Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-559/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

16 de julho de 2026 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Responsabilidade extracontratual — Inquéritos do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Confidencialidade — Divulgação não autorizada do relatório de inquérito na imprensa — Imputabilidade da fuga de informação — Artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 — Danos patrimoniais e não patrimoniais — Ónus da prova — Prescrição da ação de indemnização — Artigo 46.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia — Confidencialidade dos pareceres jurídicos »

No processo C‑559/23 P,

que tem por objeto o recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 7 de setembro de 2023,

International Management Group (IMG), com sede em Bruxelas (Bélgica), representado por J.‑Y. de Cara e L. Levi, advogados,

recorrente,

sendo a outra parte no processo:

Comissão Europeia, representada por J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland e S. Delaude, na qualidade de agentes,

demandada na primeira instância,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (relator) e B. Smulders, juízes,

advogado‑geral: J. Richard de la Tour,

secretário: F. Cathagne, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 11 de dezembro de 2025,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de março de 2026,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do presente recurso, o International Management Group (IMG) pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de junho de 2023, IMG/Comissão (T‑752/20, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2023:366), no qual o Tribunal Geral julgou improcedente a ação de indemnização que propôs, destinada à reparação dos danos patrimoniais e não patrimoniais que alega ter sofrido devido à ilegalidade dos comportamentos da Comissão Europeia e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) na sequência de um relatório relativo ao IMG, elaborado pelo OLAF.

Quadro jurídico

2 Os artigos 3.° e 4.° do Regulamento (UE, Euratom) n.° 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.° 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1), têm, respetivamente, por objeto os inquéritos externos, que consistem em inspeções e verificações no local, efetuadas pelo OLAF nos Estados‑Membros e, nos termos dos acordos de cooperação e assistência mútua e de outros instrumentos jurídicos em vigor, em países terceiros e nas instalações de organizações internacionais, bem como os inquéritos internos, efetuados nas instituições, órgãos, organismos e agências da União Europeia.

3 O artigo 9.°, n.° 4, deste regulamento prevê que, uma vez concluído o inquérito e antes de serem tiradas conclusões que façam referência a uma pessoa em causa, é dada a essa pessoa a oportunidade de apresentar observações sobre os factos que lhe dizem respeito.

4 O artigo 10.°, n.os 1 a 3, do referido regulamento dispõe:

«1. As informações transmitidas ou obtidas no âmbito dos inquéritos externos, seja qual for a sua forma, ficam protegidas pelas disposições relevantes.

2. As informações transmitidas ou obtidas no âmbito de inquéritos internos, seja qual for a sua forma, são abrangidas pelo segredo profissional e beneficiam da proteção concedida pelas regras aplicáveis às instituições da União.

3. As instituições, órgãos, organismos ou agências em causa garantem o respeito da confidencialidade dos inquéritos efetuados pelo [OLAF], dos direitos legítimos das pessoas em causa e, caso tenham sido intentados processos judiciais, de todas as regras nacionais aplicáveis a esses processos.»

5 O artigo 11.°, n.os 1 e 3 a 6, do mesmo regulamento prevê:

«1. No termo de qualquer inquérito realizado pelo [OLAF], é elaborado um relatório, sob a autoridade do Diretor‑Geral. O relatório indica a base jurídica do inquérito e descreve as etapas processuais, os factos comprovados e a sua qualificação jurídica preliminar, o impacto financeiro estimado dos factos comprovados, o respeito das garantias processuais nos termos do artigo 9.° e as conclusões do inquérito.

O relatório é acompanhado de recomendações do Diretor‑Geral sobre se lhe deve ou não ser dado seguimento. As referidas recomendações indicam, se for caso disso, as medidas disciplinares, administrativas, financeiras e/ou judiciais a tomar pelas instituições, órgãos, organismos e agências e pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa, e especificam, em particular, os montantes estimados a recuperar e a qualificação jurídica preliminar dos factos comprovados.

[...]

3. Os relatórios e recomendações elaborados na sequência de um inquérito externo e os documentos relevantes a eles referentes são transmitidos às autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa, de acordo com as regras relativas aos inquéritos externos, e, se necessário, aos serviços competentes da Comissão.

4. Os relatórios e recomendações elaborados na sequência de um inquérito interno e os documentos relevantes a ele referentes são transmitidos à instituição, órgão, organismo ou agência em causa. Essa instituição, órgão, organismo, ou agência dá aos inquéritos internos o seguimento, designadamente disciplinar ou judicial, exigido pelos resultados do inquérito interno, e informa o [OLAF], a seu pedido, no prazo estabelecido nas recomendações que acompanham o relatório.

5. Caso o relatório elaborado na sequência de um inquérito interno revele a existência de factos suscetíveis de ação penal, essa informação é transmitida às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa.

6. A pedido do [OLAF], as autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa enviam atempadamente ao [OLAF] informações sobre as medidas eventualmente tomadas depois de o Diretor‑Geral ter transmitido as suas recomendações, nos termos do n.° 3, e depois de o [OLAF] ter transmitido informações nos termos do n.° 5.»

Antecedentes do litígio

6 Os antecedentes do litígio figuram nos n.os 2 a 18 do acórdão recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.

7 O recorrente foi criado em 25 de novembro de 1994 com o objetivo de permitir aos Estados que participam na reconstrução da Bósnia‑Herzegovina de dispor de uma entidade dedicada para esse efeito. No âmbito da sua atividade, celebrou várias convenções com a Comissão, em aplicação, nomeadamente, do modo de execução do orçamento da União dito de «gestão indireta ou conjunta», previsto na regulamentação financeira da União. Esse modo de execução do orçamento prevê que, quando a Comissão executa o orçamento em gestão conjunta, qualificada a partir de 2012 como gestão indireta, algumas tarefas de execução são delegadas em organizações internacionais.

8 Em 31 de janeiro de 2012, o diretor‑geral do OLAF abriu um inquérito (Inquérito OF/2011/1002) que incidiu sobre o estatuto jurídico do recorrente enquanto «organização internacional», na aceção da regulamentação financeira da União.

9 Em 9 de dezembro de 2014, o OLAF elaborou o seu relatório final (a seguir «relatório do OLAF»), no qual considerou, em substância, que o recorrente não era uma «organização internacional», na aceção da regulamentação financeira da União, e que poderia não ter sequer personalidade jurídica própria. O OLAF recomendou, portanto, à Comissão que aplicasse sanções administrativas e financeiras ao recorrente e que procedesse à recuperação dos montantes que lhe tinham sido pagos.

10 Em 12 de dezembro de 2014, o relatório do OLAF foi oficialmente enviado à Comissão e às autoridades judiciárias francesas e belgas.

11 Em 16 de dezembro de 2014, a Comissão adotou a Decisão de Execução C(2014) 9787 final que alterou a sua Decisão de Execução C(2013) 7682, relativa ao Programa de Ação Anual 2013 a favor de Mianmar/Birmânia a financiar pelo orçamento geral da União (a seguir «Decisão de 16 de dezembro de 2014»). Nos termos da Decisão de 16 de dezembro de 2014, devia ser posto em prática um programa de desenvolvimento do comércio em Mianmar/Birmânia, financiado pela União, não pelo recorrente, como previsto até então, mas por outra entidade. O recorrente interpôs um recurso de anulação dessa decisão no Tribunal Geral, registado sob o n.° de processo T‑29/15.

12 Em 18 de fevereiro de 2015, o recorrente enviou uma carta ao OLAF em que dava conta de uma possível fuga para a imprensa de informações relativas ao conteúdo do relatório, nomeadamente as suas conclusões, e da difusão dessas informações num artigo publicado na revista alemã Der Spiegel em 13 de fevereiro de 2015.

13 Em 13 de março de 2015, o diretor‑geral do OLAF enviou uma carta ao presidente do Parlamento Europeu pela qual comunicou que tinha sido informado de que o relatório do OLAF tinha sido difundido na Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento. Nessa carta, o diretor‑geral do OLAF recordou que o relatório do OLAF não tinha sido oficialmente divulgado ao Parlamento e solicitou ao presidente dessa instituição que tomasse as medidas necessárias para pôr termo à difusão do documento.

14 Por carta de 20 de março de 2015, o OLAF respondeu ao recorrente que o seu relatório tinha sido transmitido exclusivamente às autoridades nacionais competentes e ao Secretariado‑Geral da Comissão.

15 Em 8 de maio de 2015, a Comissão enviou uma carta ao recorrente destinada a informá‑lo do seguimento que tencionava dar ao relatório do OLAF. Nessa carta, a Comissão tomou, nomeadamente, uma decisão (a seguir «Decisão de 8 de maio de 2015») segundo a qual «até haver uma certeza absoluta quanto ao estatuto de organização internacional [do recorrente]», os seus serviços não celebrariam com ele novas convenções de delegação no âmbito de uma gestão indireta, na aceção da regulamentação financeira da União.

16 O recorrente interpôs recurso no Tribunal Geral, registado sob o número de processo T‑381/15, no qual pediu, nomeadamente, a anulação da Decisão de 8 de maio de 2015 e a indemnização dos danos patrimoniais e não patrimoniais.

17 Em 11 de dezembro de 2015, o relatório do OLAF foi publicado, sem os seus anexos, na página da Internet do jornal New Europe. O recorrente foi informado de que tinha sido ordenada a abertura de dois inquéritos pelo secretário‑geral da Comissão e pelo OLAF para identificar a origem dessa fuga de informação.

18 Em 30 de janeiro de 2017, o secretário‑geral da Comissão enviou uma carta ao recorrente informando‑o de que os inquéritos tinham sido arquivados e que não tinham permitido identificar a origem da fuga de informação.

19 Nos Acórdãos de 2 de fevereiro de 2017, International Management Group/Comissão (T‑29/15, EU:T:2017:56), e de 2 de fevereiro de 2017, IMG/Comissão (T‑381/15, EU:T:2017:57), o Tribunal Geral negou provimento aos recursos mencionados nos n.os 11 e 16 do presente acórdão.

20 Em 5 de junho de 2018, foi comunicado ao recorrente o relatório do OLAF, acompanhado dos seus anexos.

21 Por Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), o Tribunal de Justiça anulou os acórdãos mencionados no n.° 19 do presente acórdão, a Decisão de 16 de dezembro de 2014 e a Decisão de 8 de maio de 2015. O mesmo tribunal remeteu o processo T‑381/15 ao Tribunal Geral para decisão sobre o pedido do recorrente de indemnização dos danos alegadamente causados pela Decisão de 8 de maio de 2015. Decidindo sobre o processo que lhe foi remetido, o Tribunal Geral, por Acórdão de 9 de setembro de 2020, IMG/Comissão (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), julgou improcedente o pedido de indemnização do recorrente. Esse acórdão foi anulado pelo Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722).

Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido

22 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de dezembro de 2020, o aqui recorrente propôs uma ação para indemnização dos danos patrimoniais e não patrimoniais que alega ter sofrido com a fuga de informação para a imprensa sobre o conteúdo do relatório do OLAF, o qual, segundo o recorrente, padecia de várias ilegalidades. O recorrente invocou danos patrimoniais, consistentes numa diminuição do volume das atividades que lhe foram confiadas pelos seus parceiros e doadores habituais, e danos não patrimoniais constituídos pelos sentimentos de injustiça e frustração que teve, por um lado, e por uma ofensa muito grave à sua honra, imagem e reputação, por outro.

23 Resulta do n.° 22 do acórdão recorrido que a Comissão tinha contestado a admissibilidade da ação em primeira instância pelo facto de estar prescrita. Todavia, como resulta do n.° 24 desse acórdão, o Tribunal Geral decidiu examinar o mérito do pedido de indemnização do ali demandante sem proferir previamente uma decisão sobre o fundamento de inadmissibilidade relativo à prescrição da ação.

24 Nos n.os 25 e 26 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou a jurisprudência segundo a qual a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, está subordinada à reunião de um conjunto de pressupostos, a saber, primeiro, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, segundo, a verificação do dano e, terceiro, a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento dessa instituição e o dano invocado, devendo a ação ser julgada totalmente improcedente se não estiver preenchido um destes pressupostos, não sendo necessária a análise dos restantes.

25 Nos n.os 27 a 31 desse acórdão, o Tribunal Geral expôs que o recorrente tinha invocado quatro ilegalidades na origem dos danos por si sofridos. A primeira é constituída pela violação, pelo OLAF, dos artigos 1.° e 5.° do Regulamento n.° 883/2013, do artigo 2.° da Decisão n.° 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO 1999 L 136, p. 20), bem como do dever de diligência. A segunda é constituída, em primeiro lugar, pela violação, pelo OLAF, dos artigos 53.° e 53.°‑D do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1), do artigo 58.° do Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho (JO 2012, L 298, p. 1), do artigo 43.° do Regulamento Delegado (UE) n.° 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO 2012, L 362, p. 1), bem como do dever de diligência e, em segundo lugar, por um erro cometido pelo OLAF na escolha das bases jurídicas para a adoção das recomendações contidas no seu relatório. A terceira é constituída pela violação, pelo OLAF, do princípio da boa administração, previsto no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e nomeadamente do princípio da imparcialidade, das normas relativas à produção de prova, igualmente previstas no artigo 8.5. das Orientações sobre os procedimentos de inquérito dirigidas ao pessoal do OLAF, do direito de ser ouvido, enquadrado pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 883/2013, bem como do dever de diligência e do princípio da presunção de inocência. Por último, a quarta ilegalidade é constituída pela violação, pelo OLAF e pela Comissão, do dever de confidencialidade previsto no artigo 10.° do Regulamento n.° 883/2013, no artigo 8.° das orientações acima referidas e no artigo 339.° TFUE, devido à fuga de informações constantes do relatório do OLAF para a imprensa, bem como pela violação pela Comissão dos deveres de diligência e de solicitude.

26 Uma vez que a Comissão sustentava que não existia nexo de causalidade entre as ilegalidades invocadas pelo recorrente e o prejuízo que este alegadamente sofreu, o Tribunal Geral decidiu, no n.° 32 do acórdão recorrido, examinar previamente o terceiro pressuposto a que está sujeita a responsabilidade extracontratual da União, a saber, o relativo à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da instituição em causa e o dano alegado.

27 A este respeito, no n.° 35 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou que, por força do artigo 10.°, n.° 3, e do artigo 11.°, n.os 3 a 6, do Regulamento n.° 883/2013, os relatórios elaborados pelo OLAF no âmbito dos seus inquéritos são, em princípio, confidenciais e visam fornecer às autoridades nacionais e às autoridades da União informações e elementos de prova destinados a permitir‑lhes avaliar a oportunidade da adoção de medidas ao nível da União ou da abertura de um processo pelas autoridades judiciárias nacionais. O Tribunal Geral, no n.° 36 desse acórdão, deduziu desse circunstancialismo que o único dano suscetível de decorrer diretamente do relatório do OLAF era o que teria sido provocado na sequência de uma divulgação total ou parcial desse relatório, em especial devido a uma fuga de informação para a imprensa.

28 Resulta do n.° 37 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral considerou que a primeira das ilegalidades alegadas pelo recorrente, recordadas no n.° 25 do presente acórdão, dizia respeito à falta de competência do OLAF para abrir o inquérito, que só era suscetível de causar ao recorrente os prejuízos invocados através da fuga para a imprensa de informações relativas a esse inquérito e ao relatório do OLAF. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, esta primeira ilegalidade não apresentava um nexo suficientemente direto com os danos invocados pelo recorrente.

29 O mesmo se aplicava, segundo as considerações que o Tribunal Geral expôs nos n.os 38 e 39 do acórdão recorrido, à segunda e terceira ilegalidades alegadas pelo recorrente, as quais também não tinham nexo com a fuga para a imprensa do teor do relatório do OLAF.

30 Em contrapartida, no que diz respeito à quarta dessas ilegalidades, o Tribunal Geral salientou, nos n.os 40 e 41 desse acórdão, que esta diz respeito à violação, pelo OLAF e pela Comissão, do dever de confidencialidade a que estão vinculados, bem como à violação, por parte da Comissão, dos seus deveres de diligência e solicitude na sequência da fuga de informação sobre o teor do relatório do OLAF para a imprensa. Ora, o Tribunal Geral considerou que o facto de, devido a essa fuga de informação, os parceiros e doadores habituais da recorrente terem tomado conhecimento das informações confidenciais contidas nesse relatório podia suscitar‑lhes dúvidas quanto à honestidade e à capacidade e personalidade jurídicas do recorrente, e, por conseguinte, de lhe ter causado os danos cuja reparação reclamava. Consequentemente, o Tribunal Geral considerou provada a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre a quarta ilegalidade e esses prejuízos. Por conseguinte, conforme resulta do n.° 42 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu apreciar a legalidade do comportamento imputado à Comissão e ao OLAF, apenas no que diz respeito à quarta ilegalidade alegada pelo recorrente.

31 A este respeito, o Tribunal Geral examinou de forma distinta, por um lado, a violação do dever de confidencialidade pela Comissão e pelo OLAF e, por outro, a violação dos deveres de diligência e de solicitude pela Comissão.

32 Em primeiro lugar, no que respeita à violação do dever de confidencialidade, o Tribunal Geral salientou, no n.° 47 do acórdão recorrido, que, antes de examinar se as violações alegadas pelo recorrente preenchiam o primeiro pressuposto de responsabilidade da União, relativo ao seu caráter ilegal, havia que determinar se a fuga de informação para a imprensa respeitante ao teor do relatório do OLAF era imputável a este último ou à Comissão.

33 A este respeito, no n.° 48 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou a jurisprudência segundo a qual, no âmbito de uma ação de indemnização, é ao demandante que cabe a prova de que estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade extracontratual da União. Acrescenta, todavia, no n.° 49 desse acórdão, que, segundo a jurisprudência, existe um aligeirar desta regra quando o facto danoso possa ter sido provocado por diferentes causas e a instituição da União não tiver apresentado nenhuma prova que permita determinar a qual destas causas esse facto era imputável, quando a instituição era a mais bem colocada para apresentar provas a este respeito, devendo a incerteza que persista ser‑lhe imputada.

34 Na sequência da análise das circunstâncias factuais do processo, efetuada nos n.os 51 a 60 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, nos n.os 61 e 62, que, à data da primeira fuga de informação para a imprensa do teor do relatório do OLAF, este último e a Comissão já não eram as únicas instituições que o tinham em seu poder e que, por conseguinte, não se pode considerar que a Comissão estivesse mais bem colocada, na aceção da jurisprudência referida no n.° 49 do referido acórdão e recordada no número anterior, para apresentar provas que permitissem demonstrar a causa na origem da fuga e do dano.

35 No n.° 66 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou, por um lado, que, na sequência de uma queixa apresentada pelo recorrente, o Provedor de Justiça Europeu tinha adotado, em 14 de dezembro de 2017, a Decisão 220/2015/ANA (a seguir «Decisão do Provedor de Justiça Europeu»), na qual sublinhou que o OLAF tinha realizado um inquérito sério e aprofundado e que não existia nenhuma prova de que este estivesse na origem da fuga de informação e, por outro, que a Comissão tinha igualmente conduzido um inquérito interno para determinar a origem da fuga, o qual não tinha permitido identificar uma origem interna à instituição.

36 Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 67 a 69 do acórdão recorrido, que a incerteza sobre a origem da fuga de informação não podia levar, na falta de indícios nesse sentido, a imputar a sua responsabilidade à Comissão e ao OLAF e que, uma vez que a ilegalidade alegadamente provocada por essa fuga não podia ser imputada à União, não havia que examinar se esta constituía uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. O Tribunal Geral considerou, assim, que o primeiro pressuposto da responsabilidade da União não estava preenchido no que respeita à alegada violação do dever de confidencialidade.

37 Em segundo lugar, nos n.os 71 a 101 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou os argumentos do recorrente que se prendem com a violação, pela Comissão, dos deveres de diligência e de solicitude. No final desse exame, considerou, no n.° 102 desse acórdão, que a quarta ilegalidade invocada pelo recorrente não estava caracterizada no que respeita à pretensa violação dos deveres de solicitude e diligência pela Comissão, o que levou o Tribunal Geral a considerar, nos n.os 103 e 104 do referido acórdão, que o primeiro pressuposto da responsabilidade da União não estava preenchido e que, por conseguinte, a ação devia ser julgada improcedente.

38 Em terceiro lugar, nos n.os 107 a 123 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou o pedido da Comissão para que fosse desentranhado dos autos um parecer do seu Serviço Jurídico, datado de 16 de janeiro de 2015 e anexo à petição (a seguir «parecer do Serviço Jurídico»). A este respeito, após ter recordado, nos n.os 117 a 121 desse acórdão, os ensinamentos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente do Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.os 54 a 56), o Tribunal Geral salientou, no n.° 122 do referido acórdão, por um lado, que era facto assente que esse parecer não tinha sido emitido no âmbito de um processo legislativo e, por outro, que o recorrente não tinha alegado que a apresentação do referido parecer encontrava justificação num interesse público superior. O Tribunal Geral concluiu, assim, no n.° 123 do mesmo acórdão, que havia que deferir o pedido da Comissão.

Pedidos das partes

39 O recorrente pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular o acórdão recorrido;

– em consequência, julgar procedentes os pedidos formulados em primeira instância;

– condenar a Comissão a indemnizar os danos que sofreu e que se avaliam, sem prejuízo de posterior ajustamento, em 10 000 euros por mês por um período com início a meio de dezembro de 2015 e até à prolação do acórdão a proferir, no que respeita aos danos não patrimoniais, e em 2,1 milhões de euros no respeitante aos danos patrimoniais, acrescidos de juros de mora, e

– condenar a Comissão na totalidade das despesas das duas instâncias.

40 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento e condenar o recorrente nas despesas.

Quanto ao recurso

Quanto à admissibilidade

Argumentos das partes

41 A Comissão alega que a ação de indemnização do aqui recorrente já estava prescrita quando foi proposta, pelo que o recurso é inadmissível. Recorda que, na petição que apresentou no Tribunal Geral, o recorrente tinha alegado que o seu dano se concretizou «pelo menos aquando da fuga de informação relativa ao teor do relatório do OLAF», a saber, em 11 de dezembro de 2015, quando esse relatório foi publicado na página da Internet do jornal New Europe. Daqui resulta, segundo a Comissão, que o prazo de prescrição expirou em 11 de dezembro de 2020, ao passo que a ação do aqui recorrente só foi intentada dez dias mais tarde, em 21 de dezembro de 2020.

42 Por outro lado, a Comissão considera que o dano alegado pelo recorrente não se concretizou antes, mas o mais tardar, aquando da fuga de informação relativa ao teor do relatório do OLAF. Com efeito, as ilegalidades invocadas pelo recorrente dizem respeito à questão do seu estatuto jurídico. Ora, o recorrente foi informado muito antes de 11 de dezembro de 2015 das dúvidas do OLAF e da Comissão a este respeito.

43 O recorrente contesta os argumentos da Comissão e alega que a ação que propôs não está prescrita.

Apreciação do Tribunal de Justiça

44 Nos termos do artigo 56.°, primeiro e segundo parágrafos, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, pode ser interposto recurso para o Tribunal de Justiça das decisões do Tribunal Geral que ponham termo à instância, «por qualquer das partes que tenha sido total ou parcialmente vencida».

45 Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a prescrição constitui um fundamento de inadmissibilidade que, diferentemente dos prazos processuais, não é de ordem pública, mas determina a extinção da ação de responsabilidade unicamente a pedido do demandado e que o respeito de um prazo de prescrição não pode ser conhecido oficiosamente pelo juiz da União, devendo ser invocado pela parte interessada (Acórdão de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia, C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.° 99 e jurisprudência aí referida).

46 No caso em apreço, é certo que resulta do n.° 22 do acórdão recorrido que a Comissão tinha suscitado no Tribunal Geral o fundamento de inadmissibilidade relativo à prescrição da ação de indemnização do aqui recorrente.

47 Todavia, no n.° 23 desse acórdão, o Tribunal Geral recordou que, segundo a jurisprudência (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, n.° 52, e de 24 de março de 2022, GVN/Comissão, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 24), cabe‑lhe apreciar se uma boa administração da justiça justificava, nas circunstâncias do caso vertente, julgar improcedente a ação neste processo sem apreciar o fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão.

48 Considerando ser esse o caso, o Tribunal Geral decidiu, no n.° 24 do acórdão recorrido, examinar a procedência do pedido de indemnização do recorrente, sem se pronunciar previamente sobre o fundamento de inadmissibilidade relativo à prescrição da ação. No final deste exame, o Tribunal Geral declarou, no n.° 104 desse acórdão, que a ação devia ser julgada improcedente, o que fez no n.° 2 do dispositivo do referido acórdão.

49 Nestas condições, o recorrente, que ficou vencido no Tribunal Geral, tinha o direito, por força do artigo 56.°, primeiro e segundo parágrafos, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, de interpor recurso do acórdão do Tribunal Geral para o Tribunal de Justiça.

50 O recurso é, assim, admissível.

Quanto ao mérito

51 O recorrente invoca cinco fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 340.° TFUE, do dever de fundamentação e do princípio omnia petita; o segundo, a um erro de direito, a uma qualificação jurídica errada dos factos, a uma violação do artigo 340.° TFUE e dos conceitos de ilegalidade do comportamento e de imputabilidade, bem como a uma desvirtuação dos autos; o terceiro, à violação do dever de solicitude e do dever de fundamentação; o quarto, à violação do dever de diligência, do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 883/2013, do artigo 340.° TFUE e do conceito de ilegalidade do comportamento, e, o quinto, à violação dos princípios do contraditório e da igualdade de armas no que respeita ao pedido da Comissão para que seja ordenado o desentranhamento dos autos do parecer do Serviço Jurídico.

Quanto ao quinto fundamento

– Argumentos das partes

52 No âmbito do quinto fundamento, que importa analisar em primeiro lugar, o recorrente contesta os fundamentos expostos nos n.os 116 a 123 do acórdão recorrido, que levaram o Tribunal Geral a julgar procedente o pedido da Comissão para que o parecer do seu Serviço Jurídico fosse desentranhado dos autos. Sublinha que o Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97), referido pelo Tribunal Geral, diz respeito a um parecer de outra natureza, a saber, como resulta do n.° 35 desse acórdão, um parecer jurídico emitido no âmbito do processo legislativo sobre um assunto politicamente sensível num processo de excecional importância.

53 Em contrapartida, o parecer do Serviço Jurídico já se encontrava no domínio público, tendo havido uma fuga de informação para a imprensa, e foi por esse motivo que não foi apresentado nenhum pedido de acesso a esse documento. O recorrente não contornou, portanto, o procedimento previsto na regulamentação relativa ao acesso aos documentos. Em seu entender, este parecer, pela sua natureza e condições da sua divulgação, não prejudicava a confidencialidade nem um interesse público superior. Tratava‑se de um documento determinante, relativo exclusivamente ao processo em causa.

54 O recorrente acusa também o Tribunal Geral de se ter baseado, nos n.os 118 e 119 do acórdão recorrido, em jurisprudência irrelevante e de ter negligenciado o seu direito ao exercício do contraditório sobre um documento que o próprio não divulgou. Neste contexto, alega que o Tribunal Geral violou os princípios do contraditório e da igualdade de armas. Com efeito, é contrário a estes princípios que um recorrente não possa discutir todos os meios de prova, sob pretexto de que a sua divulgação escapou à vigilância da Comissão.

55 A Comissão contesta os argumentos do recorrente.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

56 Como o Tribunal Geral recordou, com razão, no n.° 117 do acórdão recorrido, em princípio, o facto de se admitir que um recorrente possa juntar aos autos um parecer jurídico de uma instituição cuja divulgação não autorizou viola o requisito de um processo equitativo e equivale a eludir o procedimento do pedido de acesso a esse documento, instituído pelo Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43) (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

57 É verdade que o Tribunal de Justiça reconheceu que há que ter em conta o princípio da transparência, previsto no artigo 1.°, segundo parágrafo, e no artigo 10.°, n.° 3, TUE, bem como no artigo 15.°, n.° 1, e no artigo 298.°, n.° 1, TFUE, que permite, nomeadamente, garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da administração perante os cidadãos num sistema democrático. Ao permitir que as divergências entre vários pontos de vista sejam abertamente debatidas, a transparência contribui, além disso, para aumentar a confiança desses cidadãos (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.° 55 e jurisprudência aí referida).

58 Porém, o Tribunal de Justiça declarou que só a título excecional é que o princípio da transparência pode justificar uma divulgação, no âmbito de um processo judicial, de um documento de uma instituição que não foi tornado acessível ao público e que comporta um parecer jurídico. Assim, a manutenção nos autos de um documento que contém um parecer jurídico de uma instituição não está justificada por nenhum interesse público superior quando, por um lado, esse parecer jurídico não é relativo a um processo legislativo para o qual se impõe uma transparência acrescida e, por outro, o interesse nessa manutenção consiste apenas em a parte que o apresenta poder invocar o referido parecer jurídico no âmbito de um litígio. Nestas circunstâncias, a apresentação desse parecer jurídico é evidentemente guiada pelos próprios interesses do recorrente em fundamentar a sua argumentação e não por um qualquer interesse público superior, como o tornar público o processo que conduziu ao ato impugnado (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022,Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.° 56 e jurisprudência aí referida)

59 No caso em apreço, no n.° 122 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou que era facto assente que o parecer do Serviço Jurídico não tinha sido emitido no âmbito de um processo legislativo. Esta conclusão do Tribunal Geral não é posta em causa pelo recorrente no âmbito do recurso.

60 Por outro lado, nesse n.° 122, o Tribunal Geral declarou que o recorrente não tinha alegado que a apresentação do parecer jurídico estava justificada por um interesse público superior. Ora, o recorrente não alega, no Tribunal de Justiça, que invocou esse interesse, que o Tribunal Geral ignorou.

61 Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral decidiu ordenar o desentranhamento dos autos do parecer jurídico, aplicando corretamente os ensinamentos decorrentes da jurisprudência recordada nos n.os 56 a 58 do presente acórdão e não cometendo nenhum erro de direito.

62 Os argumentos apresentados pelo recorrente no âmbito do quinto fundamento não põem em causa esta apreciação.

63 Primeiro, a jurisprudência recordada nos n.os 56 a 58 do presente acórdão não diz respeito apenas a um parecer jurídico relativo a um processo legislativo, mas a qualquer parecer jurídico de uma instituição. É, pois, irrelevante o facto, invocado pelo recorrente, de o parecer jurídico não ser relativo a um processo legislativo.

64 Segundo, o facto, invocado pelo recorrente, de ter havido uma fuga para a imprensa do teor do parecer jurídico antes da sua apresentação no Tribunal Geral, bem como o facto de o próprio recorrente não ser responsável por essa fuga, são irrelevantes para a apreciação da questão de saber se o parecer jurídico pode ou não ser mantido nos autos. Apenas importa a questão de saber se a divulgação desse documento foi ou não autorizada pela instituição em causa ou ordenada pelo juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.° 53 e jurisprudência aí referida) o que não sucedeu no caso em apreço, como concluiu o Tribunal Geral.

65 Terceiro, também não pode ser acolhida a argumentação do recorrente relativa aos princípios do contraditório e da igualdade de armas.

66 O princípio do contraditório, regra geral, confere a cada uma das partes processuais o direito de tomar conhecimento e de discutir os articulados e as observações apresentados ao juiz pela parte contrária, e opõe‑se a que o juiz da União fundamente a sua decisão em factos e documentos de que as partes, ou uma delas, não puderam tomar conhecimento e sobre os quais, portanto, não podiam tomar posição. Implica, ainda, regra geral, o direito de as partes tomarem conhecimento e discutirem os fundamentos jurídicos conhecidos oficiosamente pelo tribunal, nos quais este entende fundamentar a sua decisão. Com efeito, para responder às exigências relacionadas com o direito a um processo equitativo, é necessário que as partes tomem conhecimento e possam discutir em contraditório tanto os elementos de facto como os elementos de direito que sejam determinantes à decisão da causa (Acórdão de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, n.os 55 e 56).

67 Ora, a questão de saber se uma parte tem o direito de apresentar ao juiz da União um parecer jurídico redigido a pedido de uma instituição da União e divulgado sem a autorização desta situa‑se a montante da apreciação sobre se foi observado o princípio do contraditório. Como resulta da jurisprudência referida no número anterior, este último princípio não diz respeito à apresentação, enquanto tal, de elementos de prova ao tribunal, mas ao direito de cada uma das partes tomar conhecimento dos documentos e das observações apresentadas ao tribunal pelo seu adversário, bem como, se for caso disso, dos fundamentos jurídicos conhecidos oficiosamente pelo tribunal, e de apresentar as observações que lhes respeitem.

68 Quanto ao princípio da igualdade de armas, que é um corolário do próprio conceito de processo equitativo, garantido designadamente pelo artigo 47.° da Carta, o mesmo implica a obrigação de oferecer a cada uma das partes uma possibilidade razoável de apresentar a sua causa, incluindo os seus elementos de prova, em condições que não a coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente ao seu adversário (Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 128 e jurisprudência aí referida).

69 Resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio aplicável no direito da União é o da livre apreciação da prova, do qual decorre que a admissibilidade de um elemento de prova apresentado em tempo útil só pode ser contestada perante o juiz da União com base no facto de aquele ter sido obtido irregularmente (Acórdão de 30 de setembro de 2021, Tribunal de Contas/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, n.° 104, e de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 129).

70 Perante provas produzidas de modo irregular por uma das partes, como documentos internos visados pelo Regulamento n.° 1049/2001 cuja apresentação não foi autorizada pela instituição em causa nem ordenada pelo juiz da União, devem ser ponderados os interesses das respetivas partes no processo ligados ao direito a um processo equitativo, tendo em conta os interesses protegidos pelas normas violadas ou contornadas quando da obtenção dessas provas (Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 130).

71 Ora, nos n.os 116 a 121 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral ponderou, precisamente, os interesses das respetivas partes no processo que lhe foi submetido, agindo, assim, em conformidade com os ensinamentos que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Neste contexto, teve nomeadamente em conta, como resulta do n.° 121 do acórdão recorrido, o facto de a apresentação do parecer jurídico pelo recorrente ser evidentemente guiada pelos seus próprios interesses em sustentar a sua argumentação e não por um qualquer interesse público superior.

72 Por conseguinte, à luz de todas as considerações precedentes, há que julgar improcedente o quinto fundamento.

Quanto ao segundo fundamento

– Argumentos das partes

73 No segundo fundamento de recurso, que importa examinar em segundo lugar, o recorrente alega que o raciocínio exposto nos n.os 47 a 69 do acórdão recorrido enferma de erros de direito e de uma desvirtuação dos elementos dos autos.

74 Em primeiro lugar, o recorrente alega que o aligeirar da regra do ónus da prova que incumbe ao demandante, a que o Tribunal Geral se refere no n.° 49 do acórdão recorrido, exige da instituição demandada uma explicação ou uma hipótese credível quanto às circunstâncias em que se pode ter verificado uma fuga de informação. Não basta a simples alusão dessa instituição à possibilidade de a ilegalidade na origem de uma fuga de informação ser da responsabilidade de uma pessoa externa às instituições da União. Por conseguinte, o Tribunal Geral incorreu num erro de direito e fez tábua rasa dos ensinamentos do Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371) ao considerar, com base apenas nessa alusão da Comissão, que esta última não estava mais bem colocada para provar a fuga de informação e que, por conseguinte, o processo que lhe foi submetido era distinto do que deu origem ao Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (T‑48/05, EU:T:2008:257).

75 Em segundo lugar, o recorrente afirma, em substância, que o Tribunal Geral não teve em conta determinados indícios que tendem a demonstrar que a fuga de informação proveio de uma pessoa pertencente às instituições da União.

76 Em terceiro lugar, o recorrente alega que foi na sequência de uma deturpação da carta da Comissão, de 30 de janeiro de 2017, referida no n.° 18 do presente acórdão, bem como da Decisão do Provedor de Justiça Europeu que o Tribunal Geral considerou não existirem provas de que o OLAF estivesse na origem da fuga de informação. O recorrente acrescenta, a este respeito, que nada no processo indica que as autoridades nacionais, às quais o relatório do OLAF foi transmitido, tenham sido interrogadas sobre a origem da fuga de informação no âmbito dos inquéritos conduzidos pelo OLAF ou pela Comissão. Além disso, o Tribunal Geral não verificou se essas investigações foram conduzidas com diligência e não respondeu a um argumento do recorrente que alegava que tal não tinha sido o caso.

77 Em quarto e último lugar, o recorrente afirma que, mesmo admitindo que várias causas, internas e externas às instituições da União, pudessem explicar a fuga de informação, cabia ao Tribunal Geral apreciar, à luz da teoria da «equivalência das condições» ou da teoria da «causalidade adequada», o papel desempenhado por cada uma dessas causas, o que não fez no caso em apreço.

78 A Comissão considera que o segundo fundamento é improcedente. Quanto à argumentação do recorrente relativa ao aligeirar do ónus da prova, a Comissão salienta que se trata de uma exceção à regra que, por conseguinte, deve ser objeto de interpretação restritiva. Sublinha que, contrariamente ao presente processo, nos processos que deram origem ao Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371), bem como aos acórdãos referidos nos n.os 48 e 49 do acórdão recorrido, havia elementos precisos que permitiam imputar um comportamento culposo à demandada. Daqui resulta, segundo a Comissão, que, no caso em apreço, o Tribunal Geral não se limitou a uma simples invocação da possibilidade de a ilegalidade ter sido cometida por uma pessoa estranha às instituições da União.

79 Além disso, a Comissão salienta que o Tribunal Geral resumiu fielmente, no n.° 66 do acórdão recorrido, a decisão do Provedor de Justiça Europeu e que não a desvirtuou.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

80 Começa‑se por salientar que os relatórios de inquérito do OLAF podem conter alegações altamente prejudiciais para as pessoas neles mencionadas.

81 É certo que o artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 883/2013 prevê que o OLAF deve, uma vez concluído o inquérito e antes de serem tiradas conclusões que façam referência a uma pessoa em causa, dar a esta última a oportunidade de apresentar observações sobre os factos que lhe dizem respeito. Esta disposição concretiza o direito, consagrado no artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta, que qualquer pessoa tem de ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente (v., neste sentido, Acórdão de 30 de setembro de 2021, Tribunal de Contas/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, n.os 167 e 168).

82 Todavia, as pessoas visadas por um inquérito do OLAF não dispõem do direito de acesso ao processo do OLAF antes da elaboração do seu relatório final (v., neste sentido, Acórdão de 30 de novembro de 2023, Sistem ecologica/Comissão, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, n.° 155).

83 Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que os relatórios do OLAF não produzem efeitos jurídicos vinculativos (Acórdão de 30 de novembro de 2023, Sistem ecologica/Comissão, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, n.° 66). Por conseguinte, as pessoas mencionadas nesse relatório final também não dispõem do direito de interpor um recurso de anulação desse relatório, em conformidade com o artigo 263.° TFUE, para contestar eventuais alegações prejudiciais que lhes digam respeito e que nele figurem.

84 Deste modo, o cumprimento da obrigação, decorrente do artigo 339.° TFUE e do artigo 10.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 883/2013, de respeitar a confidencialidade dos relatórios do OLAF reveste especial importância para as pessoas visadas pelos inquéritos a que se referem esses relatórios.

85 Com efeito, a divulgação das alegações que lhes dizem respeito e que constam desses relatórios é suscetível de causar uma ofensa grave à sua reputação, quando, enquanto não forem tomadas medidas concretas a seu respeito para dar seguimento às recomendações contidas nesses relatórios, as pessoas visadas por essas alegações estejam impossibilitadas de as contestar em juízo.

86 Daqui resulta que a Comissão, a que pertence o OLAF, não se pode limitar a garantir que os seus próprios serviços só comuniquem os relatórios do OLAF àqueles que têm o direito de os receber e não os divulguem ao público. Deve igualmente certificar‑se de que os destinatários desses relatórios, quer se trate de outras instituições da União ou de autoridades competentes dos Estados‑Membros, têm conhecimento da sua própria obrigação de não os divulgar.

87 Por outro lado, a Comissão também deve tomar medidas, como, por exemplo, uma marcação especial das cópias, físicas ou eletrónicas, de um relatório do OLAF enviado para fora da Comissão, para permitir, em caso de fuga de informação respeitante ao teor desse relatório, a identificação da fonte dessa fuga.

88 À luz das considerações expostas nos n.os 80 a 87 do presente acórdão, não é admissível que, no caso de uma fuga de informação respeitante a um relatório do OLAF que contenha alegações prejudiciais a uma pessoa, incumba a esta última, para poder pedir à Comissão a indemnização do dano que a publicação do relatório lhe causou, fazer a prova de que a fuga de informação provém efetivamente da Comissão, a que pertence o OLAF, na falta da qual a ação de indemnização proposta por essa pessoa deve ser julgada improcedente.

89 É certo que, no que respeita às regras do ónus e da produção da prova em matéria de responsabilidade extracontratual da União nos termos do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, incumbe, em princípio, à parte que põe em causa essa responsabilidade demonstrar, através de provas conclusivas, que os pressupostos da mesma estão preenchidos. Assim, essa parte deve, nomeadamente, apresentar provas da existência e da extensão dos danos que invoca. Para o efeito, a referida parte pode recorrer a meios de prova de qualquer natureza, uma vez que o princípio do direito da União é o da livre produção da prova (Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, n.° 71 e jurisprudência aí referida).

90 Todavia, o Tribunal de Justiça já declarou que a aplicação pelo Tribunal Geral das regras do ónus e da produção da prova não pode prejudicar a efetividade da proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União. Tal aplicação não pode levar, nomeadamente, a onerar uma parte com um ónus da prova excessivo ou mesmo impossível de cumprir (probatio diabolica) ou a pôr em causa o princípio da igualdade de armas, que implica a obrigação de oferecer às partes a possibilidade razoável de apresentarem as suas causas em condições que não as coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente aos seus adversários. Por conseguinte, na aplicação destas regras, o Tribunal Geral deve assegurar o pleno respeito do direito à ação, garantido pelo artigo 47.° da Carta, tendo em conta as circunstâncias específicas do processo que lhe foi submetido. Se, à luz destas circunstâncias, se verificar que a aplicação das referidas regras impõe a uma parte no litígio um ónus da prova excessivamente difícil, ou mesmo impossível, é necessária uma adaptação dessas mesmas regras (Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, n.os 77 e 78).

91 Ora, é notório que as fugas de informação relativas ao teor de documentos confidenciais, como um relatório do OLAF, ocorrem, na maior parte dos casos, sem a possibilidade de o público em geral, incluindo as pessoas mencionadas nesses documentos, conhecer a origem da fuga de informação.

92 Destarte, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 89 e 90 do presente acórdão, quando essas pessoas considerem ter sofrido um dano com a divulgação não autorizada de um relatório do OLAF, impõe‑se uma adaptação das regras do ónus e da produção da prova.

93 Em especial, tendo em conta as obrigações que decorrem para a Comissão do caráter confidencial desse relatório, conforme especificadas nos n.os 86 e 87 do presente acórdão, deve considerar‑se que a Comissão está em melhor posição para apresentar a prova que permita identificar a origem da fuga de informação sobre o teor de um relatório do OLAF ou, pelo menos, para demonstrar que não se pode razoavelmente considerar que a fuga emana dos seus próprios serviços, entre os quais o OLAF. Se a Comissão não apresentar essa prova, a incerteza quanto à origem da fuga de informação deve ficar a seu cargo, havendo que considerar que lhe é imputável e implica a sua responsabilidade (v., por analogia, Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão, 169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, n.° 17).

94 No caso em apreço, é certo que, no n.° 49 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou, em substância, a jurisprudência resultante do Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371).

95 Todavia, após ter concluído, no n.° 61 desse acórdão, que, à data da primeira fuga de informação para a imprensa sobre o teor do relatório do OLAF, a Comissão e o OLAF já não eram as únicas instituições e ter o relatório em seu poder, o Tribunal Geral declarou, no n.° 62 do referido acórdão, que não se podia considerar que a Comissão estivesse mais bem colocada, na aceção da jurisprudência referida no número anterior, para apresentar a prova que permitia demonstrar a que causa era imputável a fuga, bem como o prejuízo que originou, e que, portanto, o aligeirar da regra do ónus da prova prevista nessa jurisprudência não era aplicável no caso em apreço.

96 Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.

97 Com efeito, resulta das considerações expostas nos n.os 88 a 93 do presente acórdão que, precisamente, é necessária uma adaptação das regras do ónus e da produção da prova na hipótese da divulgação não autorizada de um relatório do OLAF que, no momento dessa divulgação, não estava apenas em poder da Comissão e do OLAF. Se, naquele momento, só a Comissão e o OLAF tivessem esse relatório em seu poder, é evidente que a divulgação não autorizada do mesmo só lhes poderia ser imputável, não sendo necessária uma adaptação das regras do ónus e da produção da prova para o demonstrar.

98 Pelos mesmos motivos, o Tribunal Geral também cometeu um erro de direito quando declarou no n.° 65 do acórdão recorrido, em substância, que bastava à Comissão invocar a simples possibilidade de a fonte da fuga de informação relativa a um relatório do OLAF poder ter sido externa às instituições da União para impedir que se presumisse que o OLAF era a fonte dessa fuga.

99 Nestas condições e sendo desnecessário examinar os demais argumentos apresentados pelo recorrente no segundo fundamento de recurso, há que julgar procedente este fundamento e anular o acórdão recorrido, não havendo, por outro lado, que examinar o primeiro, o terceiro e o quarto fundamentos do presente recurso.

Quanto à ação proposta no Tribunal Geral

100 Segundo o artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o litígio estiver, no todo ou em parte, em condições de ser julgado, o Tribunal de Justiça pode, consoante o caso, decidir definitivamente sobre a totalidade ou sobre a parte do mesmo que esteja em condições de ser julgada, remetendo, se for caso disso, para o Tribunal Geral a parte que não esteja nessas condições.

101 No caso em apreço, o processo está em condições de ser julgado no que respeita ao fundamento de inadmissibilidade invocado pela Comissão e relativo à prescrição da ação de indemnização do aqui recorrente.

102 Na exceção de inadmissibilidade que arguiu no Tribunal Geral, a Comissão alegou que a ação de indemnização do aqui recorrente estava prescrita substancialmente pelos mesmos motivos que os resumidos nos n.os 41 e 42 do presente acórdão.

103 Segundo o artigo 46.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, as ações contra a União em matéria de responsabilidade extracontratual prescrevem no prazo de cinco anos a contar da ocorrência do facto que lhes tenha dado origem. A prescrição interrompe‑se, quer pela apresentação do pedido no Tribunal de Justiça da União Europeia, quer através de pedido prévio que o lesado pode dirigir à instituição competente da União. Neste último caso, o pedido deve ser apresentado no prazo de dois meses previsto no artigo 263.° TFUE, sendo aplicável o disposto no segundo parágrafo do artigo 265.° TFUE, se for caso disso.

104 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o prazo de prescrição previsto no artigo 46.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia começa a correr quando estiverem reunidas todas as condições a que se encontra subordinada a obrigação de reparação, nomeadamente quando o dano a reparar se tenha concretizado (Acórdão de 8 de novembro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, n.° 34 e jurisprudência aí referida). O artigo 60.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que prevê que os prazos processuais são acrescidos de um prazo único de dilação, em razão da distância, de dez dias, não se aplica ao prazo de prescrição, o qual não é um prazo processual (v., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, n.os 49 e 59).

105 No caso em apreço, com a ação de indemnização que propôs, o aqui recorrente pede a reparação do dano que sofreu com a publicação, na página da Internet do jornal New Europe, da versão integral do relatório do OLAF. Este dano consiste, por um lado, num dano de natureza patrimonial, que o recorrente sofreu devido à diminuição do volume das atividades que lhe tinham sido confiadas pelos seus parceiros e doadores habituais e, por outro, num dano de natureza não patrimonial, devido aos sentimentos de injustiça e de frustração do recorrente, bem como à ofensa da sua honra, imagem e reputação.

106 Está assente que a versão integral do relatório do OLAF foi publicada, sem os seus anexos, na página da Internet do jornal New Europe em 11 de dezembro de 2015 e que, a partir dessa data, podia ser consultado por qualquer interessado, incluindo pelos parceiros e doadores do recorrente. Cada consulta por uma pessoa diferente podia dar origem a um dano não patrimonial distinto para o recorrente, devido à ofensa à sua reputação junto da pessoa que consultou o relatório, dano esse que se deve considerar concretizado, na aceção da jurisprudência referida no n.° 104, no momento dessa consulta.

107 Quanto ao dano patrimonial alegado pelo aqui recorrente, só se pode considerar que esse prejuízo se concretizou, para cada um dos seus parceiros ou doadores, no momento em que esse doador tomou a decisão de deixar de contribuir para as atividades do recorrente.

108 A ação de indemnização do aqui recorrente foi intentada em 21 de dezembro de 2020, ou seja, mais de cinco anos após 11 de dezembro de 2015, data da publicação do relatório do OLAF relativo ao recorrente na página da Internet do jornal New Europe. Por conseguinte, deve considerar‑se que esta ação está prescrita, na parte em que incide sobre todos os danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelo recorrente e que se concretizaram antes de 21 de dezembro de 2015, devendo, nessa medida, ser julgada inadmissível.

109 Todavia, não resulta dos autos que o relatório do OLAF tenha deixado de estar acessível na página da Internet do jornal New Europe a partir de 21 de dezembro de 2015. Por conseguinte, não se pode excluir que os interessados tenham consultado esse relatório pela primeira vez após essa data, formando, assim, uma opinião desfavorável sobre o recorrente e causando‑lhe um dano não patrimonial, que se concretizou em data posterior a 20 de dezembro de 2015.

110 Por outro lado, também é possível que alguns parceiros ou doadores do recorrente, independentemente da data em que consultaram o relatório do OLAF, tenham tomado a decisão de deixar de contribuir para as atividades do recorrente numa data posterior a 20 de dezembro de 2015, o que representa um dano patrimonial sofrido por este último e concretizado após esta última data.

111 Ora, no que respeita aos eventuais danos referidos nos n.os109 e 110 do presente acórdão, o prazo de prescrição ainda não tinha decorrido no momento da propositura da ação de indemnização do aqui recorrente. Assim, na parte em que se destina à reparação desses eventuais danos, a ação não está prescrita e deve ser analisada quanto ao mérito.

112 Resulta de jurisprudência constante que a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação de um conjunto de pressupostos, nomeadamente a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade direta entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelos lesados [Acórdão de 18 de dezembro de 2025, WS e o./Frontex (Operação conjunta de regresso), C‑679/23 P, EU:C:2025:976, n.° 60 e jurisprudência aí referida].

113 No que diz respeito ao primeiro pressuposto, a existência de uma violação suficientemente caracterizada depende do poder de apreciação de que dispõe a instituição, o órgão ou o organismo da União que violou essa norma e da questão de saber se estes violaram de modo manifesto e grave os limites que se impõem a esse poder, tendo em conta, nomeadamente, o grau de clareza e de precisão da referida norma, as dificuldades de interpretação ou de aplicação que podem daí decorrer, assim como a complexidade da situação a regular (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n.° 146 e jurisprudência aí referida)

114 Além disso, no que se prende com a questão de saber se a norma jurídica violada tem por objeto conferir direitos aos particulares, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, os direitos dos particulares nascem não apenas quando disposições do direito da União os atribuem explicitamente, mas também devido a obrigações positivas ou negativas que estas impõem de forma bem definida tanto aos particulares como aos Estados‑Membros ou às instituições, aos órgãos e aos organismos da União (Acórdão de 5 de março de 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, n.° 119 e jurisprudência aí referida).

115 A violação de tais obrigações pode prejudicar os direitos que são assim implicitamente conferidos aos particulares através das disposições do direito da União em causa. A plena eficácia dessas disposições e a proteção dos direitos que estas visam conferir exigem que os particulares tenham a possibilidade de ser indemnizados (Acórdão de 5 de março de 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, n.° 120 e jurisprudência aí referida).

116 No caso em apreço, há que constatar que, embora seja facto assente que a IMG não é responsável pela fuga de informação sobre o teor do relatório do OLAF e que a Comissão só tinha legalmente enviado esse relatório às autoridades judiciárias francesas e belgas, pelo que só a Comissão ou estas últimas podiam ser responsáveis por essa fuga, a Comissão não apresentou nenhum elemento que demonstrasse que cumpriu as suas obrigações, mencionadas nos n.os 86 e 87 do presente acórdão, ou, pelo menos, que demonstrasse que não se pode razoavelmente considerar que a fuga de informação sobre o teor do relatório do OLAF emana dos seus próprios serviços. Por conseguinte, resulta do n.° 93 do presente acórdão que a responsabilidade por essa fuga de informação deve ser imputada à Comissão.

117 Além disso, resulta dos artigos 10.° e 11.° do Regulamento n.° 883/2013 e das considerações expostas nos n.os 80 a 87 do presente acórdão, por um lado, que a Comissão, a que pertence o OLAF, não pode divulgar ao público um relatório deste último e não tem, a este respeito, poder de apreciação. Por conseguinte, a divulgação de um relatório do OLAF, quando seja imputável à Comissão, seja qual for a causa, deve ser considerada uma violação suficientemente caracterizada, na aceção da jurisprudência referida no n.° 113 desse acórdão, da norma jurídica que proíbe a divulgação não autorizada dos relatórios do OLAF.

118 Por outro lado, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 114e 115 do presente acórdão, há que considerar que esta proibição, que visa proteger os particulares das consequências negativas da divulgação não autorizada de um relatório do OLAF que pode conter alegações prejudiciais contra eles e contra as quais não possam defender‑se, constitui uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares.

119 À luz das considerações expostas nos n.os 116 118 do presente acórdão, há que considerar demonstrada, no caso em apreço, a existência de uma violação suficientemente caracterizada, pela Comissão, de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares.

120 Nestas circunstâncias, no caso em apreço, deve considerar‑se preenchido o primeiro pressuposto, relativo à ilegalidade do comportamento da instituição em causa, ao qual está sujeita a responsabilidade da União, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 112 do presente acórdão, não sendo necessário haver pronúncia sobre as demais ilegalidades invocadas pelo recorrente, recordadas no n.° 25 do presente acórdão, que são anteriores à divulgação não autorizada do relatório do OLAF.

121 Deve igualmente considerar‑se preenchido o terceiro desses pressupostos, relativo à existência de um nexo de causalidade entre, por um lado, a divulgação não autorizada desse relatório e, por outro, o dano não patrimonial eventualmente sofrido pelo recorrente devido à ofensa à sua honra, imagem e reputação junto das pessoas que consultaram, pela primeira vez, esse relatório em data posterior a 20 de dezembro de 2015, bem como o dano patrimonial sofrido pelo recorrente devido a eventuais decisões de deixar de contribuir para as suas atividades tomadas, posteriormente a essa data, pelos seus parceiros e doadores.

122 Todavia, quanto ao segundo pressuposto, relativo à realidade do dano alegado, há que salientar que, embora a ação de indemnização do aqui recorrente tenha sido objeto, no seu conjunto, de um debate contraditório escrito e oral no Tribunal Geral, este órgão jurisdicional não se pronunciou sobre a realidade do dano por ele alegado. Além disso, a análise das peças processuais dos autos na primeira instância revela que o Tribunal de Justiça não dispõe, no estado atual, de todos os elementos de facto que seriam necessários para lhe permitir proceder, com um grau de certeza suficiente, às apreciações factuais complexas que a análise da existência e, sendo caso disso, da extensão desses danos implica.

123 Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre a existência e, sendo caso disso, a extensão dos danos patrimoniais e não patrimoniais eventualmente sofridos pelo recorrente, que se concretizaram depois de 20 de dezembro de 2015.

Quanto às despesas

124 Sendo o processo remetido ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas do presente recurso.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:

1) É anulado o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de junho de 2023, IMG/Comissão (T‑752/20, EU:T:2023:366).

2) A ação é julgada inadmissível na parte em que tem por objeto os danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelo demandante que se concretizaram antes de 21 de dezembro de 2015.

3) O processo é remetido ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre a ação, na parte em que tem por objeto os danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelo demandante que se concretizaram a partir de 21 de dezembro de 2015.

4) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.