económico específico ao refletirem as principais características dos fornecimentos, serviços ou obras habitualmente oferecidos pelo mesmo. Com efeito, nos termos deste considerando 74, «deverão possibilitar‑se a apresentação de propostas que reflitam a diversidade das soluções técnicas, das normas e das especificações técnicas existentes no mercado [...]».

41 O cumprimento destes requisitos é tanto mais importante quanto as especificações técnicas são formuladas de forma particularmente pormenorizada. Com efeito, quanto mais pormenorizadas forem as especificações técnicas, maior será o risco de os produtos de um determinado fabricante serem privilegiados [Acórdão de 25 de outubro de 2018, Roche Lietuva (C‑413/17, EU:C:2018:865, n.° 37].

42 Assim, o grau de detalhe das especificações técnicas deve igualmente respeitar o princípio da proporcionalidade, o que implica examinar se esse grau de detalhe é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, n.° 41).

43 Todavia, nem o artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 nem o artigo 42.°, n.os 1 e 2, desta diretiva impõem uma interpretação dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento no sentido de que exigem que a autoridade adjudicante, à data da publicação do anúncio de concurso em causa, indique as justificações objetivas subjacentes às especificações técnicas que elaborou.

44 Com efeito, o princípio da transparência implica que as condições e regras do processo de adjudicação sejam formuladas de maneira clara, precisa e unívoca, no anúncio de concurso ou no caderno de encargos, para, por um lado, permitir a todos os proponentes razoavelmente informados e normalmente diligentes compreender o seu alcance exato e interpretá‑las da mesma maneira e, por outro, colocar a autoridade adjudicante em condições de verificar efetivamente se as propostas dos proponentes correspondem aos critérios que regem o concurso em causa (Acórdão de 10 de maio de 2012, Comissão/Países Baixos, C‑368/10, EU:C:2012:284, n.° 109 e jurisprudência aí referida). O princípio da transparência limita‑se, portanto, a exigir que a documentação relativa ao concurso seja clara, precisa e unívoca, sem ir ao ponto de exigir às autoridades adjudicantes que, à data da publicação do anúncio de concurso em causa, indiquem especificamente todas as justificações objetivas subjacentes a cada especificação técnica mencionada no caderno de encargos. Esta última exigência refere‑se, em contrapartida, ao respeito do princípio da proporcionalidade, pelo que a autoridade adjudicante deve poder justificar em que medida o grau de pormenor das especificações técnicas em causa é necessário para a realização dos objetivos pretendidos.

45 Decorre do exposto que o princípio da transparência, previsto no artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, não obriga a autoridade adjudicante a apresentar uma justificação objetiva que explique, na sua opinião, o conteúdo das especificações técnicas que figuram na documentação relativa ao concurso em causa.

46 Em quarto lugar, esta interpretação é corroborada pela sistemática da Diretiva 2014/24. Com efeito, quando o legislador da União pretendeu que a autoridade adjudicante expusesse, nos documentos do concurso, a fundamentação que justifica uma ou outra característica ou condição relativa à adjudicação de um contrato ou a um procedimento de contratação, fê‑lo expressamente. É o caso, por exemplo, do artigo 46.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta diretiva, que prevê a obrigação, que incumbe à autoridade adjudicante, de indicar os principais motivos que justificam a decisão de não subdividir um contrato em lotes ou ainda do artigo 29.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida diretiva, que prevê que, quando a autoridade adjudicante decide recorrer a um procedimento concorrencial com negociação, deve definir, nos documentos do concurso, o objeto do contrato em causa, fornecendo uma descrição das suas necessidades e das características exigidas dos fornecimentos, obras ou serviços objeto desse contrato.

47 Em quinto e último lugar, uma interpretação contrária à preconizada no n.° 45 do presente acórdão seria suscetível de quebrar o equilíbrio pretendido pelo legislador da União entre os direitos e as obrigações dos proponentes e os das autoridades adjudicantes. Com efeito, levaria a exigir à autoridade adjudicante que justificasse de forma detalhada cada exigência concreta, através de informações relativas às necessidades que procura satisfazer e com base nas quais elaborou as especificações técnicas. Em certas hipóteses, esse dever de fundamentação teria por efeito fazer recair um encargo administrativo particularmente pesado, ou mesmo desproporcionado, sobre a autoridade adjudicante em causa e pôr em causa a ampla margem de apreciação que lhe é reconhecida na determinação das suas necessidades e na formulação das especificações técnicas de um contrato.

48 Tendo em conta os motivos anteriores, há que responder à primeira e terceira questões que o artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 42.°, n.os 1 e 2, e o artigo 49.° desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que os princípios da transparência e da igualdade de tratamento, enunciados neste artigo 18.°, n.° 1, não se opõem a que, no âmbito de um contrato público de fornecimento, uma autoridade adjudicante exclua a proposta de um proponente com base em especificações técnicas, sem que, à data da publicação do anúncio de concurso, estas tenham sido objeto de uma justificação objetiva nos documentos do concurso, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, da referida diretiva.

Quanto à segunda questão

49 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 42.°, n.° 1, n.° 3, alínea b), e n.° 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que uma autoridade adjudicante pode prever, nas especificações técnicas de um contrato público de fornecimento de um robô cirúrgico, exigências relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto desse contrato, sem que essas exigências sejam acompanhadas da menção «ou equivalente».

50 Cumpre assinalar, desde logo, que, num procedimento de contratação pública de fornecimento, a formulação das especificações técnicas visa, em conformidade com o artigo 42.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o n.° 1 alínea b), do anexo VII dessa diretiva, definir as características exigidas dos fornecimentos em causa, como a propriedade de emprego, a utilização do produto em causa e a segurança ou as dimensões do mesmo. Dado que determinam essas características, as especificações técnicas definem, como decorre do considerando 92 da referida diretiva, o próprio objeto do contrato público em causa (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 40).

51 O artigo 42.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24 enumera exaustivamente os métodos de formulação das especificações técnicas que devem constar dos documentos do concurso, sem estabelecer uma hierarquia entre esses métodos (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics (C‑424/23, EU:C:2025:15, n.os 29 e 30 e jurisprudência aí referida).

52 A este título, a autoridade adjudicante pode decidir formular especificações técnicas em termos de desempenho ou de exigências funcionais, em conformidade com o artigo 42.°, n.° 3, alínea a), desta diretiva. Pode também optar por fazer referência a normas nacionais que transponham normas europeias, às avaliações técnicas europeias, às especificações técnicas comuns, às normas internacionais, a outros referendos técnicos elaborados pelos organismos europeus de normalização ou, na sua ausência, às normas nacionais, às homologações técnicas nacionais ou às especificações técnicas nacionais em matéria de conceção, cálculo e execução das obras e de utilização dos fornecimentos, em conformidade com este artigo 42.°, n.° 3, alínea b). Pode ainda efetuar uma combinação destes dois métodos, em conformidade com o referido artigo 42.°, n.° 3, alíneas c) e d). Quando uma autoridade adjudicante formula especificações técnicas em conformidade com o método previsto no mesmo artigo 42.°, n.° 3, alínea b), cada referência a esta última disposição deve ser acompanhada da menção «ou equivalente».

53 Ora, no caso em apreço, há que salientar que as especificações técnicas relativas ao contrato em causa, conforme expostas no n.° 20 do presente acórdão, não parecem formuladas em conformidade com o método previsto no artigo 42.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2014/24, pelo que esta disposição não é aplicável.

54 Todavia, importa ainda salientar que o artigo 42.°, n.° 4, primeiro período, desta diretiva proíbe, em princípio, a inclusão, nas especificações técnicas, de uma referência «a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos [...] prestados por determinado operador económico» ou a «um tipo [...] ou a uma produção determinada que tenham por efeito favorecer ou eliminar certas empresas ou certos produtos». Com efeito, essas referências, longe de contribuírem para abrir o contrato público à concorrência, têm por efeito restringi‑la (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 48).

55 Esta proibição «de princípio» conhece, no entanto, duas exceções. Por um lado, o segundo período do artigo 42.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24 prevê que, a título excecional, uma autoridade adjudicante pode, nos documentos do concurso que contêm as especificações técnicas, incluir uma referência prevista nesse artigo 42.°, n.° 4, desde que, como prevê, em substância, esse segundo período desta disposição, o desempenho ou os requisitos funcionais mencionados em conformidade com o artigo 42.°, n.° 3, alínea a), desta diretiva ou as especificações mencionadas em conformidade com o artigo 42.°, n.° 3, alínea b), da referida diretiva, ou uma combinação de ambas, não permitam, por si sós, fornecer uma descrição suficientemente precisa e inteligível do objeto do contrato. Nesse caso, a autoridade adjudicante deve, em conformidade com o terceiro período do artigo 42.°, n.° 4, da mesma diretiva, acompanhar essa referência da menção «ou equivalente» (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 50).

56 Por outro lado, como resulta da expressão «[a] menos que o objeto do contrato o justifique», contida no primeiro período do artigo 42.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24, as referências a esta disposição podem também ser feitas quando tal for legítimo à luz do objeto do contrato. Esta situação, que é distinta da prevista no segundo período deste artigo 42.°, n.° 4, deve ser entendida como uma circunstância que permite à autoridade adjudicante afastar a própria aplicabilidade do conteúdo normativo deste n.° 4, que comporta a proibição de princípio enunciada no seu primeiro período, a exceção a esta proibição prevista no segundo período do referido n.° 4 e a exigência, prevista no terceiro período deste último, de acrescentar, em caso de aplicabilidade desta exceção, a menção «ou equivalente» (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 51).

57 Por conseguinte, quando uma referência como a mencionada no artigo 42.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24 é justificada pelo objeto do contrato, pode ser introduzida nas especificações técnicas sem que se aplique a proibição enunciada no primeiro período desta disposição ou as condições previstas no seu segundo e terceiro períodos (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 52).

58 Esta hipótese visada pelos termos «[a] menos que sejam justificadas pelo objeto do contrato» deve, sob pena de prejudicar o objetivo de abertura dos contratos públicos à concorrência, ser interpretada de forma restritiva, de modo que abranja unicamente as situações em que uma exigência relativa a um tipo de produto ou às dimensões desse produto decorre inevitavelmente do objeto do contrato (v., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, n.° 53).

59 É à luz de todas as considerações precedentes que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se o hospital pode validamente impor exigências relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto do contrato em causa, sem que essas exigências sejam acompanhadas da menção «ou equivalente».

60 No presente processo, e embora, em última análise, caiba a esse órgão jurisdicional aplicar as regras enunciadas no artigo 42.° da Diretiva 2014/24, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça, este último pode, no entanto, dar indicações para determinar em que medida essas regras são suscetíveis de se aplicar a tais exigências.

61 O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se mais especificamente sobre as exigências mencionadas no caderno de encargos relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto do contrato em causa. A este respeito, há que considerar que estas exigências se referem a um «tipo» de produto ou a uma «produção determinada» que pode ter «por efeito favorecer ou eliminar certas empresas ou certos produtos», na aceção do artigo 42.°, n.° 4, primeiro período, da Diretiva 2014/24, uma vez que as referidas exigências conduzem à eliminação das empresas que fornecem robôs cirúrgicos de tipo monobloc ou robôs cirúrgicos de tipo modular que excedem o peso máximo e/ou o congestionamento no solo fixados nesse caderno de especificações.

62 Todavia, cabe a esse órgão jurisdicional verificar se, em conformidade com o artigo 156.°, n.° 2, da Lei n.° 98/2016, que visa transpor o artigo 42.°, n.° 4, primeiro período, da Diretiva 2014/24, as exigências mencionadas no número anterior decorrem inevitavelmente do objeto do contrato em causa. Incumbe‑lhe, assim, verificar se essas exigências estão ligadas às dimensões e à organização das salas de operação, que não devem, nos termos do referido caderno de encargos, «necessitar de adaptações especiais». Se, no termo desse exame, o referido órgão jurisdicional chegar à conclusão de que as referidas exigências decorrem inevitavelmente do objeto do contrato, a autoridade adjudicante pode introduzir esses requisitos, sem que estes sejam acompanhados da menção «ou equivalente».

63 Fora dos casos em que exigências como as que estão em causa no processo principal, relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto do contrato em causa, decorrem inevitavelmente do objeto desse contrato, a autoridade adjudicante não pode impor essas exigências sem acrescentar a menção «ou equivalente».

64 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 42.°, n.os 1 e 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que uma autoridade adjudicante não pode prever, nas especificações técnicas de um contrato público de fornecimento de um robô cirúrgico, exigências relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto desse contrato, sem que essas exigências sejam acompanhadas da menção «ou equivalente», a menos que, à luz dos documentos do concurso, as referidas exigências resultem inevitavelmente do objeto do referido contrato.

Quanto às despesas

65 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

1) O artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 42.°, n.os 1 e 2, e o artigo 49.° da Diretiva 2014/24,

deve ser interpretado no sentido de que:

os princípios da transparência e da igualdade de tratamento, enunciados neste artigo 18.°, n.° 1, não se opõem a que, no âmbito de um contrato público de fornecimento, uma autoridade adjudicante exclua a proposta de um proponente com base em especificações técnicas, sem que, à data da publicação do anúncio de concurso, estas tenham sido objeto de uma justificação objetiva nos documentos do concurso, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, da referida diretiva.

2) O artigo 42.°, n.os 1 e 4, da Diretiva 2014/24

deve ser interpretado no sentido de que:

uma autoridade adjudicante não pode prever, nas especificações técnicas de um contrato público de fornecimento de um robô cirúrgico, exigências relativas ao caráter modular e móvel, ao peso, ao congestionamento no solo e à disposição dos braços do robô cirúrgico objeto desse contrato, sem que essas exigências sejam acompanhadas da menção «ou equivalente», a menos que, à luz dos documentos do concurso, as referidas exigências resultem inevitavelmente do objeto do referido contrato.

Assinaturas

* Língua do processo: romeno.