Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-551/21

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

9 de abril de 2024 (*)

«Recurso de anulação — Decisão (UE) 2021/1117 — Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026) — Assinatura em nome da União — Instituição competente para designar a pessoa com poderes para assinar — Artigo 13.°, n.° 2, TUE — Respeito, por cada instituição da União, dos limites das atribuições que lhe são conferidas — Cooperação leal entre as instituições da União — Artigo 16.°, n.os 1 e 6, TUE — Poder do Conselho da União Europeia para definir políticas e elaborar a ação externa da União — Artigo 17.°, n.° 1, TUE — Poder da Comissão Europeia de assegurar a representação externa da União — Artigo 218.° TFUE»

No processo C‑551/21,

que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE, interposto em 7 de setembro de 2021,

Comissão Europeia, representada inicialmente por A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos e A. Stobiecka‑Kuik, e, em seguida, por A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes,

recorrente,

apoiada por:

Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, representado por L. Havas, F. Hoffmeister e S. Marquardt, na qualidade de agentes,

interveniente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por A. Antoniadis, B. Driessen e F. Naert, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por:

República Checa, representada inicialmente por K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb e J. Vláčil, e, em seguida, por K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

República Francesa, representada inicialmente por J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères e B. Herbaut, e, em seguida, por A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut e B. Travard, na qualidade de agentes,

Hungria, representada por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,

Reino dos Países Baixos, representado inicialmente por M. K. Bulterman e J. Langer, e, em seguida, por M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld e J. Langer, na qualidade de agentes,

República Portuguesa, representada por P. Barros da Costa, A. Pimenta e J. Ramos, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vice‑presidente, A. Arabadjiev, C. Lycourgos (relator), N. Piçarra e O. Spineanu‑Matei, presidentes de secção, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele e J. Passer, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretário: M. Longar, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 8 de março de 2023,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 13 de julho de 2023,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede a anulação do artigo 2.° da Decisão (UE) 2021/1117 do Conselho, de 28 de junho de 2021, relativa à assinatura em nome da União Europeia e à aplicação provisória do Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026) (JO 2021, L 242, p. 3), e da designação, efetuada pelo Conselho da União Europeia, através do seu presidente, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar este Protocolo.

Quadro jurídico

Direito internacional

2 O artigo 2.°, n.° 1, da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, a seguir «Convenção de Viena»), enuncia:

«Para os fins da presente Convenção:

[...]

c) “Plenos poderes” designa um documento emanado da autoridade competente de um Estado que indica uma ou mais pessoas para representar o Estado na negociação, na adoção ou na autenticação do texto de um tratado, para manifestar o consentimento do Estado em ficar vinculado por um tratado ou para praticar qualquer outro ato respeitante ao tratado;

[...]»

3 Nos termos do artigo 7.°, n.° 1, desta Convenção:

«Uma pessoa é considerada representante de um Estado para a adoção ou a autenticação do texto de um tratado ou para exprimir o consentimento do Estado em ficar vinculado por um tratado:

a) Quando apresenta plenos poderes adequados; ou

[...]»

4 O artigo 18.° da referida Convenção prevê:

«Um Estado deve abster‑se de atos que privem um tratado do seu objeto ou do seu fim:

a) Quando assinou o tratado ou trocou os instrumentos constitutivos do tratado sob reserva de ratificação, aceitação ou aprovação, enquanto não manifestar a sua intenção de não se tornar Parte no tratado; ou

b) Quando manifestou o seu consentimento em ficar vinculado pelo tratado, no período que precede a entrada em vigor do tratado e com a condição de esta não ser indevidamente adiada.»

Direito da União

Tratado UE

5 Nos termos do artigo 13.°, n.° 2, TUE:

«Cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. As instituições mantêm entre si uma cooperação leal.»

6 O artigo 16.° TUE tem a seguinte redação:

«1. O Conselho exerce, juntamente com o Parlamento Europeu, a função legislativa e a função orçamental. O Conselho exerce funções de definição das políticas e de coordenação em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados.

[...]

6. O Conselho reúne‑se em diferentes formações, [...]

O Conselho dos Assuntos Gerais assegura a coerência dos trabalhos das diferentes formações do Conselho. [...]

O Conselho dos Negócios Estrangeiros elabora a ação externa da União, de acordo com as linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu, e assegura a coerência da ação da União.

7. A preparação dos trabalhos do Conselho é da responsabilidade de um Comité de Representantes Permanentes dos governos dos Estados‑Membros.

[...]

9. A presidência das formações do Conselho, com exceção da dos Negócios Estrangeiros, é assegurada pelos representantes dos Estados‑Membros no Conselho, com base num sistema de rotação igualitária, [...]»

7 O artigo 17.°, n.° 1, TUE prevê:

«A Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. A Comissão vela pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adotadas pelas instituições por força destes. Controla a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça da União Europeia. A Comissão executa o orçamento e gere os programas. Exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados. Com exceção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados, a Comissão assegura a representação externa da União. Toma a iniciativa da programação anual e plurianual da União com vista à obtenção de acordos interinstitucionais.»

8 O artigo 27.°, n.° 2, TUE enuncia:

«O Alto Representante [da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança] representa a União nas matérias do âmbito da política externa e de segurança comum. [...]»

Tratado FUE

9 O artigo 218.° TFUE dispõe:

«1. Sem prejuízo das disposições específicas do artigo 207.°, os acordos entre a União e países terceiros ou organizações internacionais são negociados e celebrados de acordo com o processo a seguir enunciado.

2. O Conselho autoriza a abertura das negociações, define as diretrizes de negociação, autoriza a assinatura e celebra os acordos.

3. A Comissão, ou o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança nos casos em que o acordo projetado incida exclusiva ou principalmente sobre a política externa e de segurança comum, apresenta recomendações ao Conselho, que adota uma decisão que autoriza a abertura das negociações e que designa, em função da matéria do acordo projetado, o negociador ou o chefe da equipa de negociação da União.

4. O Conselho pode endereçar diretrizes ao negociador e designar um comité especial, devendo as negociações ser conduzidas em consulta com esse comité.

5. O Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão que autoriza a assinatura do acordo e, se for caso disso, a sua aplicação provisória antes da respetiva entrada em vigor.

6. O Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão de celebração do acordo.

[...]»

Antecedentes do litígio

10 Em 22 de outubro de 2015, o Conselho adotou, sob recomendação da Comissão, uma decisão que a autorizava a conduzir, em nome da União, negociações com a República Gabonesa com vista à renovação, para o período de 2021‑2026, do Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a União Europeia e a República Gabonesa.

11 Na sequência dessas negociações, em 10 de fevereiro de 2021, os negociadores rubricaram o novo protocolo de aplicação deste acordo (a seguir «Protocolo»).

12 Em 19 de maio de 2021, a Comissão apresentou a sua proposta de decisão do Conselho relativa à assinatura, em nome da União Europeia, e à aplicação provisória do Protocolo de Aplicação (2021‑2026) do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia [COM(2021) 246 final].

13 O artigo 2.° da decisão conforme proposta pela Comissão tinha a seguinte redação:

«O Secretariado‑Geral do Conselho estabelece o instrumento que confere à pessoa indicada pela Comissão plenos poderes para assinar o referido protocolo, sob reserva da celebração deste.»

14 Em 28 de junho de 2021, o Conselho adotou a Decisão (UE) 2021/1117. Esta decisão contém quatro artigos assim redigidos:

«Artigo 1.°

É autorizada a assinatura em nome da União Europeia do Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026), sob reserva da celebração do referido Protocolo.

Artigo 2.°

O presidente do Conselho fica autorizado a designar a(s) pessoa(s) com poderes para assinar o Protocolo em nome da União.

Artigo 3.°

O Protocolo é aplicado a título provisório a partir da data da sua assinatura, enquanto se aguarda a conclusão das formalidades necessárias à sua entrada em vigor.

Artigo 4.°

A presente decisão entra em vigor na data da sua adoção.»

15 No mesmo dia 28 de junho de 2021, o presidente do Conselho designou o Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo em nome da União. A República Portuguesa era o Estado‑Membro que exercia então a presidência rotativa do Conselho.

16 Em 29 de junho de 2021, esse representante permanente assinou o Protocolo em nome da União.

17 Em 30 de junho de 2021, a Comissão e os Estados‑Membros foram informados, através do documento ST 10307/21 do Secretariado‑Geral do Conselho (a seguir «documento ST 10307/21»), dessa assinatura e da aplicação provisória do Protocolo a partir de 29 de junho de 2021.

Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

18 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

— anular o artigo 2.° da Decisão 2021/1117;

— anular a designação pelo Conselho, por intermédio do seu presidente, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo; e

— condenar o Conselho nas despesas.

19 O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

— julgar o recurso inadmissível;

— a título subsidiário, negar provimento ao recurso;

— condenar a Comissão nas despesas; e

— a título ainda mais subsidiário, no caso de o Tribunal de Justiça anular os atos impugnados, indicar, nos termos do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, que os efeitos desses atos devem ser considerados definitivos.

20 Por Decisão de 26 de janeiro de 2022, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção da República Checa, da República Francesa, da Hungria, do Reino dos Países Baixos e da República Portuguesa em apoio dos pedidos do Conselho.

21 Por Despacho de 3 de março de 2022, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (a seguir «Alto Representante») em apoio dos pedidos da Comissão.

22 Por último, há que salientar que, na sua petição, a Comissão alega, sublinhando que isso não é objeto de um fundamento do seu recurso, que o Conselho cometeu um erro de direito ao ter baseado, sem outra especificação, a Decisão 2021/1117 no artigo 43.° TFUE. Segundo a Comissão, o Conselho deveria ter indicado, como base jurídica desta decisão, o artigo 43.°, n.° 2, TFUE, para que o processo de aprovação aplicável fosse claramente especificado. Não obstante, uma vez que o Conselho pediu a aprovação do Parlamento Europeu para a celebração do Protocolo, o erro cometido acabou por não ter nenhuma consequência jurídica. Nestas condições, a Comissão deixa ao critério do Tribunal de Justiça apreciar se esse erro deve ou não ser declarado pela via de um obiter dictum.

Quanto ao recurso

Quanto à admissibilidade

Argumentos das partes

23 O Conselho conclui pela inadmissibilidade do recurso.

24 No que respeita, por um lado, aos pedidos de anulação do artigo 2.° da Decisão 2021/1117, o Conselho, apoiado pelos Governos Húngaro, Neerlandês e Português, recorda que a anulação parcial de um ato da União só é possível se o elemento cuja anulação é pedida for destacável do resto desse ato. Esta exigência não está cumprida se a anulação parcial pedida for suscetível de alterar a substância do referido ato, o que deve ser determinado de forma objetiva.

25 Ora, o artigo 2.° da Decisão 2021/1117 não pode, segundo esta Instituição e estes Governos, ser destacado da parte restante desta decisão sem que a sua substância seja alterada. Uma vez que qualquer decisão do Conselho que autoriza a assinatura de um acordo internacional contém necessariamente uma disposição que enuncia a forma como o signatário será designado, a falta de tal disposição, decorrente da anulação apenas do artigo 2.° da Decisão 2021/1117, criaria um vazio jurídico que iria contra o objeto e a finalidade desta decisão, que consistem na assinatura e na aplicação provisória do Protocolo.

26 No que respeita, por outro lado, aos pedidos de anulação da designação, efetuada pelo Conselho, por intermédio do seu presidente, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo, o Conselho, apoiado pelo Governo Húngaro, alega que o conteúdo da petição não permite identificar com precisão o objeto deste pedido, em violação da exigência de clareza e precisão decorrente do artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Com efeito, a Comissão não menciona os plenos poderes concedidos em 28 de junho de 2021 pelo presidente do Conselho ao Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia para assinar o Protocolo em nome da União. O Conselho acrescenta que o documento ST 10307/21, a que a Comissão se refere nessa mesma petição, apresenta um caráter puramente informativo, pelo que não produz efeito jurídico e não pode, portanto, ser objeto de um recurso de anulação.

27 Por último, o Conselho contesta a admissibilidade do recurso na parte em que este critica indiretamente a base jurídica material escolhida para a Decisão 2021/1117. Com efeito, a Comissão sublinha que não pretende apresentar um fundamento a este respeito, uma vez que este erro não teve consequência jurídica no caso em apreço, deixando, no entanto, à apreciação do Tribunal de Justiça a questão de saber se há que sanar esse facto através de um obiter dictum. Devido a esta falta de clareza, o Conselho está na incerteza quanto à necessidade ou não de apresentar uma defesa a este respeito. Por conseguinte, entende que a apresentação da petição nestes moldes é incompatível com as exigências de segurança jurídica e de boa administração da justiça, das quais decorre que a petição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte contrária preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça decidir.

28 A Comissão, apoiada pelo Alto Representante, conclui pela admissibilidade do recurso.

Apreciação do Tribunal de Justiça

29 Primeiro, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto do ato. Esta exigência não é cumprida se a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a sua substância. A verificação do caráter destacável das disposições impugnadas pressupõe que se examine o alcance dessas disposições, a fim de se poder avaliar se a sua anulação alteraria o espírito e a substância do ato impugnado [Acórdãos de 16 de julho de 2015, Comissão/Conselho, C‑425/13, EU:C:2015:483, n.° 94, e de 22 de novembro de 2022, Comissão/Conselho (Adesão ao Ato de Genebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, n.° 47].

30 A questão de saber se uma anulação parcial alteraria a substância do ato impugnado constitui um critério objetivo e não um critério subjetivo ligado à vontade política da instituição que adotou esse ato [Acórdão de 22 de novembro de 2022, Comissão/Conselho (Adesão ao Ato de Genebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, n.° 48 e jurisprudência referida].

31 No caso em apreço, há que constatar que, como resulta da sua própria redação, os três primeiros artigos da Decisão 2021/1117 têm, cada um deles, um alcance distinto.

32 Com efeito, no artigo 1.° desta decisão, o Conselho autoriza a assinatura do Protocolo e, no seu artigo 3.°, ordena a sua aplicação provisória. No artigo 2.° da referida decisão, que é objeto do presente recurso, o Conselho autoriza o seu presidente a designar a(s) pessoa(s) com poderes para assinar o Protocolo em nome da União.

33 Os artigos 1.° e 3.° da Decisão 2021/1117 exprimem assim a decisão do Conselho de aprovar, quanto ao seu conteúdo, o Protocolo negociado pela Comissão e de ordenar a sua aplicação provisória, ao passo que o artigo 2.° desta decisão determina a autoridade encarregada de designar o signatário desse Protocolo. Como salientou a advogada‑geral nos n.os 34 a 37 das suas conclusões, a questão da designação do signatário não tem influência na decisão do Conselho de aprovar o conteúdo do Protocolo e de ordenar a sua aplicação provisória. De resto, tanto a determinação da pessoa habilitada a designar o signatário como a designação posterior, por essa pessoa, do próprio signatário podem ocorrer em atos separados sem que isso tenha, objetivamente, por efeito alterar a substância ou o espírito do artigo 1.° ou do artigo 3.° da Decisão 2021/1117.

34 Quanto ao artigo 4.° desta decisão, o mesmo limita‑se a prever a data da sua entrada em vigor.

35 Daqui resulta que o artigo 2.° da Decisão 2021/1117 é destacável do resto desta decisão e pode, separadamente, ser objeto de um recurso de anulação.

36 Segundo, o facto de o Conselho ter designado o Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo constitui um ato do Conselho, na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, que pode, portanto, em conformidade com o segundo parágrafo deste artigo, ser objeto de um recurso da Comissão. Por conseguinte, contrariamente ao que afirma o Conselho, apoiado neste ponto pelo Governo Húngaro, o pedido de anulação desta designação é admissível.

37 Esta consideração não é posta em causa pelo argumento do Conselho de que a Comissão não indicou, com o grau de clareza e de precisão exigido pelo artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o objeto deste pedido, uma vez que não se referiu, na sua petição inicial, aos plenos poderes conferidos pelo presidente do Conselho em 28 de junho de 2021 ao Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia. Com efeito, é facto assente entre as partes que esses plenos poderes, que não foram publicados, foram transmitidos pelo Secretariado‑Geral do Conselho apenas à República Gabonesa, ao passo que a Comissão só recebeu o documento ST 10307/21, em 30 de junho de 2021, a informar que o Protocolo tinha sido assinado na véspera pelo Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia.

38 De resto, e embora uma cópia dos plenos poderes tenha acabado por ser comunicada à Comissão no âmbito do presente litígio anexo à contestação do Conselho, a Comissão esclareceu, na sua réplica, que o pedido de anulação da designação efetuada pelo Conselho, por intermédio do seu presidente, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo visava esses plenos poderes.

39 Nestas condições, a Comissão respeitou plenamente as exigências de clareza e de precisão decorrentes do artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, ao indicar, na sua petição, que a designação do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo faz parte integrante do objeto do seu recurso de anulação e ao referir‑se, a este respeito, ao único documento que lhe tinha sido enviado sobre o assunto, acrescentando, na sua réplica na sequência da comunicação pelo Conselho dos plenos poderes, o esclarecimento referido no número anterior.

40 Terceiro, no que respeita à exceção de inadmissibilidade do recurso na parte em que tem por objeto a base jurídica da Decisão 2021/1117, esta deve ser julgada inoperante. Com efeito, como a Comissão sublinhou na sua petição, a sua sugestão no sentido de que seja incluído, no acórdão do Tribunal de Justiça, um obiter dictum a respeito desta base jurídica não faz parte dos fundamentos do seu recurso, uma vez que esta instituição indicou, aliás, nessa mesma petição, que o erro que censura não tem nenhuma consequência jurídica no caso em apreço.

41 Resulta de tudo o que precede que o recurso é admissível.

Quanto ao mérito

42 Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca dois fundamentos, estando cada um deles dividido em duas partes. O primeiro é relativo à violação do artigo 17.°, n.° 1, TUE, lido em conjugação, na sua primeira parte, com o artigo 13.°, n.os 1 e 2, TUE e, na sua segunda parte, com o artigo 4.°, n.° 3, TUE. O segundo fundamento é relativo, na sua primeira parte, à violação dos artigos 296.° e 297.° TFUE e, na sua segunda parte, à violação do artigo 13.°, n.° 2, TUE.

43 Importa começar por examinar a primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 17.°, n.° 1, TUE, lido em conjugação com o artigo 13.°, n.os 1 e 2, TUE.

Argumentos das partes

44 A Comissão, apoiada pelo Alto Representante, alega que o artigo 17.°, n.° 1, TUE lhe confere a prerrogativa de assegurar sozinha a representação externa da União nas matérias não abrangidas pela política externa e de segurança comum (a seguir «PESC»). Esta prerrogativa inclui, nomeadamente, a assinatura de acordos internacionais em nome da União ou a designação do signatário desses acordos em seu nome. Foi, portanto, em violação da referida prerrogativa que o Conselho, pelos atos objeto do presente recurso, prejudicou o equilíbrio institucional estabelecido pelos Tratados, cujo respeito é imposto pelo artigo 13.°, n.os 1 e 2, TUE.

45 A este título, importa proceder a uma distinção entre o processo decisório interno da União, que conduz o Conselho a autorizar a assinatura do acordo internacional negociado pela Comissão, e a própria assinatura desse acordo. A assinatura constitui um ato de representação externa, na aceção do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, em conformidade com o direito internacional consuetudinário plasmado na Convenção de Viena. Por conseguinte, incumbe à Comissão designar a pessoa encarregada de assinar o referido acordo.

46 Esta repartição de competências entre o Conselho e a Comissão é corroborada pelo artigo 218.°, n.° 5, TFUE, que habilita o Conselho a autorizar a assinatura do acordo, mas não a designar o signatário.

47 Por conseguinte, não existe nenhum conflito entre o artigo 17.°, n.° 1, TUE e o artigo 218.°, n.° 5, TFUE, uma vez que a segunda destas disposições não derroga a primeira.

48 Ao ter habilitado o Representante Permanente do Estado‑Membro que exerce a presidência do Conselho a assinar o Protocolo em nome da União, o Conselho agiu como se ele próprio, a sua presidência rotativa e o seu Secretariado‑Geral assegurassem também a representação externa da União. Ora, desde a entrada em vigor dos Tratados UE e FUE, resultantes do Tratado de Lisboa, isso já não sucede.

49 Com efeito, o desaparecimento da presidência rotativa do Conselho na representação externa da União é uma das principais inovações do Tratado de Lisboa no domínio das relações externas. O objetivo desta alteração consiste em reforçar a visibilidade e o reconhecimento internacionais da União, assegurando que os representantes dos Estados terceiros deixem de estar expostos às alterações na representação externa da União que decorriam da rotação da presidência do Conselho entre os Estados‑Membros e não estejam em contacto com representantes dos Estados‑Membros junto da União, mas com representantes desta, designados pelo Alto Representante no domínio da PESC e pela Comissão em qualquer outro domínio das relações externas da União.

50 Os atos do Conselho objeto do presente recurso inscrevem‑se numa prática que nega esta alteração introduzida pelo Tratado de Lisboa. Por conseguinte, esta prática é ilegal, sem que tenha relevância a este respeito a circunstância de ser sempre aplicada pelo Secretariado‑Geral do Conselho e pelo Serviço dos Tratados e Acordos que o assiste.

51 O artigo 2.° da Decisão 2021/1117 e a designação do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como signatário do Protocolo em nome da União devem assim ser anulados. No entanto, há que manter os efeitos do Protocolo.

52 O Conselho pede que a primeira parte do primeiro fundamento seja julgada improcedente.

53 Esta instituição, apoiada pelos Governos Checo, Francês, Húngaro, Neerlandês e Português, considera que o presente recurso constitui uma tentativa de usurpar as suas prerrogativas no que respeita à assinatura e, extensivamente, à celebração de acordos internacionais em nome da União, conforme enunciadas nos Tratados UE e FUE e por ele exercidas há décadas.

54 A este respeito, o Conselho observa que, no exercício da competência que lhe é atribuída para autorizar a assinatura e celebrar esses acordos, é assistido pelo seu Secretariado‑Geral, que dispõe para o efeito do Serviço dos Tratados e Acordos, cujas funções incluem a organização da assinatura de acordos internacionais.

55 Os plenos poderes preparados por este serviço para o presidente do Conselho baseiam‑se numa avaliação de diversos elementos, entre os quais o nível protocolar do representante designado pelo país terceiro em causa, a importância política do acordo e o quadro no qual ou à margem do qual a cerimónia de assinatura é organizada.

56 A designação da pessoa ou das pessoas com poderes para assinar um acordo internacional em nome da União constitui um prolongamento e uma componente do exercício, pelo Conselho, da prerrogativa que o artigo 218.°, n.° 5, TFUE lhe atribui de «autoriz[ar] a assinatura». À luz desta disposição, o artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE é desprovido de pertinência no que respeita à assinatura de acordos internacionais. Essa assinatura não tem simplesmente por objeto comunicar a posição da União, mas cria efeitos jurídicos em direito internacional, pelo que não pode estar abrangida pela simples «representação externa da União».

57 Todas as fases entre a decisão que autoriza a assinatura e a própria assinatura formam um continuum jurídico e processual abrangido pela competência do Conselho ao abrigo do artigo 16.°, n.° 1, TUE, que tem uma expressão específica no artigo 218.°, n.° 5, TFUE. Uma vez que a assinatura de um acordo internacional produz efeitos jurídicos, deve ser considerada um elemento constitutivo da definição das políticas da União.

58 O Conselho e os Governos que o apoiam sublinham, além disso, que os poderes relativos aos acordos internacionais que os autores dos Tratados confiam a uma instituição o são sempre de forma explícita. Na falta de menção expressa, no artigo 218.°, n.° 5, TFUE, que limita o poder do Conselho em matéria de assinatura, os autores dos Tratados estabeleceram um equilíbrio institucional que não permite à Comissão reivindicar, com fundamento no artigo 17.°, n.° 1, TUE, uma competência para designar o signatário.

59 O facto de a pessoa designada pelos plenos poderes ser qualificada de «representante», na aceção do direito internacional consuetudinário codificado pela Convenção de Viena, não pode implicar, sob pena de violar o alcance do artigo 16.°, n.° 1, TUE e do artigo 218.°, n.° 5, TFUE, que a assinatura aposta por essa pessoa esteja abrangida pela «representação externa da União», na aceção do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE. Mesmo admitindo que a assinatura de um acordo internacional possa, em abstrato, ser um ato de representação externa, o artigo 218.°, n.° 5, TFUE não deixa de fazer parte dos «restantes casos previstos nos Tratados», referidos no artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, constituindo, por conseguinte, uma exceção ao poder da Comissão de assegurar a representação externa da União quando se trata de organizar a assinatura de um acordo internacional.

60 Reconhecendo que os Tratados UE e CE em vigor antes do Tratado de Lisboa não continham uma disposição equivalente ao artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, o Conselho e os Governos que o apoiam observam que esses Tratados anteriores, que já conferiam certos poderes de representação externa à Comissão, não atribuíam, no entanto, nenhuma competência a esta última para assinar acordos internacionais. É o que continua a acontecer no âmbito dos Tratados UE e FUE. Do mesmo modo, o facto de o Tratado de Lisboa ter transferido poderes de representação externa da presidência rotativa do Conselho para o Alto Representante não alterou o poder do Conselho, que passou a decorrer do artigo 218.°, n.° 5, TFUE, de designar os signatários dos acordos internacionais. Por conseguinte, o Tratado de Lisboa não introduziu as alterações invocadas pela Comissão no que respeita à assinatura desses acordos, uma vez que as diferenças de redação existentes entre as disposições anteriores e o artigo 218.°, n.° 5, TFUE são puramente redacionais.

Apreciação do Tribunal de Justiça

61 Antes de mais, importa recordar que os Tratados criaram um sistema de repartição das competências entre as instituições da União, que atribui a cada uma delas a sua própria missão na estrutura institucional da União e na realização das tarefas a esta confiadas [Acórdãos de 22 de maio de 1990, Parlamento/Conselho, C‑70/88, EU:C:1990:217, n.° 21, e de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, n.° 40].

62 Assim, o artigo 13.°, n.° 2, TUE dispõe que cada instituição da União atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. Esta disposição traduz o princípio do equilíbrio institucional, característico da estrutura institucional da União, que implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas das outras [Acórdãos de 14 de abril de 2015, Conselho/Comissão, C‑409/13, EU:C:2015:217, n.° 64, e de 22 de novembro de 2022, Comissão/Conselho (Adesão ao Ato de Genebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, n.° 83].

63 O artigo 13.°, n.° 2, TUE dispõe, por outro lado, que as instituições da União mantêm entre si uma cooperação leal.

64 No caso em apreço, os poderes do Conselho pertinentes para efeitos do exame da primeira parte do primeiro fundamento incluem, em especial, o poder previsto no artigo 16.°, n.° 1, segundo período, TUE, que atribui a esta Instituição funções de «definição das políticas e de coordenação em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados», e o previsto no artigo 16.°, n.° 6, terceiro parágrafo, TUE, segundo o qual o Conselho dos Negócios Estrangeiros «elabora a ação externa da União, de acordo com as linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu, e assegura a coerência da ação da União».

65 Os poderes pertinentes da Comissão para efeitos deste mesmo exame estão, por sua vez, enunciados no artigo 17.°, n.° 1, primeiro, quinto e sexto períodos, TUE. Estes períodos preveem, respetivamente, que a Comissão «promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito», «exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados» e «assegura a representação externa da União», com exceção, contudo, no que respeita a esta última competência, da PESC e «dos restantes casos previstos nos Tratados».

66 Em conformidade com esta repartição de competências, e como confirma aliás o artigo 218.°, n.os 2 e 5, TFUE, cabe ao Conselho, sob proposta do negociador, autorizar a assinatura de um acordo internacional em nome da União. Com efeito, a decisão relativa à questão de saber se se deve assinar um acordo negociado pela Comissão com um país terceiro implica apreciar, no respeito das linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu e dos princípios e objetivos da ação externa da União, os interesses desta no âmbito das relações com esse país terceiro e promover a conciliação entre os interesses divergentes decorrentes dessas relações. Por conseguinte, esta decisão faz parte dos atos de definição das políticas da União e de elaboração da sua ação externa, na aceção do artigo 16.°, n.° 1, segundo período, e n.° 6, terceiro parágrafo, TUE (v., neste sentido, Acórdão de 28 de julho de 2016, Conselho/Comissão, C‑660/13, EU:C:2016:616, n.os 39 e 40).

67 No entanto, a decisão que autoriza a assinatura de um acordo internacional não inclui o ato posterior que consiste na própria assinatura desse acordo. Com efeito, essa assinatura deve, na sequência da autorização, ser aposta depois de terem sido efetuadas todas as diligências necessárias para o efeito, nomeadamente em relação ao país terceiro em causa. Entre essas diligências figura a emissão de plenos poderes de designação da pessoa ou das pessoas com poderes para assinar o acordo em nome da União.

68 Para determinar qual é, no direito da União, a instituição competente para designar o signatário de um acordo internacional, há que atentar na característica principal dessa designação, que consiste em habilitar uma pessoa ou pessoas a agir em nome da União em relação ao país terceiro em causa.

69 A este respeito, importa salientar, por um lado, que esta designação não exige uma apreciação abrangida pela «definição das políticas» da União ou pelas funções de «coordenação» ou da «elabor[ação] da ação externa» desta, na aceção do artigo 16.°, n.os 1 e 6, TUE. É certo que a mesma ocorre na sequência da decisão do Conselho relativa à autorização da assinatura do acordo, mas não faz parte da apreciação política, subjacente a essa decisão, no termo da qual esta instituição consentiu nos efeitos jurídicos que serão produzidos pela assinatura segundo as regras pertinentes do direito internacional.

70 A este respeito, há que observar que, independentemente da pessoa designada como signatária nos termos das regras do direito da União, os efeitos jurídicos da assinatura, entre os quais a obrigação, prevista nomeadamente no artigo 18.° da Convenção de Viena, de se abster de atos que privem o acordo do seu objeto e do seu fim, serão os mesmos e vincularão a União na sua qualidade de sujeito de direito internacional.

71 Por outro lado, quanto à questão de saber se a designação do signatário é um ato que «assegura a representação externa da União», na aceção do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, há que salientar que, de acordo com o seu sentido habitual, o conceito jurídico de «representação» implica uma ação em nome de um sujeito junto de um terceiro, podendo tal ação ser, como salientou a advogada‑geral no n.° 50 das suas conclusões, uma manifestação de vontade deste sujeito em relação a esse terceiro.

72 Ora, a aposição, pela pessoa designada para o efeito, da sua assinatura num acordo internacional em nome da União exprime precisamente a manifestação da vontade da União, conforme definida pelo Conselho, em relação ao país terceiro com o qual esse acordo foi negociado.

73 A redação do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, segundo a qual a Comissão «assegura a representação externa da União», tende assim a demonstrar que esta disposição confere à Comissão o poder de adotar, à exceção da PESC e a menos que os Tratados prevejam, quanto a este ponto, uma repartição diferente das competências, qualquer ação que, na sequência da decisão do Conselho relativa à autorização da assinatura de um acordo internacional em nome da União, assegure que essa assinatura seja aposta.

74 Esta interpretação literal do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE inscreve‑se na linha do direito internacional consuetudinário.

75 A este respeito, quanto à assinatura de acordos internacionais, resulta do direito internacional consuetudinário conforme codificado especialmente no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), e no artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da Convenção de Viena que qualquer pessoa designada num documento emanado da autoridade competente de um Estado ou do órgão competente de uma organização internacional para praticar o ato de assinatura deve ser considerada, em virtude desses plenos poderes, representante desse Estado ou dessa organização internacional.

76 A aposição, por essa pessoa, da sua assinatura num acordo internacional em nome da União está, assim, abrangida, da perspetiva das regras do direito internacional consuetudinário, pela «representação» desta última.

77 Por conseguinte, à luz do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, há que considerar que as diligências necessárias para efeitos da assinatura de um acordo internacional após essa assinatura ter sido autorizada pelo Conselho, entre as quais a diligência que consiste em designar o signatário, são, à exceção da PESC, da competência da Comissão para «assegurar a representação externa da União», a menos que o Tratado UE ou o Tratado FUE atribuam a competência para organizar essa assinatura a outra instituição da União. Esta última reserva, refletida na expressão «restantes casos previstos nos Tratados», constitui, como salientou a advogada‑geral no n.° 72 das suas conclusões e como resulta da própria redação do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, uma exceção à competência da Comissão enunciada nesta disposição.

78 O Conselho e os Governos que o apoiam afirmam que o artigo 218.° TFUE, que prevê um processo unificado e de alcance geral no que respeita à negociação, à assinatura e à celebração de acordos internacionais que a União é competente para celebrar [v., neste sentido, Acórdão de 2 setembro de 2021, Comissão/Conselho (Acordo com a Arménia), C‑180/20, EU:C:2021:658, n.° 27 e jurisprudência referida], e cujo n.° 5 se refere à autorização da assinatura desses acordos, está abrangido, no que respeita a essa assinatura, pelos «restantes casos previstos nos Tratados» referidos no artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE.

79 No entanto, há que salientar que, contrariamente ao artigo 218.°, n.° 3, TFUE, que, no que diz respeito à negociação de acordos internacionais, confere ao Conselho a competência não só para autorizar a abertura das negociações, mas também para designar o negociador ou o chefe da equipa de negociação da União, o artigo 218.°, n.° 5, TFUE menciona uma competência do Conselho para autorizar a assinatura e a aplicação provisória do acordo internacional e não uma competência para designar o signatário deste. Assim, como salientou a advogada‑geral nos n.os 82 a 84 das suas conclusões, esta última disposição não contém uma derrogação ao artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE.

80 Embora o processo de negociação, de assinatura e de celebração dos acordos internacionais previsto no artigo 218.° TFUE possa, no seu conjunto, ser considerado, como observam o Conselho e os governos que o apoiam, um «continuum», não é menos verdade que, durante cada uma das fases desse processo identificadas nesse artigo, cada instituição deve, sem prejuízo das exceções expressamente previstas, exercer as suas competências conforme atribuídas pelos Tratados, e isto em conformidade com o princípio do equilíbrio institucional recordado no n.° 62 do presente acórdão. Ora, no que respeita à designação do signatário de um acordo internacional, o artigo 218.°, n.° 5, TFUE não prevê, em benefício do Conselho, uma exceção à competência que o artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE confere à Comissão.

81 Daqui resulta que, no caso de o Conselho ter autorizado a assinatura de um acordo internacional que, como no caso em apreço, não está abrangido pela PESC ou pelos «restantes casos previstos nos Tratados», cabe à Comissão, por força do artigo 17.°, n.° 1, sexto período, TUE, assegurar a própria assinatura desse acordo.

82 Esta constatação não é infirmada pelo facto de o Conselho ter continuado, após a entrada em vigor dos Tratados UE e FUE, a designar os signatários dos acordos internacionais e a escolher regularmente como signatário o representante permanente junto da União do Estado‑Membro que exerce a presidência rotativa do Conselho. Com efeito, uma prática, mesmo que constante, não pode alterar as regras dos Tratados que as instituições são obrigadas a respeitar [v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, n.° 42 e jurisprudência referida].

83 Por último, importa salientar que, em conformidade com o artigo 17.°, n.° 1, primeiro período, TUE, a Comissão deve exercer a sua competência relativa à assinatura dos acordos internacionais no interesse geral da União. Além disso, está obrigada a respeitar a obrigação de cooperação leal enunciada no artigo 13.°, n.° 2, TUE. Incumbe também, concretamente, a esta instituição assegurar que, uma vez adotada a decisão do Conselho que autoriza a assinatura de um acordo, essa assinatura ocorra o mais rapidamente possível, e isto em condições que reflitam adequadamente a importância desse acordo. Por outro lado, no caso de uma alteração fundamental de circunstâncias ocorrida após a adoção da decisão que autoriza a assinatura, incumbe à Comissão consultar o Conselho para que este possa, se for caso disso, no âmbito do exercício das suas competências consagradas no artigo 16.°, n.os 1 e 6, TUE e no artigo 218.° TFUE, retirar as consequências dessa alteração fundamental de circunstâncias antes de a assinatura ser aposta.

84 À luz de todos os elementos precedentes, a primeira parte do primeiro fundamento do recurso deve ser julgada procedente.

85 Por conseguinte, há que anular o artigo 2.° da Decisão 2021/1117 e a designação, com base nesta disposição, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo, sem que seja necessário examinar a segunda parte do primeiro fundamento nem o segundo fundamento do recurso.

Quanto à manutenção dos efeitos dos atos anulados

86 Nos termos do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode, quando o considerar necessário, indicar quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.

87 Este poder pode ser utilizado, por razões de segurança jurídica, nomeadamente quando a anulação de um ato da União adotado no contexto de um processo de negociação, de assinatura e de celebração de um acordo internacional for suscetível de pôr em causa a participação da União nesse acordo ou a sua execução, apesar de a competência da União para o efeito não suscitar dúvidas [v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (Acordo de Lisboa revisto), C‑389/15, EU:C:2017:798, n.° 81 e jurisprudência referida].

88 A anulação do artigo 2.° da Decisão 2021/1117 e da designação, com base nesta disposição, da pessoa com poderes para assinar o Protocolo sem que os seus efeitos fossem mantidos teria como consequência pôr em causa a assinatura do Protocolo em nome da União, ocorrida em 29 de junho de 2021, sendo que a competência da União para consentir, através de uma assinatura em seu nome, nos efeitos jurídicos referidos, nomeadamente, no artigo 18.° da Convenção de Viena e na aplicação provisória do Protocolo, não suscita dúvidas e que, de resto, a vontade da União para expressar esse consentimento é certa, tendo o Conselho, no artigo 1.° da Decisão 2021/1117, autorizado a assinatura do Protocolo. Embora seja certo que esta autorização foi dada sob reserva da celebração do Protocolo, importa, no entanto, constatar que esta celebração ocorreu em seguida, como confirma a adoção da Decisão (UE) 2022/2066 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, relativa à celebração, em nome da União Europeia, do Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026) (JO 2022, L 277, p. 103), que expressou a aprovação do Protocolo pela União.

89 Por conseguinte, a fim de preservar a segurança jurídica, há que decidir que os efeitos do artigo 2.° da Decisão 2021/1117 e da designação, com base nesta disposição, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo são definitivos.

Quanto às despesas

90 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho nas despesas e tendo este último sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

91 Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, deste regulamento, a República Checa, a República Francesa, a Hungria, o Reino dos Países Baixos e a República Portuguesa suportarão as suas próprias despesas.

92 Nos termos do artigo 140.°, n.° 3, do referido regulamento, o Alto Representante também suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1) É anulado o artigo 2.° da Decisão (UE) 2021/1117 do Conselho, de 28 de junho de 2021, relativa à assinatura em nome da União Europeia e à aplicação provisória do Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026).

2) É anulada a designação, com base no artigo 2.° da Decisão 2021/1117, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026).

3) Os efeitos do artigo 2.° da Decisão 2021/1117 e da designação, com base nesta disposição, do Representante Permanente da República Portuguesa junto da União Europeia como pessoa com poderes para assinar o Protocolo de Aplicação do Acordo de Parceria no Domínio da Pesca entre a República Gabonesa e a Comunidade Europeia (2021‑2026), são definitivos.

4) O Conselho da União Europeia é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia.

5) A República Checa, a República Francesa, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa e o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança suportarão as suas próprias despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.