Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-55/20

1.

Em julho de 2017, a Prokurator Krajowy — Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (Procuradoria Nacional — Primeiro Procurador‑Geral-Adjunto) (a seguir «Procuradoria Nacional») pediu ao Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Instrutor de Processos Disciplinares da Ordem dos Advogados de Varsóvia, Polónia) (a seguir «Instrutor de Processos Disciplinares») a instauração de um processo disciplinar contra o advogado do anterior presidente do Conselho Europeu, Donald Tusk. Segundo a Procuradoria Nacional, as declarações feitas por este advogado, em que comentava publicamente a possibilidade de o seu cliente ser acusado da prática de um crime, constituíram um crime de ameaças e uma falta disciplinar. Por duas vezes, o Instrutor de Processos Disciplinares recusou dar início a um inquérito ou decidiu arquivá‑lo. Por duas vezes, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia, Polónia) (a seguir «Conselho Disciplinar»), na sequência de um recurso interposto pela Procuradoria Nacional ou pelo Ministro da Justiça, anulou estes despachos e remeteu o processo ao Instrutor de Processos Disciplinares para nova apreciação.

2.

O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado num terceiro «round» desse processo, no âmbito do qual o Conselho Disciplinar está a analisar o despacho do Instrutor de Processos Disciplinares por meio do qual este voltou a arquivar o inquérito disciplinar contra este advogado, na sequência de um recurso novamente interposto pela Procuradoria Nacional e pelo Ministro da Justiça. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a Diretiva 2006/123/CE (a seguir «Diretiva Serviços») ( 2 ) e o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») são aplicáveis aos processos disciplinares nele pendentes. No entanto, a questão crucial do processo nele pendente parece ser outra: que consequências concretas, em termos processuais, deve o órgão jurisdicional de reenvio tirar do Acórdão A. K. e o. ( 3 ), tendo em conta o facto de que a sua decisão poderá ser posteriormente objeto de recurso para a Izba Dyscyplinarna Sąd Najwyższy (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, Polónia)? De que forma poderá este órgão jurisdicional garantir, em termos específicos e práticos, o cumprimento do direito da União?

3.

O considerando 33 da Diretiva Serviços refere que «[o]s serviços abrangidos pela presente diretiva pertencem a um amplo leque de atividades em constante evolução […]. Os serviços abrangidos englobam também os serviços fornecidos simultaneamente às empresas e aos consumidores, como os serviços de consultoria jurídica ou fiscal […].»

4.

Nos termos do considerando 39, «[a] noção de “regime de autorização” deverá abranger, nomeadamente, os procedimentos administrativos através dos quais são atribuídas autorizações, licenças, aprovações ou concessões, mas também a obrigação de estar inscrito numa ordem profissional ou num registo, numa lista ou base de dados, de ser convencionado junto de um organismo ou de obter uma carteira profissional para poder exercer a atividade. […]»

5.

O artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva Serviços prevê que:

«A presente diretiva não afeta as regras dos Estados‑Membros em matéria de direito penal. Todavia, os Estados‑Membros não podem restringir a liberdade de prestação de serviços mediante a aplicação de disposições de direito penal que regulamentem ou afetem especificamente o acesso ou o exercício de uma atividade de prestação de serviços, contornando as regras estabelecidas na presente diretiva.»

6.

O artigo 4.o da Diretiva Serviços contém uma série de definições para efeitos desta diretiva. Nos termos do n.o 6 do artigo 4.o, entende‑se por «Regime de autorização»: «qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício».

7.

O artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva Serviços, que integra a secção 1, sob a epígrafe «Autorizações» no âmbito do capítulo III relativo à «Liberdade de estabelecimento dos prestadores», prevê que esta secção não é aplicável aos aspetos dos regimes de autorização que são regidos, direta ou indiretamente, por outros instrumentos comunitários.

8.

O artigo 10.o da Diretiva Serviços, com a epígrafe «Condições de concessão da autorização», tem a seguinte redação:

«1. Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.

2. Os critérios referidos no n.o 1 devem ser:

[…]

6. Exceto em caso de concessão de uma autorização, qualquer decisão das autoridades competentes, nomeadamente a recusa ou a revogação da autorização, deve ser cabalmente fundamentada e deve ser passível de impugnação junto dos tribunais ou de outras instâncias de recurso.

[…]»

9.

Nos termos do artigo 9.o da ustawa z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Lei de 26 de maio de 1982, Relativa à Advocacia) (a seguir «Lei dos Advogados»):

«1. São órgãos da Ordem de Advogados: a Assembleia Nacional da Ordem dos Advogados, o Conselho Superior da Ordem dos Advogados, o Conselho Disciplinar Superior, o Instrutor de Processos Disciplinares da Ordem dos Advogados e a Comissão Superior de Auditoria.

2. Só os advogados podem ser membros dos órgãos da Ordem.»

10.

O artigo 11.o da Lei dos Advogados prevê que:

«1. As eleições para os órgãos da Ordem dos Advogados e para os órgãos das Associações de Advogados e das Secções da Ordem dos Advogados devem realizar‑se por escrutínio secreto com um número ilimitado de candidatos.

2. O mandato dos membros dos órgãos da Ordem dos Advogados e dos órgãos das Associações de Advogados e das Secções da Ordem dos Advogados tem a duração de quatro anos, sendo, porém, esses membros obrigados a desempenhar funções até à constituição dos novos órgãos eleitos.

[…]

4. Os membros individuais dos órgãos referidos no n.o 1 podem ser destituídos antes do termo do seu mandato pelo órgão que os elegeu.

[…].»

11.

Nos termos do artigo 58.o da Lei dos Advogados:

«São da competência do Conselho Superior da Ordem dos Advogados:

[…]

13. a suspensão do direito de desempenhar funções, por violação das obrigações essenciais, dos membros individuais dos órgãos das Associações de Advogados e dos órgãos das Secções da Ordem dos Advogados, com exceção dos membros dos Conselhos Disciplinares, e a apresentação do pedido de revogação do mandato desses membros aos órgãos competentes;

[…]»

12.

Nos termos do artigo 80.o da Lei dos Advogados:

«Os advogados e os advogados estagiários estão sujeitos a responsabilidade disciplinar por conduta contrária à lei, aos princípios éticos ou à dignidade da profissão, ou por incumprimento das suas obrigações profissionais […].»

13.

O n.o 1 do artigo 81.o da Lei dos Advogados tem a seguinte redação:

«As sanções disciplinares são as seguintes:

1) advertência;

2) repreensão;

3) multa;

4) suspensão do direito de exercer uma atividade profissional por um período de três meses a cinco anos;

6) expulsão da Ordem.»

14.

Em conformidade com o artigo 82.o, n.o 2, da Lei dos Advogados:

«A expulsão da Ordem implica o cancelamento no registo dos advogados, sem direito de requerer nova inscrição nesse registo durante um período de 10 anos, a contar da data em que a decisão de expulsão se torna definitiva.»

15.

Nos termos do artigo 40.o, n.o 2, da Lei dos Advogados:

«O âmbito das atividades da Assembleia Geral da Ordem dos Advogados inclui […] a seleção do seu presidente, do presidente do Conselho Disciplinar, do Instrutor de Processos Disciplinares, do presidente da Comissão de Auditoria e os membros efetivos e suplentes do Conselho distrital da Ordem dos Advogados, do Tribunal Disciplinar e da Comissão de Auditoria.»

16.

Nos termos do artigo 91.o da Lei dos Advogados:

«1. Têm competência para decidir de processos disciplinares:

2. O Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados aprecia todos os processos na qualidade de órgão jurisdicional de primeira instância, à exceção dos casos indicados no n.o 3 do artigo 85.o e das audições feitas no âmbito de um recurso de um despacho do Instrutor de Processos Disciplinares de não instauração ou de arquivamento de um processo disciplinar.

3. O Conselho Disciplinar Superior é competente para conhecer:

[…]»

17.

Nos termos do artigo 89.o da Lei dos Advogados:

«Um Conselho Disciplinar deve ser independente no que respeita às suas decisões.»

18.

Nos termos do artigo 88a, n.o 4, da Lei dos Advogados:

«As partes no processo e o Ministro da Justiça podem interpor recurso das decisões e dos despachos que encerram um processo disciplinar, no prazo de 14 dias a contar da data de notificação de uma cópia da decisão ou do despacho, juntamente com a respetiva fundamentação e instruções relativas ao prazo e à forma de interposição do recurso.»

19.

Nos termos do artigo 91c da Lei dos Advogados:

«O recurso de cassação deve ser interposto no Supremo Tribunal por intermédio do Conselho Disciplinar Superior no prazo de 30 dias a contar da data de notificação da decisão, juntamente com a respetiva fundamentação.»

20.

Nos termos do artigo 95n da Lei dos Advogados:

«Nos processos não regidos pela presente lei, são aplicáveis mutatis mutandis aos processos disciplinares as seguintes disposições:

1) o Código de Processo Penal;

2) os capítulos I a III do Código Penal.»

21.

Nos termos do artigo 100.o, § 8, do Kodeks postępowania karnego (a seguir «Código de Processo Penal»):

«Após a prolação ou a notificação da decisão e do despacho, as partes no processo devem ser instruídas a respeito do seu direito de interpor recurso e do prazo e forma previstos para o efeito, ou do facto de que a decisão ou despacho não são passíveis de recurso.»

22.

Nos termos do artigo 521.o, n.o 1, do Código de Processo Penal:

«O Procurador‑Geral, assim como o Provedor de Justiça podem interpor recurso de cassação de qualquer decisão final do órgão jurisdicional que encerre o processo.»

23.

Em 20 de julho de 2017, a Procuradoria Nacional pediu ao Instrutor de Processos Disciplinares da Ordem dos Advogados de Varsóvia a instauração de um processo disciplinar a R. G., o advogado do anterior Presidente do Conselho Europeu, Donald Tusk. Segundo a Procuradoria Nacional, R. G. excedeu os limites da liberdade de expressão dos advogados quando comentou publicamente, em 10 e 11 de outubro de 2016, a possibilidade de o seu cliente vir a ser acusado da prática de um crime. Do ponto de vista da Procuradoria Nacional, as declarações feitas por R. G. podem constituir um crime de ameaças e uma falta disciplinar.

24.

Em 7 de novembro de 2017, o Instrutor de Processos Disciplinares da Ordem dos Advogados de Varsóvia recusou dar início a um inquérito disciplinar. Em 23 de maio de 2018, em sede de recurso interposto pela Procuradoria Nacional, esse despacho foi anulado pelo Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia. O processo foi remetido ao Instrutor de Processos Disciplinares.

25.

Em 18 de junho de 2018, o Instrutor de Processos Disciplinares abriu um inquérito disciplinar contra R. G. pelos factos acima mencionados. Em 28 de novembro de 2018, o Instrutor de Processos Disciplinares decidiu arquivar o inquérito ao concluir que o ato em questão não constituía uma infração disciplinar. Em 13 de junho de 2019, na sequência de um recurso interposto pela Procuradoria Nacional e pelo Ministro da Justiça, esse despacho foi anulado pelo Conselho Disciplinar. O processo foi remetido, pela segunda vez, ao Instrutor de Processos Disciplinares para nova apreciação.

26.

Em 8 de agosto de 2019, o Instrutor de Processos Disciplinares voltou a arquivar o inquérito disciplinar relativo a R. G. Tanto a Procuradoria Nacional como o Ministro da Justiça recorreram desse despacho. Face ao exposto, afigura‑se que esta questão está atualmente pendente, pela terceira vez, no Conselho Disciplinar.

27.

Atentas estas circunstâncias factuais e jurídicas, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:

28.

Apresentaram observações escritas a Procuradoria Nacional, os Governos neerlandês e polaco, bem como a Comissão Europeia.

29.

Em 16 de fevereiro de 2021, o Conselho Disciplinar respondeu ao pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça feito em conformidade com o artigo 101.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

30.

As presentes conclusões encontram‑se estruturadas da seguinte forma. Começarei por analisar se o Tribunal Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia é um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.o TFUE (A). Em seguida, abordarei a primeira questão relativa à aplicabilidade da Diretiva Serviços e do artigo 47.o da Carta aos processos disciplinares contra advogados (B), antes de me debruçar sobre a segunda a quarta questões relativas aos poderes do Tribunal Disciplinar para garantir o cumprimento do direito da União (C).

31.

Segundo jurisprudência constante, para apreciar a natureza de «órgão jurisdicional» do órgão de reenvio na aceção do artigo 267.o TFUE, questão que é unicamente do âmbito do direito da União, o Tribunal de Justiça tem em conta um conjunto de elementos, como a origem legal desse órgão, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo referido órgão, das regras de direito, bem como a sua independência ( 4 ).

32.

O Conselho Disciplinar satisfaz a maioria destas condições. Tal como explicado no seu despacho de reenvio, e não contestado por nenhuma das partes interessadas, o Conselho Disciplinar foi criado pela Lei dos Advogados; tem caráter permanente; aplica regras processuais previstas na Lei dos Advogados e no Código de Processo Penal; as suas decisões são vinculativas e têm força executória. Além disso, a jurisdição do Conselho Disciplinar sobre os litígios de natureza disciplinar que lhe são confiados pela legislação nacional tem caráter vinculativo.

33.

No entanto, embora a Comissão considere que o Conselho Disciplinar é, por isso um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.o TFUE, tanto a Procuradoria Nacional como o Governo polaco discordam desta conclusão.

34.

Segundo a Procuradoria Nacional, o Conselho Disciplinar não é um órgão jurisdicional, atendendo à fase em que o processo disciplinar em causa se encontra e o objeto do litígio. No quadro do processo principal, o Instrutor de Processos Disciplinares da Ordem dos Advogados de Varsóvia ainda não acusou R. G. de ter cometido uma infração disciplinar. Como tal, ainda não se deu início à fase do processo destinada à audição de ambos os lados do litígio. Além disso, ao analisar o despacho de arquivamento do processo disciplinar emitido pelo Instrutor de Processos Disciplinares, o Conselho Disciplinar não tem por objetivo decidir sobre o direito de R. G. a exercer a sua atividade profissional ao abrigo do capítulo III da Diretiva Serviços, mas apenas verificar se o despacho que impede uma decisão sobre a responsabilidade disciplinar de R. G. foi bem fundamentado.

35.

Segundo o Governo polaco, não só o Conselho Disciplinar não é um órgão jurisdicional na aceção do artigo 179.o da Constituição polaca, como também não pode ser considerado independente para efeitos do artigo 267.o TFUE. Em primeiro lugar, os membros do Conselho Disciplinar são eleitos, por um mandato renovável de quatro anos, pela Assembleia Geral da Ordem dos Advogados em causa. Assim, os juízes em exercício no Conselho Disciplinar decidem sobre processos disciplinares que dizem respeito aos seus próprios colegas, graças aos quais foram eleitos e podem eventualmente ser reeleitos. Em segundo lugar, os membros do Conselho Disciplinar não beneficiam de qualquer garantia relativamente ao seu mandato. Estes podem ser destituídos antes do final do seu mandato pelo órgão que os elegeu, nomeadamente a Assembleia Geral que inclui todos os advogados das Ordens de Advogados em causa. Em terceiro lugar, é duvidoso que estes juízes em exercício no Tribunal Disciplinar sejam impermeáveis a elementos externos. No presente caso, o Presidente do Conselho Disciplinar, apesar de não ser membro da secção, terá informado as partes no processo de que poderiam impugnar a suspensão da instância para efeitos do pedido de decisão prejudicial, ao passo que a secção de julgamento considerou que o despacho de reenvio não podia ser impugnado.

36.

Em suma, enquanto a Procuradoria Nacional contesta a existência de um processo pendente no Tribunal Disciplinar que revista uma verdadeira natureza contraditória, o Governo polaco considera que este órgão não é independente. Abordarei estes dois pontos de seguida.

37.

Para que exista um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE, esta disposição exige que o processo revista natureza contraditória. Apesar de fazer parte dos critérios de Dorsch ( 5 ), é talvez justo reconhecer que esta condição não tem sido uma condição intransponível. O Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado que não se trata de um critério absoluto ( 6 ).

38.

Além disso, os órgãos jurisdicionais nacionais só podem recorrer ao Tribunal de Justiça se perante eles se encontrar pendente um litígio e se forem chamados a pronunciar‑se no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional ( 7 ). Dentro destes limites, compete, não obstante, unicamente ao órgão jurisdicional nacional decidir em que fase processual do processo principal, exatamente, considera adequado colocar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça ( 8 ). O Tribunal de Justiça exige apenas que o litígio esteja pendente aquando do pedido de decisão prejudicial ( 9 ).

39.

No processo em apreço, a Procuradoria Nacional alega que o processo pendente no Conselho Disciplinar não tem natureza contraditória, visto que o «litígio» se refere a um despacho (do Instrutor de Processos Disciplinares) de encerramento de um processo disciplinar (ao contrário de um despacho que dá início a um tal processo ou impõe uma sanção disciplinar efetiva). Desta forma, parece sugerir‑se que o processo se encontra numa fase inicial, não tendo ainda havido lugar a quaisquer trocas diretas entre R. G. e os órgãos disciplinares competentes. Não há, portanto, um verdadeiro litígio pendente.

40.

Discordo.

41.

A Procuradoria Nacional parece confundir dois aspetos: a existência de um processo com natureza contraditória entre algumas partes e a necessidade de existir um litígio muito específico entre duas partes concretas. Nesta base, a Procuradoria Nacional sugere, no essencial, que visto que não existe um «julgamento completo» quanto ao mérito no âmbito do processo disciplinar entre duas partes específicas, então, não existe um litígio real, e como tal, o processo não tem natureza contraditória.

42.

No entanto, para que haja um litígio com natureza contraditória, a jurisprudência acima referida apenas exige um efetivo litígio relativo a uma norma jurídica e à sua aplicação entre algumas partes ( 10 ). Deste ponto de vista, há claramente um litígio com natureza contraditória, uma vez que as partes incluem o Instrutor de Processos Disciplinares, por um lado, e a Procuradoria Nacional e o Ministro da Justiça, por outro, e o litígio é submetido à apreciação de uma terceira parte, a saber o Conselho Disciplinar. A questão de saber se, do ponto de vista técnico, R. G. já é uma parte no litígio, e a fase em que, ao abrigo da legislação nacional, lhe é permitido ter plenos direitos enquanto arguido, é, para efeitos da existência de um verdadeiro litígio com natureza contraditória, irrelevante.

43.

O mesmo é válido relativamente à fase do processo: também aqui, quanto à admissibilidade, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não define a fase exata do processo nacional em que deve ser apresentado o pedido de decisão prejudicial. É apenas necessário existir um efetivo litígio ( 11 ) entre algumas partes, o que, para efeitos do processo principal, parece claramente ser o caso.

44.

Por conseguinte, a meu ver, não há dúvida de que, no âmbito do processo principal, há um litígio com natureza contraditória, na aceção do artigo 267.o TFUE.

45.

O conceito de «independência» tem duas vertentes. Em primeiro lugar, no que diz respeito à independência externa, é jurisprudência constante que o organismo em causa deve poder exercer as suas funções com total autonomia, sem estar submetido a nenhum vínculo hierárquico ou de subordinação em relação a quem quer que seja e sem receber ordens ou instruções de qualquer origem, e esteja, assim, protegido contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de afetar a independência de julgamento dos seus membros e influenciar as suas decisões ( 12 ).

46.

A inamovibilidade dos membros da instância em causa constitui uma garantia inerente à independência dos juízes, na medida em que visa proteger a pessoa daqueles cuja função é julgar ( 13 ). A garantia de inamovibilidade dos membros de um órgão jurisdicional exige, assim, que os casos de destituição dos membros desse organismo sejam previstos por uma regulamentação especial, através de disposições legais expressas que ofereçam garantias que ultrapassem as previstas pelas regras gerais do direito administrativo e do direito do trabalho aplicáveis em caso de destituição abusiva ( 14 ). Estas garantias de independência postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitem afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos particulares, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto ( 15 ).

47.

A segunda vertente do conceito de independência, que é de ordem interna, está essencialmente relacionada com a imparcialidade. Esta visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos seus interesses respetivos, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige o respeito pela objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio que não seja a estrita aplicação da regra de direito. Assim, o conceito de «independência», que é inerente à missão de julgar, implica, acima de tudo, que a instância em questão tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão que é objeto de recurso ( 16 ).

48.

No caso vertente, o Governo polaco identificou, essencialmente, dois elementos relativos à composição do Conselho Disciplinar como potencialmente problemáticos do ponto de vista da independência: a alegada inexistência de inamovibilidade dos seus membros e o facto de o Conselho Disciplinar ser composto por advogados, membros da Ordem, que agem, de certa forma, como «juízes não profissionais» em vez de juízes profissionais.

49.

Não posso senão concordar com o Governo polaco no que se refere à importância da independência judicial e ao imperativo para um organismo, que pretenda ser considerado um «órgão jurisdicional» digno desse nome, de cumprir todos os requisitos relativos tanto à dimensão externa como à dimensão interna do conceito de independência judicial. Contudo, no caso em apreço, na sequência dos esclarecimentos feitos pelo órgão jurisdicional de reenvio, não vejo por que razão o Conselho Disciplinar não preenche esses critérios para efeitos do artigo 267.o TFUE.

50.

Em primeiro lugar, começando com a alegada inexistência de inamovibilidade dos membros do Conselho Disciplinar, o artigo 11.o, n.o 4, da Lei dos Advogados estabelece expressamente que os membros individuais dos órgãos da Ordem, incluindo o Conselho Disciplinar, que é um desses órgãos, podem ser destituídos antes do termo dos seus mandatos pelo órgão que os elegeu, nomeadamente a Assembleia Geral da Ordem dos Advogados ( 17 ).

51.

Parecem não existir, todavia, outras disposições legais, ou pelo menos nenhuma que tenha sido apresentada ao Tribunal de Justiça por quaisquer das partes interessadas, que possam dar uma expressão específica às questões de saber quando, como e por que razão os membros do Conselho Disciplinar podem ser destituídos. A ausência de tais disposições poderá sugerir que os procedimentos para destituição dos membros não foram previstos por uma regulamentação especial, aplicando‑se, ao invés, as regras gerais do direito administrativo e do direito do trabalho. Consequentemente, a destituição dos seus membros não está limitada a determinadas hipóteses excecionais, como é exigido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para ser qualificado como «órgão jurisdicional» ( 18 ).

52.

No entanto, no pedido de esclarecimentos apresentado pelo Tribunal de Justiça, o Conselho Disciplinar declarou que o artigo 11.o, n.o 4, da Lei dos Advogados foi sempre uma letra morta da lei e que nunca foi aplicado. Não existe nenhuma disposição que especifique de que forma e quando poderá a Assembleia Geral da Ordem de Advogados destituir um membro do Conselho Disciplinar antes do termo do seu mandato. Segundo o Conselho Disciplinar, decorre igualmente do artigo 58.o, n.o 13, da Lei dos Advogados que uma pessoa em funções no Conselho Disciplinar não pode ser destituída antes do termo do seu mandato. De igual forma, as regras de procedimento da Assembleia Nacional da Ordem não contêm qualquer disposição relativamente à destituição dos membros do Conselho Disciplinar. Por último e em todo o caso, a Assembleia da Ordem de Varsóvia nunca destituiu um membro do Conselho Disciplinar.

53.

A meu ver, o Conselho Disciplinar forneceu elementos suficientes para demonstrar que o artigo 11.o, n.o 4, da Lei dos Advogados é ineficaz. Afigura‑se, deste modo, que os membros do Conselho Disciplinar são, de facto, inamovíveis e, consequentemente, a independência externa deste tribunal quanto à inamovibilidade dos seus membros não é uma questão que se coloque.

54.

Em segundo lugar, foi também sugerido, desta vez no que diz respeito à independência interna e à imparcialidade, que o Conselho Disciplinar não é independente por ser composto por advogados, membros da Ordem, e não juízes profissionais. Por esta razão, o Conselho Disciplinar não representa um terceiro independente, mas sim um conjunto de indivíduos que tanto são eleitos como podem ser reconduzidos, e, por conseguinte, possivelmente influenciados pelos seus pares.

55.

Com efeito, ocasionalmente são manifestadas preocupações no que se refere a processos, em particular processos disciplinares, que são instaurados por pares. Tais preocupações vão desde alegações de corporativismo dentro de uma profissão à probabilidade de ocorrerem conflitos de interesses. Num dos extremos, é criticada a «falsa solidariedade profissional», nomeadamente pelo mundo exterior, por vezes insatisfeito com o resultado de processos disciplinares individuais e muitas vezes acreditando que as sanções são demasiado brandas, sugerindo mesmo que não é possível um julgamento independente nestes sistemas devido à «proteção mutuamente assegurada» no seio da profissão. No outro extremo, é por vezes sugerido, mais frequentemente talvez a partir do interior da própria profissão, que um órgão disciplinar composto desta forma não foi, num caso concreto, imparcial devido a afetos pessoais, ligações, ou ressentimentos, resultando num interesse especial em ver um colega sancionado.

56.

Salvo se e enquanto nenhuma destas alegações gerais for comprovada através da lei, ou através da prática e na aplicação da mesma ( 19 ), de modo a que a independência de um órgão judicial possa ser posta em causa, considero que tais insinuações e conjeturas são de pouca importância para efeitos da apreciação da questão de saber se um órgão nacional pode ou não ser qualificado como órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE. Tal como sugeri recentemente, a apreciação da independência ao abrigo do artigo 267.o TFUE exige que o conceito de órgão jurisdicional seja examinado a nível estrutural, institucional. Por outras palavras, é examinado através da observação do órgão jurisdicional de reenvio enquanto tal, tendo simultaneamente em conta a função que este órgão é chamado a desempenhar nas circunstâncias específicas de um processo ( 20 ).

57.

Não compreendo por que razão, em termos estruturais, os órgãos jurisdicionais compostos por «juízes não profissionais» não podem ser considerados, por si só, como um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE, desde que evidentemente, no âmbito da sua atividade profissional, respeitem todos os requisitos da independência judicial. Por outras palavras, a exigência de independência é exatamente a mesma para qualquer órgão jurisdicional, quer seja composto por «juízes profissionais» ou «juízes não profissionais», ou uma combinação de ambos.

58.

Importa recordar que, por defeito, é da competência de cada Estado‑Membro decidir sobre a estrutura do sistema judicial nacional ( 21 ). Neste âmbito, como certamente acontece em diversos Estados‑Membros, as questões relativas à disciplina dos membros de certas profissões são julgadas pelos membros dessas mesmas profissões, e, portanto, por juízes «não‑profissionais». Isto tende a acontecer em diversas profissões «liberais» como os médicos, os veterinários, os dentistas, os arquitetos, os farmacêuticos ou, no caso em apreço, os advogados. Os benefícios de tal escolha institucional são bastante claros: o conhecimento necessário em matéria de exigências e disciplina profissionais no domínio, muitas vezes complexo, relevante ( 22 ).

59.

No passado, o Tribunal de Justiça não hesitou em responder a pedidos de decisão prejudicial apresentados por esses órgãos em casos em que os requisitos do artigo 267.o TFUE foram considerados como estando preenchidos. Em alguns casos, o Tribunal de Justiça encetou uma discussão pormenorizada acerca da natureza do órgão em questão, como, por exemplo, no que diz respeito à Netherlands Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde (Comissão de recurso para a medicina geral) ( 23 ) ou ao Italian Consiglio Nazionale Forense (Conselho Nacional Forense italiano ( 24 ). Noutros casos, o Tribunal de Justiça respondeu à(s) questão(ões) colocada(s) sem primeiro examinar se foram submetidas por um «órgão jurisdicional». Foi o que aconteceu, por exemplo, no que diz respeito à Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission für Rechtsanwälte (Comissão superior disciplinar dos advogados, Áustria) ( 25 ), uma Câmara disciplinar local dos dentistas em França ( 26 ), ou um Conselho de recurso belga da Ordem dos Arquitetos ( 27 ). No entanto, o Tribunal de Justiça não hesitou em rejeitar um pedido de decisão prejudicial por considerar que o órgão jurisdicional de reenvio carecia de independência ( 28 ).

60.

A conclusão a retirar de todos estes casos, no que respeita a órgãos jurisdicionais compostos por «juízes não profissionais» ( 29 ), traduz‑se na razão pela qual a apreciação dos critérios de independência é realizada ao abrigo do artigo 267.o TFUE. Esta apreciação, embora tendo no seu cerne o mesmo critério de independência do que outras disposições de direito da União, não se trata, ao contrário, por exemplo, do artigo 47.o da Carta, de uma identificação meticulosa de qualquer violação individual dos direitos individuais decorrentes do direito da União ( 30 ). O objetivo desta apreciação nos termos do artigo 267.o TFUE consiste em identificar os parceiros institucionais adequados nos Estados‑Membros que poderão dialogar com o Tribunal de Justiça a fim de assegurar uma interpretação uniforme do direito da União. Com efeito, com o objetivo de assegurar o correto funcionamento da ordem jurídica da União, o Tribunal de Justiça deverá ter a possibilidade de se pronunciar sobre as questões de interpretação e de validade do direito da União decorrentes de processos nacionais que possam afetar o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União ( 31 ).

61.

Neste contexto, o Governo polaco não explicou, para além de meras declarações abstratas baseadas em conjeturas, por que razão o Conselho Disciplinar não cumpre a exigência de independência, inerente ao conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.o TFUE. Na sequência dos esclarecimentos prestados pelo Conselho Disciplinar, não se afigura que este último careça de independência (externa ou interna) de modo a não poder recorrer ao Tribunal de Justiça sob a forma de um pedido de decisão prejudicial.

62.

Por conseguinte, sou da opinião de que o Conselho Disciplinar (da Ordem dos Advogados de Varsóvia) tem legitimidade para submeter o litígio no processo principal ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 267.o TFUE.

63.

Cabe recordar, a título preliminar, que, segundo jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob sua responsabilidade e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( 32 ).

64.

Neste contexto, tanto a Procuradoria Nacional como o Governo polaco consideram que o presente pedido de decisão prejudicial é inadmissível, uma vez que não é necessária uma resposta para dirimir o litígio no processo principal. Estas mesmas partes defendem que a segunda a quarta questões são inadmissíveis, visto que o órgão jurisdicional de reenvio está unicamente preocupado com a fase subsequente do processo principal, nomeadamente um recurso hipotético para a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal). No que diz respeito à primeira questão, ambas as partes interessadas alegam que esta questão é igualmente inadmissível, uma vez que só foi colocada com a finalidade de receber uma resposta à segunda a quarta questões. Além disso, nenhuma disposição de direito da União é, de facto, aplicável ao caso em apreço, pelo que o direito da União não tem qualquer utilidade para R. G.

65.

Não concordo. Na minha opinião, a primeira questão é claramente admissível.

66.

Em primeiro lugar, a nível conceptual, não posso aceitar que a «inadmissibilidade por associação» seja efetivamente sugerida pela Procuradoria Nacional e o Governo polaco. No passado, o Tribunal de Justiça tem, tradicionalmente, observado cada uma das questões submetidas pelos órgãos jurisdicionais de reenvio de forma independente, obviamente na medida em que tais questões possam logicamente ser dissociadas. Cada questão é examinada separadamente com base nos seus próprios méritos, o que muitas vezes leva (como acontece frequentemente na jurisprudência) a que algumas das questões sejam respondidas enquanto outras são declaradas inadmissíveis no âmbito de um único e mesmo processo. Não existe (in)admissibilidade indireta.

67.

Em segundo lugar, a jurisprudência adota uma abordagem bastante generosa da admissibilidade ( 33 ). No que se refere à repartição dos papéis entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, não compete ao Tribunal de Justiça adivinhar as segundas intenções de um órgão jurisdicional nacional. Ainda menos adequado é insinuar a má‑fé por parte do órgão jurisdicional nacional e, com base nessa conjetura, recusar responder a uma questão prejudicial.

68.

Em terceiro lugar, no que se refere ao conteúdo da primeira questão para efeitos de admissibilidade, existe uma ligação suficiente entre os factos deste processo e as disposições nacionais em causa, por um lado, e, a Diretiva Serviços, por outro – cuja interpretação é solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Não é possível afirmar que a primeira questão visa uma interpretação que não tem manifestamente qualquer relação com os factos do processo principal ou o seu fim. Por outras palavras, a primeira questão encontra‑se substancialmente ligada a um instrumento de direito da União claramente identificado, cuja interpretação é solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 34 ).

69.

Em quarto lugar, a questão de saber se o demandante no processo principal poderá beneficiar efetivamente da resposta do Tribunal de Justiça, uma vez proferida uma decisão quanto ao mérito pelo órgão jurisdicional de reenvio, não é relevante para efeitos de admissibilidade ( 35 ). Tornar a admissibilidade dependente de uma determinada resposta quanto ao mérito significa pôr o carro à frente dos bois, para usar uma expressão proverbial ( 36 ).

70.

Em suma, não me parece de modo algum que a resposta à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio relativa à Diretiva Serviços não tenha qualquer relevância para a decisão a proferir pelo referido órgão jurisdicional no processo principal. Por conseguinte, sem prejuízo da apreciação subsequente da admissibilidade da segunda, terceira e quarta questões, a primeira questão é admissível.

71.

Com a primeira parte da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a Diretiva Serviços, em especial atento o n.o 6 do seu artigo 10.o, é aplicável aos processos relativos à responsabilidade disciplinar de um advogado que poderão, em última análise, conduzir a uma decisão como a que resulta no seu afastamento da Ordem. Em caso de resposta afirmativa, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, na segunda parte da sua questão, se a Carta, incluindo o seu artigo 47.o, é aplicável aos processos acima referidos, tramitados nos conselhos disciplinares dos advogados.

72.

A meu ver, a resposta a ambas as partes desta questão deve ser afirmativa. Para explicar por que razão creio que se deve responder afirmativamente, devo analisar primeiramente os respetivos âmbitos de aplicação da Diretiva Serviços e da Diretiva 98/5/CE ( 37 ) (a), antes de me debruçar sobre a aplicabilidade da Diretiva Serviços aos serviços jurídicos e, em particular, aos processos disciplinares contra advogados (b).

73.

Segundo o Governo polaco, o direito da União não é aplicável ao caso em apreço. Em especial, a Diretiva Serviços não é aplicável, uma vez que a Diretiva 98/5 constitui uma lex specialis e que esta lex specialis não é materialmente aplicável ao caso.

74.

Não concordo.

75.

Nos termos do n.o 1 do artigo 3.o da Diretiva Serviços, «sempre que haja conflito entre uma disposição da presente diretiva e um outro instrumento comunitário que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, as disposições desse instrumento comunitário prevalecem e aplicam‑se a esses domínios ou profissões específicos». O artigo 3.o, n.o 1, menciona igualmente quatro desses atos secundários de direito da União ( 38 ). Embora a Diretiva 98/5 não seja um deles, a lista de atos mencionada neste artigo não é exaustiva ( 39 ).

76.

Com efeito, quanto ao seu conteúdo, a Diretiva 98/5 rege as regras profissionais e deontológicas (artigo 6.o) e os processos disciplinares (artigo 7.o) de advogados que exercem num Estado‑Membro diferente daquele em que obtiveram a sua qualificação profissional. Em especial, o artigo 7.o regula os respetivos poderes e deveres disciplinares das autoridades competentes de origem e de acolhimento. O seu artigo 9.o exige que as decisões de revogação da inscrição de advogado e as decisões que impõem sanções disciplinares sejam fundamentadas. Além disso, estas decisões são suscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno.

77.

No entanto, para além disso, continuo perplexo com o argumento avançado pelo Governo polaco. Tenho dificuldade em compreender de que forma uma lex specialis, nomeadamente a Diretiva 98/5, que claramente não é aplicável a um advogado nacional, pode impedir a aplicação de uma lex generalis, ou seja, a Diretiva Serviços, que é claramente aplicável, tanto ratione personae como ratione materiae.

78.

Em primeiro lugar, o capítulo III da Diretiva Serviços, relativo à liberdade de estabelecimento, é também aplicável a situações puramente internas, e, desta maneira, à prestação de serviços jurídicos por advogados que não tenham exercido o seu direito à livre circulação ( 40 ). Assim, por defeito, na medida em que é igualmente aplicável aos serviços jurídicos, o capítulo III da Diretiva Serviços aplica‑se a todos os advogados, independentemente de serem, no que respeita à sua qualificação, advogados «puramente nacionais» ou «transfronteiriços».

79.

Em segundo lugar, no que se refere especificamente aos advogados estrangeiros, a Diretiva Serviços será aplicável, por defeito, apenas na medida em que as suas disposições gerais não tenham sido substituídas, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva Serviços, por uma disposição específica da Diretiva 98/5. Contudo, mesmo no que diz respeito aos advogados estrangeiros, é questionável até que ponto a Diretiva 98/5 dispõe de maneira diferente no que se refere às garantias específicas dos artigos 9.o e 10.o da Diretiva Serviços ( 41 ).

80.

Em terceiro lugar, embora compita ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esta situação, afigura‑se que R. G. não é um advogado estrangeiro, na aceção da Diretiva 98/5 ( 42 ). Na sua qualidade de advogado nacional, a Diretiva Serviços ser‑lhe‑ia aplicável de qualquer forma, enquanto a Diretiva 98/5 não seria de modo algum relevante para o presente processo.

81.

Em suma, em ambos os casos, a Diretiva 98/5 simplesmente não dispõe de forma diferente. Não parece existir um conflito percetível com nenhuma disposição específica do direito da União que regule a questão para efeitos do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva Serviços.

82.

Todas as partes interessadas, bem como o Tribunal de Justiça, concordam que a Diretiva Serviços é aplicável aos serviços jurídicos e que a inscrição na Ordem dos Advogados, para poder exercer, constitui um regime de autorização na aceção desta diretiva. Dito isto, não há acordo quanto à questão de saber se os processos disciplinares fazem parte desse regime de autorização. Enquanto o órgão jurisdicional de reenvio e a Comissão consideram que tais processos fazem parte desse regime de autorização, os Governos neerlandês e polaco discordam.

83.

O artigo 2.o da Diretiva Serviços, que define o âmbito de aplicação material da mesma, estabelece que as disposições relativas ao aconselhamento jurídico são abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. Com efeito, a representação legal é, sem dúvida, um tipo específico de serviço que, devido à sua importância para a boa administração da justiça, é assegurada por uma profissão rigorosamente regulamentada e sujeita a regras deontológicas específicas ( 43 ). O facto é que, embora sujeita a regras específicas, a representação legal constitui um serviço ao abrigo da Diretiva Serviços.

84.

Nos termos do n.o 1 do artigo 9.o, os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes: (a) o regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado; (b) a necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral; (c) o objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva.

85.

De acordo com todas as partes interessadas, não há dúvida de que as regras relativas à inscrição na Ordem dos Advogados fazem parte de um regime de autorização na aceção da Diretiva Serviços, uma vez que essas regras dizem respeito ao próprio acesso à profissão de advogado ( 44 ).

86.

No entanto, os processos disciplinares contra um advogado também devem ser considerados outro elemento desse regime de autorização?

87.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio e a Comissão, os processos disciplinares contra um advogado inscrito fazem igualmente parte do regime, uma vez que, na sequência de tais processos, os advogados podem ser suspensos, ou expulsos, e impedidos de se reinscreverem durante 10 anos. Estas medidas representam uma revogação da autorização para efeitos do artigo 10.o, n.o 6, da Diretiva Serviços.

88.

Pelo contrário, segundo os Governos neerlandês e polaco, o processo disciplinar, considerado isoladamente, não é um «regime de autorização» na aceção da Diretiva Serviços, nem faz parte desse regime. Embora uma sanção disciplinar possa eventualmente significar que é impossível continuar a executar o serviço, tal situação não corresponde a uma recusa ou a uma revogação da autorização. Em todo o caso, o artigo 10.o, n.o 6, da Diretiva Serviços não é aplicável ao processo principal, visto que o presente litígio diz respeito à decisão do Instrutor de Processos Disciplinares de arquivar o processo, e não a uma decisão que imponha uma sanção disciplinar. Consequentemente, no âmbito deste processo, não seria possível adotar qualquer decisão de suspensão ou de expulsão do advogado. Além disso, segundo o Governo neerlandês, as regras disciplinares em geral não podem ser consideradas «requisitos» na aceção do artigo 4.o, n.o 7, da Diretiva Serviços.

89.

Concordo com o órgão jurisdicional de reenvio e a Comissão.

90.

É certo que a Diretiva Serviços não contém nenhuma disposição específica relativa às regras ou aos procedimentos disciplinares. Tal não causa surpresa, uma vez que a Diretiva Serviços (em especial, o capítulo III, mas não se limitando a este capítulo) aplica‑se horizontalmente, sendo, portanto, redigida, em larga medida, em termos gerais e abstratos, e procura salvaguardar a liberdade de estabelecimento dos prestadores e a livre prestação de um vasto leque de serviços.

91.

Concordo que os processos disciplinares contra um advogado, considerados isoladamente, dificilmente podem corresponder a um regime de autorização ao abrigo da Diretiva Serviços. No entanto, não compreendo por que razão tais processos apreciados no contexto da Diretiva Serviços deveriam, alguma vez, ser considerados um regime distinto. Ao invés, do ponto de vista da Diretiva Serviços, esses processos fazem claramente parte de um conjunto de regras relativas ao acesso, ao exercício e, em última instância, à cessação forçada da prestação de serviços.

92.

Nos termos da Diretiva Serviços, os Estados‑Membros não impedirão o acesso a uma atividade abrangida pela Diretiva Serviços, nem o exercício da mesma. Embora a Diretiva Serviços se centre sobretudo o acesso, esta diretiva contém inúmeras disposições que também dizem respeito tanto ao acesso como ao exercício ( 45 ), ou simplesmente ao exercício da liberdade de estabelecimento ( 46 ). Os processos disciplinares visam, de certa forma, assegurar a qualidade do exercício da prestação de aconselhamento jurídico. Nesta dimensão, tais processos podem, de facto, ser considerados um regime mais amplo que regula o acesso e o exercício deste tipo de serviço. Isto significa que as regras disciplinares e a sua aplicação no âmbito de processos específicos devem ser «controladas» pela Diretiva Serviços, a fim de assegurar o cumprimento do n.o 2 do artigo 10.o da mesma, relativo aos regimes de autorização.

93.

No entanto, a meu ver, a redação do artigo 10.o, n.o 6, da Diretiva Serviços dissipa qualquer dúvida que persista quanto à questão de saber se as decisões de pôr efetivamente «termo» ao acesso e ao exercício de um certo tipo de serviços também estão ou não incluídas. Este artigo tem a seguinte redação: «exceto em caso de concessão de uma autorização, qualquer decisão das autoridades competentes, nomeadamente a recusa ou a revogação da autorização, deve ser cabalmente fundamentada e deve ser passível de impugnação junto dos tribunais ou de outras instâncias de recurso» ( 47 ).

94.

Tendo em conta tal redação, e a lógica subjacente à Diretiva Serviços, não compreendo como é possível razoavelmente afirmar que uma decisão de expulsão de um advogado não corresponde a uma revogação da sua autorização para exercer e, deste modo, prestar serviços jurídicos. A revogação de uma autorização já concedida constitui simplesmente o cancelamento do acesso já concedido. Esta disposição redigida em termos amplos sugere não só que qualquer decisão (desfavorável) relativa ao acesso ou ao exercício de um serviço é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva Serviços, mas também que deve ser passível de impugnação.

95.

Esta conclusão não se altera com a referência feita pelo Governo polaco ao artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva Serviços, que estabelece que esta última diretiva «não afeta as regras dos Estados‑Membros em matéria de direito penal». Os processos disciplinares não são, em si mesmos, idênticos ao direito penal e aos processos penais. Além disso, mesmo que o fossem, quod non, o n.o 5 do artigo 1.o especifica que «os Estados‑Membros não podem restringir a liberdade de prestação de serviços mediante a aplicação de disposições de direito penal que regulamentem ou afetem especificamente o acesso ou o exercício de uma atividade de prestação de serviços, contornando as regras estabelecidas na presente diretiva» ( 48 ).

96.

Do mesmo modo, não vejo qualquer força no argumento avançado pelo Governo polaco, segundo o qual ainda não foi imposta a R. G. qualquer decisão de expulsão do mesmo da Ordem dos Advogados, e de que tal decisão não pode efetivamente ser imposta no processo específico relativo à impugnação do despacho do Instrutor de Processos Disciplinares de não instaurar um processo por alegada ofensa disciplinar.

97.

A este respeito, basta observar que o âmbito normativo de um instrumento de direito da União não pode ser definido ex post facto de uma forma dependente do resultado, sendo o caso abrangido ou não pelo âmbito de aplicação do direito da União consoante a eventual condenação ou absolvição de uma pessoa ( 49 ). Em geral, o facto de determinados processos integrarem o âmbito de aplicação rationae materiae de um instrumento de direito da União é suficiente para que a totalidade desses processos, independentemente do resultado final ou da fase em que são encerrados, seja igualmente abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

98.

Em suma, em resposta à primeira parte da primeira questão, o capítulo III da Diretiva Serviços é igualmente aplicável, como parte integrante de um regime de autorização que regula o exercício da atividade de advogado, a processos disciplinares instaurados contra advogados, cujo resultado pode afetar a capacidade permanente destes advogados para prestar serviços jurídicos ao abrigo da Diretiva Serviços.

99.

A resposta à segunda parte da primeira questão, que indaga acerca da aplicabilidade da Carta, em especial o artigo 47.o, ao processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio, é simples.

100.

É jurisprudência constante que os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União são aplicáveis em todas as situações reguladas pelo direito da União. Quando uma regulamentação nacional se enquadra no âmbito de aplicação desse direito, o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial, deve fornecer todos os elementos de interpretação necessários à apreciação, pelo órgão jurisdicional nacional, da conformidade desta regulamentação com os direitos fundamentais cujo respeito assegura ( 50 ).

101.

Assim, desde que a Diretiva Serviços seja aplicável, a Carta, incluindo o seu artigo 47.o, é, em princípio, igualmente aplicável ao caso. Tal significa que o órgão jurisdicional de reenvio deve aplicar o artigo 47.o da Carta ao processo nele pendente.

102.

No entanto, como foi suscitado pela Procuradoria Nacional e o Governo polaco nas suas observações a respeito da admissibilidade, é certo que não é inteiramente claro qual o direito individual decorrente do direito da União que poderá estar especificamente em causa no processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, embora o resultado futuro do processo principal possa eventualmente ter consequências prejudiciais para a situação jurídica de R. G. (sujeito, consequentemente, a processos disciplinares), foi referido que R. G. ainda não é parte no processo principal. O processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio parece opor o Instrutor de Processos Disciplinares, por um lado, e a Procuradoria Nacional e o Ministro da Justiça, por outro ( 51 ). Assim, não é imediatamente evidente qual destas partes (aparentemente, entidades de direito público), será titular de direitos fundamentais, no processo principal, ao abrigo da Carta.

103.

Seja como for, mesmo que o artigo 47.o da Carta não fosse aplicável no órgão jurisdicional de reenvio devido à inexistência de impacto sobre um determinado direito individual garantido pela Carta, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, o artigo 19.o, n.o 1, TUE, cujo conteúdo é essencialmente igual ao do artigo 47.o da Carta ( 52 ), continua a ser aplicável ( 53 ). Contrariamente ao artigo 47.o da Carta, é, de facto, suficiente, para que o artigo 19.o, n.o 1, TUE seja aplicável, que o órgão jurisdicional nacional possa ser chamado a pronunciar‑se sobre questões relacionadas com a aplicação ou a interpretação do direito da União ( 54 ).

104.

Não há dúvida de que, tendo em conta igualmente a conclusão anterior relativa à aplicabilidade da Diretiva Serviços ao processo perante o Tribunal Disciplinar em geral, o órgão jurisdicional de reenvio pode ser chamado a pronunciar‑se sobre o direito da União a este respeito.

105.

Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente ao Tribunal de Justiça se deve deixar de aplicar as disposições nacionais que estabelecem a competência do órgão [nomeadamente, a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal)] para apreciar o recurso cassação de um despacho deste mesmo órgão jurisdicional de reenvio (ou de uma reclamação de um despacho que nega provimento a tal recurso) quando este órgão não é independente e imparcial na aceção do artigo 47.o da Carta. Será, então, dever do órgão jurisdicional de reenvio remeter os recursos de cassação para apreciação ao órgão jurisdicional anteriormente competente [nomeadamente, a Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Penal do Supremo Tribunal)]?

106.

Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta mais especificamente se pode (ou, se for disso caso, deve) ignorar a posição jurídica expressa pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) no que respeita ao direito de interpor recurso de cassação do Procurador-Geral (simultaneamente Ministro da Justiça) e do Provedor de Justiça.

107.

Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se pode ignorar o recurso interposto pelo Ministro da Justiça (simultaneamente Procurador-Geral) se esta for a única maneira de assegurar a conformidade do processo com o artigo 47.o da Carta. O órgão jurisdicional de reenvio alerta para o risco de, mesmo em caso de aplicação dos meios a que se referem as segunda e terceira questões, o eventual recurso de cassação interposto pelo Procurador-Geral (simultaneamente Ministro de Justiça) ser, na mesma, apreciado pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal).

108.

É necessário um grande número de informações adicionais para compreender plenamente o alcance da segunda, terceira e quarta questões. Por conseguinte, nas secções que se seguem, começarei por determinar o contexto e as recentes alterações introduzidas no direito e no processo nacionais (1), antes de examinar a admissibilidade destas questões (2). Após reformular estas questões, terminarei recordando os poderes dos órgãos jurisdicionais nacionais que resultam do direito da União e garantem uma proteção jurisdicional efetiva dos direitos decorrentes do direito da União a nível nacional (3).

109.

Há três elementos do contexto jurídico nacional, tal como apresentado pelo órgão jurisdicional de reenvio, que devem ser realçados.

110.

Primeiro, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre se a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) é um órgão jurisdicional independente e imparcial para efeitos do artigo 47.o da Carta ( 55 ). Tendo em conta este acórdão, o Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) [Supremo Tribunal (Secção do Trabalho e da Segurança Social), Polónia] decidiu, em 5 de dezembro de 2019, que a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) não era um órgão jurisdicional independente e imparcial para efeitos do artigo 47.o da Carta ( 56 ). Um dos fatores que levou o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) a esta conclusão foi a influência do poder executivo e, em particular, a do Ministro da Justiça, na composição deste órgão.

111.

Segundo, no que se refere ao papel do Procurador-Geral/Ministro da Justiça ( 57 ), o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o seu papel no âmbito de processos disciplinares contra membros da Ordem de Advogados foi recentemente alargado, na sequência de uma interpretação controversa do direito nacional pela the Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal).

112.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, na jurisprudência da Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Penal do Supremo Tribunal), e também na doutrina jurídica, a posição defendida de forma inequívoca até recentemente era a de que nem o Prokurator Generalny («Procurador‑Geral»), nem o Rzecznik Praw Obywatelskich («Provedor de Justiça») tinham legitimidade, nos termos do artigo 521.o do Código de Processo Penal em conjugação com o n.o 1 do artigo 95.o da Lei dos Advogados, para interpor recurso de cassação de decisões de um conselho disciplinar dos advogados que confirme um despacho do Instrutor de Processos Disciplinares de recusa de início de inquérito ou de arquivamento do mesmo. Esta opinião é partilhada na íntegra pelo órgão jurisdicional de reenvio.

113.

No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio indica igualmente que a posição diametralmente oposta foi adotada na Resolução de 27 de novembro de 2019 pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), em formação composta por sete juízes ( 58 ). De acordo com esta posição, o artigo 521.o do Código de Processo Penal é aplicável a processos disciplinares da Ordem dos Advogados e, por conseguinte, o Procurador‑Geral pode interpor um recurso de cassação de uma decisão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados para confirmar o despacho do Instrutor de Processos Disciplinares de arquivamento de um inquérito disciplinar.

114.

Esta resolução foi aparentemente adotada num processo diferente, se bem que relativamente ao mesmo advogado, R. G., no qual o Instrutor de Processos Disciplinares arquivou igualmente o inquérito disciplinar e o Ministro da Justiça e a Procuradoria Nacional interpuseram também recurso de tal despacho. Nesse processo, o Conselho Disciplinar confirmou o despacho controvertido, mas a sua decisão foi impugnada pelo Ministro da Justiça/Procurador‑Geral através de um recurso de cassação.

115.

Embora não pretenda compreender plenamente todos os detalhes processuais nacionais, entendo que o essencial é que, na sequência de um afastamento da linha jurisprudencial anterior, a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) atribuiu efetivamente o direito de interpor recurso ao Ministro da Justiça/Procurador‑Geral e, indiretamente, a si próprio, a competência para apreciar os recursos de cassação de despachos de arquivamento do Instrutor de Processos Disciplinares.

116.

Terceiro, quando os dois elementos anteriores são combinados, uma alteração processual aparentemente banal na legislação nacional assume uma dimensão totalmente nova. Ao recorrer de forma sistemática ou repetida das decisões de não iniciar processos disciplinares, o Ministro da Justiça/Procurador‑Geral (ou a um procurador nacional agindo sob as suas instruções) poderá efetivamente exercer pressão para instaurar processos disciplinares, ou para que estes sejam prosseguidos (possivelmente de forma interminável) contra certos membros da Ordem. Tais recursos acabarão por ser interpostos num órgão que anteriormente se considerou não ser independente devido, precisamente, ao facto de o poder executivo, e em especial o Ministro da Justiça, exercer uma influência indevida na sua composição ( 59 ).

117.

A Procuradoria Nacional, o Governo polaco e a Comissão consideram inadmissíveis a segunda e terceira questões. Segundo o Governo polaco em particular, estas questões são hipotéticas, uma vez que são prematuras. Se se verificar um recurso de cassação da futura decisão do Conselho Disciplinar, este recurso deverá ser interposto no Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), que atribuirá, em seguida, o caso à secção competente para o apreciar e transferirá o processo à mesma. Por sua vez, a Comissão considera que o Tribunal de Justiça não deve responder a questões puramente hipotéticas que dizem respeito a questões processuais futuras a examinar após o órgão jurisdicional de reenvio ter proferido a sua decisão.

118.

Todas as partes interessadas consideram que a quarta questão é, igualmente, inadmissível. Para o Governo polaco em especial, o direito à ação previsto nos termos do artigo 47.o da Carta não deve ser interpretado no sentido de afastar ou obstar a vias de recurso nos órgãos jurisdicionais com o alegado fim de assegurar às partes que a sua causa é apreciada por um órgão jurisdicional independente. O órgão jurisdicional de reenvio encontrar‑se‑ia na posição de proteger os interesses de uma parte em detrimento da outra, violando assim a própria essência do artigo 47.o da Carta.

119.

Devo admitir que a forma como o órgão jurisdicional de reenvio formulou as questões prejudiciais suscita algumas reservas quanto à admissibilidade da segunda a quarta questões.

120.

Por um lado, uma resposta à segunda a quarta questões pode, de facto, parecer supérflua para efeitos da resolução do processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Através destas questões, o órgão jurisdicional de reenvio parece estar preocupado com a subsequente e potencialmente última etapa do processo judicial nacional. Isto é, todavia, condicionado pela possibilidade de a sua futura decisão no caso em apreço ser posteriormente objeto de recurso de cassação para a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal).

121.

Neste sentido, as segunda a quarta questões são prematuras. O facto de o referido órgão jurisdicional ter de examinar pela terceira vez, no âmbito do mesmo processo, um despacho do Instrutor de Processos Disciplinares a respeito de R. G. não altera a conclusão anterior. No presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio não é confrontado com o problema de o Instrutor de Processos Disciplinares recusar aceitar a sua decisão judicial depois de o processo lhe ter sido remetido. O órgão jurisdicional de reenvio está, de facto, preocupado em saber se o futuro do processo se desenrolará eventualmente perante um terceiro ator sob a forma do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) (mais especificamente, a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), se o órgão jurisdicional de reenvio decidir, desta vez, confirmar o despacho controvertido do Instrutor de Processos Disciplinares.

122.

Assim, embora seja evidente que o órgão jurisdicional de reenvio se encontra numa espécie de ciclo recorrente, a segunda a quarta questões referem‑se, de facto, a um tipo diferente de ciclo que não foi ainda concretizado ( 60 ).

123.

Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio estabeleceu, contudo, determinadas relações relevantes entre as segunda a quarta questões e o processo nele pendente.

124.

No que diz respeito às segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio afirmou que considera necessária uma resposta por parte do Tribunal de Justiça para que possa esclarecer qual o órgão competente para apreciar um eventual recurso de cassação das suas próprias decisões (ou de uma reclamação de uma decisão que nega provimento a esse recurso) devido ao conteúdo da instrução que o tribunal disciplinar está obrigado a fazer aquando da notificação da decisão às partes. Segundo a lei processual nacional, o órgão jurisdicional de reenvio é obrigado, na sua decisão final, a instruir as partes no processo a respeito do prazo para, e da forma de, apresentar um recurso ou a notificá‑las de que não existe, de todo, qualquer direito de recurso. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio pondera a possibilidade de tomar em consideração o Acórdão do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) de 5 de dezembro de 2019 e, consequentemente, dar instruções às partes de que os recursos deverão ser interpostos na Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Criminal do Supremo Tribunal), e não na Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar).

125.

No que se refere à quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio sugeriu que, como resultado do artigo 47.o da Carta, este órgão jurisdicional poderia, ele próprio, abster‑se de apreciar o processo atualmente nele pendente, a fim de bloquear o eventual recurso de cassação subsequente para a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), excluindo assim qualquer possível interferência deste último.

126.

Consequentemente, é certo que as respostas do Tribunal de Justiça às segunda a quarta questões têm algum impacto na resolução do processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Reconheço, todavia, que alguns elementos permanecem pouco claros. Por exemplo, não é imediatamente evidente de que forma, em termos práticos, o órgão jurisdicional de reenvio poderá impedir a interposição de recursos de cassação perante a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), ou mesmo, tendo em conta as observações do Governo polaco a respeito da atribuição de processos no seio do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), de que forma o órgão jurisdicional de reenvio poderá direcionar um processo especificamente para a Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Penal).

127.

Por último, não se pode ignorar o facto de que a segunda a quarta questões são, sob uma certa perspetiva, questões relativas à interpretação da(s) consequência(s) prática(s) de um acórdão anteriormente proferido pelo Tribunal de Justiça, designadamente o Acórdão A. K. e o. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça concluiu que o direito da União opõe‑se a que «a que litígios relativos à aplicação do direito da União possam ser abrangidos pela competência exclusiva de uma instância que não constitui um tribunal independente e imparcial» ( 61 ). Uma vez que o presente processo, como se demonstrou acima, se insere no âmbito de aplicação do direito da União em virtude da Diretiva Serviços, é legítimo que o órgão jurisdicional de reenvio questione essencialmente: bem, então de que forma exatamente devo proceder? De que forma, em termos concretos e práticos, posso garantir o cumprimento do direito da União e respeitar um anterior acórdão do Tribunal de Justiça?

128.

Por conseguinte, na medida em que o âmbito da segunda a quarta questões diz, efetivamente, respeito a matérias que estão pendentes e são pertinentes para a decisão futura do órgão jurisdicional de reenvio, então, nessa medida, estas questões são admissíveis. No entanto, as seguintes características do processo de reenvio prejudicial devem orientar a reformulação destas questões.

129.

Em primeiro lugar, o processo instituído pelo artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução dos litígios que lhes cabe decidir. O processo de reenvio prejudicial não permite que sejam emitidas opiniões consultivas em resposta a questões gerais ou hipotéticas. Pelo contrário, as respostas às questões prejudiciais devem ser necessárias à efetiva solução de um litígio, que o órgão jurisdicional nacional deve poder ter em conta no processo principal ( 62 ).

130.

Decorre, logicamente, do exposto que o alcance de quaisquer eventuais respostas que o Tribunal de Justiça possa fornecer limita‑se ao que o órgão jurisdicional nacional possa fazer num processo nele pendente. Não se pode alargar àquilo que outros órgãos jurisdicionais ou instituições poderão fazer no futuro. Tal impede orientações sobre eventuais atos futuros ou procedimentos de outros órgãos jurisdicionais.

131.

Em segundo lugar, quaisquer orientações que o Tribunal de Justiça possa fornecer, a título prejudicial, limitam‑se estritamente a questões de interpretação do direito da União, e não do direito nacional. Não compete ao Tribunal de Justiça interpretar o direito nacional e, por maioria de razão, arbitrar diferentes correntes interpretativas do direito nacional que surjam a nível interno. Em especial, não compete ao Tribunal de Justiça sugerir qual das interpretações opostas das regras processuais nacionais é correta, e qual a regra exata ou o caminho disponível ao abrigo do direito nacional que um órgão jurisdicional de reenvio deve seguir para garantir o cumprimento do direito da União.

132.

Tendo presentes estes limites, considero que a segunda a quarta questões são admissíveis. Dito isto, estas questões devem ser abordadas com um nível de abstração muito mais elevado e deve ter‑se apenas em consideração os aspetos destas questões relativos ao direito da União, tarefa a que me vou dedicar em seguida.

133.

Através das segunda a quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se este tem o poder, ao abrigo do direito da União, de afastar, a fim de garantir o cumprimento do direito da União: i) a legislação nacional relativa à atribuição de competência (segunda questão); ii) uma interpretação jurídica (normalmente vinculativa) do direito nacional definida por um órgão jurisdicional superior (terceira questão); iii) o recurso ou as observações apresentadas pelo Ministero da Justiça (simultaneamente Procurador-Geral) (quarta questão).

134.

Quanto ao primeiro e segundo pontos, já existe efetivamente uma abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça a este respeito. Em primeiro lugar, de acordo com o Tribunal de Justiça, em virtude do princípio do primado, um órgão jurisdicional nacional deve aplicar integralmente o direito da União e proteger os direitos que este confere aos particulares. Assim, considera‑se inaplicável qualquer disposição eventualmente contrária de direito interno, quer seja esta anterior ou posterior à norma de direito da União. Por outras palavras, seria incompatível com as exigências inerentes à própria natureza do direito da União qualquer disposição de uma ordem jurídica nacional ou qualquer prática, legislativa, administrativa ou judicial, que tivesse como efeito diminuir a eficácia do direito da União pelo facto de recusar ao juiz competente para aplicar esse direito o poder de fazer, no momento exato dessa aplicação, tudo o que é necessário para afastar as disposições legislativas nacionais que eventualmente constituam um obstáculo à plena eficácia das normas da União ( 63 ). A fim de garantir esse cumprimento, o órgão jurisdicional de reenvio pode interpretar as regras nacionais em conformidade com o direito da União ou, se necessário, deixar de aplicar as disposições nacionais que o impedem de garantir o cumprimento ( 64 ).

135.

Em segundo lugar, no que se refere aos pareceres jurídicos ou decisões de órgãos jurisdicionais superiores, é, aliás, também jurisprudência constante que os órgãos jurisdicionais nacionais devem, se for esse o caso, afastar as apreciações do tribunal superior se considerar que estas não são conformes com o direito da União ( 65 ). De certa forma, a lógica e as consequências em ambos os casos são as mesmas: se o órgão jurisdicional de reenvio, ou qualquer órgão jurisdicional que tenha aquele objeto ( 66 ), for impedido de assegurar o pleno cumprimento do direito da União, as fontes de potencial incompatibilidade, sejam de origem legislativa ou de origem jurisprudencial, podem ser afastadas, naturalmente desde que o afastamento dessas fontes seja devidamente fundamentado e explicado ( 67 ).

136.

Ambas as linhas jurisprudenciais acima descritas foram desenvolvidas no âmbito de processos relativos a incompatibilidade individual, sem que tais processos tivessem necessariamente implicações estruturais mais amplas. No entanto, não há dúvida de que a mesma abordagem é aplicável, talvez mesmo a fortiori, no que respeita a questões estruturais, tais como as relativas à legislação que atribui competência a órgãos que carecem completamente de independência, em termos estruturais. A jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma este – alargamento, inteiramente lógico, aliás.

137.

Em primeiro lugar, no seu Acórdão A. K. e o., o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 47.o da Carta opõe‑se a que litígios relativos à aplicação do direito da União possam ser abrangidos pela competência exclusiva de uma instância que não constitui um tribunal independente e imparcial, in casu a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio. Consequentemente, o princípio do primado do direito da União impõe aos órgãos jurisdicionais nacionais que não apliquem a disposição de direito nacional que reserva a competência para conhecer dos litígios à referida instância, de forma a que estes possam ser examinados por um órgão jurisdicional que corresponda às exigências de independência e de imparcialidade e que seria competente no domínio em causa se a referida disposição não obstasse a tal ( 68 ).

138.

Em segundo lugar, mais recentemente, no Acórdão A. B. e o. ( 69 ), o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre a conformidade com o direito da União das alterações da ordem jurídica nacional que privaram o órgão jurisdicional de reenvio da sua competência. O Tribunal de Justiça considerou que, em caso de violação comprovada do artigo 19.o, n.o 1, TUE, o princípio do primado do direito da União deve ser interpretado no sentido de que obriga o órgão jurisdicional de reenvio a não aplicar as alterações em causa, quer estas sejam de origem legislativa ou constitucional, e a continuar, consequentemente, a assumir a competência que tinha para conhecer dos litígios que lhe foram submetidos antes da adoção dessas alterações ( 70 ).

139.

Resulta, com efeito, da jurisprudência descrita do Tribunal de Justiça, confirmada pelos mais recentes acórdãos relativos especificamente à Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), que o órgão jurisdicional de reenvio deve, em virtude do primado do direito da União, afastar a aplicação do direito nacional, incluindo a jurisprudência da Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), aplicando antes o anterior direito nacional em matéria de competência. Embora, tanto no Acórdão A. K. e o. como no Acórdão A. B. e o., o órgão jurisdicional de reenvio não fosse um órgão jurisdicional inferior ( 71 ), não creio que esta diferença seja relevante. O Acórdão A. K. e o. é igualmente relevante para o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.

140.

Em suma, o direito da União autoriza claramente um órgão jurisdicional nacional, nas condições acima descritas, a afastar e a não aplicar a legislação nacional ou pareceres jurídicos de um órgão jurisdicional superior, se essa for a única forma de garantir o cumprimento do direito da União.

141.

O que é, na realidade, nova é a terceira problemática levantada pelo órgão jurisdicional de reenvio na quarta questão, em que este parece perguntar se poderá simplesmente ignorar o recurso nele pendente. Compreendo que o motivo subjacente a esta proposta é a criação de um certo vazio legal. Com efeito, se não houver decisão, não há objeto de recurso. Por conseguinte, não há nada a que se possa potencialmente dar seguimento num órgão jurisdicional não independente.

142.

Apesar da simplicidade fascinante e radical desta ideia, à semelhança aliás do Governo polaco, não posso deixar de propor uma resposta negativa a esta questão. O artigo 47.o da Carta (e, para este efeito, o artigo 19.o, n.o 1, TUE) salvaguarda o direito à ação. Mesmo que o «próximo nível» dentro de uma hierarquia judicial já não cumpra esta norma, esta disposição dificilmente pode ser interpretada como produzindo um efeito em cadeia ao nível inferior, impedindo o órgão jurisdicional nacional de adotar qualquer decisão.

143.

Em meu entender, a razão para tal é bastante simples, mas muito exigente: a proibição de denegatio iustitiae. Desde a introdução do artigo 4.o do Código Civil francês, «um juiz que se recuse a conhecer do mérito, sob pretexto de que a lei é silenciosa, obscura ou defeituosa, pode ser acusado de negação de justiça» ( 72 ).

144.

Embora inicialmente estabelecida no âmbito do direito civil, e, tanto quanto sei, nunca proclamada como fazendo parte do direito da União, esta proibição é hoje um aspeto fundamental da função judicial moderna, que nem o primado do direito da União pode alterar. Um órgão jurisdicional não pode simplesmente permanecer deliberadamente inativo, recusando‑se a proferir uma decisão, porque a lei é defeituosa, ou porque um órgão jurisdicional superior é aparentemente defeituoso. Em vez disso, o sistema já admite que um órgão jurisdicional expresse o seu desacordo, permitindo que um órgão jurisdicional decida sobre um caso e, se necessário, não aplique a legislação nacional ou as orientações de órgãos jurisdicionais superiores, ainda assim, contudo, sempre por via de uma decisão devidamente fundamentada.

145.

Do meu ponto de vista, isto é o mais longe que o Tribunal de Justiça pode ir no que se refere a dar (pelo menos) algumas orientações úteis ao órgão jurisdicional de reenvio, permanecendo dentro dos parâmetros do processo de reenvio prejudicial acima referidos ( 73 ). Repetindo, o papel do Tribunal de Justiça consiste na interpretação do direito da União e não do direito nacional. Além disso, mesmo que se analise a compatibilidade, na prática, de certas regras nacionais com o direito da União, esta apreciação também se tem tradicionalmente limitado a declarações negativas de incompatibilidade, mas sem declarações positivas sobre a forma como a compatibilidade deve ser alcançada em termos específicos. Esta última hipótese é, de facto, da competência exclusiva do órgão jurisdicional de reenvio ou de outras autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.

146.

Reconheço que esta repartição das competências no âmbito do processo de reenvio prejudicial pode não ser ideal para responder àquilo que são essencialmente situações patológicas num Estado‑Membro, em que as regras normais de respeito pelo Direito e de fair‑play parecem estar a degradar‑se. No entanto, em termos realistas, o processo de reenvio prejudicial tem limites inerentes ao seu potencial de resolução de impasses institucionais num contexto tão específico, em que um ou mais atores recusam seguir as orientações emitidas pelo Tribunal de Justiça. Nesses casos, uma intervenção de terceiros e a execução externa dos acórdãos do Tribunal de Justiça, como a prevista nos artigos 258.o a 260.o TFUE, continua a ser uma solução mais adequada, se não a única.

147.

Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia, Polónia) da seguinte forma: