Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-545/24

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ANDREA BIONDI

apresentadas em 18 de dezembro de 2025 (1)

Processo C‑545/24

Utiledulci — Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. — Zona Franca da Madeira

contra

Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (Portugal)]

« Reenvio prejudicial — Regime de auxílios aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira — Regime III — Redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas — Recuperação imediata e efetiva — Recusa em conceder a suspensão do processo de execução fiscal »

I. Introdução

1. Por meio do presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal submete ao Tribunal de Justiça uma questão sobre a interpretação do artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 (2) e sobre o alcance da obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de recuperarem de forma «imediata e efetiva» um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno na sequência de uma decisão da Comissão Europeia adotada nos termos do n.° 1 desta disposição. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em particular, se as garantias processuais previstas pelo direito português a favor do contribuinte, que permitem, em determinadas condições, suspender o processo de execução fiscal, devem ser afastadas, sendo caso disso, a fim de assegurar o cumprimento da referida obrigação (3).

2. Esta questão é suscitada no âmbito de um litígio que opõe a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (a seguir «Autoridade Tributária») à sociedade Utiledulci — Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. — Zona Franca da Madeira (a seguir «Utiledulci»), que surgiu no âmbito de um processo de execução fiscal instaurado contra esta sociedade e destinado à recuperação de auxílios de Estado ilegais.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

3. O considerando 25 do Regulamento (UE) 2015/1589 enuncia:

«[n]os casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, deve ser restabelecida uma concorrência efetiva. Para este efeito, é necessário que o auxílio, acrescido de juros, seja recuperado o mais rapidamente possível. É conveniente que esta recuperação seja efetuada de acordo com o direito processual nacional. A aplicação deste direito processual não deve, ao impedir uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efetiva. Para obter esse resultado, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a eficácia da decisão da Comissão».

4. O artigo 16.°, n.os 1 e 3, deste regulamento, sob a epígrafe «Recuperação do auxílio», dispõe o seguinte:

«1. Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado‑Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário (“decisão de recuperação”). A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito da União.

3. Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia nos termos do artigo 278.° TFUE, a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União».

B. Direito português

5. O artigo 52.° da Lei Geral Tributária (4), aprovada pelo Decreto‑Lei n.° 398/1998, de 17 de dezembro de 1998, enuncia o seguinte:

«1 ‑ A cobrança da prestação tributária suspende‑se no processo de execução fiscal em virtude de pagamento em prestações ou reclamação, recurso, impugnação e oposição à execução que tenham por objeto a ilegalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem n.° 90/436/CEE, de 23 de julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados‑Membros (5).

2 ‑ A suspensão da execução nos termos do número anterior depende da prestação de garantia idónea nos termos das leis tributárias.

3 [...]

4 ‑ A administração tributária pode, a requerimento do executado, isentá‑lo da prestação de garantia nos casos em que a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que não existam fortes indícios de que a insuficiência ou inexistência de bens se deveu a atuação dolosa do interessado.

[...]»

6. O Código de Procedimento e de Processo Tributário (6) regula especificamente os casos de suspensão do procedimento de execução fiscal (7). O artigo 199.° desse código prevê, em particular, que a garantia a prestar para obter a suspensão do processo de execução fiscal pode consistir, nomeadamente, numa garantia bancária, numa caução, num seguro‑caução ou em qualquer outro meio suscetível de assegurar os créditos do exequente.

III. Processo principal e questão prejudicial

7. O litígio no processo principal pode ser resumido do seguinte modo.

8. Em 4 de dezembro de 2020, a Comissão adotou a Decisão 2022/1414 (8) (a seguir «Decisão de 2020»), através da qual, no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes na aceção do artigo 108.°, n.° 1, TFUE, declarou o regime de auxílios a favor da Zona Franca da Madeira (a seguir «Regime ZFM III»), incompatível com o mercado interno, uma vez que tinha sido aplicado por Portugal em violação das decisões de aprovação da Comissão de 2007 e de 2013 (9). Os auxílios em questão consistiam numa redução da taxa do imposto sobre o rendimento aplicável às sociedades beneficiárias. O artigo 5.° da Decisão de 2020 precisava que a recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos no âmbito desse regime era «imediata e efetiva» e que Portugal estava obrigado a executar essa decisão «no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação». Este prazo terminou em 5 de agosto de 2021. O Tribunal Geral negou provimento aos recursos de anulação interpostos por Portugal e pela Região Autónoma da Madeira contra a Decisão de 2022 (10) e esses acórdãos foram confirmados pelo Tribunal de Justiça em sede de recurso (11).

9. Com base na Decisão de 2020, a Autoridade Tributária iniciou, em 2023, um processo de execução fiscal contra a Utiledulci, com o objetivo de recuperar os auxílios concedidos a essa sociedade em aplicação do referido regime (12). Resulta dos autos transmitidos pelo órgão jurisdicional de reenvio que a Utiledulci contestou, por meio de reclamação, o ato que deu início a esse processo, uma vez que não estava prevista a possibilidade de pedir a sua suspensão em aplicação das disposições do direito português. Esta reclamação foi indeferida pela Autoridade Tributária, a qual sustentava que, por força das obrigações decorrentes do princípio do primado do direito da União, e tendo em conta a Comunicação da Comissão sobre a recuperação dos auxílios de Estado ilegais e incompatíveis (13), estava obrigada a não aplicar essas disposições após o termo do prazo de oito meses previsto na Decisão de 2020. A Utiledulci recorreu então para o órgão jurisdicional de reenvio.

10. É nestas circunstâncias que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (Portugal) decidiu suspender a instância e submeter a seguinte questão prejudicial:

«A expressão “recuperação imediata e efetiva” que consta do Art.º 5.° da Decisão [de 2020] e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão” que consta do n.° 3 do Art.º 16.° do Regulamento (UE) 2015/1589, devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela Decisão da Comissão?»

11. A Utiledulci, a Autoridade Tributária, os Governos Belga e Espanhol e a Comissão apresentaram observações escritas e foram ouvidos na audiência de 1 de outubro de 2025.

IV. Análise

A. Quanto à questão prejudicial

12. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições do direito interno que concedem ao contribuinte certas garantias processuais, permitindo, em certas condições, a suspensão do processo de execução fiscal, devem ser afastadas quando, na falta de um procedimento ad hoc previsto pelo direito nacional, esse processo tenha sido iniciado para recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno e tenha expirado o prazo previsto na decisão da Comissão que ordena a sua recuperação.

13. As disposições do direito nacional em questão preveem a faculdade de pedir e obter essa suspensão em caso de contestação da dívida ou de oposição aos atos de execução e em caso de pagamento em prestações, desde que seja prestada uma garantia idónea ou qualquer outro meio para garantir o crédito fiscal ou mesmo não havendo tal garantia, quando o contribuinte demonstre que não está em condições de a prestar. Resulta das observações escritas das partes no processo principal que o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) se pronunciou várias vezes no âmbito de litígios decorrentes da recusa da Autoridade Tributária de proceder à suspensão em aplicação das referidas disposições, anulando a decisão de indeferimento e excluindo o poder dessa autoridade de adaptar o regime legal da execução fiscal, afastando a aplicação das garantias processuais nele previstas (14).

14. Para examinar esta questão, importa, antes de mais, recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao alcance da obrigação que incumbe aos Estados‑Membros por força do artigo 16.° do Regulamento 2015/1589 de recuperar os auxílios objeto de decisões negativas. Esta jurisprudência destaca a necessidade de assegurar a efetividade e a celeridade da recuperação, em conformidade com os objetivos por ela prosseguidos.

15. O Tribunal de Justiça esclareceu que a supressão dos auxílios considerados pela Comissão incompatíveis com o mercado interno, prevista no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, visa restabelecer a situação anterior ao seu pagamento (15). Esse restabelecimento, necessário para manter o efeito útil das disposições dos Tratados em matéria de auxílios de Estado (16), é obtido quando o auxílio, acrescido dos juros de mora, é restituído pelo beneficiário (17) e este é privado da vantagem de que beneficiou no mercado relativamente aos seus concorrentes (18). A recuperação de um auxílio ilegal não constitui, portanto, uma sanção (19), nem visa permitir o pagamento de um crédito à entidade que o concedeu, mas é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade (20) e responde à necessidade de eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem indevidamente concedida ao seu beneficiário (21). Em conformidade com esses objetivos, o Tribunal de Justiça precisou que o Estado‑Membro em questão deve proceder à recuperação efetiva dos montantes em dívida (22).

16. No que diz respeito aos prazos, o Tribunal de Justiça esclareceu que o Estado‑Membro em questão deve proceder à recuperação em tempo útil, ou seja, dentro do prazo fixado na decisão da Comissão ou dentro do prazo posteriormente imposto na mesma (23) e que uma recuperação tardia, fora dos prazos estabelecidos, não satisfaz os requisitos do Tratado (24). O Tribunal esclareceu ainda que não é suficiente tomar medidas destinadas a recuperar um auxílio ilegal, incluindo o início do respetivo processo, sem, todavia, obter a sua restituição efetiva dentro do prazo estabelecido pela decisão da Comissão (25). Por último, o Tribunal precisou que, caso o Estado‑Membro encontre dificuldades que impeçam a recuperação, pode pedir à Comissão uma prorrogação do prazo, justificando os motivos do pedido (26).

17. Em suma, resulta da jurisprudência exposta nos n.os 15 e 16 das presentes conclusões que a obrigação que incumbe ao Estado‑Membro destinatário de uma decisão de recuperação na aceção do artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589 de tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio junto do beneficiário constitui uma obrigação de resultado (27), a alcançar dentro dos prazos fixados pela Comissão.

18. No que diz respeito aos auxílios ilegalmente concedidos no quadro do regime ZFM III, a Decisão de 2020 fixou um prazo de oito meses a contar da sua notificação. É, portanto, nesse prazo que, à luz do artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 e da jurisprudência recordada, a recuperação dos referidos auxílios devia ocorrer. À luz da jurisprudência acima recordada, não é convincente a interpretação proposta pelo Governo Belga nas suas observações apresentadas no Tribunal de Justiça, segundo a qual esse prazo deve ser entendido como se referindo apenas ao início dos procedimentos destinados à execução da decisão (28). Uma tal interpretação, que vai no sentido de prolongar a vantagem concorrencial indevida dos beneficiários dos referidos auxílios, é contrária à finalidade da obrigação de recuperação imposta a Portugal e prejudicaria manifestamente os termos e o alcance da Decisão de 2020 (29).

19. No que diz respeito à modalidade de recuperação, em conformidade com o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589, a recuperação deve ser efetuada segundo o procedimento previsto na legislação do Estado‑Membro em questão. Na falta de normas fixadas pelo direito da União nesta matéria, este reconhece aos Estados‑Membros a liberdade de escolherem os meios através dos quais executarão a obrigação de recuperação (30), a qual deverá ser feita no respeito das particularidades dos diferentes procedimentos instituídos para esse efeito (31).

20. A aplicação dos procedimentos nacionais está, porém, submetida à condição de permitirem a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão (32), condição essa que, como esclarecido pelo Tribunal, «reflete as exigências do princípio da efetividade» (33). A liberdade na escolha dos meios pelos quais se procede à recuperação não pode, portanto, ser considerada absoluta. As medidas escolhidas não podem pôr em causa o alcance e a eficácia do direito da União (34) e não podem tornar praticamente impossível a recuperação exigida por esse direito (35). O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer, a este respeito, que as disposições nacionais que não permitem a execução imediata e efetiva da decisão de recuperação não devem, em princípio, ser aplicadas (36). Por último, o Tribunal de Justiça precisou que a inexistência de uma regulamentação específica no ordenamento jurídico nacional que regule a recuperação «não pode obstar à plena aplicação do direito [da União] e, por isso, não tem qualquer influência na obrigação de proceder à recuperação dos auxílios em questão» (37).

21. Daqui resulta que, no domínio dos auxílios de Estado, a autonomia processual reconhecida aos Estados‑Membros em matéria de recuperação é estritamente enquadrada pela exigência de garantir a efetividade da ação das autoridades administrativas encarregadas de proceder à mesma. Isso implica uma limitação da discricionariedade dessas autoridades, não apenas no que diz respeito à recuperação (38) mas também em relação aos meios para a sua implementação (39). Essas autoridades, tal como os juízes nacionais, são obrigadas a chegar a uma solução conforme com a finalidade prosseguida pela decisão de recuperação (40), que é a de evitar que o funcionamento do mercado seja falseado por auxílios de Estado que prejudiquem a concorrência. A aplicação do direito nacional deve, em todo o caso, respeitar os direitos fundamentais, em especial o direito a um processo equitativo, incluindo os direitos da defesa (41).

22. É com base nesses princípios que cabe responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

23. A título preliminar, observo que o direito português não prevê nenhum procedimento ad hoc para a recuperação de auxílios de Estado ilegais.

24. No litígio que deu origem ao processo principal, a Autoridade Tributária instaurou um processo de execução fiscal contra a Utiledulci. As disposições que regulam esse processo preveem, como vimos, a possibilidade de o contribuinte obter a sua suspensão em caso de reclamação, de recurso jurisdicional ou de pagamento em prestações depois de constituída uma «garantia idónea». Estas disposições distinguem‑se das do direito francês em questão no processo que deu origem ao Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França (42), recordado nas observações apresentadas no Tribunal de Justiça, as quais previam uma suspensão automática do processo de execução em caso de recurso contra os títulos de cobrança emitidos pelas autoridades nacionais. Todavia, como se verificou na audiência, a Autoridade Tributária não dispõe de nenhuma margem de apreciação quanto à suspensão do processo de execução quando a condição relativa à prestação de uma garantia idónea está preenchida, nem quanto à isenção dessa garantia quando o executado demonstre que a sua prestação lhe pode causar um prejuízo irreparável ou na falta manifesta de meios económicos. A suspensão decorre, portanto, diretamente das disposições do direito português que regem o processo de execução fiscal e é uma garantia processual à qual cada contribuinte tem acesso se apresentar o pedido e preencher as condições exigidas. O regime português, tal como o francês no processo acima referido, caracteriza‑se, portanto, por elementos de natureza sistemática e automática.

25. Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça evocada no n.º 15 das presentes conclusões, para apreciar se este regime é compatível com a execução da obrigação de recuperação imposta pela Decisão de 2020, há que perguntar se compromete a realização do objetivo prosseguido pela imposição dessa obrigação, que consiste no restabelecimento imediato da situação anterior à concessão dos auxílios em questão, ao permitir prolongar a vantagem concorrencial indevida aos seus beneficiários.

26. Tal parece‑nos inevitável no caso de a suspensão ocorrer como contrapartida de uma fiança ou de uma caução por parte de um terceiro ou no caso da constituição de uma hipoteca, como previsto na legislação portuguesa, porquanto se trata de instrumentos que não têm como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando‑o da respetiva vantagem. Contrariamente ao que foi alegado em audiência pela representante do Governo Belga (43), esse resultado não se verifica no caso da constituição de uma garantia bancária (44), pois as consequências em termos contabilísticos e as despesas decorrentes dessa constituição não são, em meu entender, equiparáveis no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, a uma restituição do auxílio (45). Por outro lado, o objetivo expresso de todos estes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso e é radicalmente distinto do objetivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, uma vez que a suspensão do processo de recuperação está sujeita à constituição de uma garantia, em particular, de uma garantia bancária, as disposições em questão permitem evitar que a recuperação efetiva dos auxílios em questão seja adiada, privando o beneficiário da vantagem concorrencial que lhe está associada.

27. No que respeita à possibilidade de isentar o executado da constituição de uma garantia, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a situação económica do beneficiário não tem nenhuma incidência sobre a obrigação de recuperação. O Estado‑Membro em questão é obrigado, consoante os casos, a promover a liquidação da empresa beneficiária, a inscrever o seu crédito no passivo desta ou a adotar todas as medidas que permitam a restituição do auxílio, incluindo a cessação definitiva da atividade da empresa, quando essa recuperação for impossível no decurso do processo de falência (46). Considerações relativas ao prejuízo económico decorrente da restituição do auxílio não devem, portanto, ser tidas em conta para justificar o atraso no procedimento de recuperação.

28. Por último, no que respeita à hipótese de suspensão do processo de execução fiscal em caso de pagamento em prestações das quantias devidas, saliento que, como indica a Comissão na Comunicação sobre recuperação (47), essa modalidade de pagamento, quando é autorizada além do prazo de recuperação, é inconciliável com a exigência de que esta seja efetuada em tempo útil, independentemente do facto de ser prestada uma garantia.

29. Com base nas decisões do Supremo Tribunal Administrativo mencionadas no n.° 13 das presentes conclusões, a Utiledulci alega que as garantias processuais em questão lhe devem ser aplicadas, dado que, não havendo disposições ad hoc no direito português, o regime legal de execução fiscal não pode ser «modelado» pela Autoridade Tributária para o adaptar às exigências da recuperação de auxílios de Estado ilegais, designadamente quando tal é feito com base numa Comunicação da Comissão sem valor vinculativo.

30. A este respeito, recordo que a obrigação de os Estados‑Membros suprimirem os auxílios ilegais está prevista no artigo 108.°, n.° 2, TFUE e a obrigação de assegurar a recuperação imediata e efetiva desses auxílios junto do seu beneficiário pelo Regulamento 2015/1589, bem como pela decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade. No que respeita à Comunicação sobre a recuperação, embora não vincule os órgãos jurisdicionais nacionais, o Tribunal de Justiça indicou, todavia, que estes são chamados a tê‑la em consideração enquanto elemento de apreciação no âmbito do litígio nele pendente, por força do princípio da cooperação leal (48). O mesmo se aplica às autoridades nacionais encarregadas da recuperação.

31. Tanto essas autoridades como o juiz nacional são obrigados a garantir a plena eficácia das decisões da Comissão que ordenam a recuperação de auxílios ilegais (49), independentemente do procedimento utilizado para lhes dar execução. A opção de um Estado‑Membro de não estabelecer uma regulamentação específica para a recuperação dos auxílios ilegais, no exercício da autonomia processual de que goza, não deve, como vimos, impedir a realização dos objetivos do direito da União e prejudicar a eficácia das disposições em matéria de auxílios de Estado.

32. A Utiledulci e o Governo Belga alegam também que afastar a aplicação das garantias processuais previstas pelo processo de execução fiscal introduz uma diferença de tratamento inadmissível entre contribuintes e viola o princípio da igualdade. A este respeito, basta salientar que o procedimento de recuperação dos auxílios de Estado tem objetivos e especificidades próprios e que as empresas beneficiárias de auxílios de natureza fiscal sujeitas a esse procedimento não se encontram na mesma situação que qualquer outro contribuinte em relação ao qual a Autoridade Tributária atua para recuperar um crédito fiscal. A referência feita neste contexto pelo Governo Belga ao princípio da equivalência não me parece pertinente. Este princípio — com base no qual as modalidades processuais que visam garantir, em cada Estado‑Membro, a salvaguarda dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União não devem ser menos favoráveis do que as relativas a direitos baseados no direito nacional (50) — não é relevante numa situação como a do litígio no processo principal, em que se trata de saber se as garantias processuais normalmente previstas pelo direito nacional, quando aplicadas a um processo instaurado para efeitos da execução de uma obrigação decorrente do direito da União, obstam à plena aplicação desse direito. Igualmente irrelevante é, em minha opinião, a referência feita pelo Governo Belga à jurisprudência com base na qual os beneficiários de auxílios de natureza fiscal podem recorrer às deduções previstas no direito nacional, quando se verificar que, tendo em conta as operações concretamente realizadas, tinham efetivamente o direito de beneficiar das mesmas (51). Esta jurisprudência diz respeito, de facto, à reconstituição do regime fiscal aplicável ao beneficiário quando não há um auxílio ilegal, a fim de determinar o montante que deve ser recuperado e restabelecer a situação anterior (52). Não tem nenhuma incidência sobre a identificação das modalidades de recuperação e não permite considerar que esta deva necessariamente efetuar‑se mediante execução fiscal e implicar a aplicação das mesmas garantias processuais de que goza o contribuinte sujeito a esse procedimento quando estas não permitam alcançar os objetivos acima descritos.

33. A Utiledulci alega também, nas suas observações, que a recusa da Autoridade Tributária em aplicar as disposições nacionais sobre a suspensão do processo de execução fiscal em caso de recurso dos atos adotados no âmbito desse processo viola o princípio da proteção jurisdicional efetiva (53).

34. A este respeito, recordo que o Tribunal de Justiça esclareceu que a suspensão da execução das ordens nacionais de recuperação por parte dos tribunais nacionais é possível desde que satisfeitas as condições enunciadas, em particular, nos Acórdãos de 21 de fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (54), e de 9 de novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (I) (55). A suspensão deve, em particular, ser justificada por argumentos que visem demonstrar a ilegalidade da decisão em questão (56), e não pode, em princípio, assentar unicamente no risco de prejuízo económico para o beneficiário (57).

35. Apesar de não excluir a priori que uma medida de suspensão da ordem nacional de recuperação possa — em circunstâncias excecionais, e tendo em conta o interesse da União e o direito dos concorrentes à eliminação da distorção da concorrência — ser adotada por um órgão jurisdicional nacional mesmo no caso de a sociedade contra a qual essa ordem foi emitida não contestar, direta ou indiretamente, a legalidade da decisão da Comissão (58), isso não permite, contudo, justificar um regime de suspensão sistemática do processo de recuperação pela autoridade nacional, fora dos prazos fixados pela Comissão, como o previsto pelas disposições nacionais em análise no presente processo.

36. Quando a decisão de recuperação for sujeita a recurso, o Estado‑Membro em questão pode aceitar uma recuperação provisória que garanta a eliminação completa da distorção da concorrência, por exemplo, mediante o depósito de uma garantia no valor do auxílio e respetivos juros (59). Em virtude deste depósito, o beneficiário deixa, em princípio, de dispor da quantia correspondente ao auxílio, montante esse que, ainda que apenas provisoriamente, sai do seu património.

37. Por último, no que diz respeito ao argumento invocado pela Utiledulci, segundo o qual o atraso da Autoridade Tributária na instauração do procedimento de recuperação teria gerado naquela a convicção de que não estaria entre os destinatários da ordem de recuperação, recordo que, conforme jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União, que não respeite uma disposição específica deste direito, não pode dar origem a uma expectativa legítima (60). Embora o Tribunal de Justiça admita a possibilidade de o beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excecionais que tenham podido legitimamente fundar a sua confiança legítima na regularidade desse auxílio e, consequentemente, se oporem à sua recuperação (61), não resulta, porém, dos autos do Tribunal, nem das observações da Utiledulci que esta tenha invocado essas circunstâncias.

38. Resulta de todas as considerações precedentes que disposições nacionais como as que estão em causa no processo principal são, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, contrárias aos objetivos da supressão dos auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno e à necessidade de assegurar uma execução imediata e efetiva das decisões que ordenam a sua recuperação.

V. Conclusão

39. Com base em todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (Portugal) do seguinte modo:

O artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que:

quando um Estado‑Membro procede à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno mediante execução fiscal, se opõe à aplicação de disposições nacionais que reconhecem ao contribuinte sujeito a essa execução o direito de obter, sob determinadas condições, a suspensão da sua execução, na medida em que essa aplicação não permita a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão que ordenou a recuperação, privando o beneficiário da vantagem concorrencial associada ao auxílio no prazo previsto nessa decisão ou no prazo fixado posteriormente pela Comissão ou, quando esses prazos expirarem, sem atraso adicional. No caso de essa execução ser obstruída, tanto os órgãos jurisdicionais nacionais como as autoridades nacionais competentes, sob o controlo dos primeiros, são obrigados a afastar a aplicação das disposições nacionais em questão.

1 Língua original: italiano.

2 Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).

3 O órgão jurisdicional de reenvio submete questões semelhantes no processo C‑792/24.

4 Diário da República n.° 290/1998, Série I‑A de 1998‑12‑17.

5 JO 1990, L 225, p. 10.

6 Aprovado pelo Decreto‑Lei n.° 433/99, de 26 de outubro de 1999, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2000, Diário da República n.° 250/1999, Série I‑A de 1999‑10‑26.

7 Por uma questão de exaustividade, saliento que resulta dos autos do Tribunal de Justiça que a Lei n.° 7/2021, de 26 de fevereiro, revogou o n.° 11 do artigo 169.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que previa que este artigo não se aplicava às dívidas contraídas com recursos próprios da União.

8 Decisão (UE) de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios estatais SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49).

9 Decisões da Comissão, de 27 de junho de 2007, relativas ao regime de auxílios estatais N 421/2006 (JO 2007, C 240, p. 1), e de 2 de julho de 2013 relativa ao regime de auxílios estatais SA.34160 (2011/N) (JO 2013, C 220, p. 1).

10 V. Acórdãos de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567), e de 21 de junho de 2023, Região Autónoma da Madeira/Comissão (T‑131/21, EU:T:2023:348).

11 V. Acórdãos de 4 de julho de 2024, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (C‑736/22 P, EU:C:2024:579), e de 16 de janeiro de 2025, Região Autónoma da Madeira/Comissão (Zona Franca da Madeira) (C‑547/23 P, EU:C:2025:22). A Decisão de 2020 foi também objeto de vários recursos de anulação por parte de empresas individuais, que deram origem a um extenso litígio, em parte ainda em curso, perante o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça; ver, por último, Acórdãos de 13 de novembro de 2025, AFG/Comissão (C‑13/24 P, EU:C:2025:884) e de 13 de novembro de 2025, Sonasurf Internacional e a./Comissão (C‑9/24 P, EU:C:2025:883), em que o Tribunal de Justiça negou provimento aos recursos interpostos contra despachos do Tribunal Geral que declararam alguns desses recursos manifestamente improcedentes.

12 Resulta das observações da Utiledulci que, em 2023, esta recebeu quatro avisos de liquidação do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas relativos aos anos de 2012 a 2015 e dos respetivos juros.

13 JO 2019, C 247, p. 1 (a seguir «Comunicação sobre recuperação»).

14 V., em particular, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 033/24.1BEFUN, de 7 de março de 2024. Com base nas informações que constam dos autos do presente processo, já depois da apresentação do pedido de decisão prejudicial, o Supremo Tribunal Administrativo suspendeu os processos que nele estavam pendentes.

15 V., nomeadamente, Acórdão de 14 de setembro de 1994, Espanha/Comissão (de C‑278/92 a C‑280/92, EU:C:1994:325, n.° 75); de 29 de julho de 2024, Koiviston Auto Helsinki/Comissão (C‑697/22 P, EU:C:2024:641, n.os 79 e 80); e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media (C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 56).

16 V. Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, n.° 47 e jurisprudência referida).

17 V. Acórdão de 4 de abril de 1995, Comissão/Itália (C‑350/93, EU:C:1995:96, n.° 22).

18 V., entre outros, Acórdãos de 4 de abril de 1995, Comissão/Itália (C‑350/93, EU:C:1995:96, n.° 22), de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, EU:C:2012:781, n.° 105 e jurisprudência referida) e de 29 de julho de 2024, Koiviston Auto Helsinki/Comissão (C‑697/22 P, EU:C:2024:641, n.° 79).

19 V. Acórdão de 17 de junho de 1999, Bélgica/Comissão, C‑75/97, EU:C:1999:311, n.° 65).

20 V., entre outros, Acórdãos de 21 de março de 1990, Bélgica/Comissão (C‑142/87, EU:C:1990:125, n.° 66 e jurisprudência referida), e de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, EU:C:2015:90, n.° 51 e jurisprudência referida).

21 V. Acórdãos de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321, n.° 42), e de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, n.° 47).

22 V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, n.° 39 e jurisprudência referida).

23 V. Acórdãos de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, EU:C:2015:90, n.os 55 e 56) e de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑La Mancha) (C‑704/19, EU:C:2021:342, n.° 50).

24 V., entre outros, Acórdãos de 13 de outubro de 2011, Comissão/Itália (C‑454/09, EU:C:2011:650, n.° 37 e jurisprudência referida) e de 13 de novembro de 2025, Comissão/Bulgária (Permutas de terrenos florestais II) (C‑632/23, EU:C:2025:890, n.° 33 e jurisprudência referida).

25 V., neste sentido, Acórdãos de 22 de dezembro de 2010, Comissão/Eslováquia (C‑507/08, EU:C:2010:802, n.° 47), de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, EU:C:2015:90, n.os 55‑60), de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália (C‑367/14, EU:C:2015:611, n.os 40 e 42), e de 13 de novembro de 2025, Comissão/Bulgária (Permutas de terrenos florestais II) (C‑632/23, EU:C:2025:890, n.° 64). V., também, Acórdão de 14 de fevereiro de 2008, Comissão/Grécia (C‑419/06, EU:C:2008:89, n.os 38 e 61), no qual o Tribunal de Justiça declarou o incumprimento da República Helénica apesar de, no termo do prazo fixado pela decisão de recuperação, este Estado‑Membro ter dado início aos processos de recuperação.

26 V., neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia (C‑363/16, EU:C:2018:12, n.os 46 a 48).

27 V. Acórdão de 13 de novembro de 2025, Comissão/Bulgária (Permutas de terrenos florestais II) (C‑632/23, EU:C:2025:890, n.º 64 e jurisprudência referida).

28 A mesma interpretação, avançada pelo Governo Francês no processo que deu origem ao Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França (C‑232/05, EU:C:2006:651, a seguir «Acórdão Comissão/França», n.° 40), foi rejeitada pelo Tribunal de Justiça.

29 V., por analogia, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Comissão/Eslováquia (C‑507/08, EU:C:2010:802, n.° 48).

30 V., neste sentido, Acórdão de 14 de abril de 2011, Comissão/Polónia (C‑331/09, EU:C:2011:250, n.° 57 e jurisprudência referida).

31 V., neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Comissão/Eslováquia (C‑507/08, EU:C:2010:802, n.° 52).

32 V., entre outros, Acórdãos de 14 de abril de 2011, Comissão/Polónia (C‑331/09, EU:C:2011:250, n.os 58 e 59), de 24 de janeiro de 2013, Comissão/Espanha (C‑529/09, EU:C:2013:31, n.os 91 e 92), de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.os 40 e 41 e jurisprudência referida) e de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia (C‑363/16, EU:C:2018:12, n.os 34 e 35).

33 V. Acórdão Comissão/França, n.° 49 e jurisprudência referida.

34 V. Acórdão de 20 de maio de 2010, Scott e Kimberly Clark (C‑210/09, EU:C:2010:294, n.° 21).

35 V., nesse sentido, Acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, n.° 34).

36 V. Acórdãos de 5 de outubro de 2006, Comissão/França (C‑232/05, EU:C:2006:651, n.os 51 a 53), de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321, n.° 52) e, em último lugar, no que respeita à recuperação dos auxílios concedidos no quadro do regime ZFM III, Despacho de 31 de outubro de 2025, Mission— Trading (C‑24/25, EU:C:2025:862, n.° 25). V., também, Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.° 55) e de 20 de março de 1997, Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, n.os 30 a 38).

37 V. Acórdão de 21 de março de 1991, Itália/Comissão, C‑303/88, EU:C:1991:136, n.° 60).

38 V., nesse sentido, Acórdão de 20 de março de 1997, Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, n.° 34).

39 V. Acórdão de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.os 53 e 55).

40 V. Acórdão de 20 de maio de 2010, Scott e Kimberly Clark (C‑210/09, EU:C:2010:294, n.° 29).

41 V. Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.° 39) e de 16 de janeiro de 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, n.° 55).

42 C‑232/05, EU:C:2006:651.

43 Segundo o Governo Belga, uma garantia bancária está em condições de neutralizar a vantagem obtida por efeito do auxílio, desde que o seu montante seja inscrito como passivo no balanço do beneficiário, tornando‑o inutilizável. Além disso, a subscrição e a manutenção de uma garantia bancária implicam despesas com incidência na situação económica do beneficiário.

44 Neste sentido, v. também a Comunicação sobre recuperação, n.° 119.

45 A Autoridade Tributária esclareceu, aliás, na audiência, que, em conformidade com o direito português, as garantias estão sujeitas a um prazo de prescrição. Isto significa que, decorrido certo prazo, a garantia caduca automaticamente.

46 V. Acórdãos de 6 de dezembro de 2007, Comissão/Itália (C‑280/05, EU:C:2007:753, n.° 28 e jurisprudência referida), de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia (C‑363/16, EU:C:2018:12, n.os 36 e 37 e jurisprudência referida), e de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais no setor hoteleiro na Sardenha) (C‑576/18, EU:C:2020:202, n.° 99). Tais medidas destinam‑se a evitar que, como sublinhado na Comunicação sobre recuperação (n.° 127), o beneficiário que não esteja em condições de restituir o auxílio recebido e os juros de recuperação devidos só consiga sobreviver no mercado graças a esse auxílio.

47 V. n.° 126 da Comunicação sobre recuperação.

48 V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, n.° 48).

49 V. Acórdão de 20 de maio de 2010, Scott e Kimberly Clark (C‑210/09, EU:C:2010:294, n.° 29), e, nesse sentido, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, n.os 90 a 92 e jurisprudência referida).

50 V., entre outros, Acórdão de 23 de janeiro de 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, n.° 72).

51 V. Acórdão de 15 de setembro de 2022, Fossil (Gibraltar) (C‑705/23, EU:C:2022:23, n.° 43).

52 V., também, Acórdão de 15 de dezembro de 2005, UniCredito Italiano (C‑148/04, EU:C:2005:774, n.os 118 e 119).

53 O órgão jurisdicional de reenvio não esclarece a que título a Utiledulci pretende invocar a suspensão do processo de execução fiscal. Resulta dos autos do processo nacional que ela pediu para ser isenta da prestação de garantia, mas não é claro se pretendia interpor um recurso para contestar a legalidade da dívida que é objeto da execução.

54 Acórdão de 21 de fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 e C‑92/89, EU:C:1991:65).

55 Acórdão de 9 de novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (I) (C‑465/93, EU:C:1995:369).

56 V., nomeadamente, Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha) (C‑576/18, EU:C:2020:202, n.° 103).

57 V. Acórdão de 29 de março de 2012, Comissão/Itália (C‑243/10, EU:C:2012:182, n.° 53).

58 Em particular, quando contesta o montante do auxílio a recuperar ou o facto de estar incluído nos beneficiários de um regime de auxílios em aplicação dos critérios indicados na decisão da Comissão.

59 V., neste sentido, n.° 118 da Comunicação sobre recuperação.

60 V., nesse sentido, Acórdãos de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, n.os 104 e 105) e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media (C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.os 60 e 61).

61 V. Acórdãos de 20 de setembro de 1990, Comissão/Alemanha (C‑5/89, EU:C:1990:320, n.° 16) e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media (C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 63).