Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-557/15

1

Com a presente ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, tendo adotado um regime derrogatório que permite capturar indivíduos vivos de sete espécies de fringilídeos selvagens (o tentilhão‑comum Fringilla coelebs, o pintarroxo‑comum Carduelis cannabina, o pintassilgo Carduelis carduelis, o verdilhão Carduelis chloris, o bico‑grossudo Coccothraustes coccothraustes, o chamariz Serinus serinus e o lugre Carduelis spinus), a República de Malta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do artigo 5.o, alíneas a) e e), e do artigo 8.o, n.o 1, em conjunto com o anexo IV, alínea a), da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), lidas em conjugação com o artigo 9.o, n.o 1, desta diretiva.

2

O artigo 2.o da Diretiva 2009/147 dispõe:

«Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.o a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio.»

3

O artigo 5.o, alíneas a) e e), desta diretiva tem a seguinte redação:

«Sem prejuízo dos artigos 7.o e 9.o, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias à instauração de um regime geral de proteção de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.o e que inclua nomeadamente a proibição:

[…]

4

O artigo 7.o, n.os 1 e 4, da referida diretiva prevê:

«1. Com base no seu nível populacional, na sua distribuição geográfica e na sua taxa de reprodução no conjunto da Comunidade, as espécies enumeradas no anexo II podem ser objeto de atos de caça no âmbito da legislação nacional. Os Estados‑Membros velam para que a caça a essas espécies não comprometa os esforços de conservação empreendidos na sua área de distribuição.

[…]

4. Os Estados‑Membros certificam‑se de que a prática da caça, incluindo quando necessário a falcoaria, tal como decorre da aplicação das medidas nacionais em vigor, respeita os princípios de uma utilização razoável e de uma regulamentação equilibrada do ponto de vista ecológico das espécies de aves a que diz respeito, e que esta prática é compatível, no que diz respeito à população destas espécies, nomeadamente das espécies migradoras, com as disposições decorrentes do artigo 2.o

Velam particularmente para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o período nidícola nem durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência.

Quando se trate de espécies migradoras, velam particularmente para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o seu período de reprodução e durante o período de retorno ao seu local de nidificação.

[…]»

5

As sete espécies de fringilídeos selvagens mencionadas no n.o 1 do presente acórdão não figuram no anexo II da Diretiva 2009/147.

6

Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147:

«No que diz respeito à caça, à captura ou ao abate de aves no âmbito da presente diretiva, os Estados‑Membros proíbem o recurso a todos os meios, instalações ou métodos de captura ou de abate em grande escala ou não seletivos, ou que possam conduzir localmente ao desaparecimento de uma espécie, e particularmente das enumeradas no ponto a) do anexo IV.»

7

O anexo IV, alínea a), quarto travessão, desta diretiva, menciona os seguintes meios:

«— Redes, armadilhas, iscos envenenados ou tranquilizantes».

8

O artigo 9.o, n.os 1 e 2, da referida diretiva prevê:

«1. Os Estados‑Membros podem derrogar os artigos 5.o a 8.o, se não existir outra solução satisfatória, com os fundamentos seguintes:

[…]

2. As derrogações referidas no n.o 1 devem mencionar:

[…]»

9

O Legal Notice 79 (Decreto‑Lei 79), de 29 de março de 2006, contém as regras sobre a conservação das aves selvagens e é o diploma jurídico principal de transposição da Diretiva 2009/147 para o direito maltês (a seguir «Regras sobre a conservação das aves selvagens»).

10

Em especial, a regra 9 das Regras sobre a conservação das aves selvagens transpõe, no essencial, o artigo 9.o da Diretiva 2009/147 e fixa os requisitos para analisar as derrogações. Esta regra 9 fixa também um processo decisório preciso que deve ser seguido durante o exame de tal derrogação, incluindo este processo um exame obrigatório por parte do Comité Ornitológico Maltês (a seguir «Comité ornitológico)».

11

A regra 10 das Regras sobre a conservação das aves selvagens especifica as funções do Comité ornitológico. Estas consistem, nomeadamente, nos termos do n.o 6, alínea c), desta regra 10, em «formular recomendações ao ministro sobre a autorização de derrogações às disposições das regras 4, 5, 6, 7, 18 e 21» e em «certificar‑se regularmente de que os requisitos que regulam a concessão de tal autorização ou de tais autorizações continuam a estar preenchidos». O quarto requisito deste mesmo número fixa, além disso, com precisão, o poder que o ministro do Ambiente, do Desenvolvimento Sustentável e das Alterações Climáticas (a seguir «ministro») tem, no âmbito do exame que faz às recomendações do Comité ornitológico, para se pronunciar sobre a autorização de derrogações, bem como a obrigação que lhe incumbe de indicar por escrito os fundamentos da sua decisão no caso de existirem divergências significativas entre as recomendações do Comité ornitológico e a sua decisão.

12

A regra 27 das Regras sobre a conservação das aves selvagens determina a forma de tratar as violações das referidas regras e prevê um conjunto de sanções que, em caso de violações cometidas no âmbito das derrogações, variam entre uma coima de montante mínimo de 500 euros acompanhada de uma revogação imediata da licença especial, uma coima no montante de 15000 euros acompanhada de uma pena de prisão de dois anos, uma revogação perpétua das licenças emitidas no âmbito destas regras e um confisco dos animais abrangidos pela infração.

13

O Legal Notice 253 (Decreto‑Lei 253), de 15 de julho de 2014, permite que seja aprovada uma derrogação nos termos da qual é aberta uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos (a seguir «regras‑quadro»).

14

A regra 3 das regras‑quadro prevê:

«Os fringilídeos só podem ser capturados com recurso a redes tradicionais, conhecidas como “clap‑nets” [armadilhas de rede], que tenham por objetivo detê‑los em cativeiro, incluindo para apresentação em feiras ou exposições, criação e/ou para utilização como negaça, de acordo com as condições expostas as presentes regras: […]»

15

Esta regra 3 define determinados critérios relativos às clap‑nets, à obrigação de anilhar as aves capturadas e ao tamanho mínimo da malha das redes.

16

A regra 4 das regras‑quadro dispõe:

«[…] a duração de uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos não pode ser superior a de setenta e três (73) dias entre o mês de outubro e o mês de dezembro do mesmo ano, podendo o ministro decidir dar início a uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos por meio de um aviso publicado no Jornal Oficial:

Quando da abertura de uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos, o ministro verifica que não existe “outra solução satisfatória”, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147 […], e tem em consideração a manutenção num nível suficiente da população das espécies em causa, bem como dos valores máximos previstos no anexo II;

Além disso, quando estabelecer a duração de uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos, o ministro fixa o limite de captura geral da época para cada uma das espécies de fringilídeos e o limite de captura individual da época para cada licença e decide igualmente se deve ou não introduzir um limite de capturas diário para cada licença para a época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos em causa.»

17

A regra 8 das regras‑quadro tem por objeto as medidas de vigilância a observar depois de aberta uma época de captura de indivíduos vivos da família dos fringilídeos. Esta regra prevê que sejam realizados controlos no terreno por parte da polícia e que sejam disponibilizados pelo menos 7 agentes por cada 1000 licenças emitidas.

18

As regras‑quadro comportam um anexo I que enumera a lista das sete espécies de fringilídeos abrangidas.

19

O anexo II das regras‑quadro tem a seguinte redação:

«Ao definir o número total de fringilídeos que podem ser capturados vivos durante uma época de captura no outono de indivíduos vivos, o ministro deve fixar o limite total de capturas em menos de 1% da mortalidade anual total da população de referência de cada espécie no território da União Europeia, com base nos dados científicos mais recentes que estejam disponíveis, conforme estes resultarem do controlo das anilhas.

O limite máximo de capturas no âmbito da derrogação de outono para a captura de indivíduos vivos não pode, em nenhum caso, exceder os seguintes números:

LIMITES NACIONAIS DE CAPTURAS POR ESPÉCIE

Pintarroxo‑Comum 12000

Pintassilgo 800

Verdilhão 4500

Lugre 2350

Bico‑Grossudo 500

Tentilhão‑Comum 5000

Chamariz 2350

Estes números máximos serão revistos e atualizados pelo ministro, mediante decreto publicado no Jornal Oficial, depois de tomados em consideração o estado de conservação das sete espécies em causa e a manutenção da população das espécies num nível satisfatório.»

20

O Legal Notice 250 (Decreto‑Lei 250), de 15 de julho de 2014, relativo às regras sobre a conservação das aves selvagens e que contém uma declaração relativa a uma derrogação para a época de 2014, que autoriza a captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos (a seguir «Declaração de 2014») prevê, na sua regra 3:

«[…] o período de captura de indivíduos vivos da família dos fringilídeos para o ano de 2014, a seguir designada “época de captura no outono de indivíduos vivos”, decorre nas seguintes datas:

a captura de indivíduos vivos de pintarroxos comuns, de pintassilgos, de verdilhões, de lugres, de bicos‑grossudos, de tentilhões‑comuns e de chamarizes é autorizada entre 20 de outubro de 2014 inclusive e 31 de dezembro de 2014 inclusive.»

21

Nos termos da regra 5, n.o 1, da declaração de 2014, os limites de captura geral da época para a época de captura no outono de indivíduos vivos correspondem àqueles que figuram no anexo II das regras‑quadro.

22

De acordo com a regra 5, n.o 2, da declaração de 2014, o limite de captura para a época de captura de indivíduos vivos é fixado em dez fringilídeos por licença no outono de captura de indivíduos vivos ou no número de indivíduos capturados antes do final da época se este número de indivíduos for inferior a esse limite».

23

A regra 3 do Legal Notice 330 (Decreto‑Lei 330), de 16 de outubro de 2015, relativo às regras sobre a conservação das aves selvagens e que contém uma declaração relativa a uma derrogação para a época de 2015, que autoriza a captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos (a seguir «Declaração de 2015») é, para o ano de 2015, idêntica à regra 3 da declaração de 2014.

24

A regra 5, n.os 1 e 2, da declaração de 2015 é, mutatis mutandis, idêntica à regra 5, n.os 1 e 2, da declaração de 2014.

25

Tendo a República de Malta adotado, no decurso do ano de 2014, as regras‑quadro e a declaração de 2014, que autorizam a captura de sete espécies de fringilídeos, a Comissão, em 17 de outubro de 2014, enviou à República de Malta uma notificação para cumprir na qual indicou que o regime derrogatório deste Estado‑Membro não preenchia os requisitos constantes do artigo 9.o da Diretiva 2009/147. De acordo com a Comissão, este Estado‑Membro não tinha demonstrado que não existia outra solução satisfatória e não tinha respeitado os requisitos relativos à exploração judiciosa, às pequenas quantidades e ao controlo estrito previstos no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva.

26

A República de Malta, por carta de 14 de novembro de 2014, respondeu à notificação para cumprir alegando que o seu regime derrogatório preenchia os requisitos enunciados no artigo 9.o da Diretiva 2009/147.

27

Não tendo ficado satisfeita com a resposta apresentada pela República de Malta, a Comissão enviou‑lhe um parecer fundamentado em 28 de maio de 2015.

28

A República de Malta respondeu a este parecer fundamentado por carta de 28 de julho de 2015, na qual reafirmou a posição que já tinha expressado na sua carta de 14 de novembro de 2014.

29

Depois de analisar a resposta da República de Malta e informações complementares, a Comissão, considerando que este Estado‑Membro não tinha posto termo aos incumprimentos invocados, decidiu intentar a presente ação.

30

A Comissão alega que o regime derrogatório adotado pela República de Malta que autoriza a armadilhagem de sete espécies de fringilídeos contraria o artigo 5.o, alíneas a) e e), e o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147, lido em conjugação com o anexo IV, alínea a), desta diretiva e não preenche os requisitos que justificam a aplicação da derrogação prevista no artigo 9.o, n.o 1, da referida diretiva.

31

No que respeita a estes requisitos, a Comissão alega, em primeiro lugar, que a República de Malta não logra demonstrar que não existe outra solução satisfatória, conforme exigido por esta disposição. Em segundo lugar, este Estado‑Membro não apresenta fundamentação a respeito da inexistência de outra solução satisfatória para justificar o seu regime derrogatório. Em terceiro lugar, a República de Malta não demonstrou que a atividade autorizada constitui uma «exploração judiciosa», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147. Em quarto lugar, a República de Malta não logra provar que preenche o requisito previsto no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva, nos temos do qual a derrogação em causa só podia dizer respeito a pequenas quantidades de aves. Por último, o Estado‑Membro demandado não demonstrou que a autorização é feita em «condições estritamente controladas», conforme contudo exigido, no entanto, pelo artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da referida diretiva.

32

Por um lado, a Comissão alega que o regime derrogatório maltês é demasiado geral e não contém nenhuma fundamentação clara e suficiente no que diz respeito a outra solução satisfatória.

33

A regra 4 das regras‑quadro só prevê que, quando da abertura de uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos, o ministro verifica que não existe «outra solução satisfatória», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147. As regras‑quadro não fazem nenhuma referência à criação de aves em cativeiro e não obrigam especificamente o ministro a avaliar se a criação em cativeiro constitui outra solução satisfatória antes de autorizar a armadilhagem de fringilídeos numa determinada época.

34

Por outro lado, as declarações de 2014 e de 2015, que autorizam a armadilhagem no outono de fringilídeos durante as épocas de 2014 e 2015, não são conformes com o requisito vago previsto na regra 4 das regras‑quadro, uma vez que não contêm nenhuma decisão respeitante à inexistência de outra solução satisfatória, nem sequer os fundamentos que levaram o ministro a considerar, quando autorizou estas duas épocas de armadilhagem, que a criação em cativeiro não constituía uma alternativa satisfatória.

35

Por último, as deliberações e as recomendações do Comité ornitológico não preenchem o requisito de uma fundamentação clara e suficiente. Por um lado, das atas das reuniões do Comité ornitológico citadas pela República de Malta não resulta nenhuma avaliação aprofundada de soluções alternativas e, por outro, as próprias declarações de 2014 e de 2015 também não contêm nenhuma avaliação nem nenhuma conclusão respeitante à inexistência de outras soluções satisfatórias.

36

Por outro lado, a Comissão observa que, nos termos da regra 3 das regras‑quadro, o problema concreto ou a situação específica que as autoridades maltesas procuram resolver é a autorização da armadilhagem de fringilídeos exclusivamente para os manter em cativeiro, incluindo para que sejam apresentados em feiras ou em exposições, para efeitos de criação de fringilídeos e/ou para efeitos de utilização como negaça.

37

Ora, a armadilhagem dos fringilídeos selvagens, que é contrária aos artigos 5.o e 8.o da Diretiva 2009/147, não é necessária para manter fringilídeos em cativeiro, constituindo a criação em cativeiro uma solução satisfatória para este efeito.

38

Além disso, a República de Malta não demonstrou que a criação em cativeiro não representa uma alternativa satisfatória à armadilhagem. Com efeito, numerosos relatórios e estudos mencionados por este Estado‑Membro confirmam que a criação em cativeiro é técnica e cientificamente realizável para as sete espécies em causa. Por conseguinte, o facto de esta alternativa obrigar os aficionados malteses a alterarem o seu comportamento, a saber, em vez de manterem em cativeiro as aves selvagens que capturaram, terão de manter em cativeiro as aves criadas em cativeiro, não impede que esta alternativa seja considerada uma solução satisfatória.

39

Por a República de Malta alegar que o seu regime derrogatório não visa apenas a aquisição de fringilídeos para os manter em cativeiro, visando também permitir que as pessoas que, de acordo com uma tradição nacional, praticam a captura de indivíduos vivos exerçam a sua atividade de captura e detenção de fringilídeos dentro da legalidade, a Comissão sublinha que, se este argumento viesse a ser aceite, esvaziaria do respetivo sentido o critério da outra solução satisfatória previsto no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147. Deste modo, ao alargar‑se exageradamente o âmbito da disposição relativa à derrogação visada nesta disposição, prejudica‑se o sistema de conservação implementado por esta diretiva. Daqui resultaria que não poderia haver outra solução satisfatória porquanto nenhuma solução poderia igualar a captura de aves selvagens.

40

A República de Malta contesta alegando, por um lado, que as decisões de autorizar uma derrogação relativa à captura de fringilídeos vivos para os anos de 2014 e de 2015 só foram adotadas depois de o Comité ornitológico ter consagrado numerosas sessões ao debate destes fundamentos, destes requisitos e destas exigências, tendo‑se baseado nos relatórios técnicos, jurídicos e científicos circunstanciados que lhe tinham sido apresentados. Foi com base nestes elementos que, nestas duas situações, o Comité ornitológico recomendou a implementação de uma derrogação, não sem anteriormente se ter certificado de que estavam preenchidos todos os requisitos do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147.

41

Contrariamente ao que a Comissão alega, a República de Malta considera que não era necessário que as declarações de 2014 e de 2015 contivessem uma decisão relativa à inexistência de outra solução satisfatória, na medida em que as avaliações detalhadas levadas a cabo pelo Comité ornitológico, em conformidade com as exigências das regras 9 e 10 das regras sobre a conservação de aves selvagens, e que concluíram pela inexistência de outra solução satisfatória, foram realizadas antes de o ministro ter tomado a decisão de publicar as referidas declarações.

42

No que respeita à crítica formulada pela Comissão a respeito da desadequação das recomendações do Comité ornitológico, a República de Malta alega que das atas das reuniões resulta apenas uma síntese da discussão que foi levada a cabo sobre todos os aspetos da derrogação em causa, incluindo sobre as razões desta última e uma avaliação das possíveis soluções. O exame aprofundado propriamente dito, à semelhança do que sucede com os fundamentos, está amplamente exposto na nota técnica sobre a derrogação pretendida para a captura de indivíduos vivos de sete espécies de fringilídeos, que data do mês de abril de 2014 e que emana da Wild Bird Régulation Unit (Unidade de Regulação das Aves Selvagens) (a seguir «nota técnica da WBRU»), dependente do Ministério do Ambiente, do Desenvolvimento Sustentável e das Alterações Climáticas. Todo o regime derrogatório que foi adotado pela República de Malta constitui um mecanismo completo e sólido que respeita as exigências previstas no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147.

43

Por outro lado, a República de Malta considera que a Comissão cometeu um equívoco no que respeita ao objetivo prosseguido pelas regras‑quadro. O facto de as sete espécies de fringilídeos serem capturadas para serem mantidas em cativeiro com um objetivo recreativo não impede que a atividade de captura também possa constituir um objetivo em si mesmo. A captura e a subsequente manutenção em cativeiro fazem ambas parte integrante da tradição que as autoridades maltesas se esforçam por proteger no quadro estrito do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147. Um programa de criação em cativeiro fornece simplesmente uma solução parcial para uma destas atividades, a saber, a da manutenção em cativeiro dos espécimenes por parte dos aficionados para os quais a captura destes especímenes não reveste necessariamente interesse.

44

Antes de adotar a sua decisão de aplicar a derrogação em causa relativa à captura de indivíduos vivos de fringilídeos, a República de Malta avaliou cuidadosamente todas as alternativas possíveis que foram implementadas entre o ano de 2004 e o ano de 2014. No termo dessa avaliação, as autoridades maltesas concluíram que, atendendo ao contexto sociocultural único e à configuração biogeográfica das ilhas maltesas, bem como à experiência prática adquirida em matéria de implementação de todas as outras atividades de substituição potenciais — entre as quais figuram, nomeadamente, o programa de colocação de anilhas e de largada na natureza ou a possibilidade de capturar indivíduos vivos de espécies que não os fringilídeos — nenhuma das hipóteses avaliadas, com exceção de uma derrogação limitada, estritamente controlada e vigiada para os fringilídeos, permite obter uma alternativa satisfatória à prática antiga, tradicional e recreativa da captura de indivíduos vivos das sete espécies de fringilídeos e da sua manutenção em cativeiro.

45

A República de Malta alega que, embora, conforme a Comissão sustenta, a armadilhagem enquanto «fim em si mesmo» das aves protegidas não figure no anexo II da Diretiva 2009/147, tal como sucede com os fringilídeos em causa, não possa constituir uma exploração judiciosa, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva, nenhuma derrogação que vise preservar as atividades recreativas tradicionais pode ser aceite nos Estados‑Membros da União em aplicação desta disposição. Uma interpretação que seja restritiva a este ponto é errada tanto da perspetiva do direito como da perspetiva dos factos. Por outro lado, não encontra, de modo nenhum, sustentação na jurisprudência consagrada do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147.

46

Segundo a República de Malta, embora seja certo que a proteção de atividades tradicionais não constitui o principal objetivo prosseguido pela referida diretiva, esta última também não exclui a possibilidade de certas atividades tradicionais de caça ou de armadilhagem poderem ser mantidas de uma forma que satisfaça os requisitos estritos fixados no seu artigo 9.o, n.o 1, alínea c). Aliás, a própria Comissão reconheceu que uma derrogação baseada na tradição e que autoriza a captura e a manutenção em cativeiro de certas espécies de aves não estava necessariamente em conflito com as disposições da Diretiva 2009/147.

47

Importa recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, para permitir que o recurso, por parte das autoridades competentes, às derrogações previstas no artigo 9.o da diretiva seja conforme ao direito da União, o quadro legislativo e regulamentar nacional deve ser concebido de modo que a implementação das disposições derrogatórias aí enunciadas respeite o princípio da segurança jurídica. Por conseguinte, a regulamentação nacional aplicável nesta matéria deve enunciar os critérios de derrogação de forma clara e precisa, e obrigar as autoridades encarregadas da respetiva aplicação a tomá‑los em conta. Estando em causa um regime de exceção, o qual deve ser objeto de interpretação estrita e fazer recair o ónus da prova da existência das condições impostas, para cada derrogação, sobre a autoridade que toma a essa decisão, os Estados‑Membros estão obrigados a garantir que qualquer intervenção que afete as espécies protegidas só será autorizada com base em decisões que comportem uma fundamentação precisa e adequada que se refira aos fundamentos, aos requisitos e às exigências previstos no artigo 9.o, n.os 1 e 2, desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, EU:C:2006:378, n.os 33 e 34).

48

No que respeita à regulamentação maltesa, há que constatar que, contrariamente ao que a Comissão, em substância, sustenta, a regulamentação nacional aplicável em matéria de conservação de aves selvagens enuncia os critérios de derrogação de forma clara e precisa, e obriga as autoridades responsáveis pela sua aplicação a tomá‑los em consideração. Com efeito, conforme se indica nos n.os 10 e 16 do presente acórdão, a regra 9 das regras sobre a conservação das aves selvagens transpõe, no essencial, o artigo 9.o da Diretiva 2009/147, ao passo que a regra 4 das regras‑quadro impõe ao ministro a obrigação de verificar, quando da abertura de uma época de captura no outono de indivíduos vivos da família dos fringilídeos, que não existe outra solução satisfatória, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147. Esta constatação não pode ser posta em causa pela circunstância, invocada pela Comissão, de as regras‑quadro não fazerem nenhuma referência à criação em cativeiro e não obrigarem especificamente o ministro a avaliar se a criação em cativeiro constitui outra solução satisfatória antes de autorizar a armadilhagem dos fringilídeos para uma determinada época.

49

Em contrapartida, há que constatar que as declarações de 2014 e de 2015 que autorizaram a armadilhagem no outono dos fringilídeos durante as épocas de 2014 e de 2015 não são conformes com o artigo 9.o da Diretiva 2009/147.

50

Com efeito, estas declarações não contêm nenhuma menção relativa à inexistência de outra solução satisfatória. Além do mais, e seja como for, estas declarações também não remetem para os relatórios técnicos, jurídicos e científicos que, segundo a República de Malta, tinham sido apresentados ao Comité ornitológico, da mesma forma que também não remetem para as recomendações que se baseiam nestes elementos, que, segundo este Estado‑Membro, o Comité ornitológico enviou ao ministro e que preconizavam a implementação da derrogação em causa por se ter considerado que estavam preenchidos todos os requisitos previstos no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, entre os quais se encontra a inexistência de outra solução satisfatória.

51

Daqui resulta que as referidas declarações não constituem decisões que comportam uma fundamentação precisa e adequada que se refere ao requisito da inexistência de outra solução satisfatória prevista no artigo 9.o da Diretiva 2009/147.

52

Por conseguinte, o fundamento relativo à falta de fundamentação, no sistema derrogatório maltês, respeitante à inexistência de outra solução satisfatória deve, assim, ser julgado procedente.

53

À luz da constatação que precede, resulta que, no presente processo, não é necessário examinar o fundamento relativo à pretensa não demonstração da inexistência de outra solução satisfatória na aceção do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147.

54

A Comissão considera que o cálculo das «pequenas quantidades» efetuado pela WBRU na sua nota técnica, no qual se baseiam os limites de capturas previstos no regime derrogatório maltês, não se baseia em provas científicas sólidas.

55

Em primeiro lugar, a WBRU não recorreu a um sistema de vigilância fiável para identificar as populações fonte pertinentes. Com efeito, a República de Malta baseou‑se num único estudo, a saber, no estudo Raine de 2007, que assenta numa amostra muito limitada de aves. No que se refere ao bico‑grossudo, não foi efetuada nenhuma fiscalização de anilhas em Malta para esta espécie, em relação à qual a WBRU se baseou nos controlos de anilhas efetuados em Itália. Contudo, a WBRU não explicou o motivo pelo qual considera que esta população constitui um substituto adequado.

56

Em segundo lugar, a República de Malta tem tendência para integrar populações reprodutoras muito numerosas na sua «população de referência», baseando‑se num pequeno número de controlos de anilhas em Malta, embora a maioria das referidas populações reprodutoras não passe por Malta quando da sua migração. Desta forma, a República de Malta toma em consideração a grande população reprodutora de tentilhões‑comuns na Polónia nas suas «populações de referência». No entanto, eminentes ornitólogos sublinharam que os tentilhões‑comuns que se reproduzem na Polónia passam, quando da sua migração, pela parte oriental dos Países Baixos, pela Alemanha e pela Suíça para invernarem principalmente no sudoeste de França e no oeste da Península Ibérica. Embora aparentemente algumas aves que migram passem por Malta, não é cientificamente correto que se inclua toda a população reprodutora de aves polaca, cuja composição oscila entre 5 e 10 milhões de aves, na «população de referência» para calcular as pequenas quantidades.

57

Em terceiro lugar, a seleção das populações fonte efetuada pela República de Malta não é conforme com a metodologia declarada. Este Estado‑Membro alega, erradamente, que só tomou em consideração populações fonte provenientes dos países cujas populações são estáveis ou estão a aumentar. Ora, dados recentes do European Bird Census Council indicam uma diminuição das populações das espécies em causa, consoante os casos, na Alemanha, em Itália, na Áustria, na Polónia, na Eslovénia e no Reino Unido.

58

Por último, no que se refere à taxa de mortalidade, a nota técnica da WBRU não explica de forma suficiente a forma através da qual são obtidas as estimativas que dizem respeito à taxa de mortalidade. Os números apresentados pela WBRU não correspondem aos números indicados nos estudos de referência ou não são corroborados por fontes científicas.

59

A República de Malta contesta respondendo que o estudo Raine, efetuado sob a égide e em nome da BirdLife Malta, durante o ano de 2007, constitui, ainda hoje, o estudo mais recente que se encontra disponível. A posição da Comissão, segundo a qual o estudo Raine não obedece aos requisitos de rigor e fiabilidade exigidos para a vigilância das aves, é surpreendente na medida em que a própria Comissão se baseia neste mesmo estudo para basear diversos argumentos de ordem factual.

60

A crítica formulada pela Comissão, a respeito da análise efetuada pela República de Malta sobre o estado de conservação das sete espécies de fringilídeos, assenta em declarações anteriores formuladas no parecer fundamentado, que contém diversas afirmações respeitantes aos factos que são erradas. Em abril de 2015, as autoridades maltesas procederam a uma avaliação atualizada do estado de conservação das espécies, tendo sido tomadas em consideração todas as novidades científicas recentes, o que contradiz as alegações da Comissão.

61

Relativamente às taxas de mortalidade das sete espécies em causa, a República de Malta alega que foram corretamente interpretadas pela WBRU na sua nota técnica, uma vez que a WBRU se baseou em fontes científicas de primeiro plano. Embora, para uma mesma espécie, as fontes científicas especificassem diferentes taxas de mortalidade, as autoridades maltesas tomaram em consideração o valor mais reduzido, em conformidade com o guia da Comissão sobre a caça sustentável.

62

Importa recordar que, no exercício das suas competências relativas à concessão de derrogações, nos termos do artigo 9.o da Diretiva 2009/147, as autoridades dos Estados‑Membros devem tomar em consideração numerosos elementos de apreciação que dizem respeitam a dados de natureza geográfica, climática, ambiental e biológica, assim como, em especial, à situação relativa à reprodução e à mortalidade anual total por causas naturais das espécies (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, EU:C:2006:378, n.o 25).

63

Quanto a estes elementos de apreciação, há que considerar, no estado atual dos conhecimentos científicos, que representa uma «pequena quantidade», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, uma captura inferior a 1% da mortalidade anual total da população em causa (valor médio) para as espécies que não podem ser caçadas e uma captura de cerca de 1% para as espécies que podem ser objeto de atos de caça, entendendo‑se por «população em causa», no que respeita às espécies migratórias, a população das regiões que fornecem os principais contingentes que frequentam a região em que é posta em prática a derrogação durante o respetivo período de aplicação (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2010, Comissão/Itália, C‑164/09, não publicado, EU:C:2010:672, n.o 35).

64

O Tribunal de Justiça sublinhou, a este respeito, que estes elementos quantitativos se baseiam nos trabalhos do comité ORNIS para a adaptação ao progresso técnico e científico da Diretiva 2009/147, instituído em conformidade com o seu artigo 16.o e composto por representantes dos Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, EU:C:2006:378, n.o 26).

65

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora seja certo que as percentagens acima mencionadas não revestem um caráter juridicamente vinculativo, podem, contudo, constituir, devido à autoridade científica de que gozam os trabalhos do comité ORNIS e à não apresentação de elementos de prova científica contrários, uma base de referência para apreciar se uma derrogação concedida ao abrigo do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147 é conforme com esta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, EU:C:2006:378, n.o 27).

66

O requisito das «pequenas quantidades» não pode ser preenchido se a atividade de captura de aves autorizada a título derrogatório não garantir a manutenção da população das espécies em causa num nível satisfatório (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e o., C‑182/02, EU:C:2003:558, n.o 17).

67

A este respeito, importa salientar que, no que respeita ao pintassilgo e ao tentilhão‑comum, a «população em causa», também designada por «população de referência», não pode ser determinada apenas à luz do único estudo disponível na matéria no âmbito do presente processo, a saber, o estudo Raine de 2007, segundo o qual a amostragem de anilhas recuperadas para estas duas espécies é demasiado limitada para fornecer indicações conclusivas sobre as regiões que fornecem os principais contingentes de aves que frequentam a região em que é aplicada a derrogação em causa. Nestas condições, e não havendo mais nenhum elemento de prova pertinente, há que constatar que a República de Malta não demonstrou que os limites de captura, fixados em 800 especímenes para o pintassilgo e em 5000 especímenes para o tentilhão‑comum, correspondem a «pequenas quantidades», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147.

68

Sucede o mesmo com o bico‑grossudo, relativamente ao qual, por um lado, não foi recenseada em Malta nenhuma fiscalização de anilhas e, por outro, as autoridades maltesas se basearam nas fiscalizações de anilhas efetuadas em Itália sem basearem em elementos de prova científica o ponto de vista segundo o qual essa amostra pode constituir um «substituto» adequado.

69

No que respeita às 4 outras espécies de fringilídeos abrangidas pela derrogação em causa, há que constatar que, embora os limites de capturas autorizados para estas pelas medidas derrogatórias maltesas se situem nitidamente abaixo do limite de 1% da mortalidade anual total das populações em causa, conforme identificadas pelo estudo Raine de 2007, o tamanho reduzido da amostra de aves que são anilhadas e soltas, a saber 112 especímenes, na qual este estudo se baseia, permite duvidar da exatidão da identificação destas populações, tanto mais se o referido estudo for comparado com o número significativo de aves declaradas capturadas em Malta durante a época de outono de 2014, o qual ascende a 7222 fringilídeos. Deste modo, não pode haver, para o pintarroxo‑comum, para o verdilhão, para o lugre, tal como não pode haver para o chamariz, certeza científica quanto às regiões tomadas em consideração no mesmo estudo, enquanto regiões de origem das populações que fornecem os principais contingentes existentes na região em que é aplicada a derrogação em causa durante o seu período de aplicação.

70

Além disso, resulta dos autos que só depois de a República de Malta ter adotado o regime derrogatório, em julho de 2014, foi realizado um estudo do fluxo migratório dos sete fringilídeos em causa nas ilhas maltesas durante o período abrangido pela derrogação em causa.

71

Por outro lado, o próprio estudo Raine de 2007 salienta que, em Malta, a armadilhagem é realizada de forma tão intensiva que só alguns indivíduos de cada uma das espécies comuns de fringilídeos se reproduzem de forma habitual na ilha, embora se reproduzam em grande número noutras regiões mediterrânicas. De acordo com este estudo, as populações reprodutoras em Malta, em especial os chamarizes, os verdilhões e os pintarroxos‑comuns variam, no máximo, entre um e cinco casais.

72

Por último, embora a República de Malta tenha alegado que só tomou em consideração populações de referência provenientes de países cujas populações são estáveis ou estão a aumentar, impõe‑se constatar que a seleção destas populações efetuadas por este Estado‑Membro não foi sempre conforme com a metodologia declarada.

73

A este respeito, no que se refere ao pintarroxo‑comum, há que salientar que, conforme resulta da nota técnica da WBRU, relativa ao estatuto da conservação das sete espécies de fringilídeos em causa, que data de maio de 2015 e que foi junta aos presentes autos pela República de Malta, as autoridades maltesas também tomaram em consideração, para a época de captura no outono de 2015, populações de referência que estavam em declínio ou cujo estado de conservação não era conhecido. Sucede o mesmo com o verdilhão, o chamariz e o lugre.

74

Decorre de todas as considerações que precedem que a República de Malta não forneceu provas suficientes de que o seu regime derrogatório para a armadilhagem das sete espécies de fringilídeos em causa permitia garantir a manutenção das populações destas espécies num nível satisfatório.

75

Deste modo, atendendo à jurisprudência recordada no n.o 66 do presente acórdão, há que constatar que o requisito das «pequenas quantidades» não está preenchido no presente caso.

76

Por conseguinte, há que julgar procedente o fundamento relativo ao não preenchimento do requisito previsto no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, segundo o qual a derrogação autorizada só pode dizer respeito a «pequenas quantidades».

77

A Comissão começa por sustentar que a armadilhagem de especímenes de espécies não mencionadas no anexo II da Diretiva 2009/147, enquanto fim em si mesmo, não pode constituir uma exploração judiciosa, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva.

78

Em seguida, uma vez que a República de Malta não provou a sua capacidade para garantir num nível satisfatório a manutenção da população das sete espécies de fringilídeos em causa, as capturas de aves não podem, seja como for, ser consideradas judiciosas.

79

Por último, a Comissão também sustenta que o regime derrogatório maltês é desproporcionado atendendo, nomeadamente, à autorização do método de captura através de clap‑nets. Na medida em que estas redes, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147, lido em conjugação com o anexo IV, alínea a), desta diretiva, são consideradas um método não seletivo, uma derrogação que implique a utilização destas não pode ser considerada proporcionada.

80

A República de Malta responde que tanto a captura como a manutenção em cativeiro constituem uma exploração judiciosa, na aceção do artigo 9.o da Diretiva 2009/147.

81

Alega, além disso, que o método de captura através de clap‑nets, autorizado pelo regime derrogatório que adotou em matéria de captura de indivíduos vivos de fringilídeos permite proceder a capturas seletivas na medida em que estas redes são acionadas manualmente por pessoas que têm formação para capturar indivíduos vivos e possuem uma licença para este efeito.

82

Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando não esteja preenchido o requisito segundo o qual a captura de espécies protegidas só deve incidir sobre certas aves em pequenas quantidades, a exploração das aves através da captura a título recreativo não pode, seja como for, ser considerada judiciosa na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147 (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de outubro de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e o., C‑182/02, EU:C:2003:558, n.o 17, e de 8 de junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, EU:C:2006:378, n.o 32).

83

Conforme foi constatado no n.o 75 do presente acórdão, o requisito das «pequenas quantidades» não está preenchido no presente caso. Atendendo à jurisprudência recordada no n.o 82 do presente acórdão, daqui resulta que a exploração das aves em causa através da sua captura a título recreativo não pode, seja como for, ser considerada judiciosa.

84

Por outro lado, no que se refere ao fundamento da Comissão relativo à natureza não seletiva do método de captura através das redes que está em causa no presente processo, as autoridades maltesas reconheceram, na nota técnica da WBRU, a natureza não seletiva destas redes uma vez que reconheceram a existência de «armadilhas acessórias», não obstante o facto de estas serem ativadas manualmente por aqueles que colocam e preparam armadilhas. A natureza não seletiva deste método de captura é, aliás, confirmada pelo estudo da BirdLife Malta de julho de 2015.

85

Por conseguinte, o requisito visado no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, segundo o qual a captura de indivíduos vivos de fringilídeos só pode ser autorizada se for efetuada de forma seletiva, não está preenchido no presente caso. Por conseguinte, também não estão preenchidos no presente caso os requisitos que permitem derrogar o artigo 8.o, n.o 1, desta diretiva.

86

Desta forma, há que julgar procedente o fundamento relativo à inexistência de prova de que a derrogação autorizada constitui uma exploração judiciosa, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, bem como o fundamento relativo ao facto de que o método de captura em causa não é seletivo, em violação desta disposição e do artigo 8.o, n.o 1, desta diretiva.

87

A Comissão sustenta que a República de Malta não fez prova de que as condições impostas pelo seu regime derrogatório são objeto de aplicação estrita. O relatório respeitante à época de armadilhagem de 2014 apresentado pela República de Malta confirma, com efeito, que os dois pilares do sistema de aplicação do regime, a autodeclaração através de SMS e as fiscalizações no local que são ocasionalmente efetuadas por agentes da polícia, comportam falhas sistémicas e não permitem controlar eficazmente as condições de derrogação.

88

Por um lado, o sistema de registo através de SMS baseia‑se na autodeclaração feita pelos titulares de licenças e comporta um grande risco de abuso. A natureza altamente suspeita do número de aves cuja captura foi declarada através do sistema de SMS no ano de 2014 ilustra bem este risco. Por outro lado, a República de Malta não demonstrou que o segundo pilar do seu sistema de aplicação do regime, os controlos no local, assegura uma vigilância suficientemente estrita.

89

Quanto ao demais, vários relatórios redigidos por organizações não governamentais relativas à época de armadilhagem de 2014 ilustraram a insuficiência desta vigilância. Estes relatórios indicam um desrespeito generalizado das condições da derrogação, que variam entre a utilização de chamarizes ilegais ou a utilização abusiva de anilhas «de utilização única» e a armadilhagem de espécies não abrangidas pela derrogação, bem como um desrespeito das restrições relativas aos períodos e aos locais autorizados, nomeadamente através da prática massiva da armadilhagem no interior dos sítios «Natura 2000».

90

A República de Malta responde que promulgou um regime de implementação e de vigilância que é de uma severidade que não conhece precedentes na União. A utilização do sistema que impõe que se assinale em tempo real as capturas por via telefónica permitiu reunir e verificar em tempo real as capturas de todos os titulares individuais de licença, bem como a utilização dos limites individuais de captura, e vigiar a utilização das quotas nacionais. Foi imposta a todos os titulares de uma licença a obrigação de colocar, em cada pássaro apanhado e logo a partir do momento em que este é apanhado, anilhas especialmente marcadas e de utilização única. A utilização das anilhas é rigorosamente controlada quando das verificações pontuais efetuadas no terreno. No final da época, as anilhas inutilizadas têm de ser devolvidas às autoridades.

91

Por último, a República de Malta indica que as autoridades maltesas, durante o período abrangido pela derrogação, enviaram diariamente, de forma habitual, mais de 50 agentes adicionais para supervisionarem o respeito das condições jurídicas. 100% dos locais de captura registados foram objeto de uma inspeção num determinado momento durante a época em que a derrogação esteve em vigor. 23% de todos os titulares individuais de uma licença foram sujeitos a verificações pontuais aprofundadas.

92

No que respeita, nomeadamente, à captura de aves como a que está em causa no presente processo, esta só pode ser autorizada, nos termos do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147, se, em especial, for organizada de modo a que a captura decorra ao abrigo de condições estritamente controladas (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e o., C‑182/02, EU:C:2003:558, n.o 15).

93

A este respeito, há que salientar que não é contestado que trinta titulares de licença declararam ter atingido o limite individual de captura da época de dez fringilídeos no último dia da época, num dia em que o estudo do fluxo migratório dos sete fringilídeos em causa, recordado no n.o 70 do presente acórdão, recenseou os níveis mais baixos de migração de fringilídeos da época. Nestas circunstâncias, a exatidão destas declarações parecer ser incerta.

94

No contexto maltês, caracterizado por uma muito forte densidade de titulares de licença, a saber, mais de 4000, e de instalações de armadilhagem registadas, a saber, mais de 6400, parece insuficiente que apenas 23% daqueles que colocam e preparam armadilhas tenham sido submetidos a controlos individuais.

95

Por outro lado, resulta do estudo da BirdLife Malta de julho de 2015 que a inobservância das restrições relativas aos períodos e aos locais de captura autorizados, nomeadamente através da prática da armadilhagem no interior dos sítios «Natura 2000», foi bastante frequente durante a época de captura no outono de 2014.

96

De acordo com este estudo, 41591 anilhas de utilização única foram entregues para a época de captura no outono de 2014, sabendo‑se que o limite de captura para as 7 espécies de fringilídeos, no seu todo, foi fixado em 26850 especímenes. O sistema previa e impunha aos titulares de licenças que devolvessem as anilhas inutilizadas. Ora, no final da época, 38602 anilhas estavam ainda na posse dos titulares de licença, a saber mais 11752 do que o limite de captura de 26850 aves e mais 31380 do que os 7222 fringilídeos cuja captura foi declarada durante a referida época.

97

Decorre do que precede que a República de Malta não fez prova de que a derrogação em causa é utilizada em condições estritamente controladas, na aceção do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2009/147. Deste modo, há que julgar procedente o fundamento relativo a esta falta de prova.

98

Por conseguinte, há que constatar que, tendo adotado o regime derrogatório que permite capturar indivíduos vivos de sete espécies de fringilídeos selvagens (o tentilhão‑comum Fringilla coelebs, o pintarroxo‑comum Carduelis cannabina, o pintassilgo Carduelis carduelis, o verdilhão Carduelis chloris, o bico‑grossudo Coccothraustes coccothraustes, o chamariz Serinus serinus e o lugre Carduelis spinus), a República de Malta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do artigo 5.o, alíneas a) e e), e do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147, lidas em conjugação com o artigo 9.o, n.o 1, desta diretiva.

99

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República de Malta e tendo esta sido vencida, há que condená‑las nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide: