Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-541/15

1.

O Tribunal de Justiça é chamado, uma vez mais, a pronunciar‑se sobre uma questão relativa à cidadania da União Europeia relacionada com o nome patronímico. O presente reenvio prejudicial tem por quadro jurídico os artigos 18.° e 21.° TFUE. Mais concretamente, a questão submetida pelo Amtsgericht Wuppertal (Tribunal de Distrito de Wuppertal, Alemanha) implicará que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a questão de saber se pode ser recusado a um nacional alemão que tem também nacionalidade romena o reconhecimento de uma alteração do apelido efetuada legalmente pelas autoridades romenas competentes.

2.

A legislação em causa no processo principal, a saber, o § 48 da Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch (Lei que aprova o Código Civil), de 21 de setembro de 1994 ( 2 ), na versão aplicável aos factos do litígio no processo principal (a seguir «EGBGB»), relativo à escolha de um apelido adquirido noutro Estado‑Membro, foi recentemente adotada pelo legislador alemão. Este artigo foi introduzido na sequência da prolação do acórdão Grunkin e Paul ( 3 ). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 21.o TFUE «se opõe a que as autoridades de um Estado‑Membro, em aplicação do direito nacional, recusem o reconhecimento do apelido de um menor, tal como determinado e registado noutro Estado‑Membro onde esse menor nasceu e reside desde essa data, que, como os seus pais, tem unicamente a nacionalidade do primeiro Estado‑Membro» ( 4 ).

3.

Contudo, o § 48 da EGBGB não parece satisfazer completamente as exigências impostas pelo Tribunal de Justiça. Com efeito, o seu âmbito de aplicação está limitado pelo facto de, por um lado, a faculdade de escolher e de registar um nome patronímico na Alemanha existir apenas quando o apelido é regido pelo direito alemão e, por outro, o apelido dever ser adquirido durante o período de residência habitual noutro Estado‑Membro. Consequentemente, há muitas situações que não encontram solução no âmbito desta nova disposição.

4.

No entanto, o Governo alemão alegou que existem, no direito público, disposições que autorizam o demandante no processo principal a apresentar um pedido de alteração do apelido a outra autoridade. Assim, a questão levantada pelo presente pedido de decisão prejudicial destina‑se a saber se a legislação alemã, considerada no seu conjunto, isto é, tomando em conta os dois processos do direito alemão destinados a permitir que um nacional alemão obtenha a alteração do seu apelido para o apelido legalmente adquirido noutro Estado‑Membro, é conforme com os artigos 18.° e 21.° TFUE.

5.

Na Alemanha, o § 5 da EGBGB, sob a epígrafe «Estatuto pessoal», dispõe, no seu n.o 1, primeira e segunda frase:

«Em caso de remissão para o direito do Estado da nacionalidade de uma pessoa, se esta tiver a nacionalidade de vários Estados, aplica‑se o direito do Estado com o qual a pessoa tiver o nexo mais estreito, em particular em razão da sua residência habitual ou das circunstâncias da sua vida. Se a pessoa tiver também a nacionalidade alemã, este estatuto jurídico prevalece.»

6.

O § 10 da EGBGB, sob a epígrafe «Apelido», dispõe, no seu n.o 1:

«Os apelidos das pessoas regem‑se pela lei do Estado da sua nacionalidade».

7.

O § 48 da EGBGB, sob a epígrafe «Escolha de um apelido adquirido noutro Estado‑Membro da União Europeia», estabelece:

«Se o direito alemão regular o apelido de uma pessoa, esta pode escolher, por declaração na Conservatória de Registo Civil, o apelido adquirido durante o período de residência habitual noutro Estado‑Membro da União Europeia e aí inscrito no registo civil, desde que isso não seja manifestamente incompatível com os princípios fundamentais do direito alemão. A escolha do apelido retroage à data da inscrição no registo civil do outro Estado‑Membro, salvo se a pessoa declarar expressamente que a escolha do apelido só deve produzir efeitos no futuro. A declaração tem de ser certificada ou autenticada por instrumento público. […]» ( 5 )

8.

Tal como o Governo alemão salientou nas suas observações escritas, na Alemanha, desde que o direito do apelido não seja regido pelo direito civil, a alteração do apelido é regida pelo direito público, mais precisamente, pelo processo, com caráter excecional, de alteração do apelido ao abrigo da Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndG) (Lei relativa à alteração dos apelidos e dos nomes próprios), de 5 de janeiro de 1938 (RGBl. 1938 I, p. 9), com a última redação que lhe foi dada pelo § 54 da lei de 17 de dezembro de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 2586) (a seguir «Lei relativa à alteração dos apelidos»).

9.

Nos termos do § 1 da Lei relativa à alteração dos apelidos, o apelido de um nacional alemão que tenha o seu domicílio ou a sua residência habitual na Alemanha pode ser alterado a seu pedido. Nos termos do § 5, n.o 1, desta lei, o pedido de alteração do apelido deve ser apresentado à autoridade administrativa inferior na circunscrição onde o requerente tem a sua residência ou permanece (a seguir «autoridade administrativa competente»).

10.

Em conformidade com § 3, n.o 1, da Lei relativa à alteração dos apelidos, um apelido apenas pode ser alterado se uma razão importante («ein wichtiger Grund») justificar a alteração. As circunstâncias do caso em questão que forem pertinentes para efeitos da decisão devem ser apreciadas oficiosamente nos termos do § 3, n.o 2, desta lei. Para este efeito, é necessário ouvir, para além das pessoas diretamente interessadas, as autoridades policiais locais competentes, bem como as pessoas cujos direitos são afetados pela alteração do apelido pedida.

11.

Em princípio, uma razão suscetível de justificar uma alteração do apelido pode ser qualificada de importante quando o interesse pessoal do requerente prevalece sobre os princípios que regem o uso do apelido, de que faz parte o interesse público em manter o apelido atual, mas também sobre os interesses de terceiros que carecem de proteção.

12.

O Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndVwV) (Regulamento administrativo geral da Lei relativa à alteração dos apelidos e dos nomes próprios), de 11 de agosto de 1980, com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento administrativo de 11 de fevereiro de 2014 (BAnz. AT, de 18 de fevereiro de 2014, B2) (a seguir «Regulamento da Lei relativa à alteração dos apelidos»), foi adotado para efeitos da aplicação da Lei relativa à alteração dos apelidos.

13.

Nos termos do ponto 27, n.o 1, deste regulamento, «[os] apelidos das pessoas regem‑se em detalhe e – em princípio – de forma exaustiva pelas disposições pertinentes do direito civil. A alteração do apelido, que se rege pelo direito administrativo público, visa eliminar os efeitos prejudiciais num caso concreto. A mesma assume um caráter excecional. […]».

14.

Nos pontos 33 e seguintes deste mesmo regulamento, são enumerados, como critérios de apreciação da razão importante para uma alteração do apelido, os tipos de casos que surgem com maior frequência, na prática.

15.

O ponto 49 do referido regulamento dispõe, no que se refere ao caso da «eliminação da ambiguidade no uso do apelido»:

«Quando um nacional alemão, que possui igualmente a nacionalidade de outro Estado, usa, nos termos do direito daquele Estado, um apelido diferente daquele que deve usar por força da legislação, no território de aplicação da lei, esta ambiguidade no uso do apelido pode ser eliminada, alterando‑se o apelido que deve ser usado no território de aplicação da lei para o apelido que deve ser usado nos termos do direito do outro Estado. Ao invés, se renunciar ao outro apelido, é necessário remeter o interessado para as autoridades do outro Estado do qual possui igualmente a nacionalidade.»

16.

Se a autoridade administrativa competente, nos termos do direito do Land, considerar o pedido infundado, recusa a alteração do apelido. Contra esta decisão de recusa cabe recurso administrativo.

17.

Se a autoridade administrativa competente, nos termos do direito do Land, deferir o pedido de alteração do apelido, deve assegurar, em especial, que a alteração do apelido dê lugar a uma atualização ou seja declarada no registo de nascimento.

18.

Mircea Florian Freitag nasceu em 25 de abril de 1986, na Roménia, tendo recebido o apelido Pavel. É filho de Angela Freitag e de Vica Pavel, ambos de nacionalidade romena.

19.

Após o divórcio dos pais do demandante no processo principal, a mãe deste, A. Freitag, casou com um cidadão alemão, M. Freitag. Em 21 de maio de 1997, este adotou o demandante no processo principal, que adquiriu assim também a nacionalidade alemã e passou a usar o apelido Freitag.

20.

Por decisão do Conselho Distrital de Brașov (Roménia) de 9 de julho de 2013, o apelido do demandante no processo principal foi, a requerimento deste, novamente alterado para Pavel. Durante o processo de alteração do apelido na Roménia, o demandante no processo principal tinha a sua residência habitual na Alemanha.

21.

Em seguida, na posse do seu novo passaporte romeno emitido sob o apelido Pavel, o demandante no processo principal dirigiu‑se à Conservatória do Registo Civil de Wuppertal e requereu que a alteração do apelido também fosse reconhecida pelo direito alemão e que o seu registo de nascimento fosse atualizado em conformidade.

22.

A Conservatória do Registo Civil de Wuppertal e a Autoridade Inferior de Supervisão da Conservatória do Registo Civil submeteram o caso à apreciação do Amtsgericht de Wuppertal (Tribunal de Distrito de Wuppertal), por terem dúvidas quanto à possibilidade de inscrição no registo do nascimento de um ato posterior.

23.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não é possível aplicar a disposição de direito alemão pertinente para conhecer do litígio, a saber, o § 48 da EGBGB, dado que esta disposição subordina o direito de escolher um apelido adquirido noutro Estado‑Membro da União à condição de o apelido em causa ter sido adquirido durante o período de residência habitual nesse outro Estado‑Membro, condição que não está preenchida no caso em apreço. Com efeito, durante o processo de alteração do apelido na Roménia, M. Freitag tinha a sua residência habitual na Alemanha.

24.

O órgão jurisdicional de reenvio precisa que também não é possível uma aplicação analógica do § 48 da EGBGB. Dos documentos relativos aos trabalhos legislativos resulta que o legislador pretendia, em especial, implementar o estabelecido no acórdão Grunkin e Paul ( 6 ) e que tinha consciência de que a disposição não abrange todas as situações possíveis de denominados «apelidos múltiplos».

25.

Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se se os artigos 18.° e 21.° TFUE comportam uma obrigação de reconhecimento da alteração do apelido ocorrida noutro Estado‑Membro, quando o interessado não tem a sua residência habitual no outro Estado‑Membro, mas tem com este, devido à sua dupla nacionalidade, uma outra conexão.

26.

Nestas condições, o Amtsgericht Wuppertal (Tribunal de Distrito de Wuppertal), por decisão de 24 de setembro de 2015, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de outubro de 2015, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem os artigos 18.° […] e 21.° TFUE ser interpretados no sentido de que as autoridades de um Estado‑Membro estão obrigadas a reconhecer a alteração do apelido de um nacional desse Estado, quando este é simultaneamente nacional de um outro Estado‑Membro e re(adquiriu), nesse Estado‑Membro, o seu apelido originário de nascimento, através de uma alteração do apelido não relacionada com uma mudança do estatuto jurídico familiar, apesar de a aquisição do apelido não ter ocorrido durante a residência habitual do nacional no outro Estado‑Membro e ter resultado de um requerimento da iniciativa do referido nacional?»

27.

A República Federal da Alemanha e a República Portuguesa, bem como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

28.

A República Federal da Alemanha e a Roménia, bem como a Comissão apresentaram observações orais, na audiência que teve lugar em 15 de setembro de 2016.

29.

Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 18.° e 21.° TFUE se opõem a que as autoridades competentes de um Estado‑Membro recusem reconhecer uma alteração do apelido, que ocorreu noutro Estado‑Membro, quando a pessoa interessada, embora não tenha tido a sua residência habitual nesse outro Estado‑Membro no momento em que o processo de alteração do apelido foi levado a cabo, está, no entanto, ligada ao mesmo devido à sua dupla nacionalidade.

30.

Há, desde logo, que recordar que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, compete a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, compete ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe foram apresentadas ( 7 ).

31.

No caso em apreço, se o Tribunal de Justiça partilhar da minha conclusão segundo a qual a situação de M. Freitag é abrangida pelo âmbito de aplicação das disposições do direito da União, haverá então, dado que o direito alemão prevê, em função da situação da pessoa interessada, dois processos diferentes para proceder à alteração do apelido, que reformular a questão apresentada pelo órgão jurisdicional nacional.

32.

Nestas condições, sou da opinião de que deve entender‑se esta questão prejudicial como visando, no essencial, saber se os artigos 18.° e 21.° TFUE se opõem a que as autoridades de um Estado‑Membro recusem reconhecer uma alteração do apelido com fundamento numa disposição do direito nacional que prevê o direito de escolher um apelido obtido noutro Estado‑Membro, na condição de o mesmo ter sido adquirido durante o período de residência habitual nesse outro Estado‑Membro, e quando outras disposições do direito nacional autorizam o requerente a apresentar um pedido de alteração do apelido a outra autoridade.

33.

A fim de responder a esta questão, apresentarei, em primeiro lugar, o contexto no qual se inscreve o processo principal, tecendo algumas considerações acerca dos dois processos do direito alemão destinados a permitir que um nacional alemão obtenha a alteração do seu apelido para o apelido legalmente adquirido noutro Estado‑Membro. Em seguida, abordarei a questão de saber se a situação de M. Freitag está abrangida pelo âmbito de aplicação material do direito da União. Por último, após ter recordado a jurisprudência pertinente, proporei ao Tribunal de Justiça algumas indicações úteis a dar ao órgão jurisdicional de reenvio para que este possa determinar se o direito da União se opõe à legislação alemã em causa no processo principal, apreciação essa que compete a este último efetuar.

34.

Em primeiro lugar, importa referir que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a disposição de direito alemão pertinente para o processo principal é o § 48 da EGBGB.

35.

A este respeito, embora o Governo alemão admita que, no litígio no processo principal, a declaração efetuada por M. Freitag na Conservatória de Registo Civil, nos termos do § 48 da EGBGB, não lhe permite obter a alteração do apelido desejada, alega que o direito alemão prevê, no entanto, dois processos distintos para proceder a uma alteração do apelido, ou seja, o processo de direito privado em causa no processo principal, relativo à escolha do apelido adquirido noutro Estado‑Membro ao abrigo do § 48 da EGBGB, e o de direito público, previsto pela Lei relativa à alteração dos apelidos.

36.

Da exposição de motivos do projeto de lei do governo federal sobre uma lei que adapta as normas de direito internacional privado ao Regulamento (UE) n.o 1259/2010 e que altera outras normas de direito internacional privado (a seguir «exposição de motivos do § 48 da EGBGB») depreende‑se que a adoção desta disposição resulta da vontade do Governo alemão de dar cumprimento ao acórdão Grunkin e Paul ( 8 ), ao mesmo tempo que evidencia o objetivo de salvaguardar a coerência do sistema alemão, baseado na conexão do apelido com a nacionalidade do titular ( 9 ).

37.

Com efeito, segundo a doutrina alemã, para dar execução à obrigação resultante do acórdão Grunkin e Paul ( 10 ), «a discussão na Alemanha centrou‑se essencialmente em três opções que se situavam, respetivamente, no plano do direito e da prática administrativos, no do direito civil material ( 11 ) e no dos conflitos de leis» ( 12 ). O legislador alemão adotou finalmente o § 48 da EGBGB, que é uma norma de direito civil material, mas que integra um elemento internacional, a saber, a residência habitual noutro Estado‑Membro da União ( 13 ).

38.

Depreende‑se das observações escritas do Governo alemão que, de acordo com a exposição de motivos do § 48 da EGBGB, a vontade do legislador alemão era facultar, no direito alemão que rege os nomes das pessoas, uma base jurídica que permitisse o registo de um apelido adquirido noutro Estado‑Membro da União e aí inscrito no registo civil. Este artigo permitiria, por conseguinte, à pessoa interessada decidir, por declaração perante o funcionário do registo civil, usar o apelido adquirido noutro Estado‑Membro em vez do determinado de acordo com o direito alemão que rege os nomes das pessoas. Contudo, este artigo apenas seria aplicável quando a alteração do apelido tivesse sido obtida durante a residência habitual noutro Estado‑Membro da União.

39.

Consequentemente, o seu objetivo não seria resolver de forma exaustiva o problema das alterações do apelido ( 14 ). Além disso, no caso em apreço, ou seja, o de um nacional alemão que possui igualmente a nacionalidade de outro Estado‑Membro, mas que nunca residiu neste último Estado, as situações que estão sujeitas não ao direito alemão, mas ao direito de outro Estado‑Membro, não se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação da referida disposição ( 15 ). Seria nomeadamente o caso de um nacional francês estabelecido na Alemanha que, tendo alterado o apelido durante a residência habitual em Espanha, pretendesse fazer reconhecer essa alteração do apelido na Alemanha.

40.

O Governo alemão explica nas suas observações que, enquanto legislação de direito público, a Lei relativa à alteração dos apelidos é aplicável aos nacionais alemães, desde que o direito do apelido não seja regido pelo direito civil, o que seria o caso de M. Freitag, tendo em conta o facto de, mesmo que o § 48 da EGBGB lhe fosse aplicável, ele não preencher a condição de residência habitual noutro Estado‑Membro exigida por esta disposição. Consequentemente, este Governo alega que o processo de alteração do apelido, cujo pedido deve ser apresentado à autoridade administrativa competente segundo o direito do Land, poderia eventualmente permitir que M. Freitag obtivesse o direito de usar o apelido obtido ao abrigo do direito romeno.

41.

Segundo o Governo alemão, não era portanto necessária, tendo em conta este processo de alteração do apelido, a introdução de disposições complementares ao § 48 da EGBGB destinada a resolver a ambiguidade no uso do apelido por pessoas que possuam tanto a nacionalidade alemã como a de outro Estado‑Membro. Com efeito, de acordo com o § 3, n.o 1, da Lei relativa à alteração dos apelidos, um nome de família apenas pode ser alterado se uma razão importante o justificar. A eliminação de uma ambiguidade no uso do apelido constitui, segundo este Governo, uma «razão importante» na aceção do § 3 da Lei relativa à alteração dos apelidos, em conjugação com o ponto 49 do regulamento desta lei.

42.

No entanto, parece‑me importante sublinhar que resulta do texto das disposições aplicáveis por força da Lei relativa à alteração dos apelidos, nomeadamente do ponto 27, n.o 1, do Regulamento da Lei relativa à alteração dos apelidos, que este processo de direito público tem um caráter estritamente excecional. Esta disposição prevê, em substância, que a legislação alemã relativa ao apelido e ao nome próprio é, em princípio, inteiramente regulada pelas disposições do direito privado alemão sobre esta matéria e que o processo administrativo de alteração do apelido constitui uma «exceção» ( 16 ). Voltarei mais tarde a este aspeto ( 17 ).

43.

Importa agora examinar a situação de M. Freitag à luz do direito da União.

44.

A título preliminar, importa examinar se a situação de M. Freitag está abrangida pelo âmbito de aplicação material do direito da União e, em particular, pelas normas que regem o exercício, por um cidadão da União, do seu direito de livre circulação e do seu direito a não ser discriminado.

45.

A este respeito, todos os intervenientes que apresentaram observações escritas e orais estão de acordo em considerar que a situação do demandante no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

46.

Antes de mais, faço notar que o artigo 20.o TFUE confere a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro o estatuto de cidadão da União ( 18 ). No caso em apreço, M. Freitag tem a nacionalidade de dois Estados‑Membros e beneficia, portanto, do estatuto de cidadão da União.

47.

Como o Tribunal de Justiça já declarou várias vezes, esse estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros, permitindo aos que entre estes se encontrem na mesma situação obter no domínio da aplicação ratione materiae do Tratado FUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico ( 19 ).

48.

O Tribunal de Justiça recordou também que o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, nomeadamente as que se enquadram na liberdade de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros, como conferida pelo artigo 21.o TFUE, figuram entre as situações que se inserem no domínio de aplicação ratione materiae do direito da União ( 20 ).

49.

A este respeito, resulta de jurisprudência assente que, embora, no estado atual do direito da União, as normas que regulam a inscrição nos atos de registo civil do apelido e do nome próprio de uma pessoa sejam da competência dos Estados‑Membros, estes últimos devem, todavia, no exercício desta competência, respeitar o direito da União, em particular as disposições do Tratado relativas à liberdade reconhecida a qualquer cidadão da União de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros ( 21 ).

50.

No processo principal, constato que M. Freitag tem nacionalidade romena e reside no território da República Federal da Alemanha. Consequentemente, não existem a meu ver dúvidas quanto ao facto de a situação de M. Freitag ter conexão com o direito da União. Esta conexão existe, segundo jurisprudência constante, «no que respeita a pessoas […] que são nacionais de um Estado‑Membro a residir legalmente no território de outro Estado‑Membro» ( 22 ).

51.

Além disso, tal como o Tribunal de Justiça afirmou na sua jurisprudência, o facto de M. Freitag possuir igualmente a nacionalidade alemã não impede esta conexão com o direito da União. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que «não cabe a um Estado‑Membro restringir os efeitos da atribuição da nacionalidade de outro Estado‑Membro, exigindo um requisito suplementar para o reconhecimento dessa nacionalidade com vista ao exercício das liberdades fundamentais previstas pelo Tratado» ( 23 ).

52.

Daí resulta, em meu entender, que a situação de M. Freitag se insere no âmbito de aplicação do direito da União.

53.

Contudo, importa determinar se a recusa das autoridades alemãs em deferir o pedido de M. Freitag, com vista a que a alteração do seu apelido fosse reconhecida pelo direito alemão e inscrita no registo de nascimento, restringe o seu direito à livre circulação consagrado no artigo 21.o TFUE.

54.

É sobre esta questão que vou debruçar‑me agora, recordando, previamente, a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça a este respeito.

55.

Merecem atenção vários processos relativos à cidadania europeia relacionados com o nome patronímico.

56.

Relativamente ao processo que deu origem ao acórdão Garcia Avello ( 24 ), recordo que o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre a recusa, pelas autoridades administrativas belgas, de um pedido de alteração do apelido apresentado por crianças residentes na Bélgica e que possuíam a dupla nacionalidade belga e espanhola, que pretendiam substituir o seu nome patronímico por outro, «segundo a prática consagrada em direito espanhol» ( 25 ). O Tribunal de Justiça considerou, tal como o advogado‑geral F. G. Jacobs ( 26 ), que «está provado que esta situação de diversidade de apelidos de família é suscetível de criar aos interessados sérios inconvenientes de ordem profissional e privada, resultantes, nomeadamente, das dificuldades em gozar, num Estado‑Membro cuja nacionalidade possuem, os efeitos jurídicos de atos ou de documentos elaborados sob o apelido reconhecido noutro Estado‑Membro cuja nacionalidade também possuem» ( 27 ).

57.

Seguidamente, ao analisar os motivos invocados pelo Governo belga, bem como pelos Governos dinamarquês e neerlandês, para justificar a prática das autoridades administrativas belgas, o Tribunal de Justiça considerou que o indeferimento oposto por essas autoridades belgas era desproporcionado e declarou que «[o]s artigos [18.° e 21.° TFUE] devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que […] a autoridade administrativa de um Estado‑Membro recuse dar seguimento favorável a um pedido de alteração de apelido de crianças residentes nesse Estado‑Membro e que disponham da dupla nacionalidade desse mesmo Estado e de outro Estado‑Membro, quando o referido pedido tenha por objetivo que as crianças possam usar o apelido de que seriam titulares ao abrigo do direito e da tradição do segundo Estado‑Membro» ( 28 ).

58.

Esta abordagem foi, posteriormente, confirmada pelo acórdão Grunkin e Paul ( 29 ), no qual o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre a recusa das autoridades alemãs em reconhecer o apelido de um menor, tal como tinha sido determinado e registado na Dinamarca ( 30 ), onde o menor, de nacionalidade alemã, tinha nascido e residia desde o seu nascimento. O fundamento para esta recusa baseava‑se no facto de que, nos termos do § 10 da EGBGB, o apelido de uma pessoa se rege pela lei do Estado da sua nacionalidade e o direito alemão não permite que um filho tenha duplo apelido, composto pelos apelidos do pai e da mãe ( 31 ).

59.

O Tribunal de Justiça considerou, mais uma vez, que a existência de «sérios inconvenientes» estava relacionada com a diversidade de apelidos dos interessados e que o artigo 21.o TFUE «[se opõe] a que as autoridades de um Estado‑Membro, em aplicação do direito nacional, recusem o reconhecimento do apelido de um menor, tal como determinado e registado noutro Estado‑Membro onde esse menor nasceu e reside desde essa data, que, como os seus pais, tem unicamente a nacionalidade do primeiro Estado‑Membro» ( 32 ).

60.

É interessante notar que, em seguida, o Tribunal de Justiça aplicou o mesmo raciocínio no que se refere à existência de uma restrição à liberdade de circulação e residência dos cidadãos da União, nos processos que deram origem aos acórdãos Sayn‑Wittgenstein ( 33 ) e Bogendorff von Wolffersdorff ( 34 ), admitindo embora que tal restrição pode ser justificada por razões relacionadas com a ordem pública dos Estados‑Membros ( 35 ).

61.

À luz desta jurisprudência, passo agora a abordar a questão relativa à existência de uma restrição à livre circulação prevista no artigo 21.o TFUE ( 36 ).

62.

A título preliminar, saliento que o apelido de uma pessoa é um elemento constitutivo da sua identidade e da sua vida privada, cuja proteção se encontra consagrada no artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como no artigo 8.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 ( 37 ).

63.

Decorre de jurisprudência constante que uma regulamentação nacional desfavorável a certos cidadãos, devido ao simples facto de estes terem exercido o seu direito de livre circulação e permanência noutro Estado‑Membro, constitui uma restrição às liberdades reconhecidas no artigo 21.o, n.o 1, TFUE a qualquer cidadão da União ( 38 ). O Tribunal de Justiça declarou, igualmente, que o facto de uma pessoa que exerceu o seu direito de circular e de permanecer livremente noutro Estado‑Membro ser obrigada a utilizar, no Estado‑Membro de que é nacional, um nome diferente do já atribuído e registado no Estado‑Membro de nascimento e de residência é suscetível de entravar o exercício [deste] direito ( 39 ).

64.

Com efeito, tal como resulta da jurisprudência referida no n.o 56 das presentes conclusões, a «diversidade de apelidos de família é suscetível de criar aos interessados sérios inconvenientes». No caso em apreço, o facto de usar dois apelidos diferentes, isto é, os apelidos Pavel e Freitag, é suscetível de criar dificuldades ao demandante no processo principal, nomeadamente «de ordem administrativa, profissional e privada» ( 40 ). Existe, sem dúvida, um risco concreto, para um nacional que tem a nacionalidade de dois Estados‑Membros, como é o caso de M. Freitag, de dever dissipar dúvidas quanto à sua identidade e à autenticidade dos documentos apresentados ou à veracidade dos dados contidos nesses documentos, o que, tal como o Tribunal de Justiça declarou, «constitui uma circunstância suscetível de entravar o exercício do direito decorrente do artigo 21.o TFUE» ( 41 ).

65.

Consequentemente, o indeferimento, pelas autoridades alemãs competentes, do pedido de alteração do apelido de M. Freitag destinado ao reconhecimento do apelido Pavel, tal como determinado e registado na Roménia, Estado‑Membro de que possui igualmente a nacionalidade, apenas com fundamento no § 48 da EGBGB, que prevê o direito de escolher um apelido adquirido noutro Estado‑Membro, na condição de o apelido em causa ter sido adquirido durante o período de residência habitual nesse outro Estado‑Membro, pode constituir uma restrição das liberdades reconhecidas no artigo 21.o TFUE.

66.

O Governo alemão admite, neste contexto, que esta disposição do direito alemão não visa resolver de forma exaustiva o problema das alterações do apelido ( 42 ). Contudo, sublinha que, uma vez que o direito alemão contém outras bases jurídicas para proceder à alteração do apelido a pedido do interessado, a saber, as disposições pertinentes da Lei relativa à alteração dos apelidos ( 43 ), esta legislação não implica um entrave à livre circulação de pessoas que possa surgir de uma ambiguidade no uso do apelido.

67.

Analisarei a seguir a questão da pertinência desta possibilidade.

68.

O Governo alemão alega que o elemento decisivo na obrigação de «reconhecimento», na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 44 ), é a conformidade da decisão nos respetivos processos nacionais com o direito da União. Consequentemente, numa situação como a do processo principal, não decorre do artigo 21.o TFUE qualquer obrigação de reconhecer formal e automaticamente, no direito alemão, o apelido usado por M. Freitag ao abrigo do direito romeno, sem passar pelo processo previsto pelo direito alemão, ou seja, o previsto pela Lei relativa à alteração dos apelidos ( 45 ). Além disso, este governo faz notar que compete ao direito nacional estabelecer o processo segundo o qual podem ser efetuadas alterações do apelido e determinar qual a autoridade competente para o efeito ( 46 ).

69.

Concordo com a posição do Governo alemão, segundo a qual é necessário analisar os dois processos previstos pelo direito alemão à luz do artigo 21.o TFUE. Com efeito, o processo principal caracteriza‑se pelo facto de, por um lado, o § 48 da EGBGB ter um âmbito de aplicação limitado e de, por outro, existirem, na legislação alemã, outras disposições que autorizam uma pessoa como o demandante no processo principal a apresentar um pedido de alteração do apelido a outra autoridade nacional.

70.

Nestas condições, como salienta a Comissão com razão, não é relevante, em princípio, saber, do ponto de vista do direito da União, qual a disposição ou o processo administrativo interno ao abrigo do qual o demandante pode fazer valer os seus direitos no que respeita ao seu apelido. Sou de opinião, tal como a Comissão, que para que a legislação alemã, considerada no seu conjunto, esteja em conformidade com o direito da União, o processo de alteração do apelido previsto na Lei relativa à alteração dos apelidos não deve tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo artigo 21.o TFUE.

71.

Deste modo, na falta de regulamentação da União em matéria de alteração do nome patronímico, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades previstas pelo direito nacional destinadas a assegurar a proteção dos direitos que decorrem para os cidadãos do direito da União, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as relativas a direitos com origem na ordem jurídica interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 47 ).

72.

Assim, a pergunta óbvia a fazer é a seguinte: a possibilidade de apresentar um pedido de alteração do apelido, ao abrigo do § 1.° da Lei relativa à alteração dos apelidos, deve ser considerada compatível com o princípio da efetividade?

73.

Tenho dúvidas.

74.

Tal como indiquei no n.o 42 das presentes conclusões, resulta do texto do ponto 27, n.o 1, do Regulamento da Lei relativa à alteração dos apelidos que o processo de alteração do apelido, que se rege pelo direito administrativo público, assume um caráter excecional. O § 3, n.o 1, da Lei relativa à alteração dos apelidos dispõe que a alteração só é possível se uma razão importante a justificar. Deste modo, embora do Governo alemão sublinhe que a eliminação de uma ambiguidade no uso do apelido constitui uma razão importante, na aceção dessa disposição, decorre do ponto 31 do Regulamento da Lei relativa à alteração dos apelidos que essa razão importante, caso seja aceite, não dá direito à alteração do apelido, dado que a autoridade competente dispõe ainda do poder discricionário de a recusar.

75.

Contudo, na audiência, o Governo alemão alegou que o facto de as autoridades alemãs competentes gozarem, por força destas disposições, de um poder discricionário para recusar a alteração do apelido pedida não é suscetível de pôr em causa o exercício dos direitos do requerente a título dos artigos 18.° e 21.° TFUE. Efetivamente, segundo o direito administrativo alemão, as autoridades públicas devem cumprir sempre o seu dever de diligência no exercício do seu poder de apreciação e não devem exceder os limites legais que lhes estão fixados, nomeadamente pelo direito da União. Qualquer autoridade nacional deve sempre, no exercício diligente do seu poder de apreciação, tomar em consideração o direito da União. Consequentemente, se uma autoridade recusar a alteração do apelido, contrariamente às exigências dos artigos 18.° e 21.° TFUE, essa autoridade poderá ficar sujeita a uma fiscalização de plena jurisdição na Alemanha. Assim, segundo este Governo, a interpretação do conceito de «razão importante» no âmbito da Lei relativa à alteração dos apelidos deve fazer‑se respeitando os artigos 18.° e 21.° TFUE.

76.

Neste contexto, se, como o Governo alemão alegou, o poder discricionário das autoridades alemãs competentes fica reduzido a zero devido aos artigos 18.° e 21.° TFUE e, consequentemente, o processo administrativo previsto na Lei relativa à alteração dos apelidos não torna impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos por estes artigos, o princípio da efetividade fica então salvaguardado, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

77.

Consequentemente, proponho responder ao órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 21.o TFUE não se opõe a que as autoridades de um Estado‑Membro recusem reconhecer uma alteração do apelido, com fundamento numa disposição do direito nacional que prevê o direito de escolher um apelido obtido noutro Estado‑Membro, na condição de o mesmo ter sido adquirido durante o período de residência habitual nesse outro Estado‑Membro, desde que, por um lado, outras disposições do direito nacional autorizem o requerente a apresentar um pedido de alteração do apelido a outra autoridade e que, por outro, essas disposições não tornem impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo artigo 21.o TFUE.

78.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Amtsgericht Wuppertal (Tribunal de Distrito de Wuppertal, Alemanha) nos seguintes termos:

O artigo 21.o TFUE não se opõe a que as autoridades de um Estado‑Membro recusem reconhecer uma alteração do apelido, com fundamento numa disposição do direito nacional que prevê o direito de escolher um apelido obtido noutro Estado‑Membro, na condição de o mesmo ter sido adquirido durante o período de residência habitual nesse outro Estado‑Membro, desde que, por um lado, outras disposições do direito nacional autorizem o requerente a apresentar um pedido de alteração do apelido a outra autoridade e que, por outro, essas disposições não tornem impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo artigo 21.o TFUE.