Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-557/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 13 de novembro de 2025 (1)

Processo C‑557/24 P

Malacalza Investimenti Srl,

Vittorio Malacalza

contra

Banco Central Europeu (BCE)

« Recurso de uma decisão do Tribunal Geral — Política económica e monetária — Responsabilidade extracontratual — Decisões tomadas pelo Banco Central Europeu (BCE) relativamente à Banca Carige — Diretiva 2014/59/UE — Recuperação e resolução de instituições de crédito — Artigos 27.° a 29.° — Medidas de intervenção precoce — Regulamento (UE) n.° 1024/2013 — Artigos 4.°, n.° 3, e 16.° — Decisão do BCE pela qual um banco foi sujeito a medidas de intervenção precoce — Imposição de requisitos prudenciais reforçados — Incidência sobre os direitos dos acionistas e exigência da responsabilização extracontratual do BCE »

1. No Tribunal Geral, a Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza intentaram uma ação ao abrigo do disposto no artigo 268.° TFUE, pela qual pediram a reparação do prejuízo que alegadamente sofreram com a atuação do Banco Central Europeu (BCE) no exercício da sua função de supervisão prudencial da Banca Carige SpA entre 2014 e 2019.

2. O Tribunal Geral, no Acórdão de 5 de junho de 2024, Malacalza Investimenti e Malacalza/BCE (T‑134/21, EU:T:2024:362; a seguir «acórdão recorrido»), julgou improcedente a ação. Os demandantes em primeira instância vêm agora recorrer desse acórdão para o Tribunal de Justiça.

3. As minhas conclusões concentrar‑se‑ão nas medidas de intervenção precoce que o BCE pode adotar relativamente a uma instituição de crédito em dificuldade. Analisarei a questão de saber se, e em que termos, os acionistas dessa instituição têm o direito de intentar uma ação de responsabilidade extracontratual contra o BCE, com fundamento nos prejuízos sofridos como consequência da aplicação dessas medidas.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Regulamento (UE) n.° 1024/2013 (2)

4. O artigo 4.° («Atribuições conferidas ao BCE») estabelece:

«1. No termos do artigo 6.°, cabe ao BCE, de acordo com o n.° 3 do presente artigo, exercer em exclusivo, para fins de supervisão prudencial, as seguintes atribuições relativamente à totalidade das instituições de crédito estabelecidas nos Estados‑Membros participantes:

[…]

d) Assegurar o cumprimento dos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, que impõem requisitos prudenciais às instituições de crédito em matéria de requisitos de fundos próprios, titularização, limites aos grandes riscos, liquidez, alavancagem financeira, e divulgação pública de informações sobre essas matérias;

e) Assegurar o cumprimento dos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, que impõem requisitos às instituições de crédito para implementarem disposições adequadas em matéria de governo das sociedades, incluindo requisitos de adequação e de idoneidade das pessoas responsáveis pela gestão de instituições de crédito, processos de gestão dos riscos, mecanismos de controlo interno, políticas e práticas de remuneração, bem como processos internos eficazes de avaliação da adequação do capital, incluindo modelos baseados nas notações internas (Método IRB);

f) Efetuar exercícios de revisão e avaliação pelo supervisor, incluindo, sempre que adequado em coordenação com a EBA, testes de esforço e a sua eventual divulgação, a fim de determinar se os dispositivos, as estratégias, os processos e os mecanismos implementados pelas instituições de crédito e os fundos próprios por elas detidos asseguram uma boa gestão e cobertura dos seus riscos, e, com base nesse processo de revisão, impor às instituições de crédito requisitos específicos de fundos próprios adicionais, requisitos específicos de divulgação de informações, requisitos específicos de liquidez e outras medidas que à luz da legislação aplicável da União possam ser adotadas pelas autoridades competentes;

[…]

i) Exercer atribuições de supervisão no que respeita aos planos de recuperação e a uma intervenção precoce quando uma instituição de crédito ou grupo de que o BCE seja a autoridade responsável pela supervisão em base consolidada não satisfaz ou está em risco de infringir os requisitos prudenciais aplicáveis, bem como apenas nos casos expressamente previstos na legislação aplicável da União relativamente às autoridades competentes, no que respeita às mudanças estruturais exigidas às instituições de crédito para prevenir situações de tensão financeira ou incumprimento, excluindo quaisquer poderes de resolução.

[…]

3. Para efeitos do exercício das atribuições que lhe são conferidas pelo presente regulamento e com o objetivo de assegurar elevados padrões de supervisão, o BCE aplica toda a legislação aplicável da União e, no caso de diretivas, a legislação nacional que as transpõe. Caso a legislação aplicável da União seja constituída por regulamentos, e nos casos em que esses regulamentos concedam expressamente certas opções aos Estados‑Membros, o BCE deve aplicar também a legislação nacional relativa ao exercício dessas opções.

[…]».

5. O artigo 16.° («Poderes de supervisão») prevê:

«1. Para efeitos do exercício das atribuições a que se refere o artigo 4.°, n.° 1, e sem prejuízo de outros poderes conferidos ao BCE, são atribuídos ao BCE, nos termos do n.° 2 do presente artigo, poderes para exigir que as instituições de crédito, companhias financeiras ou companhias financeiras mistas nos Estados‑Membros participantes tomem, numa fase precoce, as medidas necessárias para solucionar problemas relevantes em qualquer das seguintes circunstâncias:

a) A instituição de crédito não satisfaz os requisitos previstos nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo;

b) O BCE tem provas de que a instituição de crédito está em risco de infringir nos 12 meses seguintes os requisitos previstos nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo;

c) No quadro de um processo de supervisão realizado nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea f), ficou determinado que os dispositivos, as estratégias, os processos e os mecanismos implementados pela instituição de crédito e os fundos próprios e liquidez por elas detidos não asseguram uma boa gestão e cobertura dos seus riscos.

2. Para efeitos do artigo 9.°, n.° 1, o BCE dispõe, em especial, dos seguintes poderes:

a) Exigir que as instituições detenham fundos próprios superiores ao previsto nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, relacionados com os elementos dos riscos e os riscos não cobertos pelos atos aplicáveis da União;

b) Exigir o reforço das disposições, processos, mecanismos e estratégias;

c) Exigir que as instituições apresentem um plano para restabelecer a conformidade com os requisitos de supervisão por força dos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, e fixar um prazo para a sua execução, incluindo melhorias a esse plano no que se refere ao âmbito e ao prazo;

d) Exigir que as instituições apliquem uma política específica de constituição de provisões ou de tratamento de ativos em termos de requisitos de fundos próprios;

e) Restringir ou limitar as atividades, operações ou redes de balcões das instituições ou solicitar o desinvestimento de atividades que apresentem riscos excessivos para a solidez de uma instituição;

f) Exigir a redução do risco inerente às atividades, aos produtos e aos sistemas das instituições;

g) Exigir que as instituições limitem a remuneração variável em termos de percentagem dos lucros líquidos, quando essa remuneração não seja consentânea com a manutenção de uma base sólida de fundos próprios;

h) Exigir que as instituições utilizem os lucros líquidos para reforçar a base de fundos próprios;

i) Limitar ou proibir as distribuições pela instituição aos acionistas, associados ou detentores de instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 (Additional Tier 1) quando a proibição não constitua um caso de incumprimento da instituição;

j) Impor requisitos de reporte de informação adicional ou mais frequente, incluindo a informação sobre a posição de liquidez e de capital;

k) Impor requisitos de liquidez específicos, incluindo restrições aos desfasamentos dos prazos de vencimento entre ativos e passivos;

l) Exigir a divulgação de informações adicionais;

m) Destituir a qualquer momento os membros dos órgãos de administração das instituições de crédito que não cumpram os requisitos previstos nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo».

2. Diretiva 2014/59/UE (3)

6. O artigo 27.° («Medidas de intervenção precoce»), no n.° 1, dispõe:

«Caso uma instituição não cumpra ou esteja em risco de não cumprir no futuro próximo os requisitos previstos no Regulamento UE n.° 575/2013, na Diretiva 2013/36/UE, no título II da Diretiva 2014/65/UE ou nos artigos 3.° a 7.°, 14.° a 17.° e 24.°, 25.° e 26.° do Regulamento (UE) n.° 600/2014, devido, nomeadamente, a uma deterioração rápida da sua situação financeira, incluindo a sua situação de liquidez, um aumento do rácio de alavancagem, empréstimos em incumprimento ou concentração de posições em risco, tal como avaliada com base num conjunto de fatores de desencadeamento, que podem incluir os requisitos de capitais próprios da instituição acrescidos de 1,5 pontos percentuais, os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades competentes possam tomar, sem prejuízo das medidas referidas no artigo 104.° da Diretiva 2013/36/UE, se aplicável, pelo menos as seguintes medidas:

a) Exigir que o órgão de administração da instituição aplique um ou mais dos mecanismos ou medidas estabelecidos no plano de recuperação ou, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, atualize o referido plano de recuperação quando as circunstâncias que conduziram à intervenção precoce forem diferentes dos pressupostos estabelecidos no plano de recuperação inicial, e aplique um ou mais dos mecanismos ou medidas estabelecidos no plano de recuperação atualizado, dentro de um prazo específico, para assegurar que as condições referidas no proémio já não se aplicam;

b) Exigir que o órgão de administração da instituição analise a situação, identifique as medidas para ultrapassar os problemas identificados e elabore um programa de ação para os ultrapassar e um calendário para a sua execução;

c) Exigir que o órgão de administração da instituição convoque, ou, caso o órgão de administração não cumpra essa exigência, convocar diretamente, uma assembleia geral de acionistas da instituição e, em ambos os casos, fixar a agenda e exigir que determinadas decisões sejam analisadas para adoção pelos acionistas;

d) Exigir que um ou mais membros do órgão de administração ou da direção de topo sejam demitidos ou substituídos se essas pessoas forem consideradas inidóneas para o desempenho das suas funções nos termos do artigo 13.° da Diretiva 2013/36/UE ou do artigo 9.° da Diretiva 2014/65/UE;

e) Exigir que o órgão de administração da instituição elabore um plano para a negociação da restruturação da dívida com alguns ou com todos os seus credores, de acordo com o plano de recuperação, se aplicável;

f) Exigir alterações na estratégia de gestão da instituição;

g) Exigir alterações nas estruturas jurídicas ou operacionais da instituição; e

h) Adquirir, nomeadamente através de inspeções no local, e transmitir à autoridade de resolução toda a informação necessária para atualizar o plano de resolução e preparar a possível resolução da instituição, e para uma avaliação dos seus ativos e passivos nos termos do artigo 36.°».

7. O artigo 28.° regula a destituição dos membros da direção de topo e do órgão de administração e o artigo 29.° regula a figura do administrador temporário.

B. Direito italiano: TUB (4)

8. O artigo 53.°, n.° 1, alínea d‑bis), confia à autoridade de supervisão a publicação de informações relativas a instituições de crédito, nomeadamente informações sobre a adequação dos fundos próprios, a limitação do risco, as participações que podem ser detidas, o governo e a organização administrativa ou contabilística.

9. Em conformidade com o artigo 53.°‑bis, n.° 1, alínea d), sempre que a situação o exija, a autoridade de supervisão pode adotar medidas específicas relativamente a um ou mais bancos ou a todo o sistema bancário. Essas medidas podem implicar:

– a restrição das atividades ou da estrutura territorial do banco;

– a proibição de o banco efetuar certas operações, mesmo de natureza societária, e de distribuir lucros ou outros elementos do capital, bem como, para os instrumentos financeiros que possam ser incluídos no capital para efeitos de supervisão, a proibição de pagamento de juros;

– a fixação de limites ao montante total da parte variável da remuneração no banco, sempre que necessário para a manutenção de uma base de capital sólida e, para os bancos que beneficiem de intervenções excecionais de apoio público, a fixação dos limites à remuneração total dos diretores da sociedade.

10. Segundo o artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), o Banco de Itália pode adotar as medidas de intervenção precoce nele mencionadas quando, na sequência de uma rápida deterioração da situação do banco em causa ou do seu grupo, verifique ou preveja, nomeadamente, uma violação do Regulamento n.° 575/2013 e do título II da Diretiva 2014/65 (5).

11. Nos termos do artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea b), e do artigo 70.°, a autoridade de supervisão pode colocar uma instituição sob administração temporária em caso de violações graves das disposições legislativas ou regulamentares, de irregularidades graves na gestão da instituição de crédito, sempre que a deterioração da situação do banco ou do grupo bancário seja particularmente significativa, quando sejam previsíveis perdas graves de ativos, ou quando seja pedida a administração temporária mediante requerimento fundamentado dos órgãos de administração ou pela assembleia geral extraordinária da instituição de crédito.

12. Nos termos do artigo 69.°‑noviesdecies, o Banco de Itália pode solicitar a uma instituição de crédito ou à empresa‑mãe de um grupo bancário, quando estejam preenchidos os requisitos previstos no artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), do TUB, que execute mesmo parcialmente o plano de recuperação adotado, que elabore um plano para negociar a reestruturação da dívida com todos ou alguns dos credores ou, se for caso disso, que altere a sua forma social.

II. Matéria de facto

13. Nos n.os 2 a 25 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral procedeu à exposição da matéria de facto, que passo a reproduzir de forma sucinta.

14. A Banca Carige é uma instituição de crédito de dimensão significativa com sede em Itália, cotada na Bolsa e sujeita à supervisão prudencial direta do BCE, desde 2014, por força do Regulamento n.° 1024/2013.

15. A Malacalza Investimenti e V. Malacalza eram acionistas da Banca Carige (6).

16. Em 23 de abril de 2015, para corrigir o défice de fundos próprios que havia sido verificado na avaliação completa realizada pelo BCE em 2014, a assembleia extraordinária de acionistas da Banca Carige aprovou um aumento de capital de 850 milhões de euros.

17. Em 9 de dezembro de 2016, o BCE adotou uma «medida de intervenção precoce» que consistia em solicitar à Banca Carige que apresentasse, até 28 de fevereiro de 2017, um plano estratégico e um plano operacional para a redução da concessão de créditos não produtivos. Dos referidos planos deveria constar uma indicação clara das medidas a tomar e do calendário para alcançar esse objetivo.

18. Em setembro de 2017, como resposta à medida de intervenção precoce, o conselho de administração da Banca Carige aprovou um plano de recapitalização que incluía, nomeadamente, um aumento de capital de 560 milhões de euros a realizar até ao final de 2017. Após a aprovação do prospeto pela Commissione nazionale per le societá e la borsa (Comissão Nacional para as Sociedades e a Bolsa, Itália), o aumento de capital acabou por ser realizado em 21 de dezembro de 2017, no montante de 544 milhões de euros.

19. Em 28 de dezembro de 2017, o BCE notificou a Banca Carige da decisão que adotou e que estabelecia os requisitos prudenciais para 2018. Nessa sequência, a Banca Carige tentou, sem sucesso, aumentar os fundos próprios para cumprir os requisitos aplicáveis. Falhou por três vezes uma tentativa de emissão de instrumentos de fundos próprios em 2018 (nos meses de março, maio e junho), devido ao fraco interesse dos investidores.

20. Esses fracassos acentuaram as tensões no conselho de administração da Banca Carige a respeito da forma como corrigir o incumprimento dos requisitos de fundos próprios e de executar o plano de recapitalização de 2017.

21. Os desacordos conduziram a algumas demissões, entre as quais a de V. Malacalza, que tornaram necessária a nomeação de um novo conselho de administração (7).

22. Em 14 de setembro de 2018, tendo em conta os fracassos da Banca Carige na tentativa de colocar os seus instrumentos de fundos próprios no mercado, o BCE recusou‑se a aprovar o plano de conservação de fundos próprios elaborado pela Banca Carige e pediu‑lhe que apresentasse e mandasse aprovar pelo seu conselho de administração, até 30 de novembro de 2018, um novo plano destinado a restabelecer e garantir de forma duradoura o cumprimento dos requisitos patrimoniais até 31 de dezembro de 2018.

23. Em 12 de novembro de 2018, em resposta ao pedido do BCE, o conselho de administração da Banca Carige adotou um plano de reforço dos fundos próprios assente em duas etapas: desde logo, a emissão de obrigações subordinadas de categoria 2 e, em seguida, um aumento de capital sujeito à aprovação dos acionistas.

24. A primeira etapa foi realizada com uma subscrição de obrigações no valor de 318,2 milhões de euros pelo Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fundo Interbancário de Proteção dos Depósitos, Itália; a seguir «FITD») e de 1,8 milhões de euros pelo Banco di Desio e della Brianza SpA.

25. A execução da segunda etapa deparou‑se com a oposição da assembleia de acionistas da Banca Carige, que não aprovou o aumento de capital, o que levou à demissão de vários membros do seu conselho de administração. Esta circunstância provocou a cessação de funções do conselho de administração, em aplicação, por um lado, do artigo 18.°, n.° 12, dos estatutos da Banca Carige e, por outro, do artigo 2386.° do Código Civil italiano. Os quatro membros não demissionários do conselho de administração mantiveram‑se em funções para assegurar a administração corrente.

26. Em 1 de janeiro de 2019, o BCE decidiu colocar o banco sob administração temporária, em aplicação das disposições do TUB, com os seguintes efeitos:

– dissolução do conselho de administração do banco e substituição dos antigos membros por três administradores temporários, entre os quais, nomeadamente, P. Modiano e o F. Innocenzi;

– dissolução do comité de supervisão e substituição dos antigos membros por três outras pessoas; e

– atribuição aos novos órgãos da incumbência de tomar as medidas necessárias para garantir que a Banca Carige cumprisse novamente os requisitos patrimoniais de forma duradoura.

27. Em 2 de janeiro de 2019, foi anunciada a Decisão de colocação sob administração temporária através de um comunicado de imprensa. Esta medida foi prorrogada três vezes (em 29 de março, 30 de setembro e 20 de dezembro de 2019), a fim de estabilizar a situação da Banca Carige e permitir a finalização do reforço dos fundos próprios.

28. Em 9 de agosto de 2019, a Banca Carige, a Cassa Centrale Banca — Credito Cooperativo Italiano, o FITD e o Fundo de Intervenção Voluntário do FITD assinaram um acordo‑quadro que definia as características de um plano de negócios. Nele previa‑se, nomeadamente, um aumento de capital de 700 milhões de euros e a emissão de novas obrigações subordinadas de categoria 2.

29. Em 18 de setembro de 2019, o BCE considerou, com base no artigo 56.° do TUB, que o aumento de capital previsto não era contrário à boa e prudente gestão do banco. Em 20 de setembro de 2019, uma assembleia geral extraordinária dos acionistas da Banca Carige aprovou o aumento de capital de 700 milhões de euros.

30. Em 31 de janeiro de 2020, após a realização do aumento de capital, na assembleia‑geral ordinária dos acionistas da Banca Carige foram eleitos um novo conselho de administração e um novo conselho de supervisão. Na sequência dessas eleições, os administradores temporários e o Comité de Supervisão transferiram, na mesma data, a administração do banco para os órgãos recentemente eleitos, pondo assim termo à administração temporária da Banca Carige.

III. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido

31. Perante o Tribunal Geral, os demandantes pediram que o BCE fosse condenado a pagar à Malacalza Investimenti o montante de 870 525 670 euros e a V. Malacalza o montante de 9 546 022 euros (ou qualquer outro montante superior ou inferior considerado adequado, a determinar, se necessário, segundo a equidade) (8).

32. Segundo os demandantes, estes prejuízos tinham sido causados pela atuação ilegal do BCE no exercício das suas funções de supervisão prudencial da Banca Carige.

33. O BCE contestou o pedido.

34. A Comissão Europeia foi admitida a intervir em apoio do BCE.

35. No acórdão recorrido (n.° 28), o Tribunal Geral considerou que os demandantes invocavam oito ilegalidades, como fundamento da responsabilidade extracontratual do BCE, a saber:

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, da legislação italiana pela sua falta de intervenção na retificação de declarações enganosas formuladas sobre a solidez da Banca Carige pelos seus administradores;

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, da regulamentação da União nas suas relações com o conselho de administração da Banca Carige;

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, da legislação italiana no que respeita à aprovação, em 18 de setembro de 2019, de um aumento de capital contrário ao direito de preferência previsto nos estatutos da Banca Carige;

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, da legislação italiana relativa à nomeação de administradores temporários afetados por um conflito de interesses;

– a violação suficientemente caracterizada por parte do BCE, no momento da adoção da medida de intervenção precoce, de diferentes regras e princípios;

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, na decisão relativa aos fundos próprios, do princípio da proporcionalidade devido à imposição à Banca Carige de um prazo demasiado curto para lhe permitir respeitar os requisitos que lhe eram impostos em matéria de fundos próprios;

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, do princípio da proteção da confiança legítima pelas garantias dadas aos acionistas sobre a situação da Banca Carige; e

– a violação suficientemente caracterizada, por parte do BCE, do direito de propriedade reconhecido aos acionistas em razão da redução significativa do valor das suas participações na Banca Carige.

36. Após um exame pormenorizado destas ilegalidades imputadas ao BCE, o Tribunal Geral concluiu (n.os 216 e 217 do acórdão recorrido) que nenhuma das mesmas era suscetível de desencadear responsabilidade extracontratual, na aceção do artigo 340.°, terceiro parágrafo, TFUE.

37. Assim, o Tribunal Geral julgou a ação improcedente, sem que fosse necessário apreciar se estavam preenchidos os demais requisitos exigidos para que possa ser declarada a responsabilidade de uma instituição da União, nem pronunciar‑se sobre as medidas de instrução pedidas pelos demandantes.

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

38. Em 14 de agosto de 2024, a Malacalza Investimenti e V. Malacalza interpuseram recurso da decisão do Tribunal Geral, pedindo a anulação do acórdão recorrido e a remessa do processo ao Tribunal Geral. A título subsidiário, pedem ao Tribunal de Justiça que decida diretamente sobre a ação, julgando procedentes as suas pretensões. Além disso, pedem que o BCE e a Comissão sejam condenados no pagamento das despesas.

39. Em apoio do seu recurso, os recorrentes invocam sete fundamentos, que se dividem em várias partes, precedidos de observações preliminares.

40. O BCE pede ao Tribunal de Justiça que julgue inadmissível o recurso da decisão do Tribunal Geral ou, a título subsidiário, lhe negue provimento, condenando, em ambos os casos, os recorrentes nas despesas. A título ainda mais subsidiário, o BCE pede ao Tribunal de Justiça que, no caso de dar provimento ao recurso da decisão do Tribunal Geral e anular o acórdão recorrido, remeta o processo ao Tribunal Geral.

41. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que julgue parcialmente inadmissível ou inoperante o recurso da decisão do Tribunal Geral e lhe negue provimento, na totalidade, e que condene os recorrentes nas despesas.

42. Por indicação do Tribunal de Justiça, as minhas conclusões terão exclusivamente por objeto a primeira parte do segundo fundamento de recurso.

V. Observações preliminares relativas à responsabilidade extracontratual do BCE enquanto supervisor prudencial

43. Uma das principais questões que foram suscitadas no litígio perante o Tribunal Geral foi a questão relativa ao regime da responsabilidade extracontratual da União em matéria de supervisão prudencial de instituições de crédito.

44. O BCE, apoiado pela Comissão, propugnava um regime especial, mais estrito e similar ao de alguns Estados‑Membros (9), que circunscrevesse a responsabilidade das autoridades de supervisão aos casos de dolo ou de culpa grave. Em seu entender, esta abordagem:

– Deve ser seguida ao nível da União em aplicação dos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, referidos no artigo 340.°, terceiro parágrafo, TFUE.

– É necessária para preservar a ação do BCE, permitindo‑lhe agir no interesse público sem ficar paralisado pelo receio de ser posto em causa mesmo em caso de culpa leve ou de simples ilegalidade.

45. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral não reconheceu um regime especial de responsabilidade extracontratual no que diz respeito à supervisão prudencial das instituições de crédito pelo BCE. Pelo contrário, ateve‑se ao regime geral aplicável a todas as instituições e órgãos da União: deve existir uma violação suficientemente caracterizada de uma norma que confere direitos aos particulares (10).

46. O recurso da decisão do Tribunal Geral não tem, propriamente, por objeto esta parte do acórdão recorrido: o BCE e a Comissão não interpuseram um recurso subordinado que visasse pôr em causa a recusa, por parte do Tribunal Geral, de reconhecer um regime especial e mais restritivo de responsabilidade extracontratual do BCE no exercício das suas atribuições de supervisão prudencial.

47. Contudo, para efeitos do desenvolvimento argumentativo das presentes conclusões, entendo ser conveniente indicar que o regime geral da responsabilidade extracontratual estabelecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça me parece adequado e suficiente para determinar a responsabilidade extracontratual imputável ao BCE. Este regime permite que o BCE exerça as suas funções de supervisão prudencial, sem se ver ameaçado ou constrangido, além daquilo que ocorre com outras instituições da União, pelas reclamações dos operadores económicos prejudicados.

48. Para exercer as suas competências de supervisão prudencial, o artigo 4.° do Regulamento n.° 1024/2013 atribui ao BCE o poder de adotar determinadas medidas (11), cuja aprovação deve ser precedida de uma avaliação do perfil de risco das instituições de crédito em causa. O BCE deve indicar, relativamente a cada uma delas, que factos podem afetar a sua situação, tendo em conta a diversidade das instituições de crédito, as suas dimensões e modelos empresariais (12).

49. As ações de supervisão prudencial são medidas «intervencionistas» no funcionamento das instituições de crédito: podem ter evidentes repercussões económicas para os seus acionistas, bem como para o sistema financeiro no seu conjunto.

50. Ora bem, as análises e as medidas de supervisão prudencial implicam a realização de avaliações que, pela complexidade da sua natureza, justificam que seja atribuído ao BCE, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um amplo poder de apreciação (13).

51. Com efeito, a supervisão prudencial é uma atividade de interesse geral orientada para a manutenção da estabilidade financeira. Esta competência foi atribuída ao BCE, em virtude do seu profundo conhecimento do sistema financeiro. Esta circunstância justifica o amplo poder de apreciação de que o BCE goza para adotar as medidas de supervisão prudencial mais adequadas em cada caso.

52. O BCE comete uma violação suficientemente caracterizada de normas do direito da União, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de responsabilidade extracontratual, se incorrer numa violação grave e manifesta dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação ao adotar medidas de supervisão prudencial (14).

53. Uma violação grave e manifesta das normas da União por parte do BCE implica, normalmente, uma conduta qualificável de culpa grave ou dolo. No entanto, certas condutas do BCE que não apresentam esses atributos (culpa grave ou dolo), mas que consistem na adoção de medidas de supervisão prudencial manifestamente erradas ou inadequadas, também podem desencadear a sua responsabilidade.

54. As decisões do BCE são adotadas, repito, em domínios tão técnicos e complexos como o domínio da supervisão prudencial das instituições financeiras. Mas isso não obsta a que lhes seja aplicado o nível de fiscalização jurisdicional adequado ao cumprimento das exigências do Estado de direito, tal como ocorre em relação a todas as instituições, órgãos e organismos da União. Todos eles estão sujeitos à fiscalização da conformidade dos seus atos, nomeadamente, com os Tratados e com os princípios gerais de direito (15).

55. A ação de responsabilidade extracontratual é, neste contexto, uma via indireta de fiscalização da legalidade dos atos do BCE. O artigo 340.°, terceiro parágrafo, TFUE especifica que o BCE deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados por si próprio ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.

56. Segundo o Tribunal de Justiça:

– A obrigação de reparar os prejuízos causados aos particulares não pode ficar subordinada a uma condição extraída do conceito de «culpa que vá além da violação suficientemente caracterizada do direito [da União]», de modo que a imposição de uma tal condição suplementar seria o mesmo que pôr em causa o direito à reparação que tem o seu fundamento na ordem jurídica da União (16).

– Quanto ao caráter intencional do comportamento da autoridade pública no âmbito da supervisão bancária, o direito da União «opõe‑se a uma regulamentação nacional que subordina o direito dos particulares a obterem uma indemnização ao requisito suplementar, além da violação suficientemente caracterizada do direito da União, que consiste no caráter intencional desse comportamento» (17).

57. Na minha análise da primeira parte do segundo fundamento de recurso, adotarei, pois, a mesma premissa que o Tribunal Geral adotou: devem ser aplicados ao BCE os critérios que o Tribunal de Justiça estabeleceu, na sua jurisprudência, em matéria de responsabilidade extracontratual das instituições e órgãos da União.

58. Segundo esta jurisprudência, a responsabilidade extracontratual da União a título do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE está sujeita à verificação dos seguintes requisitos cumulativos (18):

– a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objeto conferir direitos aos particulares;

– a realidade do dano; e

– a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelas pessoas lesadas.

59. O primeiro requisito, relativo à ilegalidade do comportamento censurado à instituição, ao órgão ou ao organismo da União, tem duas partes: a) é necessário que tenha havido violação de uma norma de direito da União que tenha por objeto conferir direitos aos particulares e b) que essa violação seja suficientemente caracterizada (19).

60. Quanto à primeira parte deste requisito, o Tribunal de Justiça declarou que:

– «[O]s direitos nascem não apenas quando disposições do direito da União os atribuem explicitamente, mas também devido a obrigações positivas ou negativas que estas impõem de forma bem definida tanto aos particulares como aos Estados‑Membros ou às instituições, aos órgãos e aos organismos da União» (20).

– «A violação de tais obrigações pode prejudicar os direitos que são assim implicitamente conferidos aos particulares através das disposições do direito da União em causa. A plena eficácia dessas disposições e a proteção dos direitos que estas visam conferir exigem que os particulares tenham a possibilidade de ser indemnizados» (21).

61. Para os efeitos que aqui relevam, não é necessário que as disposições cuja violação é invocada produzam efeito direto (22).

62. O requisito de a norma violada reconhecer direitos aos particulares não tem gerado demasiados litígios perante os órgãos jurisdicionais da União: os litígios têm‑se, antes, concentrado no exame da questão de saber se a violação da norma do direito da União (que confere direitos aos particulares) é suficientemente caracterizada.

VI. Análise da primeira parte do segundo fundamento de recurso

63. Como já referi, por indicação do Tribunal de Justiça, as minhas conclusões terão exclusivamente por objeto a primeira parte do segundo fundamento de recurso.

64. Com o segundo fundamento de recurso, os recorrentes alegam que o Tribunal Geral violou os artigos 69.°‑octiesdecies e 69.°‑noviesdecies do TUB, lidos em conjugação com os artigos 4.° e 16.° do Regulamento n.° 1024/2013 e os princípios da proteção da confiança legítima, da igualdade de tratamento, da proporcionalidade, da proteção da propriedade, da proibição do abuso de direito e do ónus da prova.

65. A primeira parte deste segundo fundamento de recurso concentra‑se, especificamente, no artigo 69.°‑octiesdecies do TUB. Segundo os recorrentes, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que as normas nacionais de transposição dos artigos 27.° a 29.° da Diretiva 2014/59 não conferem direitos aos acionistas dos bancos em causa.

66. O raciocínio do Tribunal Geral ficou refletido nos seguintes argumentos que constam do acórdão recorrido:

– «[N]os termos do artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), do [TUB], o Banca d’Italia (Banco de Itália) pode adotar as medidas de intervenção precoce nele mencionadas quando, na sequência de uma rápida deterioração da situação do banco em causa ou do seu grupo, verifique ou preveja, nomeadamente, uma violação do [Regulamento n.° 575/2013] e do título II da [Diretiva 2014/65]» (23).

– «[O] artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), do [TUB] é aplicável ao BCE por força do artigo 9.° do Regulamento n.° 1024/2013, segundo o qual esta instituição intervém como autoridade competente em vez da autoridade nacional quando, como no caso em apreço, as instituições a supervisionar estão sob a alçada da sua competência nos termos do artigo 4.° do referido regulamento» (24).

– «Daqui resulta que, uma vez que o artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), do [TUB] se limita a dar à autoridade de supervisão o poder de adotar uma medida de intervenção precoce quando, no final da apreciação que lhe cabe efetuar, estejam preenchidos os requisitos nele previstos, este artigo não confere, por si só, direitos aos particulares cujo reconhecimento possa ser pedido ao juiz da União» (25).

– «[O] efeito eventualmente produzido por uma intervenção do BCE nos interesses dos acionistas de uma instituição de crédito não pode ser tido em conta para desencadear a responsabilidade extracontratual dessa instituição se a regra que fundamenta essa intervenção não tiver por objeto criar ou proteger, de forma específica, um direito que lhes é conferido de modo suficientemente definido» (26).

– «[H]á que considerar que, por prosseguir um objetivo de interesse público, o artigo 69.°‑octiesdecies, n.° 1, alínea a), do [TUB] não tem por objeto conferir direitos aos particulares e que foi efetivamente para realizar este objetivo que foi aplicado no caso em apreço através da adoção da medida de intervenção precoce, com a consequência de que a primeira alegação deve ser julgada improcedente» (27).

67. Como passarei a explicar em seguida, não estou convencido de que o raciocínio do Tribunal Geral nesta parte do acórdão, em particular, no seu n.° 129, seja juridicamente correto.

A. Natureza das medidas adotadas pelo BCE e efeitos sobre os direitos dos acionistas.

68. Começo por recordar que a intervenção precoce consta da Decisão do BCE de 9 de dezembro de 2016. Nesta, após analisar a situação financeira da Banca Carnige, o BCE considerou que se encontrava preenchida a previsão do artigo 16.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 1024/2013 e que, portanto, a instituição de crédito devia adotar as ações previstas no artigo 16.°, n.° 2, alíneas a), i), j) e k), desse regulamento (28).

69. Esta última disposição, nas respetivas alíneas, prevê que o BCE pode adotar as seguintes medidas:

«a) Exigir que as instituições detenham fundos próprios superiores ao previsto nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, relacionados com os elementos dos riscos e os riscos não cobertos pelos atos aplicáveis da União;

[…]

i) Limitar ou proibir as distribuições pela instituição aos acionistas, associados ou detentores de instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 (Additional Tier 1) quando a proibição não constitua um caso de incumprimento da instituição;

j) Impor requisitos de reporte de informação adicional ou mais frequente, incluindo a informação sobre a posição de liquidez e de capital;

k) Impor requisitos de liquidez específicos, incluindo restrições aos desfasamentos dos prazos de vencimento entre ativos e passivos».

70. As medidas de intervenção precoce que foram impostas pelo BCE através da Decisão de 9 de dezembro de 2016 afetavam a situação jurídica dos acionistas da Banca Carige, tanto de forma direta, como indireta. Certamente, visavam garantir a estabilidade do sistema financeiro, mas também deviam proteger os interesses dos depositantes e acionistas das instituições de crédito (29).

71. Em particular, a medida de intervenção precoce que foi imposta à Banca Carige [com base no artigo 16.°, n.° 2, alínea i), do Regulamento n.° 1024/2013], que limitava ou proibia as distribuições pela instituição aos acionistas, associados ou detentores de instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 (Additional Tier 1), tinha um impacto direto no principal direito do acionista de uma sociedade, a saber, a obtenção dos dividendos das suas ações.

72. As restantes medidas de intervenção precoce que foram impostas pelo BCE à Banca Carige (30) visavam corrigir as decisões da instituição, com o objetivo de deter a deterioração da sua situação patrimonial. Todas afetavam, também, os direitos dos seus acionistas.

73. Ora, na hipótese de essas medidas de intervenção precoce poderem ser consideradas manifestamente erradas ou inadequadas, o BCE teria provocado uma deterioração da situação patrimonial da Banca Carige e, por conseguinte, os acionistas da mesma veriam cerceados os seus direitos. Tratar‑se‑ia de um incumprimento, por parte do BCE, das disposições do Regulamento n.° 1024/2013 que, ao mesmo, poderia violar os direitos que, para os acionistas, implicitamente resultam desta norma do direito da União.

74. A plena eficácia do Regulamento n.° 1024/2013 e a proteção do direto dos acionistas a que o BCE, com a sua conduta, não cause à sua situação jurídica um dano que não são obrigados a suportar exigem que, se essa conduta constituiu uma violação (suficientemente caracterizada) das suas disposições, esses acionistas tenham a possibilidade de obter uma reparação, intentando uma ação de responsabilidade extracontratual contra o BCE.

75. Para este efeito, é muito relevante o recente Acórdão BCE e Comissão/Corneli (31). Neste, o Tribunal de Justiça reconheceu a legitimidade ativa de F. Corneli, na sua qualidade de acionista da Banca Carige, para interpor, no Tribunal Geral, um recurso de anulação da decisão do BCE de colocar essa instituição sob administração temporária, que foi outro aspeto da supervisão prudencial da Banca Carige pelo BCE (32).

76. No Acórdão BCE e Comissão/Corneli, o Tribunal de Justiça reconheceu que F. Corneli tinha sido diretamente afetada (33), bem como o seu interesse em pedir a anulação das decisões do BCE, uma vez que «considerava ter sofrido um prejuízo devido às decisões tomadas pelos administradores temporários da Banca Carige, nomeados pelo BCE, prejuízo cuja reparação pretendia obter» (34).

77. Se F. Corneli tinha legitimidade para interpor um recurso de anulação da decisão do BCE relativa à administração temporária do banco (dado que a sua qualidade de acionista a tornava uma pessoa direta e individualmente afetada e com interesse em agir para interpor o recurso de anulação), é lógico inferir que também dispunha da possibilidade de acionar a responsabilidade extracontratual do BCE por essa decisão.

78. Assim, no entender do Tribunal de Justiça, as normas que regulam as medidas de colocação de uma instituição de crédito sob administração temporária adotadas pelo BCE conferem implicitamente aos acionistas dessa instituição tanto a possibilidade de impugnar judicialmente essas medidas, como, se for caso disso, o direito de intentar uma ação de responsabilidade extracontratual contra o BCE.

79. Transpondo este raciocínio para a situação jurídica da Malacalza Investimenti e de V. Malacalza relativamente à medida de intervenção precoce na Banca Carige, entendo que as situações são comparáveis. Assim, a Malacalza Investimenti e V. Malacalza gozavam de legitimidade ativa para interpor um recurso de anulação da medida de intervenção precoce e para intentar uma ação de responsabilidade extracontratual contra o BCE.

80. O Tribunal Geral insiste (n.os 126 e 129 do acórdão recorrido) em que o BCE, ao impor a medida de intervenção precoce à Banca Carige, prossegue o interesse público de manter a estabilidade do sistema financeiro. Mas, na realidade, esse mesmo interesse público deve estar presente em todas as decisões do BCE, sem exceção, o que não significa que, com as mesmas, este possa ignorar os direitos dos acionistas daquela instituição, por cujo respeito também deve velar.

81. Os direitos dos acionistas da instituição de crédito são o reverso das obrigações, positivas e negativas, que a regra da União impõe ao BCE (35). Se o BCE, ainda que dispondo de um amplo poder de apreciação, não cumprir a sua obrigação de respeitar as normas do Regulamento n.° 1024/2013 que regulam a adoção da medida de intervenção precoce, não vejo como negar que os particulares afetados por essa medida possam recorrer aos órgãos jurisdicionais da União, seja pela via do recurso de anulação, seja pela via da ação de responsabilidade extracontratual.

B. Jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de violação de disposições do Direito da União que não conferem direitos aos particulares

82. Esta conclusão deve ser confrontada com a jurisprudência (bastante reduzida) do Tribunal de Justiça que admite a existência de normas do direito da União que não conferem direitos aos particulares, para efeitos de acionar a responsabilidade extracontratual de instituições da própria União.

83. No âmbito financeiro, no Acórdão Paul e o (36)., o Tribunal de Justiça julgou improcedente um pedido de indemnização, depois de ter declarado que as disposições aí em causa não tinham por objeto conferir direitos aos particulares.

84. O Acórdão Paul e o. tinha por objeto disposições que, entre vários objetivos, visavam proteger os depositantes das instituições de crédito. As normas correspondentes caracterizavam‑se por uma grande complexidade e não faziam referência expressa aos direitos dos particulares (37).

85. Nesse quadro jurídico específico, o Tribunal de Justiça:

– Considerou que a garantia de depósitos (38) constituía um regime especial de proteção dos depositantes, o que militava contra a possibilidade de, além disso, lhes ser reconhecido o direito a reparação (39). Não era, pois, necessária uma responsabilização do Estado face aos depositantes que não estivesse prevista no direito interno ou que, inclusivamente, fosse excluída por este (40).

– Declarou que, quando o direito nacional tiver estabelecido um sistema de garantia de depósitos, a Diretiva 94/19 não se opõe a uma legislação nacional que exclua que os particulares possam pedir uma indemnização pelos prejuízos causados por uma supervisão insuficiente ou deficiente por parte da autoridade nacional de supervisão das instituições de crédito ou invocar a responsabilidade do Estado à luz do direito da União, com base no facto de que estas funções de supervisão serem desempenhadas no interesse público (41).

86. No entanto, posteriormente, neste mesmo âmbito de atuação, o Tribunal de Justiça entendeu que «[o] artigo 1.°, ponto 3, alínea i), da Diretiva 94/19 […] constitui uma regra de direito destinada a conferir direitos aos particulares que permite aos depositantes intentar uma ação de indemnização do prejuízo causado pelo reembolso tardio dos depósitos» (42).

87. A leitura dos Acórdãos Paul e o. e Kantarev revela as dificuldades em adotar um critério uniforme nesta matéria. Há que recorrer, pois, à interpretação de cada uma das disposições, à luz da sua finalidade e do seu contexto, para obter a resposta adequada.

88. Também em domínios afastados da regulação financeira, o Tribunal de Justiça proferiu acórdãos contrários ao reconhecimento de que a norma de direito da União violada tenha por objeto conferir direitos aos particulares:

– No Acórdão Berlington Hungary (43), o Tribunal de Justiça considerou que a Diretiva 98/34/CE (44) não cria direitos nem obrigações para os particulares e que, por conseguinte, estes não podem invocar o desrespeito dos seus artigos 8.° e 9.°, para efeitos de responsabilização do Estado‑Membro em causa com fundamento no direito da União.

– No Acórdão Ministre de la Transition écologique, o Tribunal de Justiça adotou o mesmo critério negativo em relação aos artigos 13.°, n.° 1, e 23.°, n.° 1, da Diretiva 2008/50/CE (45), tendo recusado que estes atribuam direitos aos particulares, direta ou implicitamente (46).

89. Em meu entender, o apelo aos objetivos gerais (por exemplo, a proteção da saúde e do ambiente na sua globalidade) não basta para recusar que as normas que neles se inspiram atribuam implicitamente direitos aos particulares.

90. Embora nos âmbitos materiais a que se referem os acórdãos que anteriormente citei essa consequência pudesse ser aceitável, o mesmo não ocorre noutros âmbitos que se caracterizam por uma incidência mais acentuada (e negativa) das respetivas disposições sobre a situação jurídica e patrimonial das pessoas afetadas.

91. Como já indiquei, as medidas de intervenção precoce adotadas pelo BCE em relação à Banca Carige entravavam, de forma direta e indireta, o exercício dos direitos dos acionistas, prejudicando a sua situação jurídica e patrimonial. A circunstância de a atuação do BCE, ao adotar essas medidas, ter prosseguido o objetivo de interesse geral de salvaguardar a estabilidade financeira da União não altera este facto, que é incontestável.

92. Por conseguinte, esses acionistas tinham a possibilidade de obter uma reparação, nos casos em que as medidas de intervenção precoce, além de afetarem negativamente os seus direitos de conteúdo patrimonial, constituíssem uma violação manifestamente caracterizada de uma norma do direito da União e existisse um nexo de causalidade entre a violação e o prejuízo sofrido pelo seu conjugue.

93. Dada a margem de apreciação para adotar as medidas de intervenção precoce que é reconhecida ao BCE, provavelmente não será fácil demonstrar que se produziu uma violação suficientemente caracterizada das normas do direito da União aplicáveis, mas esta é uma questão que só poderá ser esclarecida depois do correspondente exame de mérito das pretensões dos recorrentes.

94. Atendendo às considerações anteriores, entendo que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.os 119 a 129 do acórdão recorrido. Por isso, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente a primeira parte do segundo fundamento de recurso e anule esta parte do acórdão do Tribunal Geral.

VII. Quanto à ação no Tribunal Geral

95. Em conformidade com o artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

96. Dado o caráter muito limitado da minha análise do recurso da decisão do Tribunal Geral, que se circunscreveu à primeira parte de seu segundo fundamento, não estou em condições de propor que o Tribunal Justiça decida definitivamente o litígio. Nestas condições e tendo em conta que o acolhimento dessa parte do segundo fundamento obriga a proceder a um exame quanto ao mérito das alegações apresentadas pelos demandantes perante o Tribunal Geral, parece‑me mais razoável remeter o processo a este último, para julgamento.

VIII. Quanto à condenação nas despesas

97. Por estas mesmas razões, não é adequado que me pronuncie sobre a imputação das despesas.

IX. Conclusão

98. Em face do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente a primeira parte do segundo fundamento de recurso e anule os n.os 119 a 129 do Acórdão do Tribunal Geral de 5 de junho de 2024, Malacalza Investimenti e Malacalza/BCE (T‑134/21, EU:T:2024:362).

1 Língua original: espanhol.

2 Regulamento do Conselho de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63).

3 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.° 1093/2010 e (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).

4 Decreto legislativo n. 385 — Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decreto Legislativo n.° 385, que aprova o Texto Consolidado das Leis em Matéria Bancária e de Crédito), de 1 de setembro de 1993 (GURI n.° 230, de 30 de setembro de 1993, e suplemento ordinário da GURI n.° 92; a seguir «TUB»).

5 Regulamento (UE) n.° 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais das instituições de crédito e que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 (JO 2013 L 176, p. 1) e Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO 2014 L 173, p. 349).

6 No momento da propositura da ação, a Malacalza Investimenti tinha 15 288 774 ações ordinárias, que representavam cerca de 2,016 % do capital do banco, e V. Malacalza tinha 121 017 ações ordinárias, que representavam cerca de 0,011 % do capital do banco. V. Malacalza tinha sido membro e vice-presidente do conselho de administração do banco entre 31 de março de 2016 e 3 de agosto de 2018.

7 Os acionistas da Banca Carige, na assembleia geral extraordinária de 20 de setembro de 2018, nomearam novos administradores e designaram P. Modiano para o lugar de presidente e F. Innocenzi para o de administrador delegado.

8 Além disso, pediam a declaração, na medida do necessário, da invalidade das medidas cuja ilegalidade era alegada.

9 Busch, D., e McMeel, G., «Liability of Financial Supervisors and Resolution Authorities: Perspectives from Comparative and European Union Law», European Business Law Review, vol. 34, n.° 5 (2023), p. 725; Busch, D., Gortsos, C., e McMeel, G., Liability of financial supervisors and resolution authorities, Oxford University Press, Oxford, 2022; e Almhofer, M., «The liability of authorities in supervisory and resolution activities», em Zilioli, C., e Wojcik, K.-P. (eds.), Judicial Review in the European Banking Union, Edward Elgar, Cheltenham, 2021, pp. p. 221 a 234.

10 Acórdão recorrido, n.os 48 a 57.

11 Nomeadamente, a autorização e revogação das licenças bancárias, o controlo da aplicação dos requisitos prudenciais regulamentares em vigor e dos sistemas internos de avaliação dos riscos, a possibilidade de impor requisitos específicos em matéria de fundos próprios adicionais, bem como a possibilidade de impor regras de governo adequadas.

12 V. considerando 17 do Regulamento n. n.° 1024/2013.

13 Acórdãos de 8 de maio de 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE (C-450/17 P, EU:C:2019:372, n.° 86) e de 4 de maio de 2023, BCE/Crédit lyonnais (C-389/21 P, EU:C:2023:368, n.° 55).

14 Relativamente ao regime nacional de responsabilidade extracontratual do supervisor prudencial esloveno no que respeita a medidas de saneamento de instituições de crédito, o Acórdão de 13 de setembro de 2022, Banka Slovenije (C-45/21, EU:C:2022:670, n.° 75) declarou que, «tendo em conta o elevado grau de complexidade e de urgência que caracteriza a aplicação de medidas de saneamento na aceção da Diretiva 2001/24, um tal regime de responsabilidade não pode ser aplicado aos danos resultantes da execução dessas medidas por um banco central nacional sem exigir que o incumprimento do dever de diligência que lhe é imputado apresente um caráter grave».

15 Acórdãos de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, n.° 23); de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C-402/05 P e C-415/05 P, EU:C:2008:461, n.° 281); e de 26 de junho de 2012, Polónia/Comissão (C-336/09 P, EU:C:2012:386, n.° 36).

16 Acórdão de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, EU:C:1996:79, n.° 79).

17 Acórdãos de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka (C-501/18, EU:C:2021:249, n.° 121) e de 4 de outubro de 2018, Kantarev (C-571/16, EU:C:2018:807; a seguir «Acórdão Kantarev», n.os 126 a 128).

18 Acórdãos de 5 de março de 2024, Kočner/Europol (C-755/21 P, EU:C:2024:202; a seguir «Acórdão Kočner/Europol», n.° 117); de 28 de junho de 2022, Comissão/Espanha (Violação do Direito da União pelo legislador) (C-278/20, EU:C:2022:503, n.° 31); de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C-123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 32); Kantarev, n.° 94; e de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C-352/98 P, EU:C:2000:361, n.° 42).

19 Acórdãos Kočner/Europol, n.° 118, e de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C-123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 36).

20 Acórdãos Kočner/Europol, n.° 119; de 22 de dezembro de 2022, Ministre de la Transition écologique e Premier ministre (Responsabilidade do Estado pela poluição do ar) (C-61/21, EU:C:2022:1015; a seguir «Acórdão Ministre de la Transition écologique», n.° 46); e de 11 de novembro de 2021, Stichting Cartel Compensation e Equilib Netherlands (C-819/19, EU:C:2021:904, n.° 47).

21 Acórdãos Kočner/Europol, n.° 120, e de 19 de novembro de 1991, Francovich e o. (C-6/90 e C-9/90, EU:C:1991:428, n.os 33 e 34).

22 Acórdãos Ministre de la Transition écologique, n.° 47: «qualidade esta [(produzir efeito direto)] que […] não é necessária […], nem é suficiente em si mesma […], para que seja preenchido o primeiro dos três requisitos recordados [(que a norma violada tenha por objeto conferir direitos aos particulares)]». Igualmente, Acórdãos de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C-98/14, EU:C:2015:386, n.os 108 e 109) e de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, EU:C:1996:79, n.os 18 a 22).

23 Acórdão recorrido, n.° 120.

24 Acórdão recorrido, n.° 121.

25 Acórdão recorrido, n.° 122.

26 Acórdão recorrido, n.° 124.

27 Acórdão recorrido, n.° 129.

28 Pontos 1.3.2, 1.3.3 e 1.3.4 da Decisão ECB/SSM/2016 — F1T87K3OQ20V1UORLH26/25 do BCE, de 9 de dezembro de 2016.

29 De acordo com o considerando 47 da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), «[a] supervisão das instituições em base consolidada tem por objetivo a proteção dos interesses dos depositantes e investidores das instituições e a garantia da estabilidade do sistema financeiro».

30 Trata-se das medidas previstas no artigo 16.°, n.° 2, alíneas a), j) e k), do Regulamento n.° 1024/2013: exigência de fundos próprios superiores ao previsto nos atos a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, relacionados com os elementos dos riscos e os riscos não cobertos pelos atos aplicáveis da União; requisitos de reporte de informação adicional ou mais frequente, incluindo a informação sobre a posição de liquidez e de capital; e requisitos de liquidez específicos, incluindo restrições aos desfasamentos dos prazos de vencimento entre ativos e passivos.

31 Acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de julho de 2025, BCE e Comissão/Corneli (C-777/22 P e C-789/22 P, EU:C:2025:580; a seguir «Acórdão BCE e Comissão/Corneli»). Este acórdão diz respeito aos direitos de uma acionista minoritária da Banca Carige, afetada pela decisão do BCE de colocação da instituição sob administração temporária. O presente recurso, pelo contrário, tem como pano de fundo as medidas de intervenção precoce que foram impostas pelo BCE a essa mesma instituição de crédito.

32 N.os 26 a 29 das presentes conclusões.

33 Acórdão BCE e Comissão/Corneli, n.° 66: «desde a colocação sob administração temporária da Banca Carige e enquanto durou esta situação, F. Corneli foi privada, pelo menos, da possibilidade de exercer o direito que tinha, enquanto acionista desse banco, de se associar a outros acionistas deste para exercer coletivamente um ou outro dos direitos mencionados no número anterior. Trata-se de um efeito na situação jurídica de F. Corneli que decorre diretamente da adoção das decisões controvertidas, as quais não deixavam, a este respeito, nenhuma margem de apreciação ao seu destinatário».

34 Acórdão BCE e Comissão/Corneli, n.° 101.

35 Acórdão Kočner/Europol, n.os 119 e 120.

36 Acórdão de 12 de outubro de 2004, Paul e o. (C-222/02, EU:C:2004:606; a seguir «Acórdão Paul e o.», n.os 38, 41, 44 e 46).

37 Acórdão Paul e o., n.° 42. A finalidade principal dessas disposições, então em vigor, era alcançar o reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial. Isso permitia a concessão aos bancos de uma autorização única válida em toda a União e a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem.

38 Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 1994, L 135, p. 5).

39 Acórdão Paul e o., n.° 45.

40 Acórdão Paul e o., n.° 43.

41 Acórdão Kantarev, n.° 90 e Acórdão Paul e o., n.° 32.

42 Acórdão Kantarev, n.° 4 do dispositivo. Nos n.os 102 a 104 desse acórdão, o Tribunal de Justiça explicou que a declaração de indisponibilidade dos depósitos tem repercussões diretas na situação jurídica de um depositante, na medida em que desencadeia o mecanismo de garantia de depósitos e, por conseguinte, o reembolso dos depósitos aos seus titulares. No Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka (C-501/18, EU:C:2021:249, n.° 60), o Tribunal de Justiça especificou que o artigo 7.°, n.° 6, da Diretiva 94/19 deve ser interpretado no sentido de que o direito a indemnização do depositante que prevê abrange apenas a restituição, pelo sistema de garantia de depósitos, até ao montante fixado no artigo 7.°, n.° 1-A, desta diretiva.

43 Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C-98/14, EU:C:2015:386, n.os 108 e 109).

44 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37).

45 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1).

46 Acórdão Ministre de la Transition écologique, n.° 56: «[…] além do facto de as disposições em causa da Diretiva 2008/50 e das diretivas que a antecederam não conterem nenhuma atribuição expressa de direitos aos particulares a este título, as obrigações previstas nestas disposições, atento o objetivo geral acima mencionado, não permitem que se considere que, no caso concreto, foram implicitamente conferidos aos particulares ou a categorias de particulares, ao abrigo dessas obrigações, direitos individuais de cuja violação pode resultar a responsabilização de um Estado-Membro a título dos danos causados aos particulares». Nos n.os 54 e 55 do mesmo acórdão, pode ler-se que os artigos correspondentes da Diretiva 2008/50 e outras disposições análogas preveem «obrigações bastante claras e precisas quanto ao resultado que os Estados-Membros devem garantir», mas que, «[n]o entanto, estas obrigações prosseguem […] um objetivo geral de proteção da saúde humana e do ambiente na sua globalidade».