Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-540/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 12 de junho de 2025 (1)

Processo C‑540/23 P

Comissão Europeia

contra

Covington & Burling,

Bart Van Vooren

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo — Proteção do processo decisório — Recusa de divulgação de documentos que contêm os votos dos Estados‑Membros sobre a alteração do anexo III do Regulamento (CE) n.° 1925/2006 — Decisão 1999/468/CE — Procedimento de regulamentação com controlo »

I. Introdução

1. O presente recurso e recurso subordinado têm por objeto a anulação do Acórdão de 14 de junho de 2023, Covington & Burling e Van Vooren/Comissão (T‑201/21, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2023:333), pelo qual o Tribunal Geral da União Europeia anulou a Decisão C(2021) 2541 final da Comissão, de 7 de abril de 2021 (a seguir «decisão impugnada»). Com esta decisão, a Comissão recusou o acesso aos documentos que continham as votações de 22 Estados‑Membros no Comité Permanente dos Vegetais, Animais e Alimentos para Consumo Humano e Animal — Secção da Legislação Alimentar Geral (a seguir «Comité Scopaff»). Estes votos foram a favor do projeto de regulamento que altera o anexo III do Regulamento (CE) n.° 1925/2006 (2), que enumera as substâncias cuja utilização nos alimentos é proibida, está sujeita a restrições ou está sob controlo da UE, se essa substância estiver associada a um potencial risco para os consumidores (a seguir «projeto de regulamento de alteração»).

2. Este processo proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar o alcance do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 (3), que estabelece uma exceção ao direito de acesso aos documentos, a fim de proteger o processo decisório mesmo após a tomada de decisão. Além disso, o Tribunal é convidado a prestar esclarecimentos sobre a eventual relação entre os procedimentos de comitologia e o acesso aos documentos.

II. Quadro jurídico

A. Regulamento n.° 1049/2001

3. O artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 tem a seguinte redação:

«O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»

B. Regulamento n.° 1925/2006

4. Nos termos do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1925/2006, «a Comissão pode tomar uma decisão que tenha por objeto alterar elementos não essenciais do presente regulamento, na sequência da avaliação pela Autoridade, em cada caso, das informações disponíveis, pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.° 3 do artigo 14.°, no sentido de incluir, se necessário, a substância ou ingrediente no anexo III».

5. Conforme o artigo 14.°, n.os 1 e 3, do mesmo regulamento:

«1. A Comissão é assistida pelo Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal [...]

[...]

3. Sempre que se faça referência ao presente número, são aplicáveis os artigos 5.° e 7.° da Decisão 1999/468/CE (4), tendo‑se em conta o disposto no seu artigo 8.o.»

C. Decisão 1999/468

6. Nos termos do artigo 5.°‑A, n.os 1 a 4, da Decisão n.° 1999/468:

«1. A Comissão é assistida por um Comité de Regulamentação com Controlo composto por representantes dos Estados‑Membros e presidido pelo representante da Comissão.

2. O representante da Comissão apresenta ao comité um projeto das medidas a tomar. O comité dá parecer sobre esse projeto [...]

3. Se as medidas projetadas pela Comissão forem conformes com o parecer do Comité, é aplicável o seguinte procedimento:

a) A Comissão apresenta imediatamente o projeto de medidas ao Parlamento Europeu e ao Conselho [da União Europeia] para controlo;

b) O Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos membros que o compõem, ou o Conselho, deliberando por maioria qualificada, podem pronunciar‑se contra aprovação do referido projeto pela Comissão [...];

c) Se, no prazo de três meses a contar da data em que o assunto lhes foi submetido, o Parlamento Europeu ou o Conselho se pronunciarem contra o projeto de medidas, estas não são aprovadas pela Comissão. Nesse caso, a Comissão pode apresentar um projeto de medidas alterado ao Comité ou apresentar uma proposta legislativa com base no Tratado;

d) Se, no termo desse prazo, nem o Parlamento Europeu nem o Conselho se tiverem pronunciado contra o projeto de medidas, estas são aprovadas pela Comissão.

4. Se as medidas projetadas pela Comissão não forem conformes com o parecer do Comité, ou na falta de parecer, é aplicável o seguinte procedimento:

a) A Comissão apresenta imediatamente ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar e envia‑a simultaneamente ao Parlamento Europeu;

b) O Conselho delibera por maioria qualificada sobre a proposta no prazo de dois meses a contar da data em que o assunto lhe foi submetido;

c) Se, nesse prazo, o Conselho se pronunciar por maioria qualificada contra as medidas propostas, estas não são aprovadas. [...];

d) Se o Conselho previr aprovar as medidas propostas, apresenta‑as imediatamente ao Parlamento Europeu. Se o Conselho não deliberar no referido prazo de dois meses, a Comissão apresenta imediatamente as medidas ao Parlamento Europeu;

e) O Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos membros que o compõem, no prazo de quatro meses a contar da transmissão da proposta nos termos da alínea a), pode pronunciar‑se contra a aprovação das medidas em questão [...];

f) Se, nesse prazo, o Parlamento Europeu se pronunciar contra as medidas propostas, estas não são aprovadas. […];

g) Se, no termo desse prazo, o Parlamento Europeu não se tiver pronunciado contra as medidas propostas, estas são aprovadas pelo Conselho ou pela Comissão, consoante o caso.»

D. Regulamento (UE) n.° 182/2011

7. Nos termos do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento (UE) n.° 182/2011 (5): «em casos devidamente justificados, o presidente pode obter o parecer do comité por procedimento escrito. [...] Considera‑se que os membros do comité que não manifestem de forma expressa a sua oposição ou se abstenham dentro do prazo estabelecido deram o seu acordo tácito ao projeto de ato de execução.»

8. Nos termos do artigo 9.°, do referido regulamento:

«1. Cada comité adota o seu regulamento interno, por maioria simples dos membros que o compõem e sob proposta do seu presidente, com base no modelo de regulamento interno a elaborar pela Comissão após consulta dos Estados‑Membros. O modelo de regulamento interno é publicado pela Comissão no Jornal Oficial da União Europeia.

[...]

2. Aplicam‑se aos comités os princípios e condições de acesso do público aos documentos [...] aplicáveis à Comissão.»

9. Nos termos do artigo 10.°, n.° 1, do mesmo regulamento:

«1. A Comissão mantém um registo dos trabalhos dos comités que contém:

[...]

e) Os resultados das votações;

[…]»

E. Modelo de Regulamento Interno dos Comités

10. O artigo 10.°, n.° 2, do Modelo de Regulamento Interno dos Comités (6) tem a seguinte redação:

«[...] As atas sumárias não mencionam a posição individual dos membros nos debates do comité.»

11. O artigo 13.°, n.os 1 a 3, está assim redigido:

«1. Os pedidos de acesso aos documentos do comité devem ser apreciados em conformidade com o [Regulamento n.° 1049/2001] [...]

2. Os debates do comité são confidenciais.

3. Os documentos enviados aos membros do comité, aos peritos e aos representantes de terceiros são confidenciais […], a menos que seja concedido acesso aos mesmos de acordo com o n.o 1 ou que sejam divulgados de outra forma pela Comissão.»

III. Antecedentes do litígio

12. Os antecedentes do litígio, conforme resultam dos n.os 2 a 7 do acórdão recorrido, podem ser resumidos da seguinte forma:

13. Em 4 de dezembro de 2020, a sociedade Covington & Burling LLP e Bart van Vooren (a seguir «recorrentes em primeira instância») apresentaram um pedido de acesso a documentos que continham os votos de 22 Estados‑Membros no comité Scopaff. Estes votos foram expressos a favor de um projeto de regulamento que altera o Anexo III do Regulamento n.° 1925/2006, que conduziu à adoção do Regulamento (UE) 2021/468 (7) (a seguir «regulamento controvertido»).

14. Em 11 de janeiro de 2021, a Comissão respondeu ao pedido de acesso aos documentos. Após ter indicado que 21 documentos (a seguir «documentos pedidos») tinham sido identificados como sendo abrangidos pelo âmbito de aplicação do pedido, a Comissão recusou o acesso aos mesmos com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

15. Em 29 de janeiro de 2021, Van Vooren apresentou um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 em reação à resposta negativa inicial.

16. Após ter prorrogado até 12 de março de 2021 o prazo para a adoção da decisão confirmativa, em 10 de março de 2021, a Comissão informou os recorrentes de que não poderia cumprir esse prazo.

IV. Tramitação processual no Tribunal Geral e Acórdão recorrido

17. Por petição de 6 de abril de 2021, os recorrentes em primeira instância interpuseram um recurso no Tribunal Geral contra a decisão tácita de indeferimento de 12 de março de 2021.

18. Em 7 de abril de 2021, a Comissão adotou a decisão impugnada, que confirma a sua recusa de acesso aos documentos pedidos, baseando‑se nomeadamente na exceção relativa à proteção do processo decisório, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

19. Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de abril de 2021, os recorrentes alteraram o pedido de modo a ter em conta a adoção da decisão impugnada.

20. Em apoio do seu recurso, os recorrentes em primeira instância invocaram cinco fundamentos relativos à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. O primeiro fundamento é relativo à inaplicabilidade desta disposição aos documentos pedidos, os restantes fundamentos foram suscitados a título subsidiário. O segundo fundamento é relativo à alegada falta de demonstração de que a divulgação dos documentos pedidos prejudicaria gravemente o processo decisório. O terceiro e quarto fundamentos são relativos ao facto de a Comissão alegadamente ter cometido um erro ao basear‑se no Regulamento n.° 182/2011 e no Modelo de Regulamento Interno para justificar a sua recusa de acesso aos documentos pedidos. O quinto fundamento é relativo a uma alegada violação do princípio da transparência e da legitimidade democrática dos atos de execução adotados no âmbito do procedimento estabelecido pelo Regulamento n.° 182/2011.

21. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento, considerando que os documentos pedidos estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, e julgou procedentes o terceiro e quarto fundamentos. Em consequência, anulou a decisão controvertida e condenou a Comissão nas despesas.

V. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

22. Por meio do seu recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, que julgue improcedentes todos os fundamentos nele invocados e que decida definitivamente o litígio, ou, a título subsidiário, que remeta o processo ao Tribunal Geral e reserve para final a decisão quanto às despesas da presente instância ou condene os recorrentes em primeira instância nas despesas.

23. Os recorrentes em primeira instância pedem ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso, confirme integralmente o acórdão recorrido e condene a Comissão nas despesas (8).

24. Os recorrentes em primeira instância interpuseram um recurso subordinado pedindo ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido na parte em que julgou improcedente o primeiro fundamento e que decida definitivamente o litígio, ou, a título subsidiário, que remeta o processo ao Tribunal Geral e reserve para final a decisão quanto às despesas da presente instância ou condene a Comissão nas despesas.

25. A Comissão pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso subordinado e que condene os recorrentes em primeira instância nas despesas.

26. Por Despacho de 9 de fevereiro de 2024, o Presidente do Tribunal de Justiça admitiu o pedido de intervenção do Reino dos Países Baixos em apoio dos pedidos dos recorrentes em primeira instância na sua resposta ao recurso. Os Países Baixos não apoiam os pedidos do recurso subordinado.

VI. Apreciação

27. Por meio do seu recurso subordinado, os recorrentes em primeira instância pedem ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão do Tribunal Geral na parte em que considerou que a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 era aplicável aos documentos pedidos. Se o Tribunal de Justiça der provimento ao recurso subordinado, o recurso perde o seu objeto, uma vez que assenta na premissa de que os documentos que contêm os votos individuais dos Estados‑Membros no Comité Scopaff estão abrangidos pelo âmbito de aplicação desta disposição. Por conseguinte, há que analisar, em primeiro lugar, o recurso subordinado.

A. Quanto ao recurso subordinado

1. Argumentos das partes

28. Em apoio do seu recurso subordinado, os recorrentes em primeira instância invocam um único fundamento, baseado no facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito ao decidir que os votos individuais dos Estados‑Membros expressos no comité Scopaff devem ser considerados «pareceres para uso interno, no âmbito de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa», na aceção do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

29. Alegam que o Tribunal Geral declarou erradamente, nos n.os 42 e 44 do acórdão recorrido, que as votações em causa tiveram influência no processo decisório interno da Comissão. Segundo os recorrentes em primeira instância, deve ser estabelecida uma distinção entre as deliberações (debates conducentes às votações) e o resultado das deliberações (as votações enquanto tais); em seu entender, apenas as primeiras estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

30. Os recorrentes em primeira instância alegam que o Tribunal Geral fez uma interpretação demasiado ampla do alcance do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, violando assim o princípio segundo o qual as exceções ao acesso mais amplo possível aos documentos devem ser interpretadas restritivamente.

31. Apoiando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça (9), os recorrentes em primeira instância, salientam o alcance mais limitado do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativamente ao seu primeiro parágrafo. A este respeito, sublinham que os votos dos Estados‑Membros são expressão da sua soberania e que um parecer positivo do Comité Scopaff, sobre um projeto de ato de execução a que o Conselho e o Parlamento não se opõem, conduz à adoção de um regulamento.

32. Os recorrentes em primeira instância sustentam que o facto de se interpretar os votos individuais dos Estados‑Membros, no âmbito de um procedimento de comitologia, como estando abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 compromete a legitimidade dos atos de execução da União. Acrescentam que é tanto mais assim quanto a ausência de oposição ou de abstenção expressa deve ser considerada como um acordo tácito, que pode, por sua vez, ser considerado como um voto a favor do projeto de regulamento de alteração (artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 182/2011).

33. A Comissão sustenta que foi com razão que o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento.

34. Alega que o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 está redigido de forma ampla e abrange qualquer tipo de parecer dado à instituição. Por conseguinte, qualquer distinção entre os votos e a expressão dos pareceres em que se baseiam é artificial. Nos termos do Regulamento n.° 182/2011, os comités têm a responsabilidade de emitir «pareceres» sobre os projetos de atos de execução propostos pela Comissão.

35. A Comissão sustenta que as votações dos Estados‑Membros não determinam o resultado do processo decisório na instituição, mas constituem antes uma etapa desse processo. A este respeito, a Comissão recorda que, nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 1925/2006, o comité Scopaff presta‑lhe assistência no exercício das suas competências de execução.

36. A Comissão alega que a razão de ser do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 é proteger o processo decisório da instituição, que os votos dos Estados‑Membros fazem parte desse processo e estão, portanto, abrangidos pelo âmbito de aplicação do segundo parágrafo desta disposição.

2. Apreciação

37. Os documentos que contêm as votações dos Estados‑Membros a favor de um projeto de regulamento de alteração constituem «pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição»?

38. Esta questão não pode ser examinada isoladamente. Pelo contrário, depende, em primeiro lugar, do tipo de procedimento de comitologia aplicável a esse processo decisório. Defenderei que, no caso em apreço, a aplicação do procedimento de regulamentação com controlo milita a favor de uma resposta afirmativa à questão anterior.

39. Em seguida, examinarei a redação, o contexto e os objetivos do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Isto levar‑me‑á a concluir que os documentos pedidos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação desta disposição.

a) Quanto ao procedimento de comitologia aplicado para adotar o regulamento controvertido

40. Nos termos dos artigos 8.°, n.° 2 e 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1925/2006, a Comissão pode alterar o anexo III deste regulamento na sequência do procedimento de regulamentação com controlo (10).

41. Este processo foi iniciado pela Decisão 2006/512 do Conselho através do novo artigo 5.°‑A, da Decisão 1999/468 (11). Aplica‑se à adoção de «medidas de alcance geral» destinadas a alterar ou completar o ato de base mediante o aditamento de elementos não essenciais, quando o ato de base tiver sido adotado através do então chamado procedimento de codecisão (12).

42. Como resulta do considerando 7‑A da Decisão 1999/468, este procedimento foi instituído para permitir que ambos os ramos da autoridade legislativa efetuem um controlo dessas medidas de alcance geral antes da sua aprovação.

43. Por conseguinte, o procedimento funciona da seguinte forma (13). Se o comité votar a favor do projeto de medidas por maioria qualificada, a Comissão submete‑o à apreciação do Parlamento e do Conselho (14). Tanto o Parlamento como o Conselho podem opor‑se a essas medidas, caso em que a Comissão não as deve aprovar (15). Se nenhum dos colegisladores se pronunciar contra, a Comissão deve aprovar as medidas (16).

44. Se o comité emitir um parecer negativo, a Comissão apresenta o seu projeto ao Conselho e envia‑o simultaneamente ao Parlamento (17). Se o Conselho se pronunciar contra as medidas, a Comissão não as adota (18). Se o Conselho aprovar as medidas e o Parlamento não se opuser, estas devem ser aprovadas (19). Se o Parlamento se opuser, as medidas não devem ser aprovadas (20).

45. Como demonstra a descrição acima, o elemento decisivo no âmbito deste procedimento é o poder dos colegisladores de impedirem a aprovação do projeto de medidas, apesar de um parecer favorável do Comité. Do mesmo modo, os projetos de medidas objeto de parecer negativo podem, no entanto, ser aprovadas, sob reserva da aprovação do Conselho e da ausência de oposição do Parlamento (21).

46. Assim, na minha opinião, os votos dos Estados‑Membros e o correspondente parecer do comité constituem apenas uma etapa do processo decisório que conduz à aprovação dos projetos de medidas pela Comissão.

47. Tendo em conta as suas especificidades e as razões da sua introdução, a aplicação do procedimento de regulamentação com controlo mostra que os votos dos representantes dos Estados‑Membros fazem parte das deliberações e das consultas preliminares na Comissão e estão, portanto, abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

48. Os recorrentes em primeira instância alegam, no entanto, que, uma vez que o comité emitiu um parecer favorável, a Comissão é obrigada a transmitir o projeto de medidas ao Conselho e ao Parlamento. Sustentam, assim, que os votos expressos no comité são o resultado do processo decisório.

49. Esta argumentação não me convence.

50. Em primeiro lugar, uma vez que o aspeto central deste procedimento de comitologia é o controlo exercido pelo Parlamento e pelo Conselho, é inadequado distinguir o processo decisório no comité do que se desenrola no Conselho e no Parlamento (22).

51. Em segundo lugar, se o Conselho ou o Parlamento rejeitarem as medidas, a alegada falta de poder discricionário por parte da Comissão é desprovida de sentido. Além disso, nesse caso, a Comissão pode apresentar ao comité um projeto alterado das medidas (23). Isto significa que o processo de decisão prossegue efetivamente no comité.

52. Em terceiro lugar, mesmo que o Comité emita um parecer negativo, a Comissão apresenta, de qualquer forma, o seu projeto ao Conselho e envia‑o ao Parlamento.

53. Os recorrentes em primeira instância também alegam que, no presente caso, o parecer positivo do Comité Scopaff conduziu à adoção de um regulamento.

54. Esta circunstância não me parece determinante. Considerar que o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, depende do resultado do parecer do comité e do controlo do Parlamento e do Conselho implicaria que os cidadãos que pedem acesso ao mesmo tipo de documentos abrangidos pelo mesmo procedimento de comitologia seriam potencialmente tratados de forma diferente. Além disso, seria difícil conciliar tal conclusão com o princípio da segurança jurídica.

55. Tendo em conta o que precede, a minha conclusão preliminar é que a aplicação, ao caso em apreço, do procedimento de regulamentação com controlo demonstra que os votos dos Estados‑Membros expressos a favor do regulamento controvertido estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Apreciarei agora se a redação, o contexto e os objetivos desta disposição, tal como interpretados pelo Tribunal de Justiça, apoiam a minha conclusão preliminar.

b) Quanto ao artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001

56. O Acórdão do Tribunal de Justiça Suécia/MyTravel e Comissão fornece algumas orientações para determinar o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Todavia, verifico que o Tribunal de Justiça nunca se pronunciou sobre a questão de saber se os votos dos Estados‑Membros expressos num comité de comitologia estão abrangidos por esse âmbito de aplicação (24).

57. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça recordou que o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, faz uma distinção clara em função da circunstância de um processo estar encerrado ou não. Nos termos do primeiro parágrafo deste artigo, enquadra‑se no âmbito de aplicação da exceção que visa a proteção do processo decisório, qualquer documento elaborado por uma instituição para o seu uso interno ou por ela recebido, relacionado com a matéria sobre a qual não tenha ainda decidido. O segundo parágrafo prevê que, após ter sido tomada a decisão, a exceção em causa abrange unicamente os documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa (25).

58. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que resulta da redação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 que este se aplica a todo e qualquer documento que contenha pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa (26).

59. Assim, por um lado, o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, é sem dúvida mais restrito do que o do primeiro parágrafo. Por outro, a redação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo é, no entanto, suficientemente ampla para incluir qualquer parecer para uso interno como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição.

60. Referir‑me‑ei igualmente ao acórdão do Tribunal Geral no processo British American Tobacco International (Investments)/Comissão (27). A questão que se colocava nesse processo era a de saber se a Comissão tinha o direito de conceder um acesso parcial às atas das reuniões do Comité dos Impostos Especiais de Consumo, ocultando a identidade dos Estados‑Membros que exprimiram a sua posição nessas reuniões (28). O Tribunal Geral considerou (29) que as deliberações do referido Comité estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação da exceção relativa à proteção do sigilo das deliberações da Comissão, nos termos da Decisão 94/90/ECSC da Comissão (30). Todavia, nos termos dessa decisão, não havia distinção entre o processo em curso e o processo concluído. No entanto, ao concluir que o interesse da Comissão na manutenção do sigilo das suas deliberações não podia prevalecer sobre o interesse da recorrente em aceder às atas, o Tribunal Geral salientou que as discussões no comité tinham terminado no momento em que a recorrente tinha apresentado o seu pedido (31).

61. A jurisprudência acima referida corrobora a tese segundo a qual os documentos em causa, no caso em apreço, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Passo agora à redação, ao contexto e aos objetivos da referida disposição.

62. No que respeita à redação, a Comissão alega que, por força das regras de comitologia aplicáveis, o comité tem precisamente por missão emitir um «parecer» (32). Esta circunstância não é necessariamente determinante. O Regulamento n.° 1049/2001 aplica‑se a todos os documentos na posse de uma instituição, em todos os domínios de atividade da União (Artigo 2.°, n.° 3). Por conseguinte, embora o termo «parecer» utilizado no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, possa incluir os «pareceres» emitidos por um comité de comitologia, pode também englobar outros documentos (33).

63. Além disso, o sentido habitual na linguagem corrente da expressão «consultas preliminares» descreve corretamente a assistência prestada à Comissão pelo Comité Scopaff (artigo 14.° do Regulamento n.° 1925/2006), conjugada com o controlo do Parlamento e do Conselho no âmbito da Decisão 1999/468.

64. Dito isto, admito também que a redação da disposição aqui em análise está longe de ser clara.

65. Embora num contexto diferente, o advogado‑geral Cruz Villalón identificou esta questão nas suas conclusões no processo Conselho/Access Info Europe (34). Reconheceu que a expressão «“pareceres para uso interno” “não é muito apropriada”» quando se refere a propostas de alteração de um regulamento apresentadas pelos Estados‑Membros. Em seu entender, embora isto não signifique que a exceção seja a priori inaplicável, pode revelar posteriormente que o interesse público superior em aceder aos documentos pedidos prevalece sobre a proteção do processo decisório (35).

66. A interpretação teleológica do Regulamento n.° 1049/2001 apoia este ponto de vista.

67. O objetivo do Regulamento n.° 1049/2001, como resulta do seu considerando 4 e do seu artigo 1.°, é o de permitir um direito de acesso o mais amplo possível do público aos documentos (36). Admitir que os documentos pedidos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, deste regulamento não contradiz esse objetivo. Para recusar o acesso, a instituição em causa deve igualmente demonstrar que a divulgação prejudicaria gravemente o seu processo decisório (37).

68. No que se refere especificamente ao artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, os seus dois parágrafos visam proteger o processo decisório na instituição em causa (38). Todavia, o legislador da União considerou que, uma vez tomada a decisão, as exigências de proteção do processo decisório apresentam menor relevância, pelo que a divulgação de todo e qualquer documento para além dos mencionados no segundo parágrafo desta disposição, nunca poderá prejudicar o referido processo e a recusa da divulgação desse documento não pode ser autorizada, mesmo quando a divulgação do mesmo pudesse prejudicar gravemente esse processo se tivesse tido lugar antes da adoção da decisão em causa (39).

69. No que respeita à proteção do processo decisório, resulta da sua génese que os dois parágrafos visam deixar à instituição em causa um certo «espaço de reflexão» (40).

70. A este respeito, os recorrentes em primeira instância sustentam que a divulgação dos votos individuais dos Estados‑Membros nunca pode afetar este «espaço de reflexão». Em seu entender, para proteger esse interesse, só as «deliberações» ou os «pareceres» (posições) (41) expressos no decurso de um procedimento de comitologia, mas não o seu resultado, podem ser confidenciais.

71. Esta tese é insustentável.

72. Existe sempre uma opinião por detrás de qualquer comportamento de voto. Por conseguinte, os votos individuais dos Estados‑Membros refletem as posições individuais em que se baseiam. Assim, uma distinção entre votos e pareceres privaria de sentido a aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 às opiniões (42).

c) Conclusão quanto ao recurso subordinado

73. Tendo em conta tudo o que precede, proponho que seja negado provimento ao recurso subordinado.

B. Quanto ao recurso

74. A Comissão invoca dois fundamentos em apoio do seu recurso. Com o seu primeiro fundamento, sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar a pertinência do quadro jurídico aplicável à comitologia quando apreciou se a divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório. Com o seu segundo fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar outros fatores pertinentes e ao não apreciar globalmente todos os fatores relevantes.

1. Quanto ao primeiro fundamento

a) Argumentos das partes

75. O primeiro fundamento de recurso divide‑se em duas partes. Na primeira parte, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral aplicou erradamente o princípio da interpretação conforme do Regulamento n.° 1049/2001 com regras setoriais que não estão diretamente relacionadas com o acesso aos documentos e, consequentemente, violou o dever de fundamentação. Na segunda parte, a Comissão alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente o Modelo de Regulamento Interno. Dado que as duas partes dizem essencialmente respeito à interação entre o Regulamento n.° 1049/2001 e o quadro jurídico aplicável à comitologia, proponho examiná‑las conjuntamente.

76. Segundo a Comissão, ao concluir que o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 182/2011, bem como os artigos 10.°, n.° 2 e 13.° do Modelo de Regulamento Interno, não têm um peso específico na apreciação das exceções previstas no artigo 4.°, do Regulamento n.° 1049/2001, a interpretação do Tribunal Geral é contrária à redação e à finalidade das disposições anteriores. Através destas disposições, o legislador pretendeu oferecer uma proteção acrescida em termos de confidencialidade às posições individuais dos Estados‑Membros nos procedimentos de comitologia.

77. Os recorrentes em primeira instância, apoiados pelo Governo Neerlandês, alegam que o Modelo de Regulamento Interno não pode alargar o alcance de uma exceção prevista num regulamento, que é hierarquicamente superior. Sustentam também que a jurisprudência referida pela Comissão não altera esta análise, uma vez que se refere a um contexto diferente e não diz respeito à exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

78. Em todo o caso, os recorrentes em primeira instância consideram que as disposições de comitologia, invocadas pela Comissão, não excluem o acesso aos documentos pedidos. O artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 182/2011 e o artigo 10.°, n.° 2, do Modelo de Regulamento Interno dizem respeito, respetivamente, ao conteúdo do registo e da ata sumária e não ao acesso aos documentos. O artigo 13.° destas regras pode ser interpretado no sentido de que permite o acesso aos votos dos membros dos comités.

79. O Governo Neerlandês defende uma distinção entre o acesso direto aos documentos e a divulgação passiva. Em seu entender, o Tribunal Geral teve razão em distinguir entre, por um lado, as disposições relativas ao cariz potencialmente sensível dos documentos que contêm as posições individuais dos Estados‑Membros por força do quadro jurídico aplicável à comitologia e, por outro, as regras aplicáveis a um pedido de divulgação, reguladas pelo Regulamento n.° 1049/2001 (43). O Governo Neerlandês alega que esta abordagem decorre já do Acórdão do Tribunal Geral no processo Conselho/Access Info Europe (44), que o Tribunal de Justiça confirmou em sede de recurso.

b) Apreciação

80. Com o seu primeiro fundamento a Comissão pede essencialmente ao Tribunal de Justiça que aplique, ao caso em apreço, a sua jurisprudência que permite que certos documentos beneficiem de uma presunção geral de confidencialidade (45). Esta jurisprudência baseia‑se no reconhecimento pelo Tribunal de Justiça de que o Regulamento n.° 1049/2001 deve ser interpretado em conjugação com determinadas regras setoriais que contêm disposições específicas em matéria de acesso aos documentos.

81. Por conseguinte, começarei por recordar a jurisprudência invocada pela Comissão e, em seguida, examinarei se considerações semelhantes se podem aplicar às circunstâncias do presente recurso.

1) Jurisprudência relativa à interpretação coerente entre o Regulamento n.° 1049/2001 e outras regras setoriais que justificam uma presunção geral de confidencialidade

82. Se uma instituição da União decidir recusar o acesso a um documento com base numa das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, deve explicar de que modo o acesso a esse documento pode prejudicar, concreta e efetivamente, o interesse protegido por essa exceção. Além disso, o risco de o interesse ser prejudicado deve ser razoavelmente previsível e não pode ser meramente hipotético (46). Porém, em certos casos, as instituições da União invocaram uma presunção geral de não divulgação (47).

83. Até à data, o Tribunal de Justiça reconheceu cinco categorias de documentos que beneficiam de uma presunção geral de confidencialidade: os documentos de um dossiê administrativo relativo a um procedimento de controlo de auxílios de Estado; os articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo jurisdicional; os documentos trocados entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros no âmbito de um processo de controlo de uma operação de concentração; os documentos relativos à fase pré‑contenciosa de um processo por incumprimento; e os documentos relativos a um processo de aplicação do artigo 101.° TFUE (48).

84. Não obstante, o reconhecimento de uma presunção geral relativamente a uma categoria de documentos pressupõe que se demonstre, em primeiro lugar, que é razoavelmente previsível que a divulgação do tipo de documento abrangido por essa categoria seja, de facto, suscetível de prejudicar o interesse protegido pela exceção em causa. Além disso, uma vez que as presunções gerais constituem uma exceção (i) à obrigação de exame concreto e individual, por parte da instituição da União em causa, de cada documento pedido e, além disso (ii) ao princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos na posse das instituições da União, as presunções gerais devem ser objeto de uma interpretação e de uma aplicação estritas (49).

85. No que se refere aos processos em matéria de controlo das concentrações de empresas, cartéis e auxílios de Estado, o Tribunal de Justiça sublinhou que se trata de domínios materiais específicos do direito da União sujeitos a regras estritas relativas ao direito de consulta do processo administrativo (50). No entanto, não contêm uma disposição que determine expressamente quais as regras que prevalecem (as regras setoriais ou o Regulamento n.° 1049/2001). Por conseguinte, deve ser assegurada uma aplicação coerente dessas regras (51).

86. No que respeita à fase pré‑contenciosa dos processos por incumprimento e dos processos nos órgãos jurisdicionais da União Europeia, o Tribunal de Justiça recordou que, por força do direito da União, os terceiros num processo deste tipo não têm acesso aos autos do processo. Em especial, o Tribunal sublinhou as especificidades das responsabilidades judiciais e a necessidade de respeitar os princípios da igualdade de armas e da boa administração da justiça (52). O Tribunal de Justiça realçou igualmente que a divulgação de documentos relativos à fase pré‑contenciosa de um processo por incumprimento é suscetível de alterar a natureza e a tramitação desse processo (53).

87. Este raciocínio não pode aplicar‑se ao quadro jurídico relativo aos procedimentos de comitologia (54). Em primeiro lugar, este quadro jurídico remete expressamente para o Regulamento n.° 1049/2001. Em segundo, os procedimentos de comitologia dizem respeito à adoção de atos vinculativos de alcance geral. Portanto, não podem ser comparados com os processos administrativos e judiciais, a que se refere a jurisprudência analisada nos n.os 82 a 86.

2) Tanto o Regulamento n.° 182/2011 como o Modelo de Regulamento Interno fazem referência ao Regulamento n.° 1049/2001

88. O artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 182/2011, lido em conjugação com o considerando 19 do mesmo regulamento, especifica que o direito de acesso aos documentos é exercido no âmbito do Regulamento n.° 1049/2001. O mesmo se aplica aos artigos 13.°, n.° 1, e 3.°, do Modelo de Regulamento Interno (55).

89. Assim, o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 182/2011, que diz respeito ao registo do comité e determina que este inclui, entre outros, os «resultados da votação», não pode ser interpretado no sentido de que os cidadãos não podem pedir o acesso aos votos individuais dos Estados‑Membros ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001 (56). Considerações semelhantes aplicam‑se ao artigo 10.°, n.° 2, do Modelo de Regulamento Interno. Por isso, na minha opinião, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, no n.° 64 do acórdão recorrido, que o facto de a ata sumária não mencionar a posição individual dos Estados‑Membros não prejudica o acesso do público, mediante pedido, aos documentos que revelam essas posições individuais.

90. Quanto ao artigo 13.°, n.° 2, do Modelo de Regulamento Interno, e independentemente da sua redação (57), não pode ser interpretado no sentido de que concede aos documentos uma proteção que vai além da prevista no Regulamento n.° 1049/2001 (58).

91. Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 182/2011, a Comissão adota o Modelo de Regulamento Interno após consulta dos Estados‑Membros. Contrariamente às regras que são objeto da jurisprudência citada pela Comissão, o artigo 13.°, não resulta, portanto, de um equilíbrio estabelecido pelo legislador para proteger os trabalhos dos comités de comitologia (59).

92. É certo que, como salienta a Comissão, nada obsta a que um documento não vinculativo (60) como o Modelo de Regulamento Interno tenha valor interpretativo. Todavia, quando, como no caso em apreço, nada no Regulamento n.° 182/2011 se opõe à divulgação, essas regras não podem, por si só, na minha opinião, ter esse efeito (61).

93. A interpretação contextual confirma a minha abordagem. No artigo 9.° do Regulamento n.° 182/2011, o legislador optou por abordar a adoção do Modelo de Regulamento Interno pela Comissão e a adoção do regulamento interno de cada comité (ambos no n.° 1 deste artigo) e o acesso do público aos documentos dos comités (n.° 2 do mesmo artigo). Isto reflete a intenção de que o Modelo de Regulamento Interno não seja contrário ao Regulamento n.° 1049/2001.

94. Tendo em conta as considerações precedentes, na minha opinião, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito, ao declarar nos n.os 59 e 68 do acórdão recorrido, que o quadro jurídico aplicável à comitologia não pode, por si só, obstar ao direito de acesso aos documentos resultante do Regulamento n.° 1049/2001. Além disso, embora o Tribunal Geral não se tenha referido especificamente à jurisprudência analisada nos n.os 82 a 86 das presentes conclusões, explicou detalhadamente, nos n.os 63 a 67 do acórdão recorrido, por que razão o acesso aos documentos pedidos não podia ser recusado por uma questão de princípio. Assim, na minha opinião, conclui‑se que o Tribunal Geral não violou o seu dever de fundamentação (62).

3) As especificidades da comitologia

95. Os comités de comitologia assistem a Comissão no desempenho das suas tarefas de execução, nomeadamente na fase de projeto de atos de alcance geral (63). Este papel não é comparável aos referidos na jurisprudência invocada pela Comissão. As atividades dos comités de comitologia exigem um nível mais elevado de transparência.

96. A este respeito, a alegação da Comissão segundo a qual o regulamento controvertido não é um ato legislativo na aceção do artigo 289.° TFUE não é determinante.

97. De um modo geral, a comitologia prevê um mecanismo de controlo pelos Estados‑Membros da adoção, pela Comissão, de atos de execução (64) juridicamente vinculativos (65).

98. Além disso, como resulta do considerando 7‑A da Decisão 1999/468, o procedimento de regulamentação com controlo aplica‑se à adoção de atos «quase legislativos» (66).

99. O Tribunal de Justiça considerou que é necessário um acesso mais amplo aos documentos relacionados com a ação legislativa, como condição prévia para o exercício efetivo dos direitos democráticos. O mesmo raciocínio deve aplicar‑se aos procedimentos de comitologia e, em qualquer caso, ao procedimento de regulamentação com controlo (67).

100. Tal como no caso dos atos legislativos, os cidadãos de toda a União Europeia podem ser afetados por atos de execução sujeitos à comitologia (68).

101. As exceções ao princípio do acesso mais amplo possível aos documentos aplicam‑se nas condições estritas do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Esta disposição, lida em conjugação com o artigo 12.°, n.° 2, deste regulamento e com o artigo 15.° TFUE, não prevê restrições ao direito de acesso aos documentos com base na definição formal dos atos legislativos e dos atos de execução (69).

102. Com efeito, o artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 define os «documentos legislativos», com base na sua substância, como «os documentos elaborados ou recebidos no âmbito de procedimentos tendo em vista a aprovação de atos juridicamente vinculativos nos, ou para os, Estados‑Membros (70)». Sem prejuízo do disposto nos artigos 4.° e 9.° deste regulamento, determina igualmente que os documentos legislativos devem ser diretamente acessíveis. Além disso, segundo o considerando 6 do referido regulamento, a ação no exercício dos poderes legislativos, inclui o exercício de poderes delegados (71).

103. Na minha opinião, a aplicação ao caso em apreço do procedimento de votação por escrito, previsto no artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 182/2011, segundo o qual qualquer membro do comité que não se oponha ou se abstenha expressamente de votar, é considerado como tendo aceitado tacitamente o ato de execução a adotar, reforça a importância do acesso aos documentos pedidos. Com efeito, à luz do princípio da abertura inerente a qualquer regime democrático, os cidadãos têm o direito de saber exatamente como foi alcançada a maioria exigida no comité.

4) Conclusões quanto ao primeiro fundamento de recurso

104. Tendo em conta o que precede, o quadro jurídico aplicável à comitologia não justifica a recusa de acesso aos documentos pedidos. Por conseguinte, proponho que o primeiro fundamento de recurso seja julgado improcedente.

2. Quanto ao segundo fundamento de recurso

a) Argumentos das partes

105. O segundo fundamento de recurso divide‑se em duas partes. Uma vez que as duas partes incidem sobre o princípio da cooperação leal (artigo 4.°, n.° 3, TUE), examiná‑las‑ei conjuntamente.

106. A Comissão alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar a pertinência do princípio da cooperação leal para determinar se a divulgação dos documentos pedidos prejudicaria gravemente o processo decisório da instituição. Segundo a Comissão, o Tribunal Geral não examinou este argumento separadamente, dado que, nos termos dos n.os 73 e 74 do acórdão recorrido, remeteu para a sua análise da questão de saber se o quadro jurídico aplicável à comitologia justificava a recusa de divulgação dos documentos pedidos. De acordo com a Comissão, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral violou o seu dever de fundamentação. Simultaneamente, a Comissão alega que tal raciocínio implica uma falta de apreciação global de todas as circunstâncias invocadas na decisão impugnada.

107. Os recorrentes em primeira instância pedem que o segundo fundamento seja julgado improcedente (72).

b) Apreciação

108. Como o Tribunal Geral declarou no n.° 72 do acórdão recorrido, a Comissão sustentou na decisão controvertida que, tendo em conta as exigências de confidencialidade aplicáveis aos votos dos Estados‑Membros por força do quadro jurídico da comitologia, a divulgação prejudicaria os princípios da confiança mútua e da cooperação leal (entre os Estados‑Membros e com a Comissão).

109. Daqui resulta que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao rejeitar o argumento da Comissão relativo ao princípio da cooperação leal, por referência ao n.° 68 do acórdão recorrido, no qual declarou que os procedimentos de comitologia não protegem a confidencialidade dos votos dos Estados‑Membros.

110. Na minha opinião, o raciocínio do Tribunal Geral descrito no número anterior revela precisamente que também efetuou uma apreciação global de todas as circunstâncias pertinentes. Por estas razões, considero também que o Tribunal Geral cumpriu o seu dever de fundamentação (73).

111. Além disso, recordo que os documentos relativos aos procedimentos de comitologia não devem beneficiar de uma presunção de confidencialidade (74). Por conseguinte, a Comissão estava obrigada a proceder a um exame individual e específico de cada um dos documentos pedidos e a fornecer explicações concretas quanto ao risco de prejudicar gravemente o processo decisório (75).

112. Todavia, como o Tribunal Geral considerou, em substância, no n.° 73 do acórdão recorrido, a fundamentação da Comissão relativa à preservação da cooperação leal e da confiança mútua nos procedimentos de comitologia é bastante abstrata e, portanto, insuficiente para satisfazer essa exigência.

113. A Comissão alega igualmente que o Tribunal Geral não teve em conta o facto de o processo de aprovação do regulamento controvertido não estar totalmente concluído (76). Este argumento também deve ser rejeitado.

114. A fase do processo decisório só é pertinente para determinar qual parágrafo do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 é aplicável a um determinado caso (77). Pelo contrário, uma vez que a instituição em causa invoca o segundo parágrafo deste artigo, aplicável às situações em que foi tomada uma decisão, não pode invocar a pretensa não conclusão do procedimento para sustentar que a divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório. No caso em apreço, a Comissão baseou‑se unicamente no segundo parágrafo desta disposição.

c) Conclusões quanto ao segundo fundamento de recurso

115. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o segundo fundamento de recurso seja julgado improcedente.

VII. Conclusão

116. Tendo em conta o que precede, proponho que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e ao recurso subordinado, condene cada uma das partes a suportar as suas próprias despesas e condene o Reino dos Países Baixos a suportar as suas próprias despesas.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo à adição de vitaminas, minerais e determinadas outras substâncias aos alimentos (JO 2006, L 404, p. 26), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 108/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008 (JO 2008, L 39, p. 11) (a seguir «Regulamento n.° 1925/2006»).

3 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

4 Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184 de 17.7.1999, p. 23), alterada pela Decisão 2006/512/CE do Conselho, de 17 de julho de 2006 (JO L 200 de 22.7.2006, p. 468).

5 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados‑Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO 2011, L 55, p. 13).

6 JO 2011, C 206, p. 11; a seguir «Modelo de Regulamento Interno».

7 Regulamento da Comissão, de 18 de março de 2021, que altera o anexo III do Regulamento (CE) n.° 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito às espécies botânicas que contenham derivados de hidroxiantracenos (JO 2021, L 96, p. 6).

8 Estes pedidos são apresentados a título subsidiário, para o caso de o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso subordinado (v. n.° 24 das presentes conclusões).

9 Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, a seguir «Acórdão Suécia/MyTravel e Comissão», EU:C:2011:496).

10 Acórdão recorrido, n.os 35 a 37.

11 Nos termos do artigo 12.° do Regulamento n.° 182/2011, apesar da revogação da Decisão 1999/468, os efeitos do seu artigo 5.°‑A mantêm‑se para os fins dos atos de base existentes que se lhe referem.

12 V. considerando 7‑A da Decisão 1999/468. O processo de codecisão (artigo 251.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia) conferia ao Parlamento Europeu o direito de propor alterações e o direito de veto. Trata‑se do processo que o Tratado de Lisboa passou a designar por «processo legislativo ordinário» (artigo 289.° TFUE).

13 V., a este respeito, Lenaerts, K. e Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, pp. 580 e 581.

14 V., artigo 5.°‑A, n.° 3, alínea a), da Decisão 1999/468.

15 Artigo 5.°‑A, n.° 3, alíneas b) e c), da Decisão 1999/468.

16 Artigo 5.°‑A, n.° 3, alínea d), da Decisão 1999/468.

17 Artigo 5.°‑A, n.° 4, alínea a), da Decisão 1999/468.

18 Artigo 5.°‑A, n.° 4, alínea c), da Decisão 1999/468.

19 Artigo 5.°‑A, n.° 4, alíneas d) e g), da Decisão 1999/468.

20 Artigo 5.°‑A, n.° 4, alíneas e) e f), da Decisão 1999/468.

21 Acórdão recorrido, n.° 40, in fine.

22 V., a este respeito, n.os 35 e 40 (in fine) do acórdão recorrido.

23 V., artigo 5.°‑A, n.° 3, alínea c), da Decisão 1999/468.

24 Os documentos em causa no Acórdão Suécia/MyTravel e Comissão referiam‑se a um relatório do consultor‑auditor em procedimentos de controlo das concentrações, de uma nota da Direção-Geral para a «Concorrência» da Comissão dirigida ao comité consultivo e a uma nota ao processo relativa a uma visita às instalações de uma sociedade. O Tribunal de Justiça concluiu que estes documentos estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001: v. n.° 95 desse acórdão.

25 Acórdão Suécia/My Travel e Comissão (n.os 78 a 80). V. também, Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding (C‑447/10 P, EU:C:2012:394, n.º 77). O Tribunal Geral referiu‑se a esta jurisprudência no n.° 29 do acórdão recorrido.

26 Acórdão Suécia/My Travel e Comissão (n.° 93).

27 Acórdão de 10 de outubro de 2001 (T‑111/00, a seguir «Acórdão British American Tobacco International (Investments)/Comissão», EU:T:2001:250).

28 Acórdão British American Tobacco International (Investments)/Comissão (n.os 24 e 36). Resulta igualmente do n.° 7 desse acórdão que a maioria das delegações dos Estados‑Membros tinha manifestado o desejo de que o tabaco expandido fosse equiparado ao «tabaco de fumar» e, portanto, a um produto sujeito a imposto especial de consumo. Posteriormente, o Comité dos Impostos Especiais de Consumo adotou um parecer nesse sentido.

29 Acórdão British American Tobacco International (Investments)/Comissão (n.° 38).

30 Decisão CE Euratom, de 8 de fevereiro de 1994, relativa do acesso do público aos documentos da Comissão (JO 1994, L 46, p. 58) (que precedeu o Regulamento n.° 1049/2001), que já não está em vigor (v. considerando 17 do Regulamento n.° 1049/2001).

31 Acórdão British American Tobacco International (Investments) v Comissão (n.os 56 e 57).

32 Nem todas as versões linguísticas do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, do artigo 5.°‑A da Decisão 1999/468 e do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 182/2011 apoiam esta tese. Assim o fazem as versões linguísticas alemã — («stellungnahme/n), francesa — («avis»), polaca — («opinia/e»), portuguesa — («parecer/es») e inglesa («opinion/s»). No entanto, a versão italiana do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 refere‑se a «riflessioni» (reflexões), ao passo que as disposições de comitologia, acima referidas, fazem referência a «parere» (parecer). Do mesmo modo, enquanto a versão em língua espanhola do artigo 4.º, n.º 3, do Regulamento n.° 1049/2001 faz referência às «opiniones» (opiniões), as segundas disposições utilizam o termo «dictamen» (parecer).

33 V., a este respeito, a definição de «documento» constante do artigo 3.°, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001.

34 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.

35 Conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Conselho/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:325, n.os 51 e 52).

36 Acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, n.° 69 e jurisprudência referida).

37 V., a este respeito, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, n.° 44).

38 No decurso do processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento n.° 1049/2001, algumas versões referiam‑se à «capacidade da instituição para desempenhar as suas funções»; v. versão do Conselho de 4 de abril de 2001. De acordo com o considerando 11 do Regulamento n.° 1049/2001, «é igualmente necessário que as instituições possam proteger as suas consultas e deliberações internas, se tal for necessário para salvaguardar a sua capacidade de desempenharem as suas funções».

39 Acórdão Suécia/MyTravel e Comissão (n.° 80).

40 V., Relatório do Parlamento Europeu, de 27 de outubro de 2000, sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, Concelho e Comissão, documento n.° A5‑0318/2000, p. 20, que faz referência à «livre troca de ideias (“brain storming”)». V. também, proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão [COM (2001) 0299 final, JO 2001, C 240 E, p. 165].

41 A expressão «pareceres» neste contexto deve ser entendida no sentido de que significa «opiniões» ou «posições». Não significa «parecer» adotado por um Comité de comitologia em conformidade com o quadro jurídico aplicável à comitologia.

42 A este respeito, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando se baseou, no n.° 45 do acórdão recorrido, no n.° 107 do seu Acórdão de 14 de setembro de 2022, Pollinis France/Comissão (T‑371/20 e T‑554/20, EU:T:2022:556), que dizia respeito ao acesso aos documentos que continham as posições individuais dos Estados‑Membros. No entanto, nesse processo, a Comissão baseou‑se no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, cujo âmbito de aplicação é mais amplo, como já foi referido. Em sede de recurso, esta questão não foi analisada pelo Tribunal de Justiça (Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 81).

43 Acórdão recorrido, n.° 64.

44 Acórdão de 22 de março de 2011 (T‑233/09, EU:T:2011:105).

45 Como referido pelo advogado‑geral Emiliou, nas suas Conclusões, no processo Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, n.° 108), a Comissão seguiu uma abordagem semelhante nesse processo. O Tribunal de Justiça não abordou esta questão no seu Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17).

46 V., entre outros, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 63 e jurisprudência referida).

47 O Tribunal de Justiça aceitou, pela primeira vez, esta presunção geral no seu Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.os 53 e 54). Todavia, esta fórmula remonta ao Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.os 49 e 50).

48 V., para uma síntese desses casos, Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.° 81 e jurisprudência referida).

49 V. Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.° 80).

50 V. Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 109). V., igualmente, Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.os 55 a 58); de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, n.os 59 a 61); e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.° 92).

51 Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 110).

52 Acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, n.os 82 a 85). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça admitiu a aplicação da presunção geral de confidencialidade aos documentos que continham os articulados da Comissão no âmbito de recursos de anulação pendentes (v. n.os 75 e 94).

53 Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.º 63).

54 V., neste sentido, o Acórdão British American Tobacco International (Investments)/Comissão (n.° 52). V. também, o acórdão recorrido, n.° 59 e jurisprudência aí referida. V. igualmente, por analogia, as minhas no processo Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, n.° 66).

55 V., neste mesmo sentido, Conclusões do advogado‑geral Emiliou no processo Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, n.° 111).

56 Acórdão recorrido, n.° 67. V. também, a Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 2142/2018/EWM, sobre a recusa da Comissão Europeia de conceder acesso às posições dos Estados‑Membros sobre um documento de orientação relativo à avaliação dos riscos dos pesticidas para as abelhas, de 3 de dezembro de 2019 «Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 2142/2018/EWM», n.° 33.

57 Acórdão recorrido, n.° 66.

58 Acórdão recorrido, n.° 63. V. também, as Conclusões do advogado‑geral Emiliou no processo Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, n.º 101).

59 V., por analogia, Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.º 121 e jurisprudência referida). V., igualmente, neste sentido, Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 2142/2018/EWM, n.° 13.

60 Quanto à prevalência das disposições de um regulamento sobre as de um documento não vinculativo, v., por analogia, Acórdão de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comissão (C‑110/03, EU:C:2005:223, n.° 33 e jurisprudência referida).

61 V., neste sentido, Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 2142/2018/EWM, op. cit., n.os 13 e 33.

62 V., a este respeito, o Acórdão de 10 de fevereiro de 2021, RFA International/Comissão (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, n.° 33 e jurisprudência referida).

63 V. artigo 2.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 182/2011.

64 V. o artigo 291.°, n.° 3, TFUE e o artigo 1.°, do Regulamento n.° 182/2011. Nos termos do artigo 291.°, n.° 2, TFUE, quando sejam necessárias condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União, estes conferem competências de execução à Comissão (exceto em matérias do domínio da PESC, em que são conferidas competências de execução ao Conselho).

65 Lenaerts, K, Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, op. cit., p. 557.

66 V., Loosen, P., Comitology, Claims and Addition of Nutrients The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) n.° 1924/2006 and 1925/2006, European Food and Feed Law Review, vol. 2, n.º 2, 2007, p. 95.

67 Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.º 46). V., igualmente, o Acórdão British American Tobacco International (Investments)/Comissão (n.° 33), em que a Comissão parece ter implicitamente reconhecido que os mais elevados padrões de transparência exigidos para os procedimentos legislativos, aplicam‑se aos procedimentos de comitologia.

68 Brandsma, G. J., Curtin, D., e Meijer, A., «How Transparent are EU ‘Comitology’ Committees in Practice?» European Law Journal, Vol. 14(6), p. 825.

69 Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 1275/2018/THH relativo à recusa da Comissão Europeia em conceder pleno acesso público às atas das reuniões do Comité Técnico sobre Veículos a Motor, de setembro de 2016 a janeiro de 2017, n.° 32. V. também, Curtin, D, e Rubio, A, «Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context», Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Parlamento Europeu, 2024, p. 13.

70 Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.º 85).

71 O Tratado de Lisboa introduziu a distinção entre atos de execução e atos delegados, estando apenas os primeiros sujeitos aos procedimentos de comitologia (artigo 291.°, n.° 3, TFUE). Uma vez que o Regulamento n.° 1049/2001 é anterior à adoção do Tratado de Lisboa, a referência, no seu considerando 6, aos «poderes de delegação» não deve ser interpretada no sentido de que as competências de execução estão excluídas do acesso mais amplo aos documentos previsto nesse regulamento. Além disso, em termos substantivos, o regulamento controvertido partilha as características do que é agora um ato delegado, uma vez que altera um elemento não essencial de um regulamento. V., a este respeito, artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1925/2006, considerando 7‑A da Decisão 1999/468 e artigo 290.°, n.° 1, TFUE.

72 O Governo Neerlandês concentrou a sua intervenção no primeiro fundamento de recurso.

73 V., a este respeito, o Acórdão de 10 de fevereiro de 2021, RFA International/Comissão (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, n.° 33 e jurisprudência referida).

74 V. n.° 87 das presentes conclusões.

75 V. n.° 82 das presentes conclusões.

76 Na decisão impugnada (de 7 de abril de 2021), a Comissão indicou que «o projeto de regulamento da Comissão foi submetido ao controlo do Parlamento Europeu e do Conselho em 1 de dezembro de 2020. As duas instituições dispuseram de três meses para o examinar antes da sua aprovação definitiva pela Comissão. Não obstante o facto de este procedimento específico estar quase concluído, a divulgação solicitada dos votos individuais correspondentes, dos Estados‑Membros no âmbito do Comité Permanente competente, continua protegida pelas regras de comitologia acima referidas». Recordo que o regulamento controvertido foi adotado em 18 de março de 2021.

77 V., neste sentido, Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.os 68 a 79).